| 明清史 |
对稳定的模糊追求
——尼克松、基辛格以及“第三层”(1969-1976)
马克·劳伦斯
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2008年12期
【原文出处】《国际政治研究》(京)2008年3期第167～182页
【英文标题】The Elusive Search for Stability: Nixon, Kissinger, and the "Third Tier" (1969-1976)
【作者简介】〔美〕马克·劳伦斯(Mark Lawrence)，美国得克萨斯大学副教授。
【关 键 词】尼克松/基辛格/美国对拉丁美洲政策/人权/第三层/西半球
在理查德·尼克松和亨利·基辛格的大战略观当中，世界主要由三个同心圆组成。世界体系的核心是大国——美国、西欧、苏联、日本和中国。欧亚大国邻近的一层是经济上关键、地缘政治上有争议的国家——北非、中东、南亚和东南亚。最外面一层是南半球国家：拉丁美洲和撒哈拉以南的非洲。尼克松和基辛格希望关注体系核心的国家之间的关系，对中间一层的国家如越南、巴基斯坦、印度和以色列也给予了相当重视，因为这些国家给他们带来了与核心大国权力平衡密切相关的极端复杂的问题。与之相对照，他们对本文所谓的“第三层”国家很少关心。他们很清楚地表达了自己的观点。1971年3月，尼克松告诉一位助手，拉丁美洲在国际事务当中发挥作用至少要50年时间，非洲500年。①基辛格公开表达自己对南半球的蔑视。1969年，他告诉智利驻美大使，“我对比利牛斯山脉以南的世界毫不感兴趣，也一无所知。”②他宣称：“南方不可能发生任何重要的事，南方从来没有创造过历史。历史的轨道从莫斯科出发，到了波恩，然后到华盛顿，接着到东京。”③
这样一种对地理概念歪曲的理解，导致尼克松和基辛格对第三层的关注极为有限。他们仅仅希望这一地区足够稳定，不会干扰他们在其他地区的大战略。拉丁美洲和南非的政治动荡从两个方面威胁到他们的如意算盘。首先，让苏联或古巴在传统的美国地盘上进攻削弱了美国的可信度或声望。对于非常关心越南战争对美国实力的国际认知的影响的官员来说，这是一个令人可怕的前景。第二，边缘国家的不稳定可能通过挑动国内对自己决心保护美国利益的批评，限制政府在国际上行动的自由。为了避免出现这种倒退，尼克松和基辛格使用一系列的胡萝卜加大棒的方式让第三层保持安静平稳，至少让拉丁美洲保持安静平稳，有时候根据环境需要，美国向当地政府做出战术让步。关键是结果——低调保持现状——而不是达到这种局面的方法。而且，这种方法成为尼克松政府政策的标志：依靠友好的独裁政府来限制动乱和保护美国的利益。这种方法并没有什么创新之处，但是尼克松和基辛格把它提到了史无前例的高度，并且把它当作外交政策原则的基石，记者们称之为尼克松主义。
从它防止美国在第三层出现大的挫败的能力简单来看，尼克松—基辛格的方法几年里获得了成功。在美国对拉美的主导权或美国在撒哈拉以南非洲支持的殖民秩序受到越来越多的限制时，华盛顿避免了苏联、古巴或中国力量的延伸，并有助于遏止左翼势力的扩张，特别是在智利和南罗得西亚地区。直到福特政府在1976年在安哥拉遭到严重挫败之前，第三层对美国的外交政策影响甚微，尼克松和基辛格能够自由地集中精力关注他们的核心问题。然而更为广泛地看待这个问题——其中的大战略是不可或缺的一部分——必须承认这种政策是一个失败。共和党政府帮助压制第三层国家发生政治和社会变革的要求，结果反而推动了其中的紧张情绪，让爆发更加可能，正如历史学家沃尔特·拉弗贝(Walter LaFeber)所建议的那样不可避免。④当然，美国不能对1970年代后半期出现的社会动荡单独负责。可是，尼克松／基辛格的政策通过支持迅速丧失合法地位的经济和政治秩序加剧了这些冲突。反弹在福特执政的最后一年开始于安哥拉，在卡特和里根执政期间在拉丁美洲和非洲达到了峰巅。
尼克松和基辛格在第三层的行动在另一方面也失败了。对压迫性方法的依赖促使美国国内政策出现大转向，导致了美国政策不仅仅在拉丁美洲，而且在全世界范围内的失败。除了水门丑闻，尼克松政府在智利令人震惊的所作所为、在非洲对白人政权的支持以及其他令人怀疑的政策，使美国国会和美国公众越来越相信美国偏离了自己的道德基础。这种情绪为吉米·卡特强调人权开启了大门，并且极大地促进了罗纳德·里根的道德强硬立场。卡特和里根时期以及冷战后的一段时间，基辛格的“现实主义”丧尽颜面。基辛格和尼克松离开政坛三十多年后，他们的批评家还把这届政府在非洲和拉美的行动当成他们的外交政策在更多方面破产的主要证据。⑤其中的讽刺意味是很重的：尼克松和基辛格的总体记录受他们在世界最不起眼的地区的表现抹黑影响最大。
本文考察了尼克松和基辛格在第三层的政策制定，集中在美国在1969年到1973年的政策制定行为，为了从一个更长的历史时段考察尼克松政府的政策，本文在时间上超出了尼克松执政的时期。因为篇幅的原因，本文没有讨论非洲问题。然而，它简要提出了美国对“全球南方国家”的政策特点，很少有学者认真考察这些特点。
大战略的解体
理查德·尼克松在1969年1月执政时，华盛顿已经放弃1960年代初期美国对拉丁美洲的自由主义理想。1961年在一片拥戴声中上台时，肯尼迪总统宣布了进步联盟政策，这是在西半球进行大规模的经济和政治发展计划的大型项目。但是联盟只挣扎到肯尼迪掌权的三年多时间，到林登·约翰逊执政时，就消失得无影无踪了，他对这一地区以及整个第三世界毫不关心。在越南越来越多的开支让国会削减了美国的外援项目，而担心苏联和古巴在西半球势力的发展让美国从肯尼迪对民主化的承诺当中退缩出来。在约翰逊执政的五年里，美国政府先后五次支持拉丁美洲的非正常政府更迭，最主要的是在巴西、玻利维亚和阿根廷的军事政变。受越南和其他问题的困扰，约翰逊仅仅希望用一切手段让拉丁美洲保持稳定而已。到他执政的最后一年，约翰逊政府相信只要能够用巨额物资援助支持友好政府，美国就应该尽量避免派遣军队到海外麻烦地区去——这就是尼克松主义的本质。⑥
尼克松和基辛格入主白宫时反对西半球出现动荡的思想没有什么革命意义——务必注意不可以为共和党当政时出现了决定性转变。美国政策出现决定性的转变是在1960年代中期，民主党人根据变化了的环境做出的。只有在一个关键方面，尼克松政府有所突破。由于不受肯尼迪必须让民主党承担的负担的约束，尼克松政府比他的前任更愿意直接承认时代已经发生了巨变，他把美国对待第三世界的政策融入自己的大战略当中。1969年3月，国家安全委员会的文件指出联盟战略推销过度，无法同时完成经济发展和民主化两个目标，并号召在西半球采取更为务实的方法。⑦几个月后，国家安全委员会顾问罗伯特·奥斯古德(Robert E. Osgood)更清楚地表达了这一思想。奥斯古德写道：“尼克松政府的巨大贡献就是放弃口头、放弃大战略，并在坦诚、务实以及美国更为接近现实、能够达到目标的基础上重建美国的政策。”⑧
美国政府的方法部分建立在对苏联和古巴在西半球目标的乐观评估之上。尼克松上台后，苏联刚从古巴的导弹赌博当中脱身没几年，仿佛对与拉美政府发展和平关系相当满意。与此同时，在哈瓦那，古巴受到了苏联保守主义的影响，拉美到处都有反颠覆运动，以及古巴革命模式的退烧，因此，古巴对在西半球挑战美国兴趣不大。⑨事实上，菲德尔·卡斯特罗(Fidel Castro)越来越把非洲看成更有希望实现自己革命理想的地区。⑩
但是尼克松—基辛格的方法还反映了这个地区潜在的社会和政治趋势，以及美国对改变这一局势的能力的深切悲观。正如几年前进步联盟的构想一样，尼克松政府的官员们相信拉美百姓对政治和经济改变的缓慢变得越来越灰心。尼克松派纽约州州长尼尔森·洛克菲勒(Nelson Rockefeller)到拉丁美洲进行实地调查，他在1969年8月向总统提交了一份内容沉重的报告。洛克菲勒写道，拉丁美洲对更好的生活有一种“躁动不安的渴望”。可是一系列相互联系的问题——贫穷、人口增长、城市化、失业、文盲以及腐败——阻碍了发展，造成了广泛的绝望。报告一开始就指出“暴力革命和无政府主义的种子正在西半球滋生”。更为恐怖的是，洛克菲勒预测这种动荡将越来越具有反美内涵，因为很多拉美人把美国看成是压迫现状的维护者。(11)风起云涌的极端势力威胁损害了美国的可信度，并且在最糟糕的情况下，为苏联或古巴搅浑水提供了新的机会。
为减少不稳定的风险，官员们断定华盛顿必须表现出对经济发展的关注，尽管条件更加严格。然而，与联盟时代形成鲜明对照，美国政府坚持认为不管往这个地区投入多少金钱，美国改善当地状况的能力很小。国家安全委员会的报告指出，“我们不过是克努特国王在指挥海潮”，这份报告预测美国将来将因为影响不可避免的减弱而出现“权力危机”。国家安全委员会的报告指出：“虽然我们在财富和权力上占有优势，我们直接控制和影响拉丁美洲发展的能力将会越来越受到高涨的反美民族主义、自我中心主义以及该地区越来越复杂的社会和政治局势的影响。”(12)
这两种惊人的趋势——越来越不稳定的社会局势，和美国改变这种状况的能力越来越小——促使尼克松政府做出结论，在西半球遏止极端主义最大的希望在于支持具有相同目标的当地武装：支持政治和军事上的右派。在联盟时代，肯尼迪以及某种程度上约翰逊对是否承认践踏民主原则的军政府感到为难，虽然这些政府坚决支持美国的政策。尼克松政府就没有这种难堪。对军政府的依赖成为华盛顿达到目标的最佳方式，因为对美国规划外国社会的能力存在越来越大的悲观情绪。尼克松长期以来就怀疑第三世界社会对民主的适应性。1958年，他作为副总统访问加拉加斯时，委内瑞拉的抗议者用石头砸他的车队，他就对拉美印象不好。(13)作为总统，他设想拉美人民和其他第三世界人民一样，适应独裁专政。1971年，他告诉一位助手，“全世界的人民处于不同的发展阶段，每个阶段的人民需要自身的一种体制。”(14)
尼克松决心支持可靠的政府，还在于他希望减轻美国在世界范围内的军事义务。随着越战旷日持久，他对承诺和资源之间的距离越来越大感到担心，总统宣布美国对派遣自己的部队到国外去变得更加小心。美国在“尼克松主义”的政策下，通过向愿意代表美国行动的关键盟友提供军事帮助来保护自己的利益。在拉美，这种方法不仅能够降低成本，还能够削弱挑动已经充满反美情绪的人民的危险。
所有这些思想在总统1969年复活节的一个主旨演讲中达到高潮。尼克松希望在全球人民面前发表的讲话能够成为拉美人民多年来听到的最有意义的一次讲话。(15)他宣称和他的前任不同，他不会说套话，而是会弥合已经伤害到西半球关系的“花言巧语造成的沟壑”。(16)确实，尼克松一开口就降低了期望值。“多年来，我们在美国的人民一直幻想我们自己就能改造全球，有时候我们想象什么是对别人最好的，我们能够这样做，而且应该这样做。但是经验告诉我们不是这样。”他的政府目的是要同拉美建立一种更加成熟的伙伴关系，让拉美拥有更加平等的地位，而且更加务实地考虑能够做到什么。尼克松宣布他不会提出什么冠冕堂皇的承诺，他承诺采取行动。(17)
观察家毫无困难地发现这个演讲是不作为的一个蓝图。尼克松的一项具体经济建议——允许拉美国家在西半球其他地方，而不仅仅是美国花销美元援助——却不能满足拉美国家坚持在世界任何地方花费这些资金的要求。除此以外，尼克松含糊地提出改革美国的贸易政策，为发放美国援助创造一种新的多边机制，并把管理南北美洲事务的职位由助理国务卿提升为副国务卿。总之，正如一份《纽约时报》所称的那样，尼克松的提议比许多人预期的更少。(18)华盛顿甚至认为尼克松的安排太没有志向了，以至于丢美国人的脸。《华盛顿邮报》补充说这个演讲是“撤退的一个信号”，对美洲地区毫无信心，“让美洲自生自灭，不会严重偏离路线”。(19)《华盛顿邮报》的一张漫画描绘尼克松总统把拉丁美洲放到一艘危险的小船上推到海里去，动力仅仅是自己讲话的风。由于认为进步联盟已经灭亡，美国媒体对讲话评价不多，但这个讲话后来被证明是非常重要的。在结束讲话时，尼克松指出美国倾向于其他国家实行民主。可是，他补充说，美国承认拉美正在产生巨大的、有时是爆发性的变化力量，这导致了拉美地区的不稳定和经常性的政府更迭。于是，华盛顿再也不能害怕同非民主国家建立外交关系了。尼克松指出：“在外交层面，我们必须务实地同在美洲现有体系内的政府打交道。”(20)总统本人起草了这个相对含蓄的措辞，重复修改讲稿来避免造成美国愿意同独裁者打交道的印象。就在讲话前一天，尼克松坦白地对基辛格说：不管他准备告诉全世界什么东西，其实他还是“喜欢独裁政权”。(21)
面对危机
1970年到1973年间，尼克松政府低调在西半球保持稳定的决心变得更加明显了，尼克松和基辛格仅仅处理了两次拉美危机。这两次危机从根源上并没有相同之处。一次开始于美国官员发现苏联试图利用古巴领土来提高自己的战略军事力量——这种行为明显改变了超级大国之间的平衡关系。另一次是智利左派随着萨尔瓦多·阿连德(Salvador Allende)当选总统而上台，美国害怕整个西半球都会按照智利的模式而出现极端主义倾向。可是尼克松处理这两件事情的方式是类似的——大胆地阻止对现状的挑战，然而小心谨慎避免这一地区引起关注。在这两种情况下，尼克松政府的行动都立竿见影。
约翰逊政府和尼克松政府最初几个月都没有料到苏联会在西半球发起直接挑战。美国官员相信导弹危机让苏联领导人不愿意在拉美真正冒险，而在苏联和古巴之间打上楔子让双方无法合作。于是当美国情报部门在1970年夏季报告苏联正在古巴南海岸的西恩富戈斯建立一个潜艇基地时，他们感到非常惊愕。美国官员认为这个问题不是一个基地能对苏联的军力带来多大的变化的问题。这个基地不仅可以使苏联海军增加其在西半球游弋的潜水艇的数量，分析家还认识到它“至少”是增加了可以袭击美国的核武器的数量。(22)
让尼克松政府关心的是苏联行为的地缘政治意义。美国的研究反复猜测苏联希望展示自己同美国具有平等的核地位，意味着苏联可能开始放弃尼基塔·赫鲁晓夫(Nikita Khrushchev)1962年把苏联的军事部署限制在古巴的承诺。国务院认为，“对赫鲁晓夫的继任者来说，成功在古巴部署军力象征着苏联软弱时代的结束。”(23)对1962年的条约仔细研究后，官员们承认美苏从来没有就排除重新引入导弹、在潜艇上部署更少导弹达成正式协议。但是尼克松政府对美国在西半球的影响遭削弱感到焦急，坚持认为美苏为结束古巴导弹危机而相互交换的信件已经构成了一种默许的协议，苏联方面不得在古巴安置进攻性武器。危险在于其他国家政府会把建立一个潜艇基地当成美国不能实现那个协议，从而显示出美国的虚弱。国家安全委员会官员写道，“如果他们成功在古巴安插，他们就能向全世界展示他们在古巴失败八年后力量均势已经大幅偏移了。”(24)基辛格后来写道，这个基地仿佛是世界各个地方都在进行的检验过程。(25)
通过小心的新闻宣传，尼克松政府清楚表达了自己对苏联行动的震惊。8月初的一个时间，莫斯科仿佛已经得到了信息，要退缩回去。苏联驻美临时代办（代办与临时代办是有不同的）提交了一份照会，重申了1962年达成的谅解。然而，6个月内，新的照片显示苏联人仍然在建设基地。这种事态把美国政府推到了一个两难的境地——到底是直接面对苏联人，冒风险把这个问题升级为一次大的危机，还是继续寻求一种悄悄地解决方案。基辛格希望进行公开的对抗，但是尼克松坚持继续悄悄解决。部分因为那项战略反映了莫斯科的一种仅仅检验美国决心的信念，如果美国继续坚持这一点，苏联就会不加抗争地退缩。另一部分原因是来自害怕古巴出现大的危机，这类危机将会挑动媒体、舆论和国会中的保守派，他们正如中情局局长理查德·赫尔姆斯(Richard Helms)所说，是“世界上关于古巴问题跳得最高的人”。(26)尼克松完全理解古巴在美国国内政治当中的爆炸效应，害怕一些“小丑参议员”要求进行封锁，并且从政府的重点当中转移人们的注意力。(27)在白宫想最大限度宣传总统的欧洲之行时，美国政府对严重的外交冲突毫无兴趣。
最高潮是在9月25日，基辛格私下会见了苏联大使多勃雷宁(Dobrynin)。基辛格谴责苏联人进行“诈骗”，并且坚持美国将以“最严重的态度”看待进一步建设潜艇基地的行为。(28)但是在问题变得更加公开之前，他还是给苏联人的退让留下了余地。10月6日，这种方法产生了效果：多勃雷宁向基辛格递交了一份照会，否认任何违反1962年谅解的意图。在接下来的几天里，两个人交换了其他文件，澄清了哪种在古巴港口的活动是可以接受的。虽然苏联人拒绝保证将不会有苏联核舰船访问古巴，美国还是明显赢得了一次外交胜利。没过多久，一艘潜艇给养船和其他苏联船只离开了西恩富戈斯，苏联媒体报道莫斯科没有在古巴建设基地的目的。尼克松自信危机已经过去，在接下来的几个月里故意低调处置整个事件。
美国政府处理古巴事件的成功使它在处理其他拉美危机方面决心更大，这些危机好像是西恩富戈斯事件还在不断升温。1970年9月4日，一名与莫斯科和哈瓦那保持密切联系的社会主义者萨尔瓦多·阿连德·戈森斯(Salvador Allende Gossens)在智利总统选举当中，赢得微弱多数。华盛顿方面多年来一直担心阿连德，并在1964年插手挫败了他的当选。然而在1970年，智利局势对阿连德空前有利。社会分化加剧促使左派崛起，而阿连德的对手分化为右派和中间派。(29)中情局和美国公司在智利削弱阿连德的活动起不上作用，这就使华盛顿面临一个麻烦的前景：一位自诩的马克思主义者作为一个拉美国家民主选举的领袖开始上台执政。
美国的担心部分来源于害怕阿连德的获胜会在西半球引起连锁反应。虽然基辛格1969年认定智利不过是“指向南极洲的一把匕首”，他还是断定阿连德政府的加强会带来一些严重威胁，智利可能变成西半球支持苏联和古巴行动的一个支持基地和入口。(30)尼克松害怕阿连德的榜样会使左派胆大起来，让那些拉美骑墙的人有胆量进行反美活动。和古巴危机一样，尼克松和基辛格也害怕在世界范围内出现失败。尼克松在11月7日举行的国家安全委员会会议上指出，如果阿连德掌权，给世界造成的印象将是他的成功，当然就是不可避免的美国的失败。在世界范围内，我们都垮了。(31)基辛格害怕一个由选举产生的马克思主义政府可能对世界其他地区具有“示范价值”。基辛格写信给尼克松说：“其他地区如法炮制将深刻影响世界平衡，以及我们在其中的地位。”(32)
出于所有这些担心，首先是中情局未能阻止阿连德当选，尼克松政府开始秘密筹划，三年后带来了奥古斯托·皮诺切特(Augusto Pinochet)的政变行为。基辛格和具有蔑视民主特点的这届美国政府指出：“我不明白为什么我们仅仅因为这个国家的人民不负责任，就要让一个国家走马克思主义路线。”(33)尼克松政府的高级情报行动小组，40人委员会，为除掉阿连德采取了一种双轨政策。第一条就是施加压力和25万美元贿赂，来说服智利议会不批准阿连德的选举胜利。这个计划意义不大，第二条路线即鼓动进行军事政变就进入到美国计划的核心。尼克松承诺提供1000万美元和最优秀的人才着手这件事情。他告诉基辛格和中情局局长赫尔姆斯，攻击阿连德的关键方法就是把智利经济搞垮。(34)但是美国情报人员也开始接近智利的军官。
然而，华盛顿很快意识到这种行动在短期内不可能带来多大胜利。智利阴谋家的第一次大胆举动就是绑架陆军总司令雷内·施奈德(Rene Schneider)，他是公开维护这个国家宪法的，因此成为这次政变的一个主要障碍，结果变成了10月22日的灾难，施奈德被杀，而不是被绑架。两天后，智利议会宣布阿连德成为总统。由于智利重归稳定，尼克松政府开始了长期的封锁政策。11月初，尼克松制定一项政策，并由此出发指导美国的有关行动。华盛顿对智利将保持正确而冷淡的姿态，而且对阿连德政府施加压力，来阻止它的巩固，限制它贯彻反对美国和西半球利益的能力。更具体而言，美国政府使用所有经济杠杆来惩罚智利，与其他拉美国家特别是巴西和阿根廷搞好关系，来孤立阿连德。(35)简言之，正如基辛格所写，其目的是向阿连德所有明显的弱点施加压力。(36)
阿连德政府1973年垮台，部分是因为它自己的战术失误。(37)但是尼克松政府对酝酿使皮诺切特上台，后来导致9月11日阿连德可能自杀的政变负有主要责任。从1970年到1973年，美国当局让智利的经济萎靡不振，接近关键的军队领导人，支持反对派活动，并且搜集智利左派的信息在突然右倾之前转给一届新的政府。(38)政变过后，尼克松对美国没有直接干预表示欣慰。他告诉甚至更不愿意承担责任的基辛格：“我们没有插手这件事”。基辛格宣称：“我们确实没有做这件事”，尽管基辛格承认美国已经通过创造智利军方行动的条件帮助制造了政变。(39)这种不愿担责的做法，随着水门丑闻带来的政治攻击更加敏感，使尼克松和基辛格对智利感觉的真切成就感模糊了。尼克松吹嘘一个“亲共”政府已经从地球上消失了。基辛格补充说：“如果是艾森豪威尔时代，我们就成了英雄。”(40)
管理西半球
美国政府在古巴和智利的成功仅仅是见缝插针的成就。华盛顿阻止了大的倒退，但却没有处理美国政府在1969年就发现的潜在的地区性问题。事实上，随着国家安全委员会回顾尼克松的第一任期，它很难过地指出情况只变得更坏。国家安全委员会在1973年5月的报告中指出：“辩论和对抗的程度已经上升了”。该报告指出：“我们对西半球的影响方面以及降低对我们利益的损害方面，并没有我们想象的好。”国家安全委员会部分责备华盛顿没有履行尼克松1969年承诺的向拉美地区做出特别贸易让步。这个承诺基本上没有兑现，而美国援助持续减少。但是报告还谴责拉美人没有理解美国政府在其他地区有很多分心之处，而且美国国会对美国政府预算进行了很大限制。报告指出，拉美对美国援助的预期太高了，可能美国再慷慨，也无法满足它们的欲望。(41)拉美政府自然看待问题的角度有所不同。1973年在巴西刊登的讽刺漫画显示一个糊涂的尼克松历史上第一次发现了南半球。(42)
为了改善关系，基辛格在1973年后期提出了“新对话”的外交攻势。事实上，目标是创造对包括贸易政策、能源和国外投资等问题进行讨论的新的西半球合作机制，尽管它的目标是政治性的——显示美国仍然希望保持同拉美的“特殊关系”。其实在幕后，这个提议仅仅是政府内部讨论的问题。官员们达成广泛共识，美国对第三世界国家所产石油的依赖，以及第三世界在诸如联合国等国际论坛上的崛起，使华盛顿有必要重新评估与世界上这些地区的关系。美国财长保罗·沃尔克(Paul Volcker)领导的一个小组反对向特殊的地区集团给予特权。基辛格承认这种方法的坏处，但是认为应该同拉美恢复传统的特殊关系。他指出，因为世界其他地区正忙于组建集团，美国拒绝过去的经验将可能造成美国的孤立。(43)
然而，“新对话”产生的效果不大，而且新的问题很快湮没了它临时产生的好处。一方面，拉美地区开始感受到1973年中东战争带来的全球石油危机的后果。在很多国家，油价攀升、国防开支增加和进步联盟时期带来的巨额债务使问题更加严重。这些国家发现它们无法购买美国食品和其他商品，从而使贸易赤字增加更多，而且在西半球使本来就很低的生活水平更加恶化。比如在危地马拉，1972年1200万的美元贸易逆差三年后增加到1.12亿美元。同期萨尔瓦多的1200万赤字变成了1.04亿美元贸易赤字。(44)与此同时，美国也发生了衰退，美国国会通过了新的贸易限制法案，得罪了许多拉美国家政府，特别是1974年的《贸易法令》惩罚了石油输出国组织的所有成员国，不管它们是否参与对美国的石油封锁，美国都把它们从贸易特惠体系中删除出去。石油输出国组织成员委内瑞拉和厄瓜多尔感到愤怒，其他西半球国家认为这是美国漠不关心的铁的证据。美洲国家组织谴责这项立法“具有歧视性和强迫性”，并且违反了美洲国家组织的原则，其损害程度从20:0的投票当中体现出来（美国弃权）。(45)
随着对贸易立法的争论达到顶点，由于媒体曝光中情局在世界各地到处开展秘密行动，美国和拉美之间的关系更加恶化了：美国情报行动第一次的特别曝光，在教会委员会的调查当中达到顶点。虽然早期的报道关注世界其他地区，但是一些拉美领导人，其中包括美国的亲密盟友，从中嗅到了类似的行动正在它们自己国家发生的证据。怀疑不仅仅集中在政府机构内，还集中在美国公司当中。一份美国国务院的报告指出，“因为许多拉美人认为美国公司的行动对他们的国内事务构成了威胁，越来越倾向于认为中情局一公司的干涉是一个普遍存在的问题——而且有时候成为拉美国家国内困难的一只方便的替罪羊。”(46)
美洲国家组织对古巴的政策显示了美国在西半球影响力的下降。1964年，该组织一致通过对古巴进行制裁。但是到70年代初期，大部分拉美国家政府不再把卡斯特罗政府视为威胁，对限制进行了抵制，并要求本国自由选择自己的政策。事实上，到1975年，阿根廷、墨西哥、委内瑞拉、秘鲁、巴拿马和几个加勒比海国家已经同古巴建立了外交和贸易关系，从而让美洲国家组织的限制政策变得几乎毫无意义。福特政府坚持认为需要继续对古巴进行制裁，来孤立卡斯特罗，迫使苏联花费宝贵资源来维持古巴的经济运行。然而，美国官员越来越认识到许多拉美国家把这种制裁不仅仅看成不必要的经济负担，而且看成了美国对西半球垄断的一种表现。从1973年开始，这些国家就可以汇集选票来废除这些制裁。
为降低这一问题的紧张程度，避免出现拉美国家就是不按美国意愿办事的情况，美国政府决定遵从多数意见，解除对古巴的制裁。(47)当然，华盛顿清楚表明美国要继续对古巴进行制裁。但是由于美洲国家组织可能拒绝对古巴继续制裁，美国同意在1974年11月召开特别会议，对这一问题进行投票。让华盛顿奇怪的是，废除制裁的提案竟然以微弱差距没有达到必要的2/3多数。然而，福特政府认为这一问题将继续危害美国与西半球国家之间的关系，于是支持改变美洲国家组织的决策程序的提案，让结束制裁以简单多数通过——这是为了降低反美情绪，显示灵活性而做出的另一让步。在美洲国家组织1975年5月的会议上，这些国家的政府批准了这一方案。(48)最后，让美国政府大大舒了一口气，这一方案从美洲国家组织的日程安排上消失了。
从1974年到1975年间，白宫在秘密考虑一种更加大胆的方式，来拉近美国与拉美之间的距离：结束对古巴的制裁，并且接受卡斯特罗。1969年共和党执政以来，一直拒绝同古巴恢复关系，并且在公开场合降低这种可能性。一般认为制裁起到了积极作用，惩罚了卡斯特罗颠覆其他国家政府的行为，以及让苏联背负维护古巴经济的负担。然而，很明显美洲国家组织要结束制裁，一些美国官员认为如果美国不与时俱进的话，可能会失去在这一地区的权势。国家安全委员会顾问斯蒂芬·劳(Stephen Low)在一份有关美国在西半球影响下降的引人注目的论述中向基辛格指出，“主动与古巴人接触避免了我们成为最后一个与之接触的国家，还可以自己手里抓一些主动权和领导权。”(49)由于国会主要成员表示支持向古巴开放，美国—古巴之间的谈判在1975年中期大大加强了。最后，开放成了泡影，古巴拒绝华盛顿要求的大规模让步，而且古巴在安哥拉进行了大规模的军事干涉行动，古巴对非洲的革命行动给予了越来越多的支持。(50)然而，结果不是那么重要，尼克松和福特很久以来就敌视古巴，愿意继续制裁古巴。西半球变化的形势让他们追求自己的核心目标——通过大胆的战术调整，来维持美国的领导权和稳定。
只有对巴拿马一个国家，尼克松和福特完全采取了让步政策。1964年，林登·约翰逊就让美国走上了这条道路，他宣布自己愿意起草一份新的协议，让巴拿马更多地控制巴拿马运河。美国对运河的半殖民控制不仅恶化了美国同巴拿马之间的关系，而且恶化了美国同所有拉美国家之间的关系。美国与巴拿马之间的谈判在1967年形成了一个草案，但是因为两国国内政治气候的改变，谈判破裂了。1972年选举后，尼克松和基辛格决定和他们的民主党前任一样继续谈判，一份新的条约将会使美国与拉美国家之间的不快一扫而空，并且让美国在管理和保护运河方面发挥更加安全、虽然更少的作用。全球对巴拿马的支持程度在1973年3月变得非常明显，只有美国一家对联合国安理会要求加快谈判进程的决议投了反对票。基辛格预见如果美国拒绝让步，就会发生危机。他在回忆录当中写道：“示威、压力、恐怖主义甚至游击战到时都会聚集整个拉美国家来反对我们，让我们在国际舞台上非常孤立。”(51)美国官员还害怕如果华盛顿拒绝签署新的条约，巴拿马领导人奥马尔·托里霍斯(Omar Torrijos)会投向苏联。(52)
情况在1974年最后取得了巨大进展，基辛格和巴拿马外长安东尼·塔克(Juan Antonia Tack)达成了八点共识，为协议铺平了道路。美国承诺巴拿马拥有运河主权，并且分给巴拿马运河收入的一半，而巴拿马则同意美国有权保护运河。该协议签订时，福特政府判断1976年大选在即，这样一个条约可能会造成政治影响。于是协议就拖到1977年2月，卡特政府重新开始谈判。1977年9月7日，协议正式签署，这很大程度上与基辛格的指引有关。(53)
然而，共和党政府在古巴考虑让步和在巴拿马进行让步，并不代表美国对西半球的政策有什么大的变化。两种情况下，华盛顿都把让步作为一种战术调整，在美国影响力下降的时代来追求旧的目标——政治稳定和美国领导权。在西半球大部分地区，美国的政策没有这种考虑。事实上，在古巴和巴拿马进行大胆让步的时候，美国在拉美其他地区反而更加坚决地执行它在1969年就悄悄制定的政策——与可靠的独裁政府结成伙伴关系。美国政府与中美洲政权保持密切关系，加强了与更南部国家的盟友网络，并且开始了军事结盟。在阿根廷，福特政府立即承认了1976年3月上台的军政府。在智利，虽然美国国会对奥古斯托·皮诺切特违反人权的行径有所反应，但福特政府没有恢复民主的意思。在基辛格1976年6月到圣地亚哥参加美洲国家组织会议时，他把美国的目的直接告诉了皮诺切特。他说美国政府对国会关注人权表示尊重，但并不认同。基辛格指出：“我们对你在这儿的行动表示理解，希望你的政府一切都好。”(54)
图1
资料来源：Data in Samuel L. Baily, The United States and the Development of South America, 1945-1975(New York: Franklin Watts, 1976), p.74.
与此同时，福特政府对南美军政府相互勾结铲除从马克思主义游击队到仅仅是民主的宣扬者的对手的行为表示了容忍——有时候甚至是公开的支持。从1975年11月份开始，智利、阿根廷、巴拉圭、玻利维亚和乌拉圭的情报机构（后来巴西参加进来）开始了神鹰行动(Operation Condor)，联合进行了一系列绑架、谋杀和折磨的活动，造成了不知道多少人的死亡。这些行动主要发生在南美，有时候还波及欧洲和北美，1976年9月，智利前外长奥兰多·雷特利尔(Orlando Letelier)就在华盛顿被暗杀。总之，正如调查记者约翰·丁格斯(John Dinges)在2004年的报告里指出，“神鹰行动使违反人权的罪行提到了国家政策的最高层面，在国家元首和政府部长的直接控制和操纵之下。”(55)美国当局在计划当中没有发挥直接作用，但是很明显清楚这些行动，并给予了支持。华盛顿在巴拿马运河地区设立了一个电台，提供一种电报系统便于政府之间联系，并且向位于圣地亚哥的神鹰行动中心数据库提供信息。与此同时，基辛格和其他美国官员一直清楚地向参与国家表明福特政府对终止它们的行动毫无兴趣。虽然华盛顿时而警告南美政府不要违反人权，正如基辛格在1976年圣地亚哥之行所做的那样，但是华盛顿表示它同情这些国家的目标，不会干涉这些国家的镇压行为。(56)毕竟，神鹰行动代表着直接与尼克松、福特、基辛格1969年以来一直追求的目标相一致的行为。依赖美国的军火供应，拉美国家政府有效地维持着自己社会的稳定，消除了实行民主带来的政治动荡和不确定性。
结论
随着1976年总统选举的临近，高级政府官员表示经过几年的跌宕沉浮，美国与拉美国家的关系已经大为改善，前途一片光明。1976年6月，基辛格访问圣地亚哥之后宣布：“美国和拉美国家的关系处于历史上最好的时期。”(57)主管经济事务的助理国务卿威廉·罗杰斯(William D.Rogers)刚刚负责拉美事务两年，他认为最近刚刚开完的美洲国家组织会议的影响更为重要。罗杰斯写道：“有一天，历史学家会认为这是一个关键时代的结束和另外一个时代的开始”。(58)他是正确的，但这是美国与拉美之间关系变坏的开始。
由于自始至终致力于维持现状长达八年之久，共和党政府制造了一种成功的假象。到1976年，所有拉美国家都由可靠的独裁政府统治。巴拿马作为乱源被平息了，古巴在西半球不愿意起破坏作用。然而，尼克松—福特的成就在关键问题上出了纰漏。很明显，古巴没有停止输出革命，只是把注意力转移到了非洲，两万古巴军队在安哥拉给美国造成了巨大损失。(59)更为重要的是，美国对待拉美的方式为这一地区发生混乱创造了条件——从而破坏了美国在西半球的整体计划——福特离开白宫没几年这种情况就出现了。
在整个西半球，政治上的压迫，加上持续的经济危机，加深了社会对现存秩序的不满。特别是在中美洲，这种不满造成了天主教内部的权力转移，独裁政府在 70年代中期执政时，教会构成了一支要求抵抗和变革的力量，而且萨尔瓦多、尼加拉瓜和危地马拉已经出现了国防军和叛军之间的冲突。甚至美国方面，一些有远见的官员也预见了这种灾难。1975年4月，国家安全委员会顾问斯蒂芬·劳担心美国与尼加拉瓜独裁者安纳斯塔西奥·索摩萨·德巴伊莱(Anastasio Somoza Debayle)走得太近，需要往马那瓜(Managua)派遣代表，同该政权保持适当距离。劳注意到索摩萨在尼加拉瓜的地位最近受到了严重威胁，并且他还能执政多长都成了问题。(60)但华盛顿没人听得进去。
目前为止，福特政府最大的问题就是美国政府在华盛顿，特别是在国会遭受的挫折。早在1973年，问题就出现了，参议院出版了一份国际电话电报公司阻止阿连德1970年上台执政的报告。1974年，由于出现了水门事件，国会对美国在拉美地区的活动的调查突然增多了。参议院的报告列举了美国对智利政治长达十年的干涉，以及美国参与谋杀施奈德将军。国会的抗议迫使福特政府撤回了对圣地亚哥的部分军事援助，并且要求一些拉美盟友善待自己的政治对手。但是只要福特还在任，对人权的担心并没有严重阻碍美国政府对待拉美的行为。1976年，吉米·卡特当选后，对美国外交政策的不道德行径越来越多的公众关注才使尼克松—基辛格在西半球的行为方式发生重大变化。卡特政府承诺采取一种深深根植于人权和民主的外交政策，他疏远了军政府，并且切断了对阿根廷、尼加拉瓜、智利和危地马拉的援助。
1979年，尼加拉瓜独裁者安纳斯塔西奥·索摩萨被推翻了，标志着尼克松—基辛格对待拉美方式的失败。八年来，共和党政府试图不让政治动荡危害拉美的现状。卡特政府坚决与尼克松—基辛格在拉美的政策一刀两断，使得这种失败更加清晰。不论在国内还是国外，这种政策都受到了美国人民和拉美人民的唾弃。留给尼克松和基辛格的只有耻辱。他们一直视拉美与美国的利益关联最少，但拉美和其他地区问题一样对他们的声誉造成了极大损害。1970年代初以来，他们就因为他们在智利进行的怀疑主义和欺骗而受到猛烈攻击。只有近年来，才弄清楚智利仅仅是他们在西半球采取的方法的一个典型例子。随着对美国在智利之外地区的政策行为的审视，其中不仅仅包括神鹰行动，尼克松和基辛格的声望很可能还要继续下降。
注释：
①Recording of Nixon's meeting with Donald Rumsfeld, March 8, 1971, Nixon tapes, conversation 463-466, www.whitehousetapes.org/pages/listen_tapes_rmn.htm.
②Quoted in Armando Uribe, The Black Book of American Intervention in Chile, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1974, p. 33.
③Quoted in Seymour M. Hersh, The Price of Power: Kissinger in the Nixon White House, New York: Summit Books, 1983, p. 263.
④Walter LaFeber, Inevitable Revolutions: The United States in Central America, 2d ed., New York: Norton, 1993.
⑤For extreme examples, see Hersh, The Price of Power, and Christopher Hitchens, The Trial of Henry Kissinger, New York: Verso, 2002. For a milder version, see Jussi Hanhim
ki, Flawed Architect: Henry Kissinger and American Foreign Policy, New York: Oxford University Press, 2004.
⑥A study prepared for the transition to Nixon administration, for example, clearly prefigured the Nixon Doctrine. The United States should "adjust existing mutual security arrangements and force planning, so as to create a situation of greater national and regional self-help," the document stated. "Military assistance and sales to these countries, or to regional groupings of them, will cost less than programming US forces to meet their security needs." The document also asserted: "Primary reliance should be places on indigenous combat forces in countering the threat of externally supported insurgency. Involvement of US combat forces will tend to be counter-productive in inhibiting the nationalism and self-reliance on which ultimate success depends." Policy Planning Council report, "U. S. Security Interests in the Developing World," December 1968, National Security Files, Subject Files, box 50, Lyndon Baines Johnson Presidential Library, Austin, Texas.
⑦National Security Council Report, "A Study of U. S. Policy toward Latin America", March 1969, NSC Institutional Files, box H-134, Nixon Presidential Materials (hereafter NPM), National Archives and Records Administration, College Park, Maryland (NARA).
⑧Osgood to Kissinger, Oct. 14, 1969, NSC Institutional Files, box H-134, NPM, NARA.
⑨National Security Council Report, "A Study of U.S. Policy toward Latin America".
⑩Piero Gleijeses, Conflicting Missions: Havana, Washington, and Africa, 1959-1976, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 2002, pp. 28-29.
(11)Report by Nelson A. Rockefeller, "Quality of Life in the Americas", Aug. 30, 1969, NSC Institutional Files, box H-024, NPM, NARA.
(12)National Security Council Report, "A Study of U. S. Policy toward Latin America".
(13)Alan McPherson, Yankee No! Anti-Americanism in U. S.-Latin American Relations, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 2003, chapter 1.
(14)Recording of Nixon's meeting with Douglas MacArthur II, April 8, 1971, Nixon tapes, conversation 475-422, www.whitehousetapes.org/pages/listen_tapes_rmn.htm.
(15)Telephone transcript, Nixon and Kissinger, Oct. 24, 1969, Kissinger Telcons, box 2, NPM, NARA.
(16)Nixon's talking points for NSC meeting, Oct. 15, 1969, NSC Institutional Files, box H-024, NPM, NARA.
(17)Nixon speech, Oct. 31, 1969, White House Central File, Subject Categories: speeches, box 113, NPM, NARA.
(18)"Modest Steps for the Americas", The New York Times, Nov. 2, 1969.
(19)"Action for Progress in the Americas", The Washington Post, Nov. 2, 1969. For an overview of Latin American skepticism about the speech, see "Latin Reaction to Nixon Speech Mixed", The New York Times, Nov. 2, 1969.
(20)Nixon speech, Oct. 31, 1969, White House Central File, Subject Categories: speeches, box 113, NPM, NARA.
(21)Telephone transcript, Nixon and Kissinger, Oct. 30, 1969, Kissinger Telcons, box 2, NPM, NARA.
(22)State Department Intelligence Brief, "The Soviets at Cienfuegos," Sept. 21, 1970, National Security File, Kissinger Papers, Country File, box 128, NPM, NARA.
(23)Ibid.
(24)Richard T. Kennedy to Kissinger, Sept. 24, 1970, National Security File, Kissinger Papers, Country File, box 128, NPM, NARA.
(25)Quoted in Hersh, The Price of Power, p. 251.
(26)Minutes of Senior Review Group Meeting, Sept. 19, 1970, National Security File, Kissinger Papers, Country File, box 128, NPM, NARA.
(27)Quoted in Hersh, The Price of Power, p. 252.
(28)Alexander Haig to Kissinger, briefing paper for Kissinger's meeting with congressional leaders, Nov. 5, 1970, National Security File, Kissinger Papers, Country File, box 128, NPM, NARA.
(29)See Jonathan Haslam, The Nixon Administration and the Death of Allende's Chile, New York: Verso, 2005, chapters 1 and 2.
(30)Quoted in ibid., p.56.
(31)Memorandum of conversation, "NSC Meeting-Chile", Nov. 6, 1970, in Peter Kornbluh, ed., The Pinochet File: A Declassified Dossier on Atrocity and Accountability, New York: New Press, 2003, pp.119-120.
(32)Quoted in Haslam, The Nixon Administration and the Death of Allende's Chile, p. 56.
(33)Hanhimki, Flawed Architect, p. 102.
(34)Note by Helms, "Meeting with the President on Chile at 1525", Sept. 15, 1970, in Kornbluh, The Pinochet File, p. 36.
(35)National Security Decision Memorandum 93, "Policy Towards Chile", Nov. 9, 1970, NSC Institutional Files, box H-220, NPM, NARA.
(36)Quoted in Hanhimki, p. 103.
(37)Haslam, The Nixon Administration and the Death of Allende's Chile, especially chapter 5-conclusion.
(38)See Nathaniel Davis, The Last Two Years of Salvador Allende, Ithaca, N. Y.: Cornell University Press, 1985; Haslam, The Nixon Administration and the Death of Allende's Chile; Hersh, The Price of Power, chapters 21-22; Kornbluh, The Pinochet File.
(39)Telephone transcript, Nixon and Kissinger, Kissinger Telcons, box 22, NPM, NARA.
(40)Ibid.
(41)NSC report, "U. S. Policy toward Latin America", May 1973, NSC Institutional Files, box H-197, NPM, NARA.
(42)Cartoon from Jornal de Brasil, published in Sol M. Linowitz, "Look, Mr. President, Latin America is on the Map, Too", in Peace and Politics, March 27, 1973.
(43)Kissinger, Years of Renewal, pp. 723-724.
(44)LaFeber, Inevitable Revolutions, p. 206.
(45)Kissinger, Years of Renewal, pp. 729-730.
(46)State Department study, "Issues in U. S. -Latin American Relations", Dec. 16, 1974, National Security Adviser file, Presidential Country Files for Latin America (PCFLA), Gerald Ford Presidential Library, Ann Arbor, Michigan (GFL).
(47)Briefing paper for Brent Scowcroft, "Cuba Policy", Aug. 15, 1974, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
(48)Kissinger, Years of Renewal, p. 728.
(49)Low to Kissinger, Sept. 27, 1974, box 3, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
(50)For the fullest account of these contacts, see Kissinger, Years of Renewal, chapter 25.
(51)Kissinger, Years of Renewal, p. 712.
(52)NSC report, "Review of U. S. Policy toward Latin America", March 1971, NSC Institutional Files, box H-177, NPM, NARA.
(53)Michael L. Conniff, Panama and the United States: The Forced Alliance, Athens: University of Georgia Press, 1992, chapter x.
(54)Memorandum of conversation, June 8, 1976, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
(55)Dinges, The Condor Years, p. 18.
(56)Ibid., especially pp. 120-125 and 156-162.
(57)Brent Scowcroft to Ford, "The Significance of the OAS General Assembly in Santiago", July 19, 1976, box 3, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
(58)Rogers to Kissinger, June 30, 1976, box 3, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
(59)Gleijeses, Conflicting Missions, chs. 12-16.
(60)Low to Scowcroft, April 8, 1975, "Ambassadorship for Nicaragua," box 5, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
【专 题 号】K5
【复印期号】2008年12期
【原文出处】《国际政治研究》(京)2008年3期第167～182页
【英文标题】The Elusive Search for Stability: Nixon, Kissinger, and the "Third Tier" (1969-1976)
【作者简介】〔美〕马克·劳伦斯(Mark Lawrence)，美国得克萨斯大学副教授。
| 【内容提要】 | 本文从一个批判性的视角，探讨了20世纪六、七十年代美国对拉丁美洲的政策。美国对拉丁美洲政策的转变是从林登·约翰逊时期开始的，而决定性的转变发生在20世纪60年代中期。面对该地区不稳定性的增长和美国控制能力的下降，尼克松政府认为，遏制西半球激进主义的最好办法就是培植当地的右翼势力，包括军人政权。这一政策取向既根源于尼克松个人对第三世界能否实行民主的怀疑，也在于他热切希望减轻美国在世界上的军事负担，维持这一地区的基本稳定，不给美国的大战略造成干扰。但这种做法忽视了人权，必然遭到拉丁美洲人民和美国民众的反对而无法继续下去。 |
这样一种对地理概念歪曲的理解，导致尼克松和基辛格对第三层的关注极为有限。他们仅仅希望这一地区足够稳定，不会干扰他们在其他地区的大战略。拉丁美洲和南非的政治动荡从两个方面威胁到他们的如意算盘。首先，让苏联或古巴在传统的美国地盘上进攻削弱了美国的可信度或声望。对于非常关心越南战争对美国实力的国际认知的影响的官员来说，这是一个令人可怕的前景。第二，边缘国家的不稳定可能通过挑动国内对自己决心保护美国利益的批评，限制政府在国际上行动的自由。为了避免出现这种倒退，尼克松和基辛格使用一系列的胡萝卜加大棒的方式让第三层保持安静平稳，至少让拉丁美洲保持安静平稳，有时候根据环境需要，美国向当地政府做出战术让步。关键是结果——低调保持现状——而不是达到这种局面的方法。而且，这种方法成为尼克松政府政策的标志：依靠友好的独裁政府来限制动乱和保护美国的利益。这种方法并没有什么创新之处，但是尼克松和基辛格把它提到了史无前例的高度，并且把它当作外交政策原则的基石，记者们称之为尼克松主义。
从它防止美国在第三层出现大的挫败的能力简单来看，尼克松—基辛格的方法几年里获得了成功。在美国对拉美的主导权或美国在撒哈拉以南非洲支持的殖民秩序受到越来越多的限制时，华盛顿避免了苏联、古巴或中国力量的延伸，并有助于遏止左翼势力的扩张，特别是在智利和南罗得西亚地区。直到福特政府在1976年在安哥拉遭到严重挫败之前，第三层对美国的外交政策影响甚微，尼克松和基辛格能够自由地集中精力关注他们的核心问题。然而更为广泛地看待这个问题——其中的大战略是不可或缺的一部分——必须承认这种政策是一个失败。共和党政府帮助压制第三层国家发生政治和社会变革的要求，结果反而推动了其中的紧张情绪，让爆发更加可能，正如历史学家沃尔特·拉弗贝(Walter LaFeber)所建议的那样不可避免。④当然，美国不能对1970年代后半期出现的社会动荡单独负责。可是，尼克松／基辛格的政策通过支持迅速丧失合法地位的经济和政治秩序加剧了这些冲突。反弹在福特执政的最后一年开始于安哥拉，在卡特和里根执政期间在拉丁美洲和非洲达到了峰巅。
尼克松和基辛格在第三层的行动在另一方面也失败了。对压迫性方法的依赖促使美国国内政策出现大转向，导致了美国政策不仅仅在拉丁美洲，而且在全世界范围内的失败。除了水门丑闻，尼克松政府在智利令人震惊的所作所为、在非洲对白人政权的支持以及其他令人怀疑的政策，使美国国会和美国公众越来越相信美国偏离了自己的道德基础。这种情绪为吉米·卡特强调人权开启了大门，并且极大地促进了罗纳德·里根的道德强硬立场。卡特和里根时期以及冷战后的一段时间，基辛格的“现实主义”丧尽颜面。基辛格和尼克松离开政坛三十多年后，他们的批评家还把这届政府在非洲和拉美的行动当成他们的外交政策在更多方面破产的主要证据。⑤其中的讽刺意味是很重的：尼克松和基辛格的总体记录受他们在世界最不起眼的地区的表现抹黑影响最大。
本文考察了尼克松和基辛格在第三层的政策制定，集中在美国在1969年到1973年的政策制定行为，为了从一个更长的历史时段考察尼克松政府的政策，本文在时间上超出了尼克松执政的时期。因为篇幅的原因，本文没有讨论非洲问题。然而，它简要提出了美国对“全球南方国家”的政策特点，很少有学者认真考察这些特点。
大战略的解体
理查德·尼克松在1969年1月执政时，华盛顿已经放弃1960年代初期美国对拉丁美洲的自由主义理想。1961年在一片拥戴声中上台时，肯尼迪总统宣布了进步联盟政策，这是在西半球进行大规模的经济和政治发展计划的大型项目。但是联盟只挣扎到肯尼迪掌权的三年多时间，到林登·约翰逊执政时，就消失得无影无踪了，他对这一地区以及整个第三世界毫不关心。在越南越来越多的开支让国会削减了美国的外援项目，而担心苏联和古巴在西半球势力的发展让美国从肯尼迪对民主化的承诺当中退缩出来。在约翰逊执政的五年里，美国政府先后五次支持拉丁美洲的非正常政府更迭，最主要的是在巴西、玻利维亚和阿根廷的军事政变。受越南和其他问题的困扰，约翰逊仅仅希望用一切手段让拉丁美洲保持稳定而已。到他执政的最后一年，约翰逊政府相信只要能够用巨额物资援助支持友好政府，美国就应该尽量避免派遣军队到海外麻烦地区去——这就是尼克松主义的本质。⑥
尼克松和基辛格入主白宫时反对西半球出现动荡的思想没有什么革命意义——务必注意不可以为共和党当政时出现了决定性转变。美国政策出现决定性的转变是在1960年代中期，民主党人根据变化了的环境做出的。只有在一个关键方面，尼克松政府有所突破。由于不受肯尼迪必须让民主党承担的负担的约束，尼克松政府比他的前任更愿意直接承认时代已经发生了巨变，他把美国对待第三世界的政策融入自己的大战略当中。1969年3月，国家安全委员会的文件指出联盟战略推销过度，无法同时完成经济发展和民主化两个目标，并号召在西半球采取更为务实的方法。⑦几个月后，国家安全委员会顾问罗伯特·奥斯古德(Robert E. Osgood)更清楚地表达了这一思想。奥斯古德写道：“尼克松政府的巨大贡献就是放弃口头、放弃大战略，并在坦诚、务实以及美国更为接近现实、能够达到目标的基础上重建美国的政策。”⑧
美国政府的方法部分建立在对苏联和古巴在西半球目标的乐观评估之上。尼克松上台后，苏联刚从古巴的导弹赌博当中脱身没几年，仿佛对与拉美政府发展和平关系相当满意。与此同时，在哈瓦那，古巴受到了苏联保守主义的影响，拉美到处都有反颠覆运动，以及古巴革命模式的退烧，因此，古巴对在西半球挑战美国兴趣不大。⑨事实上，菲德尔·卡斯特罗(Fidel Castro)越来越把非洲看成更有希望实现自己革命理想的地区。⑩
但是尼克松—基辛格的方法还反映了这个地区潜在的社会和政治趋势，以及美国对改变这一局势的能力的深切悲观。正如几年前进步联盟的构想一样，尼克松政府的官员们相信拉美百姓对政治和经济改变的缓慢变得越来越灰心。尼克松派纽约州州长尼尔森·洛克菲勒(Nelson Rockefeller)到拉丁美洲进行实地调查，他在1969年8月向总统提交了一份内容沉重的报告。洛克菲勒写道，拉丁美洲对更好的生活有一种“躁动不安的渴望”。可是一系列相互联系的问题——贫穷、人口增长、城市化、失业、文盲以及腐败——阻碍了发展，造成了广泛的绝望。报告一开始就指出“暴力革命和无政府主义的种子正在西半球滋生”。更为恐怖的是，洛克菲勒预测这种动荡将越来越具有反美内涵，因为很多拉美人把美国看成是压迫现状的维护者。(11)风起云涌的极端势力威胁损害了美国的可信度，并且在最糟糕的情况下，为苏联或古巴搅浑水提供了新的机会。
为减少不稳定的风险，官员们断定华盛顿必须表现出对经济发展的关注，尽管条件更加严格。然而，与联盟时代形成鲜明对照，美国政府坚持认为不管往这个地区投入多少金钱，美国改善当地状况的能力很小。国家安全委员会的报告指出，“我们不过是克努特国王在指挥海潮”，这份报告预测美国将来将因为影响不可避免的减弱而出现“权力危机”。国家安全委员会的报告指出：“虽然我们在财富和权力上占有优势，我们直接控制和影响拉丁美洲发展的能力将会越来越受到高涨的反美民族主义、自我中心主义以及该地区越来越复杂的社会和政治局势的影响。”(12)
这两种惊人的趋势——越来越不稳定的社会局势，和美国改变这种状况的能力越来越小——促使尼克松政府做出结论，在西半球遏止极端主义最大的希望在于支持具有相同目标的当地武装：支持政治和军事上的右派。在联盟时代，肯尼迪以及某种程度上约翰逊对是否承认践踏民主原则的军政府感到为难，虽然这些政府坚决支持美国的政策。尼克松政府就没有这种难堪。对军政府的依赖成为华盛顿达到目标的最佳方式，因为对美国规划外国社会的能力存在越来越大的悲观情绪。尼克松长期以来就怀疑第三世界社会对民主的适应性。1958年，他作为副总统访问加拉加斯时，委内瑞拉的抗议者用石头砸他的车队，他就对拉美印象不好。(13)作为总统，他设想拉美人民和其他第三世界人民一样，适应独裁专政。1971年，他告诉一位助手，“全世界的人民处于不同的发展阶段，每个阶段的人民需要自身的一种体制。”(14)
尼克松决心支持可靠的政府，还在于他希望减轻美国在世界范围内的军事义务。随着越战旷日持久，他对承诺和资源之间的距离越来越大感到担心，总统宣布美国对派遣自己的部队到国外去变得更加小心。美国在“尼克松主义”的政策下，通过向愿意代表美国行动的关键盟友提供军事帮助来保护自己的利益。在拉美，这种方法不仅能够降低成本，还能够削弱挑动已经充满反美情绪的人民的危险。
所有这些思想在总统1969年复活节的一个主旨演讲中达到高潮。尼克松希望在全球人民面前发表的讲话能够成为拉美人民多年来听到的最有意义的一次讲话。(15)他宣称和他的前任不同，他不会说套话，而是会弥合已经伤害到西半球关系的“花言巧语造成的沟壑”。(16)确实，尼克松一开口就降低了期望值。“多年来，我们在美国的人民一直幻想我们自己就能改造全球，有时候我们想象什么是对别人最好的，我们能够这样做，而且应该这样做。但是经验告诉我们不是这样。”他的政府目的是要同拉美建立一种更加成熟的伙伴关系，让拉美拥有更加平等的地位，而且更加务实地考虑能够做到什么。尼克松宣布他不会提出什么冠冕堂皇的承诺，他承诺采取行动。(17)
观察家毫无困难地发现这个演讲是不作为的一个蓝图。尼克松的一项具体经济建议——允许拉美国家在西半球其他地方，而不仅仅是美国花销美元援助——却不能满足拉美国家坚持在世界任何地方花费这些资金的要求。除此以外，尼克松含糊地提出改革美国的贸易政策，为发放美国援助创造一种新的多边机制，并把管理南北美洲事务的职位由助理国务卿提升为副国务卿。总之，正如一份《纽约时报》所称的那样，尼克松的提议比许多人预期的更少。(18)华盛顿甚至认为尼克松的安排太没有志向了，以至于丢美国人的脸。《华盛顿邮报》补充说这个演讲是“撤退的一个信号”，对美洲地区毫无信心，“让美洲自生自灭，不会严重偏离路线”。(19)《华盛顿邮报》的一张漫画描绘尼克松总统把拉丁美洲放到一艘危险的小船上推到海里去，动力仅仅是自己讲话的风。由于认为进步联盟已经灭亡，美国媒体对讲话评价不多，但这个讲话后来被证明是非常重要的。在结束讲话时，尼克松指出美国倾向于其他国家实行民主。可是，他补充说，美国承认拉美正在产生巨大的、有时是爆发性的变化力量，这导致了拉美地区的不稳定和经常性的政府更迭。于是，华盛顿再也不能害怕同非民主国家建立外交关系了。尼克松指出：“在外交层面，我们必须务实地同在美洲现有体系内的政府打交道。”(20)总统本人起草了这个相对含蓄的措辞，重复修改讲稿来避免造成美国愿意同独裁者打交道的印象。就在讲话前一天，尼克松坦白地对基辛格说：不管他准备告诉全世界什么东西，其实他还是“喜欢独裁政权”。(21)
面对危机
1970年到1973年间，尼克松政府低调在西半球保持稳定的决心变得更加明显了，尼克松和基辛格仅仅处理了两次拉美危机。这两次危机从根源上并没有相同之处。一次开始于美国官员发现苏联试图利用古巴领土来提高自己的战略军事力量——这种行为明显改变了超级大国之间的平衡关系。另一次是智利左派随着萨尔瓦多·阿连德(Salvador Allende)当选总统而上台，美国害怕整个西半球都会按照智利的模式而出现极端主义倾向。可是尼克松处理这两件事情的方式是类似的——大胆地阻止对现状的挑战，然而小心谨慎避免这一地区引起关注。在这两种情况下，尼克松政府的行动都立竿见影。
约翰逊政府和尼克松政府最初几个月都没有料到苏联会在西半球发起直接挑战。美国官员相信导弹危机让苏联领导人不愿意在拉美真正冒险，而在苏联和古巴之间打上楔子让双方无法合作。于是当美国情报部门在1970年夏季报告苏联正在古巴南海岸的西恩富戈斯建立一个潜艇基地时，他们感到非常惊愕。美国官员认为这个问题不是一个基地能对苏联的军力带来多大的变化的问题。这个基地不仅可以使苏联海军增加其在西半球游弋的潜水艇的数量，分析家还认识到它“至少”是增加了可以袭击美国的核武器的数量。(22)
让尼克松政府关心的是苏联行为的地缘政治意义。美国的研究反复猜测苏联希望展示自己同美国具有平等的核地位，意味着苏联可能开始放弃尼基塔·赫鲁晓夫(Nikita Khrushchev)1962年把苏联的军事部署限制在古巴的承诺。国务院认为，“对赫鲁晓夫的继任者来说，成功在古巴部署军力象征着苏联软弱时代的结束。”(23)对1962年的条约仔细研究后，官员们承认美苏从来没有就排除重新引入导弹、在潜艇上部署更少导弹达成正式协议。但是尼克松政府对美国在西半球的影响遭削弱感到焦急，坚持认为美苏为结束古巴导弹危机而相互交换的信件已经构成了一种默许的协议，苏联方面不得在古巴安置进攻性武器。危险在于其他国家政府会把建立一个潜艇基地当成美国不能实现那个协议，从而显示出美国的虚弱。国家安全委员会官员写道，“如果他们成功在古巴安插，他们就能向全世界展示他们在古巴失败八年后力量均势已经大幅偏移了。”(24)基辛格后来写道，这个基地仿佛是世界各个地方都在进行的检验过程。(25)
通过小心的新闻宣传，尼克松政府清楚表达了自己对苏联行动的震惊。8月初的一个时间，莫斯科仿佛已经得到了信息，要退缩回去。苏联驻美临时代办（代办与临时代办是有不同的）提交了一份照会，重申了1962年达成的谅解。然而，6个月内，新的照片显示苏联人仍然在建设基地。这种事态把美国政府推到了一个两难的境地——到底是直接面对苏联人，冒风险把这个问题升级为一次大的危机，还是继续寻求一种悄悄地解决方案。基辛格希望进行公开的对抗，但是尼克松坚持继续悄悄解决。部分因为那项战略反映了莫斯科的一种仅仅检验美国决心的信念，如果美国继续坚持这一点，苏联就会不加抗争地退缩。另一部分原因是来自害怕古巴出现大的危机，这类危机将会挑动媒体、舆论和国会中的保守派，他们正如中情局局长理查德·赫尔姆斯(Richard Helms)所说，是“世界上关于古巴问题跳得最高的人”。(26)尼克松完全理解古巴在美国国内政治当中的爆炸效应，害怕一些“小丑参议员”要求进行封锁，并且从政府的重点当中转移人们的注意力。(27)在白宫想最大限度宣传总统的欧洲之行时，美国政府对严重的外交冲突毫无兴趣。
最高潮是在9月25日，基辛格私下会见了苏联大使多勃雷宁(Dobrynin)。基辛格谴责苏联人进行“诈骗”，并且坚持美国将以“最严重的态度”看待进一步建设潜艇基地的行为。(28)但是在问题变得更加公开之前，他还是给苏联人的退让留下了余地。10月6日，这种方法产生了效果：多勃雷宁向基辛格递交了一份照会，否认任何违反1962年谅解的意图。在接下来的几天里，两个人交换了其他文件，澄清了哪种在古巴港口的活动是可以接受的。虽然苏联人拒绝保证将不会有苏联核舰船访问古巴，美国还是明显赢得了一次外交胜利。没过多久，一艘潜艇给养船和其他苏联船只离开了西恩富戈斯，苏联媒体报道莫斯科没有在古巴建设基地的目的。尼克松自信危机已经过去，在接下来的几个月里故意低调处置整个事件。
美国政府处理古巴事件的成功使它在处理其他拉美危机方面决心更大，这些危机好像是西恩富戈斯事件还在不断升温。1970年9月4日，一名与莫斯科和哈瓦那保持密切联系的社会主义者萨尔瓦多·阿连德·戈森斯(Salvador Allende Gossens)在智利总统选举当中，赢得微弱多数。华盛顿方面多年来一直担心阿连德，并在1964年插手挫败了他的当选。然而在1970年，智利局势对阿连德空前有利。社会分化加剧促使左派崛起，而阿连德的对手分化为右派和中间派。(29)中情局和美国公司在智利削弱阿连德的活动起不上作用，这就使华盛顿面临一个麻烦的前景：一位自诩的马克思主义者作为一个拉美国家民主选举的领袖开始上台执政。
美国的担心部分来源于害怕阿连德的获胜会在西半球引起连锁反应。虽然基辛格1969年认定智利不过是“指向南极洲的一把匕首”，他还是断定阿连德政府的加强会带来一些严重威胁，智利可能变成西半球支持苏联和古巴行动的一个支持基地和入口。(30)尼克松害怕阿连德的榜样会使左派胆大起来，让那些拉美骑墙的人有胆量进行反美活动。和古巴危机一样，尼克松和基辛格也害怕在世界范围内出现失败。尼克松在11月7日举行的国家安全委员会会议上指出，如果阿连德掌权，给世界造成的印象将是他的成功，当然就是不可避免的美国的失败。在世界范围内，我们都垮了。(31)基辛格害怕一个由选举产生的马克思主义政府可能对世界其他地区具有“示范价值”。基辛格写信给尼克松说：“其他地区如法炮制将深刻影响世界平衡，以及我们在其中的地位。”(32)
出于所有这些担心，首先是中情局未能阻止阿连德当选，尼克松政府开始秘密筹划，三年后带来了奥古斯托·皮诺切特(Augusto Pinochet)的政变行为。基辛格和具有蔑视民主特点的这届美国政府指出：“我不明白为什么我们仅仅因为这个国家的人民不负责任，就要让一个国家走马克思主义路线。”(33)尼克松政府的高级情报行动小组，40人委员会，为除掉阿连德采取了一种双轨政策。第一条就是施加压力和25万美元贿赂，来说服智利议会不批准阿连德的选举胜利。这个计划意义不大，第二条路线即鼓动进行军事政变就进入到美国计划的核心。尼克松承诺提供1000万美元和最优秀的人才着手这件事情。他告诉基辛格和中情局局长赫尔姆斯，攻击阿连德的关键方法就是把智利经济搞垮。(34)但是美国情报人员也开始接近智利的军官。
然而，华盛顿很快意识到这种行动在短期内不可能带来多大胜利。智利阴谋家的第一次大胆举动就是绑架陆军总司令雷内·施奈德(Rene Schneider)，他是公开维护这个国家宪法的，因此成为这次政变的一个主要障碍，结果变成了10月22日的灾难，施奈德被杀，而不是被绑架。两天后，智利议会宣布阿连德成为总统。由于智利重归稳定，尼克松政府开始了长期的封锁政策。11月初，尼克松制定一项政策，并由此出发指导美国的有关行动。华盛顿对智利将保持正确而冷淡的姿态，而且对阿连德政府施加压力，来阻止它的巩固，限制它贯彻反对美国和西半球利益的能力。更具体而言，美国政府使用所有经济杠杆来惩罚智利，与其他拉美国家特别是巴西和阿根廷搞好关系，来孤立阿连德。(35)简言之，正如基辛格所写，其目的是向阿连德所有明显的弱点施加压力。(36)
阿连德政府1973年垮台，部分是因为它自己的战术失误。(37)但是尼克松政府对酝酿使皮诺切特上台，后来导致9月11日阿连德可能自杀的政变负有主要责任。从1970年到1973年，美国当局让智利的经济萎靡不振，接近关键的军队领导人，支持反对派活动，并且搜集智利左派的信息在突然右倾之前转给一届新的政府。(38)政变过后，尼克松对美国没有直接干预表示欣慰。他告诉甚至更不愿意承担责任的基辛格：“我们没有插手这件事”。基辛格宣称：“我们确实没有做这件事”，尽管基辛格承认美国已经通过创造智利军方行动的条件帮助制造了政变。(39)这种不愿担责的做法，随着水门丑闻带来的政治攻击更加敏感，使尼克松和基辛格对智利感觉的真切成就感模糊了。尼克松吹嘘一个“亲共”政府已经从地球上消失了。基辛格补充说：“如果是艾森豪威尔时代，我们就成了英雄。”(40)
管理西半球
美国政府在古巴和智利的成功仅仅是见缝插针的成就。华盛顿阻止了大的倒退，但却没有处理美国政府在1969年就发现的潜在的地区性问题。事实上，随着国家安全委员会回顾尼克松的第一任期，它很难过地指出情况只变得更坏。国家安全委员会在1973年5月的报告中指出：“辩论和对抗的程度已经上升了”。该报告指出：“我们对西半球的影响方面以及降低对我们利益的损害方面，并没有我们想象的好。”国家安全委员会部分责备华盛顿没有履行尼克松1969年承诺的向拉美地区做出特别贸易让步。这个承诺基本上没有兑现，而美国援助持续减少。但是报告还谴责拉美人没有理解美国政府在其他地区有很多分心之处，而且美国国会对美国政府预算进行了很大限制。报告指出，拉美对美国援助的预期太高了，可能美国再慷慨，也无法满足它们的欲望。(41)拉美政府自然看待问题的角度有所不同。1973年在巴西刊登的讽刺漫画显示一个糊涂的尼克松历史上第一次发现了南半球。(42)
为了改善关系，基辛格在1973年后期提出了“新对话”的外交攻势。事实上，目标是创造对包括贸易政策、能源和国外投资等问题进行讨论的新的西半球合作机制，尽管它的目标是政治性的——显示美国仍然希望保持同拉美的“特殊关系”。其实在幕后，这个提议仅仅是政府内部讨论的问题。官员们达成广泛共识，美国对第三世界国家所产石油的依赖，以及第三世界在诸如联合国等国际论坛上的崛起，使华盛顿有必要重新评估与世界上这些地区的关系。美国财长保罗·沃尔克(Paul Volcker)领导的一个小组反对向特殊的地区集团给予特权。基辛格承认这种方法的坏处，但是认为应该同拉美恢复传统的特殊关系。他指出，因为世界其他地区正忙于组建集团，美国拒绝过去的经验将可能造成美国的孤立。(43)
然而，“新对话”产生的效果不大，而且新的问题很快湮没了它临时产生的好处。一方面，拉美地区开始感受到1973年中东战争带来的全球石油危机的后果。在很多国家，油价攀升、国防开支增加和进步联盟时期带来的巨额债务使问题更加严重。这些国家发现它们无法购买美国食品和其他商品，从而使贸易赤字增加更多，而且在西半球使本来就很低的生活水平更加恶化。比如在危地马拉，1972年1200万的美元贸易逆差三年后增加到1.12亿美元。同期萨尔瓦多的1200万赤字变成了1.04亿美元贸易赤字。(44)与此同时，美国也发生了衰退，美国国会通过了新的贸易限制法案，得罪了许多拉美国家政府，特别是1974年的《贸易法令》惩罚了石油输出国组织的所有成员国，不管它们是否参与对美国的石油封锁，美国都把它们从贸易特惠体系中删除出去。石油输出国组织成员委内瑞拉和厄瓜多尔感到愤怒，其他西半球国家认为这是美国漠不关心的铁的证据。美洲国家组织谴责这项立法“具有歧视性和强迫性”，并且违反了美洲国家组织的原则，其损害程度从20:0的投票当中体现出来（美国弃权）。(45)
随着对贸易立法的争论达到顶点，由于媒体曝光中情局在世界各地到处开展秘密行动，美国和拉美之间的关系更加恶化了：美国情报行动第一次的特别曝光，在教会委员会的调查当中达到顶点。虽然早期的报道关注世界其他地区，但是一些拉美领导人，其中包括美国的亲密盟友，从中嗅到了类似的行动正在它们自己国家发生的证据。怀疑不仅仅集中在政府机构内，还集中在美国公司当中。一份美国国务院的报告指出，“因为许多拉美人认为美国公司的行动对他们的国内事务构成了威胁，越来越倾向于认为中情局一公司的干涉是一个普遍存在的问题——而且有时候成为拉美国家国内困难的一只方便的替罪羊。”(46)
美洲国家组织对古巴的政策显示了美国在西半球影响力的下降。1964年，该组织一致通过对古巴进行制裁。但是到70年代初期，大部分拉美国家政府不再把卡斯特罗政府视为威胁，对限制进行了抵制，并要求本国自由选择自己的政策。事实上，到1975年，阿根廷、墨西哥、委内瑞拉、秘鲁、巴拿马和几个加勒比海国家已经同古巴建立了外交和贸易关系，从而让美洲国家组织的限制政策变得几乎毫无意义。福特政府坚持认为需要继续对古巴进行制裁，来孤立卡斯特罗，迫使苏联花费宝贵资源来维持古巴的经济运行。然而，美国官员越来越认识到许多拉美国家把这种制裁不仅仅看成不必要的经济负担，而且看成了美国对西半球垄断的一种表现。从1973年开始，这些国家就可以汇集选票来废除这些制裁。
为降低这一问题的紧张程度，避免出现拉美国家就是不按美国意愿办事的情况，美国政府决定遵从多数意见，解除对古巴的制裁。(47)当然，华盛顿清楚表明美国要继续对古巴进行制裁。但是由于美洲国家组织可能拒绝对古巴继续制裁，美国同意在1974年11月召开特别会议，对这一问题进行投票。让华盛顿奇怪的是，废除制裁的提案竟然以微弱差距没有达到必要的2/3多数。然而，福特政府认为这一问题将继续危害美国与西半球国家之间的关系，于是支持改变美洲国家组织的决策程序的提案，让结束制裁以简单多数通过——这是为了降低反美情绪，显示灵活性而做出的另一让步。在美洲国家组织1975年5月的会议上，这些国家的政府批准了这一方案。(48)最后，让美国政府大大舒了一口气，这一方案从美洲国家组织的日程安排上消失了。
从1974年到1975年间，白宫在秘密考虑一种更加大胆的方式，来拉近美国与拉美之间的距离：结束对古巴的制裁，并且接受卡斯特罗。1969年共和党执政以来，一直拒绝同古巴恢复关系，并且在公开场合降低这种可能性。一般认为制裁起到了积极作用，惩罚了卡斯特罗颠覆其他国家政府的行为，以及让苏联背负维护古巴经济的负担。然而，很明显美洲国家组织要结束制裁，一些美国官员认为如果美国不与时俱进的话，可能会失去在这一地区的权势。国家安全委员会顾问斯蒂芬·劳(Stephen Low)在一份有关美国在西半球影响下降的引人注目的论述中向基辛格指出，“主动与古巴人接触避免了我们成为最后一个与之接触的国家，还可以自己手里抓一些主动权和领导权。”(49)由于国会主要成员表示支持向古巴开放，美国—古巴之间的谈判在1975年中期大大加强了。最后，开放成了泡影，古巴拒绝华盛顿要求的大规模让步，而且古巴在安哥拉进行了大规模的军事干涉行动，古巴对非洲的革命行动给予了越来越多的支持。(50)然而，结果不是那么重要，尼克松和福特很久以来就敌视古巴，愿意继续制裁古巴。西半球变化的形势让他们追求自己的核心目标——通过大胆的战术调整，来维持美国的领导权和稳定。
只有对巴拿马一个国家，尼克松和福特完全采取了让步政策。1964年，林登·约翰逊就让美国走上了这条道路，他宣布自己愿意起草一份新的协议，让巴拿马更多地控制巴拿马运河。美国对运河的半殖民控制不仅恶化了美国同巴拿马之间的关系，而且恶化了美国同所有拉美国家之间的关系。美国与巴拿马之间的谈判在1967年形成了一个草案，但是因为两国国内政治气候的改变，谈判破裂了。1972年选举后，尼克松和基辛格决定和他们的民主党前任一样继续谈判，一份新的条约将会使美国与拉美国家之间的不快一扫而空，并且让美国在管理和保护运河方面发挥更加安全、虽然更少的作用。全球对巴拿马的支持程度在1973年3月变得非常明显，只有美国一家对联合国安理会要求加快谈判进程的决议投了反对票。基辛格预见如果美国拒绝让步，就会发生危机。他在回忆录当中写道：“示威、压力、恐怖主义甚至游击战到时都会聚集整个拉美国家来反对我们，让我们在国际舞台上非常孤立。”(51)美国官员还害怕如果华盛顿拒绝签署新的条约，巴拿马领导人奥马尔·托里霍斯(Omar Torrijos)会投向苏联。(52)
情况在1974年最后取得了巨大进展，基辛格和巴拿马外长安东尼·塔克(Juan Antonia Tack)达成了八点共识，为协议铺平了道路。美国承诺巴拿马拥有运河主权，并且分给巴拿马运河收入的一半，而巴拿马则同意美国有权保护运河。该协议签订时，福特政府判断1976年大选在即，这样一个条约可能会造成政治影响。于是协议就拖到1977年2月，卡特政府重新开始谈判。1977年9月7日，协议正式签署，这很大程度上与基辛格的指引有关。(53)
然而，共和党政府在古巴考虑让步和在巴拿马进行让步，并不代表美国对西半球的政策有什么大的变化。两种情况下，华盛顿都把让步作为一种战术调整，在美国影响力下降的时代来追求旧的目标——政治稳定和美国领导权。在西半球大部分地区，美国的政策没有这种考虑。事实上，在古巴和巴拿马进行大胆让步的时候，美国在拉美其他地区反而更加坚决地执行它在1969年就悄悄制定的政策——与可靠的独裁政府结成伙伴关系。美国政府与中美洲政权保持密切关系，加强了与更南部国家的盟友网络，并且开始了军事结盟。在阿根廷，福特政府立即承认了1976年3月上台的军政府。在智利，虽然美国国会对奥古斯托·皮诺切特违反人权的行径有所反应，但福特政府没有恢复民主的意思。在基辛格1976年6月到圣地亚哥参加美洲国家组织会议时，他把美国的目的直接告诉了皮诺切特。他说美国政府对国会关注人权表示尊重，但并不认同。基辛格指出：“我们对你在这儿的行动表示理解，希望你的政府一切都好。”(54)
图1
资料来源：Data in Samuel L. Baily, The United States and the Development of South America, 1945-1975(New York: Franklin Watts, 1976), p.74.
与此同时，福特政府对南美军政府相互勾结铲除从马克思主义游击队到仅仅是民主的宣扬者的对手的行为表示了容忍——有时候甚至是公开的支持。从1975年11月份开始，智利、阿根廷、巴拉圭、玻利维亚和乌拉圭的情报机构（后来巴西参加进来）开始了神鹰行动(Operation Condor)，联合进行了一系列绑架、谋杀和折磨的活动，造成了不知道多少人的死亡。这些行动主要发生在南美，有时候还波及欧洲和北美，1976年9月，智利前外长奥兰多·雷特利尔(Orlando Letelier)就在华盛顿被暗杀。总之，正如调查记者约翰·丁格斯(John Dinges)在2004年的报告里指出，“神鹰行动使违反人权的罪行提到了国家政策的最高层面，在国家元首和政府部长的直接控制和操纵之下。”(55)美国当局在计划当中没有发挥直接作用，但是很明显清楚这些行动，并给予了支持。华盛顿在巴拿马运河地区设立了一个电台，提供一种电报系统便于政府之间联系，并且向位于圣地亚哥的神鹰行动中心数据库提供信息。与此同时，基辛格和其他美国官员一直清楚地向参与国家表明福特政府对终止它们的行动毫无兴趣。虽然华盛顿时而警告南美政府不要违反人权，正如基辛格在1976年圣地亚哥之行所做的那样，但是华盛顿表示它同情这些国家的目标，不会干涉这些国家的镇压行为。(56)毕竟，神鹰行动代表着直接与尼克松、福特、基辛格1969年以来一直追求的目标相一致的行为。依赖美国的军火供应，拉美国家政府有效地维持着自己社会的稳定，消除了实行民主带来的政治动荡和不确定性。
结论
随着1976年总统选举的临近，高级政府官员表示经过几年的跌宕沉浮，美国与拉美国家的关系已经大为改善，前途一片光明。1976年6月，基辛格访问圣地亚哥之后宣布：“美国和拉美国家的关系处于历史上最好的时期。”(57)主管经济事务的助理国务卿威廉·罗杰斯(William D.Rogers)刚刚负责拉美事务两年，他认为最近刚刚开完的美洲国家组织会议的影响更为重要。罗杰斯写道：“有一天，历史学家会认为这是一个关键时代的结束和另外一个时代的开始”。(58)他是正确的，但这是美国与拉美之间关系变坏的开始。
由于自始至终致力于维持现状长达八年之久，共和党政府制造了一种成功的假象。到1976年，所有拉美国家都由可靠的独裁政府统治。巴拿马作为乱源被平息了，古巴在西半球不愿意起破坏作用。然而，尼克松—福特的成就在关键问题上出了纰漏。很明显，古巴没有停止输出革命，只是把注意力转移到了非洲，两万古巴军队在安哥拉给美国造成了巨大损失。(59)更为重要的是，美国对待拉美的方式为这一地区发生混乱创造了条件——从而破坏了美国在西半球的整体计划——福特离开白宫没几年这种情况就出现了。
在整个西半球，政治上的压迫，加上持续的经济危机，加深了社会对现存秩序的不满。特别是在中美洲，这种不满造成了天主教内部的权力转移，独裁政府在 70年代中期执政时，教会构成了一支要求抵抗和变革的力量，而且萨尔瓦多、尼加拉瓜和危地马拉已经出现了国防军和叛军之间的冲突。甚至美国方面，一些有远见的官员也预见了这种灾难。1975年4月，国家安全委员会顾问斯蒂芬·劳担心美国与尼加拉瓜独裁者安纳斯塔西奥·索摩萨·德巴伊莱(Anastasio Somoza Debayle)走得太近，需要往马那瓜(Managua)派遣代表，同该政权保持适当距离。劳注意到索摩萨在尼加拉瓜的地位最近受到了严重威胁，并且他还能执政多长都成了问题。(60)但华盛顿没人听得进去。
目前为止，福特政府最大的问题就是美国政府在华盛顿，特别是在国会遭受的挫折。早在1973年，问题就出现了，参议院出版了一份国际电话电报公司阻止阿连德1970年上台执政的报告。1974年，由于出现了水门事件，国会对美国在拉美地区的活动的调查突然增多了。参议院的报告列举了美国对智利政治长达十年的干涉，以及美国参与谋杀施奈德将军。国会的抗议迫使福特政府撤回了对圣地亚哥的部分军事援助，并且要求一些拉美盟友善待自己的政治对手。但是只要福特还在任，对人权的担心并没有严重阻碍美国政府对待拉美的行为。1976年，吉米·卡特当选后，对美国外交政策的不道德行径越来越多的公众关注才使尼克松—基辛格在西半球的行为方式发生重大变化。卡特政府承诺采取一种深深根植于人权和民主的外交政策，他疏远了军政府，并且切断了对阿根廷、尼加拉瓜、智利和危地马拉的援助。
1979年，尼加拉瓜独裁者安纳斯塔西奥·索摩萨被推翻了，标志着尼克松—基辛格对待拉美方式的失败。八年来，共和党政府试图不让政治动荡危害拉美的现状。卡特政府坚决与尼克松—基辛格在拉美的政策一刀两断，使得这种失败更加清晰。不论在国内还是国外，这种政策都受到了美国人民和拉美人民的唾弃。留给尼克松和基辛格的只有耻辱。他们一直视拉美与美国的利益关联最少，但拉美和其他地区问题一样对他们的声誉造成了极大损害。1970年代初以来，他们就因为他们在智利进行的怀疑主义和欺骗而受到猛烈攻击。只有近年来，才弄清楚智利仅仅是他们在西半球采取的方法的一个典型例子。随着对美国在智利之外地区的政策行为的审视，其中不仅仅包括神鹰行动，尼克松和基辛格的声望很可能还要继续下降。
注释：
①Recording of Nixon's meeting with Donald Rumsfeld, March 8, 1971, Nixon tapes, conversation 463-466, www.whitehousetapes.org/pages/listen_tapes_rmn.htm.
②Quoted in Armando Uribe, The Black Book of American Intervention in Chile, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1974, p. 33.
③Quoted in Seymour M. Hersh, The Price of Power: Kissinger in the Nixon White House, New York: Summit Books, 1983, p. 263.
④Walter LaFeber, Inevitable Revolutions: The United States in Central America, 2d ed., New York: Norton, 1993.
⑤For extreme examples, see Hersh, The Price of Power, and Christopher Hitchens, The Trial of Henry Kissinger, New York: Verso, 2002. For a milder version, see Jussi Hanhim
ki, Flawed Architect: Henry Kissinger and American Foreign Policy, New York: Oxford University Press, 2004.⑥A study prepared for the transition to Nixon administration, for example, clearly prefigured the Nixon Doctrine. The United States should "adjust existing mutual security arrangements and force planning, so as to create a situation of greater national and regional self-help," the document stated. "Military assistance and sales to these countries, or to regional groupings of them, will cost less than programming US forces to meet their security needs." The document also asserted: "Primary reliance should be places on indigenous combat forces in countering the threat of externally supported insurgency. Involvement of US combat forces will tend to be counter-productive in inhibiting the nationalism and self-reliance on which ultimate success depends." Policy Planning Council report, "U. S. Security Interests in the Developing World," December 1968, National Security Files, Subject Files, box 50, Lyndon Baines Johnson Presidential Library, Austin, Texas.
⑦National Security Council Report, "A Study of U. S. Policy toward Latin America", March 1969, NSC Institutional Files, box H-134, Nixon Presidential Materials (hereafter NPM), National Archives and Records Administration, College Park, Maryland (NARA).
⑧Osgood to Kissinger, Oct. 14, 1969, NSC Institutional Files, box H-134, NPM, NARA.
⑨National Security Council Report, "A Study of U.S. Policy toward Latin America".
⑩Piero Gleijeses, Conflicting Missions: Havana, Washington, and Africa, 1959-1976, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 2002, pp. 28-29.
(11)Report by Nelson A. Rockefeller, "Quality of Life in the Americas", Aug. 30, 1969, NSC Institutional Files, box H-024, NPM, NARA.
(12)National Security Council Report, "A Study of U. S. Policy toward Latin America".
(13)Alan McPherson, Yankee No! Anti-Americanism in U. S.-Latin American Relations, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 2003, chapter 1.
(14)Recording of Nixon's meeting with Douglas MacArthur II, April 8, 1971, Nixon tapes, conversation 475-422, www.whitehousetapes.org/pages/listen_tapes_rmn.htm.
(15)Telephone transcript, Nixon and Kissinger, Oct. 24, 1969, Kissinger Telcons, box 2, NPM, NARA.
(16)Nixon's talking points for NSC meeting, Oct. 15, 1969, NSC Institutional Files, box H-024, NPM, NARA.
(17)Nixon speech, Oct. 31, 1969, White House Central File, Subject Categories: speeches, box 113, NPM, NARA.
(18)"Modest Steps for the Americas", The New York Times, Nov. 2, 1969.
(19)"Action for Progress in the Americas", The Washington Post, Nov. 2, 1969. For an overview of Latin American skepticism about the speech, see "Latin Reaction to Nixon Speech Mixed", The New York Times, Nov. 2, 1969.
(20)Nixon speech, Oct. 31, 1969, White House Central File, Subject Categories: speeches, box 113, NPM, NARA.
(21)Telephone transcript, Nixon and Kissinger, Oct. 30, 1969, Kissinger Telcons, box 2, NPM, NARA.
(22)State Department Intelligence Brief, "The Soviets at Cienfuegos," Sept. 21, 1970, National Security File, Kissinger Papers, Country File, box 128, NPM, NARA.
(23)Ibid.
(24)Richard T. Kennedy to Kissinger, Sept. 24, 1970, National Security File, Kissinger Papers, Country File, box 128, NPM, NARA.
(25)Quoted in Hersh, The Price of Power, p. 251.
(26)Minutes of Senior Review Group Meeting, Sept. 19, 1970, National Security File, Kissinger Papers, Country File, box 128, NPM, NARA.
(27)Quoted in Hersh, The Price of Power, p. 252.
(28)Alexander Haig to Kissinger, briefing paper for Kissinger's meeting with congressional leaders, Nov. 5, 1970, National Security File, Kissinger Papers, Country File, box 128, NPM, NARA.
(29)See Jonathan Haslam, The Nixon Administration and the Death of Allende's Chile, New York: Verso, 2005, chapters 1 and 2.
(30)Quoted in ibid., p.56.
(31)Memorandum of conversation, "NSC Meeting-Chile", Nov. 6, 1970, in Peter Kornbluh, ed., The Pinochet File: A Declassified Dossier on Atrocity and Accountability, New York: New Press, 2003, pp.119-120.
(32)Quoted in Haslam, The Nixon Administration and the Death of Allende's Chile, p. 56.
(33)Hanhim
ki, Flawed Architect, p. 102.(34)Note by Helms, "Meeting with the President on Chile at 1525", Sept. 15, 1970, in Kornbluh, The Pinochet File, p. 36.
(35)National Security Decision Memorandum 93, "Policy Towards Chile", Nov. 9, 1970, NSC Institutional Files, box H-220, NPM, NARA.
(36)Quoted in Hanhim
ki, p. 103.(37)Haslam, The Nixon Administration and the Death of Allende's Chile, especially chapter 5-conclusion.
(38)See Nathaniel Davis, The Last Two Years of Salvador Allende, Ithaca, N. Y.: Cornell University Press, 1985; Haslam, The Nixon Administration and the Death of Allende's Chile; Hersh, The Price of Power, chapters 21-22; Kornbluh, The Pinochet File.
(39)Telephone transcript, Nixon and Kissinger, Kissinger Telcons, box 22, NPM, NARA.
(40)Ibid.
(41)NSC report, "U. S. Policy toward Latin America", May 1973, NSC Institutional Files, box H-197, NPM, NARA.
(42)Cartoon from Jornal de Brasil, published in Sol M. Linowitz, "Look, Mr. President, Latin America is on the Map, Too", in Peace and Politics, March 27, 1973.
(43)Kissinger, Years of Renewal, pp. 723-724.
(44)LaFeber, Inevitable Revolutions, p. 206.
(45)Kissinger, Years of Renewal, pp. 729-730.
(46)State Department study, "Issues in U. S. -Latin American Relations", Dec. 16, 1974, National Security Adviser file, Presidential Country Files for Latin America (PCFLA), Gerald Ford Presidential Library, Ann Arbor, Michigan (GFL).
(47)Briefing paper for Brent Scowcroft, "Cuba Policy", Aug. 15, 1974, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
(48)Kissinger, Years of Renewal, p. 728.
(49)Low to Kissinger, Sept. 27, 1974, box 3, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
(50)For the fullest account of these contacts, see Kissinger, Years of Renewal, chapter 25.
(51)Kissinger, Years of Renewal, p. 712.
(52)NSC report, "Review of U. S. Policy toward Latin America", March 1971, NSC Institutional Files, box H-177, NPM, NARA.
(53)Michael L. Conniff, Panama and the United States: The Forced Alliance, Athens: University of Georgia Press, 1992, chapter x.
(54)Memorandum of conversation, June 8, 1976, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
(55)Dinges, The Condor Years, p. 18.
(56)Ibid., especially pp. 120-125 and 156-162.
(57)Brent Scowcroft to Ford, "The Significance of the OAS General Assembly in Santiago", July 19, 1976, box 3, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
(58)Rogers to Kissinger, June 30, 1976, box 3, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.
(59)Gleijeses, Conflicting Missions, chs. 12-16.
(60)Low to Scowcroft, April 8, 1975, "Ambassadorship for Nicaragua," box 5, National Security Adviser file, PCFLA, GFL.