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试论魏玛“福利国家”的早期实践(1918-1920)
孟钟捷(History of Department, East China Normal University, Shanghai 200062, China)
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2008年11期
【原文出处】《安徽史学》(合肥)2008年5期第5～11页
【英文标题】The Early Practices of a Welfare State in Weimar Republic, 1918-1920
【作者简介】孟钟捷，华东师范大学历史系讲师，历史学博士。（上海 200062）
【关 键 词】魏玛共和国/福利国家/早期实践Weimar Republic/welfare state/early practices
中图分类号：K516.43 文献标识码：A 文章编号：1005-605X(2008)05-0005-07
魏玛共和国在德国历史上第一次大规模施行福利国家原则。西方史学界普遍认为，尽管这种尝试最终失败，但是“从政治观念上形成福利国家却是魏玛的社会成就之一”①。本文关注的正是这种实践的早期情况②。这里的问题是：共和国究竟是在怎样的历史背景中踏上福利国家建设之路的？其福利国家的早期实践包括哪些方面？这些实践活动对于魏玛初期的社会稳定产生过怎样的影响，同时对于德国社会的后继发展又埋下了怎样的祸患？
一、战后初期德国社会的多重危机与福利国家建设的必要性
第一次世界大战的结束在德国引发了政治、经济与社会的多重危机。
由俾斯麦创建的君主制帝国遭到颠覆，自负的威廉二世在一片楚歌声中仓皇退位，统治权力空缺。社会民主党和独立社会民主党共同组成的临时政府(时称“人民全权代表委员会”)虽然暂时接掌政权，然而两者却在行政、军队归属与国家形式等问题上不断发生冲突，以致权力新格局无法形成③。正是在这一背景中，新国家的权力合法性受到置疑，社会力量由此勃发，试图规避官僚机构的管制，自行达成合作协议。劳资利益团体于1918年11月15日签订的《斯廷内斯—列金协议》正是战后德国政治危机的产物之一。
1916年以来形成的“战时经济”体制(Kriegswirtschaft)在德国战败后全线崩溃，主要原材料产量直线下降：1919年的硬煤产量只有1913年产量的61.4％，钢铁产量下降到1913年的39.9％，水泥产量为30.2％④。更严重的是，多达600万的复员军人对国内的劳动市场形成了巨大威胁。一位工会领袖曾在1918年10月公开表达了他对于德国未来经济的悲观情绪：“我现在不相信在可预见的将来，我们能有充分的自然资源去拯救德国经济，并且雇佣从战场上回国的劳动力”⑤。
战争引发的社会危机也在蔓延中。缺少父母管束的青少年“整日无所事事”，“变得更为反叛”⑥；由于货币紧张造成大量依靠领取社会救济金或补助金生活的人陷入生存危机中，即便在1920年初，在153.7万名伤残军人与194.5万名战争受害者中，也只有10％的人得以领取政府颁发的抚恤金⑦；战时经济转移了大量住房建设的资金和劳力，低婚配率与生育率的出现使帝国政府忽视潜在的住房需求，住房建设停滞，而战后伊始出现的高婚配率促发了住房危机，到1918年11月底，住房缺额达80万间，这种情况还进一步影响到工业区的生产恢复⑧。
在上述一系列危机的压力下，魏玛共和国采用“福利国家”模式便不仅仅是对于俾斯麦社会立法传统的简单延续，而是一种力图控制并解决危机的手段。换言之，共和国政府的福利国家建设有其必要性。这主要体现在以下两方面。
第一，政府权力亟待合法性认同。革命缔造的共和国政府始终在1918-1919年的代表会运动中沉浮不定，即便通过1919年初的国民议会选举，民众对于政府的不信任感仍然在各种场合出现。新政府需要借助福利政策介入劳资利益团体的谈判中，彰显政府的仲裁角色；它也需要借助福利政策介入经济决策中，刺激经济迅速复兴；它更需要借助福利政策介入社会问题中，充当弱势群体的保护人。
第二，社会期待稳定。虽然像德国这样的工业社会“普遍存在了一种敌视革命的‘反对混乱之反应’”⑨，革命造成的社会动荡并未造成太大的混乱，但由革命提出的诸多社会问题仍然摆在新政府面前，例如工人的劳动时间问题、社会化问题等。如何借助福利政策稳定社会便成为新政府的执政目标。这一点也反映在1919年2月6日社会民主党制定的《行动方案草案》中⑩。
正是在这样的历史背景中，共和国政府开始了它的福利国家建设之路。
二、福利国家建设的第一次高潮(1918-1920)
魏玛共和国的福利国家建设在1918-1920年间掀起过第一次高潮。从1918年11月9日临时政府成立开始，为应对革命大众提出的各种要求以及复员进程中出现的各种问题，魏玛政府不断颁布各种紧急令与法规，逐步确立福利国家原则。随着革命在1919年秋偃旗息鼓，复员在1920年4月正式结束，这次福利国家建设高潮也走向终点。概括说来，在这次建设高潮中，魏玛政府主要从以下五方面探索构建福利国家之路：
首先，规范劳动市场。
早在战争后期，帝国政府已经开始筹划规范劳动市场的举措，以备安置复员军人，让战时经济平稳过渡到和平经济。如1918年初，柏林的战争办公室就命令地方机构“尽可能地收集关于劳动市场需要哪种类型的工人之信息”(11)。革命爆发之前，一部分复员军人事实上已经回到战前工作岗位，另一部分熟练工人也从军工厂转业到煤炭工业中(12)。然而战争的突然结束与革命的不期而至打乱了政府的原有部署。面对大量回国的复员士兵，新政府不得不采取强硬手段，保证劳动市场的稳定与繁荣。
一方面，政府使用“强制安排”的手段，禁止解雇行为，并由政府主导重新就业工程。1918年11月21日，经济复兴部发布《和平生产转业令》，赋予政府“在必要时停止任何战争物资生产”的权力，同时要求企业主必须配合政府行动，“避免任何形式的解雇行为”(13)。两天后颁布的《工兵代表会条例》规定，复员军人与军用企业工人一律由国家职业介绍机构负责安排就业；建议失业者从事农业生产或者充当装卸工；必须确保现有军用企业的就业率，加快企业转型(14)。12月9日的《职业介绍令》要求地方政府必须成立非盈利性的职业介绍机构，以“平衡劳动市场的供需关系”(15)。
另一方面，政府通过各种渠道暗示企业主可以采取削减妇女职位与减少劳动时间等方式，增加就业岗位。战争期间，妇女就业的比例上升了52％，而男性就业率则下降了25％，工业领域中的妇女就业率一度达到2/3(16)。战后初期，政府不断宣传妇女的家庭职责，引导妇女回家。到1919年底，妇女就业率降低到38.6％，只比战争爆发前夕略高一些(17)。1918年11月23日颁布的《劳动时间令》虽然意在保证8小时工作制，然而其另一目标是希望藉此减少劳动时间、增加轮班次数来保证就业率(18)。
其次，协调劳资关系。
在劳资利益团体达成《斯廷内斯—列金协议》之前，帝国政府早于1916年的《为祖国志愿服务法》中即已设想通过工人委员会和职员委员会“维护企业内部和谐”(19)。然而由于该法具有服务战争的色彩，因而被反战工人视作战争枷锁，1917年后的大罢工以及1918—1919年革命中的各地代表会都曾不断提出废除该法的要求(20)。
《斯廷内斯—列金协议》达成之后，魏玛政府马上察觉到劳资利益团体试图“挣脱控制”的倾向。尽管迫于形势，政府批准了协议内容，并同意任命由劳资利益团体共同提名的约瑟夫·克特(Josef Koeth)担任经济复兴部部长，然而政府随即采取行动，积极介入到劳资关系的协调中。
政府的第一步是于1918年12月23日发布《合同法令》，让劳动部获得协调劳资矛盾与最终裁判权，它规定“劳动部有权对那些被证明在合同领域或劳动条件规范方面违反合同的事件进行宣判；它可以对劳动合同的适用范围和劳动形式，……在劳资双方没有参加谈判的情况下，介入其中……它的判决是终审判决”(21)。
尽管政府在1919年3月12日与中德地区罢工者签订的《魏玛协议》中曾经向后退了一步，同意在劳资争议产生时，“提请一个由劳资团体双方组成的特别协调机构来处理”(22)，但是在不久之后出现的《矿区企业代表会临时工作条例》中，政府再次强调“由国家特派员主持的劳资对等组成的委员会将解决所有纠纷”，从而把国家干预权力重新安置到劳资关系协调中(23)。
政府的关键一步则是1920年2月4日正式施行的《企业代表会法》。在这一法规中，政府在劳资关系问题上的决断权被正式确立下来。劳资双方的冲突被上升到法律层面上，政府则有权对任何一方的“违法者”予以罚款或监禁的惩处(24)。
再次，改革保险和救济政策。
德国具有悠久的保险和救济立法传统。然而战争所造成的负面影响却使得现存的保险和救济系统捉襟见肘，尤其是失业者与战争伤残者以及战争受害者(如寡妇与孤儿等)的生活困境亟待解决。在这一方面，魏玛政府的对策是：扩大受保范围；调整救济职责；增强职业介绍所的作用。
1918年11月12日的《扩大保险义务令》将强制保险的收入限额从2500马克/年上升到5000马克/年，以应对货币贬值。12月23日条令将事故保险的适用对象扩大到儿童。1919年2月3日的《社会保险修正令》首次将农业工人与家内工人包含在疾病保险之内。此外，地方保险机构还必须承担起对于孕妇以及行动困难的妇女进行每周援助的职责(25)。
1918年11月12日，复兴部的第二个紧急令便是关于失业者特别救济。紧急令将救济的主要义务赋予地方政府，但应允中央与州二级政府各出资1/2与1/3，以救济那些“尚未达到国家救济标准，但却有工作愿望并确实贫穷的人”。复员军人在领取救济金中拥有特权，无须一周的等候时间，也无须返回家乡领取。为实施失业者救济，政府还成立一个由劳资双方代表对等组成的“救济委员会”监督实施法令。此后，该法经过一系列修改，到1920年1月26日基本成型(26)。
政府在1918年12月9日的《职业介绍令》中业已承诺对于地方与城镇的职业介绍所进行财政补贴，并将成立“中央介绍中心”。到1919年冬天，劳动部已经成立了20个职业介绍分部。至1920年5月31日，职业介绍局成为劳动部的下属机关(27)。
第四，解决住房问题。
在德国历史上，国家介入住房市场，实施住房政策，始于19世纪90年代，一战中发展迅速。其时，《保护服役者法》规定房主不能向士兵家属收回房屋，后者有权延迟3个月交纳房租；《保护房客法》授予住房署规范租房行为、监督房主更改租赁合同的权力；《抵制住房短缺法》阻止房主将住房商用，强迫他们开放空置产业，以安排复员军人(28)。随着战后结婚高潮的到来，住房市场的供需矛盾愈加尖锐。为此，魏玛政府不得不采取更为强硬的手段，一方面规范租赁行为，另一方面刺激住房建设。
1919年1月15日的《政府关于解决最紧急的住房危机条令》要求地方政府“有义务在各自区域中满足民众对于中小住房的需求。为此，政府派遣住房特派员监督实施将无家可归者安置的行动”。此外，该条令还赋予住房特派员强制降低房租的权力(29)。6月22日条令扩大了租赁协调官员的权力，禁止房主随意更改租赁合同，并由住房特派员全权负责改变住房格局，以安置复员军人(30)。
为增加住房总量，1919年初，国会决定在工业区抽取部分利润资助住房建设。次年，鲁尔区成立“德国北莱茵—威斯特法伦州煤炭生产区矿工住房托管署”及其附属机构“鲁尔煤区定居联合会”，由其负责建设新房。到1921年底，鲁尔区共建住房5100间，其中政府出资7.809亿马克，煤炭辛迪加出资5.266亿马克。为了建造矿工住房，国家煤炭委员会甚至在1919年底提高了煤炭价格(31)。
第五，调整经济运作模式。
第一次世界大战末期，德国社会对于战后经济运作模式的设想一直争论不休。以里夏德·维塞尔(Richard Wissell)为首的法团主义思想家希望形成一种“共同经济”(Gemain wirtschaft)体制，以吸引社会各阶层的人参与经济重建(32)。以海因里希·库诺(Heinrich Cunow)为首的社会主义者设想推行“计划经济”模式，以便让“国家按照社会主义的组织原则在更大范围中发挥作用”(33)。民主党则坚持自由市场经济体制。这一切在1918-1919年革命所掀起的代表会运动中发生了变化。
代表会运动提出了“社会化”的要求，政府则在不断增大的罢工压力下不得不接受这种要求。1919年3月4日，政府发布公告，表明支持社会化，并将这种经济模式改革视作社会主义的举措(34)。3月23日，国会通过了社会民主党递交的《社会化权限法》；同一天，政府出台《煤炭经济社会化法》；4月24日，《钾经济社会化法》面世。这3个法令代表了政府在社会化问题上的基本立场，亦即在合适的、成熟的经济领域中逐步推行社会化，以建立“共同经济”。
与此同时，政府又开始考虑成立“经济议院”的问题。所谓“经济议院”系指由各行业代表组成第二国会，由其讨论经济问题。这是经济民主化的初步尝试。1920年4月19日，经济议院正式运行，当时共有68名农业与森林经济代表，6名园艺工人与渔民代表，68名工业代表，44名商业、银行与保险业代表，34名交通与公共机构雇员代表，36名手工业代表，30名消费者代表，16名公务员与自由职业者代表，12名地区经济委员会的代表以及12名政府代表。除中央一级外，州和地方政府也被要求成立相应的经济委员会(35)。
1919年8月11日，《魏玛宪法》在国会中通过。该宪法正式确立了“福利国家”原则，承诺在产妇保护、青年教育、住宅供给、劳工保护、社会保险、工作条件保障、公共救济改革等各方面实施国家保护、履行国家义务(36)。次年4月，德国政府宣布，复员胜利结束，取消复员部。至此，魏玛共和国的第一次福利国家建设高潮告一段落。
三、福利实践的双重效果
从1918年11月9日临时政府成立到1920年4月复员结束，共和国政府以福利政策为手段，试图控制并解决由革命与复员所带来的多重社会危机。从其效果而言，这种福利实践具有双重性。
短时段来看，魏玛政府的福利国家建设取得了成功。这主要表现为以下三方面：
第一，福利国家原则得以确立。从俾斯麦社会立法开始，德国政府一直在寻求建立一种恰当的“国家—社会”关系。然而在帝国时期，福利政策却被作为国家的“父权主义”手段，用以确保“国家高于社会”的传统政治结构(37)。只有在魏玛民主中，福利国家才成为立国的基本原则之一(38)。由此，国家通过福利政策介入社会中，其目标是成为“社会福利与物质资源的提供者和民众身体与精神健康的主要维护者”(39)。两年的福利实践正是逐步确立这一原则的过程。
第二，政府合法性得以认同。一些史学家曾经认为，魏玛的福利国家建设延续的是一种“从1890年代开始的乌托邦崇拜”，亦即认为“现代社会福利的不断扩大能够治愈所有的社会问题”(40)。然而事实上魏玛政府的福利实践仍然有其现实考虑，而不仅仅是对于进步的盲目乐观。通过大量紧急法令与经济法规，魏玛政府牢牢地控制住劳动市场，充当劳资关系的仲裁者，扮演弱势群体的保护人，筹划新的经济运作模式。不仅如此，共和国还藉此阻挡了革命狂潮，初步稳定了战后的政治局面。这一点对于1923年共和国政府未被左右两翼推翻具有重要意义。
第三，社会危机得以初步解决。战后人们主要关注的失业问题、劳资关系问题以及住房问题都在第一次福利国家建设高潮中得到缓解。(1)失业问题。战后初期，失业浪潮一度出现，尤其在大城市中，失业似乎达到了一种“恐怖的地步”，如柏林，1919年1月的失业率在12％以上。但不久，失业人数便直线下降，无论从德国工会会员失业情况还是从职业介绍所登记情况来看，当时的失业率都在6％以下，1920年3—4月达到最低点，只有1.9％(41)。德国出现了“完全就业”的局面。(2)劳资关系问题。在劳资关系方面，由于实施企业代表会体制，劳资争议被限定在和平解决的范围之内，罢工次数减少，解雇的比例也有所下降。据统计，1919-1920年间平均每年罢工次数多达6000余次，两年共损失4800—5400万劳动日，在企业代表会正常运行后，1921-1922年间罢工次数减少到5000次，涉及人数下降到230万人次，损失3000万劳动日，1923年的劳动斗争更减少到2200次(42)。在劳资争议中，雇员一方的成功率也有所提高，1922年雇员通过企业代表会在经济争议中的成功率达到75.8％(43)。企业主不再随心所欲地动用解雇手段威胁工人，解雇的比例从1919年的l∶52下降到1922年的l∶54(44)。(3)住房问题。两年间，德国住宅共新增16万间，房租上涨速度只有食物价格上涨速度的1/5，房租开支在所有花销中的比例也从1914年的24％下降到1921年4月的5％(45)。
长时段来看，这一时期的福利实践却存在许多问题，它埋下了日后经济危机、社会危机乃至民主危机的隐患。
首先，对于就业率的过分关注忽视了经济效率问题，同时也牺牲了基本的经济原则。在魏玛共和国结束之后，经济学家曾经重新评估战后初期的劳动市场，他们发现“在1919-1922年间，大量的经济问题对劳动市场几乎没有影响”，事实上，失业问题也没有人们想象的那么严重(46)。问题在于，失业危机在不同地区和不同行业的表现完全不同。大城市与军用企业中聚集了大量失业者，而农村和原材料生产企业却出现劳动力紧缺。虽然魏玛政府已经注意到这种情况，然而在实际操作中却仍然没有解决好这一问题。相反，它倾向于采用减少劳动时间与增加工资等方式吸引失业者。这样一来，企业的生产效率不断下降，而由于工资上涨造成的通货膨胀威胁则不断增加。据估计，1919年企业的平均生产效率比1914年下降了50％，如在制鞋企业中，每周1400双的生产量下降到700双；工人工资则在1919年平均上涨了80—200％，是1913年水平的3—4.5倍(47)。这种情况无疑应对1923年出现的恶性通货膨胀承担一定责任。不仅如此，由于有过高工资低强度的劳动经验，工人们不再愿意回到“正常状态”，这对于1922年后出现的经济萧条以及1923年爆发的罢工狂潮也有影响。工人一方不断要求继续减少劳动时间、增加工资待遇，企业家一方则不断提醒政府采取经济保护措施。直至1923年，当政府终于认识到经济复兴的重要性，转而采取增加劳动时间的政策时，政府的民众形象便一落千丈。所以共和国时期的“第一场真正的劳动市场危机出现在1923年底，亦即稳定危机！”(48)总而言之，在解决失业问题上，魏玛政府意图通过高就业率来规避风险，但其判断却是建立在错误的估算基础上，其目标又是违背经济规律的，结果让自己不仅钻进了恶性循环之中，还担负上沉重的道义责任。现在看来，这一点是得不偿失的。
其次，对于社保、救济以及住房等社会问题的介入带有强烈的倾向性，从而引发新一轮社会不满。魏玛民主的最大特征是妥协性，但这并不妨碍它在福利实践中有所偏重。鉴于实际情况的危急程度，魏玛政府曾在社保基金与救济金领取方面赋予复员军人及其遗属某些特权，如1920年出台的《军人抚恤金法》特别照顾战争受害者(49)；同样在住房管制方面特别眷顾劳工阶层，如鲁尔区(50)。随着时间的推移，这种倾向性便逐渐演化成其他社会阶层眼中的“不公正”。1920年7月，德国残疾人和寡妇中央委员会成立，要求政府施行一种“平等的福利方案”，反对退伍军人独享特权(51)。一些老中产阶层要求政府进一步扩大救济范围，考虑他们的实际困境(52)。大批房屋小业主则反对政府通过住房政策对自己的“剥削”和“掠夺”。在这种情景中，我们可以发现：“越民主的国家在其所提供的福利产品之意义上，要比独裁国家更容易受到超制度的特殊利益团体所形成的权力质疑”(53)。这种“不公正”感最后便演化成对于魏玛政府的不信任感。可以说，共和国试图通过福利政策获取民众支持的目标在这种畸形的比较中逐渐淡漠，最后变得遥不可及。稳定社会危机的方式最后却成为社会不满的导火索，这是魏玛福利国家建设者们始料不及的。
最后，由政府主导下的阶级合作主义生不逢时。迪克·吉尔里(Dick Geary)坚持认为，“战后初期的稳定取决于雇主对新政权的容忍以及政府对劳资之间合作的承认”(54)。这一点绝对正确。然而问题是：这种阶级合作体制在何种情况下继续有效，而在什么条件下将会失效，并进而成为魏玛民主的催命符？由于考虑到战后局势的不可预知性，劳资利益团体才会缔结《斯廷内斯—列金协议》，通过中央工作组来构建经济领域中的阶级合作模式(55)。这一出发点同政府介入劳资关系协调的目标既有重合，又有分歧。政府一方面鉴于经济和平转型的艰巨性，另一方面出于控制经济的考虑，才积极投身于劳资合作的实践中。然而一旦经济形势明朗化，政府很快便发现自己身处尴尬的困境之中。企业主认为政府偏袒工人，共和国就是一种“工会国家”，实行的是一种“冷酷社会主义”；工人批评政府的1923年政策是“历史的倒退”，并要求政府继续作出承诺，改善工人生活(56)。如此一来，旨在调和矛盾的魏玛民主反倒成为矛盾的焦点，由劳资对立引发的冲突最终直指民主本身，并在1929年经济大萧条后成为引发民主危机的直接原因。平心而论，政府以控制经济为目的主导阶级合作模式既无不可，也无不妥。问题在于，在1920年代如此恶劣的政治与经济环境中，面对极易被激化并拒绝妥协的劳资双方，这种模式尚不具备必要的物质与精神准备，因而也就必然在魏玛历史的演进中成为一出悲剧。
四、结语
本文讨论的是魏玛福利国家早期实践的背景、内容及其双重效果。从中，我们发现了一些关于福利国家建设方面的经验与教训，可资借鉴。
福利国家建设不仅是一种民主原则的践履，更有可能成为政府处理危机的行动模式。由于政治、经济与社会各层面出现的危机都可在一定程度上归因于福利问题，因此政府很有必要及时采取措施，通过福利政策来缓解进而解决危机。当然其前提是：判断正确、措施恰当。
福利国家建设需要循序渐进，只有在稳定而健康的社会发展进程中，福利国家才能建立起来。虽然政府能够采用福利政策作为处理危机的行动模式，然而福利国家建设并不能简单地成为消除危机的手段，相反它需要深谋熟虑的规划与小心翼翼的试验。稳定的政治环境与健康的经济运行通常才能奠定福利国家的物质与精神基础。
作为普通民众而言，对于福利国家的过高期望则是不可取的。作为收入再分配的一种方式，福利政策必然存在一定的指向性，也必然受制于整体经济的运作环境。因而在面对福利政策调整时，各社会阶层也需要及时调整心态，政府更有义务宣传和引导一种恰当的福利观。唯有如此，福利国家建设才能沿着稳定的道路前行。
注释：
①David F. Krew, Germans on Welfare. From Weimar to Hitler, Oxford: Oxford University Press, 1998, p. 10.
②一般认为，魏玛时期的福利国家建设至少出现过两个高潮期。一个是在1918-1920年复员期；另一个是在1923-1924年通货—稳定期。
③参见Eberhard Kolb, Die Arbeiterr
te in der deutschen Innenpolitik, 1918-1919, Frankfurt a. M.: Ullstein, 1978, pp. 135—192.
④⑥Richard Bessel, Germany after the First World War, Oxford: Clarendon Press, 1993, p. 91、26.
⑤Richard Bessel, Unemployment and Demobilisation in Germany after the first World War, in: Richard J. Evans and Dick Geary, The German Unemployed: Experiences and Consequences of Mass Unemployment from the Weimar Republic to the Third Reich, London: Croom Helm, 1987, p. 29.
⑦Yong-sun Hong, Welfare, Modernity, and the Weimar State, 1919-1933, Princeton: Princeton University Press, 1998, p.94.
⑧J. Ronald Shearer: Shelter from the Storm: Politics, Production and the Housing Crisis in Rural Coal Field, in: Journal of Contemporary History, 1999, Vol. 1.
⑨转引自Heinrich August Winkler, Die Revolution von 1918/19 und das Problem der Kontinuitt der deutschen Geschichte, in: Historische Zeitschrift, Band 250 (1990), p. 312.
⑩这份草案后来成为第一届共和国内阁的工作方案。见NL Payer Nr. 12, Bl. 154—158, Maschinenschrift mit handschriftl. "Socialdemokr Entwurf des Arbeitsporgramms der Reichsregierung 11.2.19", in: Heinrich Potthoff (eingeleitet.), Die SPD-Fraktion in der Nationalversammlung 1919-1920, Düsseldorf: Droste Verlag, 1986, pp. 11—14.
(11)(12)Richard Bessel, Germany after the First World War, p. 53、72.
(13)Reichsanzeiger, Nr. 276, 22.11.1918, in: Gerhard A. Ritter ＆ Susanne Miller (Hrsg.), Die Deutsche Revolution, 1918-1919: Dokumente, Hamburg: Hoffmann und Campe Verlag, 1975, pp. 222—223.
(14)Reichsanzeiger, Nr. 279, 26.11.1918, 载同上，pp. 120—121.
(15)Anordnung des Reichsamts für die wirtschaftliche Demoblimachung über Arbeitsnachweise vom 9.12.1918, 载同上，p. 248.
(16)(17)Gi-Chul Song, Die staatliche Arbeitsmarktpolitik in Deutschland zwischen der Revolution 1918/19 und der W? hrungsreform 1923/24. M
glichkeiten und Grenzen des arbeitsmarktpolitischen Staatsinterventionismus in der Weimarer Republik, Hamburg: Krmer, 2003, p.39、93.
(18)Anordnung des Demoblimachungsamtes über die Regierung der Arbeitszeit gewerblicher Arbeiter vom 23.11.1918, in: Gerhard A. Ritter ＆ Susanne Miller (Hrsg.), Die Deutsche Revolution, 1918—1919: Dokumente, p. 248.
(19)Thomas Blanke (Hrsg.), Kollektives Arbeitsrecht: Quellentexte zur Geschichte des Arbeitsrechts in Deutschland, Bd. 1, Reinbek bei Hamburg: Rowohlt Taschenbuch Verlag, 1975, p. 162.
(20)参见Walter Tomin, Zwischen Rtediktatur und Sozialer Demokratie. Die Geschichte der Rtebewegung in der Deutschen Revolution 1918/19, Düsseldorf: Droster Verlag, 1954, p. 28.
(21)Verordnung des Rats der Volksbeauftragten über Tarifvertrge vom 23.12.1918, in: Gerhard A. Ritter ＆ Susanne Miller (Hrsg.), Die Deutsche Revolution, 1918-1919: Dokumente, pp. 249—250.
(22)Mitteldeutsche Vereinbarung vom 12.Mrz 1919,原文收录于Peter von Oertzen, Betriebsrte in der Novemberrevolution, Eine politikwissenschaftliche Untersuchung über Ideengehalt und Struktur der betrieblichen und wirtschaftlichen Arbeiterrte in der deutschen Revolution 1918/19，修订版附录，Berlin: Verlag J. H. W. Dietz Nachf. GmbH, 2 Auflage, 1976, pp. 153—154.
(23)Vorlufige Dienstanweisung für die Betriebsrte im Bergbau vom 26. Mai 1919，原文收录同上，pp. 155—156.
(24)Walter Hüsing, Arbeitgeberschutz im Betriebsrtegesetz. Arbeitgeber: Kommentar, Arbeitgeberverbad für Dortmund und Umgegend, Dorlmund, 1921, pp. 216—242.参见拙文：《试论德国〈企业代表会法〉(1920)的缘起》，《历史教学问题》2006年第5期。
(25)(30)Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, Stuttgart: Athenum/ Droste Taschenbücher Geschichte, 1978, pp. 234—235.
(26)Verordnung über Erwerbslosenfürsorge vom 12.11.1918, in: Gerhard A. Ritter ＆ Susanne Miller (Hrsg.), Die Deutsche Revolution, 1918—1919: Dokumente, pp. 245—246.
(27)Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, p. 238.
(28)Richard Bessel, Germany after the First World War, pp. 170—174.
(29)Verordnung der Reichregierung zur Behebung der dringendsten Wohnungsnot vom 15.1.1919, in: Gerhard A. Ritter ＆ Susanne Miller (Hrsg.), Die Deutsche Revolution, 1918-1919: Dokumente, pp. 251—252.
(31)J. Ronald Shearer: Shelter from the Storm: Politics, Production and the Housing Crisis in Rural Coal Field.
(32)维塞尔后来成为第一届内阁的经济部长，“共同经济”计划也就转变为1919年7月上旬面世的经济部的“经济政策备忘录”。参见Nr. 19a Aufzeichnung des Reichswirtschaftsministers "Zur Frage der Wirtschaftspolitik" vom 7. Juli 1919, in: Anton Golecki (Bearb.), Das Kabinett Bauer. 21. Juni 1919 bis 27 Mrz 1920, Akten der Reichskanzlei Weimarer Republik, Boppard am Rhein: Harald Boldt Verlag, 1980, pp. 82—86.
(33)Resemarie Leuschen-Seppel: Zwichen Staatsverantwortung und Klasseninteresse: Die Wirtschafts-und Finanzpolitik der SPD zur Zeit der Weimarer Republik unter besonderer Berücksichtigung der Mittelphase 1924-1928/29, Bonn: Verlag Neue Gesellschaft GmbH, 1981, pp. 6—8.
(34)(35)Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, pp. 239—240、251—252.
(36)参见戴学正等编：《中外宪法选编》，华夏出版社1994年版，第204、210—212页。
(37)W. R. Lee ＆ Eve Rosenhaft (edit.), State, Social Policy and Social Change in Germany 1880-1994, Oxford: Berg, 2[nd], 1997, p.8.
(38)《魏玛宪法》确立的立国原则包括以下5项：共和国、民主、权利、福利、联邦。参见Dieter Grimm，Die Bedeutung der Weimarer Verfassung in der deutschen Verfassungsgeschichte, Heidelberg: Stiftung Reichsprsident-Friedrich-Ebert-Gedenksttte, 1990, p.22.
(39)W. R. Lee ＆ Eve Rosenhaft (edit.), State, Social Policy and Social Change in Germany 1880-1994, p. 2.
(40)这是德国史学家Detlev Peukert的观点。英国史学家David F. Krew则在其著作中对这一观点作了精彩驳斥。后者认为，魏玛的福利实践也是一种“危机控制模式”。参见David F. Krew, Germans on Welfare. From Weimar to Hitler. pp. 6—7.
(41)Richard Bessel, Unemployment and Demobilisation in Germany after the first World War,表格2.1和2.2，pp24—26、30.
(42)(44)Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, p. 257.
(43)Joseph Streicher. Die Beziehungen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer seit 1918. Eine Untersuchung über die Entwicklung des Krfteverhltnisses zwischen den beiden Partein unter besonderer berücksichtigung ihrer Organisationen der Gewerkschaften und Unternehmerverbnde, Freiburg Universitt. 1924. p. 58.
(45)Richard Bessel, Germany after the First World War, pp. 188、180—181.
(46)Richard Bessel, Unemployment and Demobilisation in Germany after the first World War, pp. 27、33.
(47)Gi-Chul Song, Die staatliche Arbeitsmarktpolitik in Deutschland zwischen der Revolution 1918/19 und der Whrungsreform 1923/24. Mglichkeiten und Grenzen des arbeitsmarktpolitischen Staatsinterventionismus in der Weimarer Republik, pp. 85、83.
(48)Richard Bessel, Unemployment and Demobilisation in Germany after the first World War, p. 27.
(49)Yong-sun Hong, Welfare, Modernity, and the Weimar State, 1919-1933, pp. 94—96.
(50)J. Ronald Shearer: Shelter from the Storm: Politics, Production and the Housing Crisis in Rural Coal Field.
(51)(52)Yong-sun Hong, Welfare, Modernity, and the Weimar State, 1919-1933, pp. 98—99、103—105.
(53)W. R. Lee ＆ Eve Rosenhaft (edit.), State, Social Policy and Social Change in Germany 1880—1994, p.29.
(54)Dick Geary, Employers, Workers, and the Coppapse of the Weimar Republic, in: Ian Kershaw (edited), Weimar: Why did German Democracy fail? New York: St. Martin's Press, 1990, p.93.
(55)参见拙文：《劳资利益团体合作与一战结束前后的德国社会——试论〈斯廷内斯—列金协议〉的起源及其意义》，《世界历史》2006年第1期。
(56)Gerald D. Feldman, German interest group alliances in war and inflation, 1914-1923, in: Suzanne D. Berger, Organizing Interests in Western Europe: Pluralism, Corporatism, and the Transformation of Politics, Cambridge: Cambridge university press, 1981, p. 181.
【专 题 号】K5
【复印期号】2008年11期
【原文出处】《安徽史学》(合肥)2008年5期第5～11页
【英文标题】The Early Practices of a Welfare State in Weimar Republic, 1918-1920
【作者简介】孟钟捷，华东师范大学历史系讲师，历史学博士。（上海 200062）
| 【内容提要】 | 一战结束后，德国社会遭遇了政治、经济与社会的多重危机，政府权力亟待合法性认同，社会期待稳定。魏玛政府力图把福利国家作为控制与解决危机的一种手段。1918-1920年间，魏玛的福利国家建设曾在规范劳动市场、协调劳资关系、改革保险和救济政策、解决住房问题以及调整经济运作模式等方面掀起高潮。从短时段看，这些实践活动确立了基本的福利国家原则，维护了政府权威，初步解决了战后德国的社会危机。然而从长时段看，这一时期的福利实践存在许多问题，埋下了日后经济危机、社会危机乃至民主危机的隐患。 The German society faced with the political, economic and social crisis after the first world war. In order to get the justification of the political power from the mass and stabilize the society, the Weimar State used the welfare as one way to control and solve the crisis. From 1918 to 1920, the government did the following things: standardization of the labor market; harmonization of the relationship between employer and employee; reform of the insurances and relief; resolve the housing crisis; adjust the economic system. These practices established the principle of welfare state and then protected the prestige of the government and solved a few social problems in a short time. However, from the long period, we can find there were still many problems in these practices so that economic, social, even democratic crisis would appear from the welfare practices. |
魏玛共和国在德国历史上第一次大规模施行福利国家原则。西方史学界普遍认为，尽管这种尝试最终失败，但是“从政治观念上形成福利国家却是魏玛的社会成就之一”①。本文关注的正是这种实践的早期情况②。这里的问题是：共和国究竟是在怎样的历史背景中踏上福利国家建设之路的？其福利国家的早期实践包括哪些方面？这些实践活动对于魏玛初期的社会稳定产生过怎样的影响，同时对于德国社会的后继发展又埋下了怎样的祸患？
一、战后初期德国社会的多重危机与福利国家建设的必要性
第一次世界大战的结束在德国引发了政治、经济与社会的多重危机。
由俾斯麦创建的君主制帝国遭到颠覆，自负的威廉二世在一片楚歌声中仓皇退位，统治权力空缺。社会民主党和独立社会民主党共同组成的临时政府(时称“人民全权代表委员会”)虽然暂时接掌政权，然而两者却在行政、军队归属与国家形式等问题上不断发生冲突，以致权力新格局无法形成③。正是在这一背景中，新国家的权力合法性受到置疑，社会力量由此勃发，试图规避官僚机构的管制，自行达成合作协议。劳资利益团体于1918年11月15日签订的《斯廷内斯—列金协议》正是战后德国政治危机的产物之一。
1916年以来形成的“战时经济”体制(Kriegswirtschaft)在德国战败后全线崩溃，主要原材料产量直线下降：1919年的硬煤产量只有1913年产量的61.4％，钢铁产量下降到1913年的39.9％，水泥产量为30.2％④。更严重的是，多达600万的复员军人对国内的劳动市场形成了巨大威胁。一位工会领袖曾在1918年10月公开表达了他对于德国未来经济的悲观情绪：“我现在不相信在可预见的将来，我们能有充分的自然资源去拯救德国经济，并且雇佣从战场上回国的劳动力”⑤。
战争引发的社会危机也在蔓延中。缺少父母管束的青少年“整日无所事事”，“变得更为反叛”⑥；由于货币紧张造成大量依靠领取社会救济金或补助金生活的人陷入生存危机中，即便在1920年初，在153.7万名伤残军人与194.5万名战争受害者中，也只有10％的人得以领取政府颁发的抚恤金⑦；战时经济转移了大量住房建设的资金和劳力，低婚配率与生育率的出现使帝国政府忽视潜在的住房需求，住房建设停滞，而战后伊始出现的高婚配率促发了住房危机，到1918年11月底，住房缺额达80万间，这种情况还进一步影响到工业区的生产恢复⑧。
在上述一系列危机的压力下，魏玛共和国采用“福利国家”模式便不仅仅是对于俾斯麦社会立法传统的简单延续，而是一种力图控制并解决危机的手段。换言之，共和国政府的福利国家建设有其必要性。这主要体现在以下两方面。
第一，政府权力亟待合法性认同。革命缔造的共和国政府始终在1918-1919年的代表会运动中沉浮不定，即便通过1919年初的国民议会选举，民众对于政府的不信任感仍然在各种场合出现。新政府需要借助福利政策介入劳资利益团体的谈判中，彰显政府的仲裁角色；它也需要借助福利政策介入经济决策中，刺激经济迅速复兴；它更需要借助福利政策介入社会问题中，充当弱势群体的保护人。
第二，社会期待稳定。虽然像德国这样的工业社会“普遍存在了一种敌视革命的‘反对混乱之反应’”⑨，革命造成的社会动荡并未造成太大的混乱，但由革命提出的诸多社会问题仍然摆在新政府面前，例如工人的劳动时间问题、社会化问题等。如何借助福利政策稳定社会便成为新政府的执政目标。这一点也反映在1919年2月6日社会民主党制定的《行动方案草案》中⑩。
正是在这样的历史背景中，共和国政府开始了它的福利国家建设之路。
二、福利国家建设的第一次高潮(1918-1920)
魏玛共和国的福利国家建设在1918-1920年间掀起过第一次高潮。从1918年11月9日临时政府成立开始，为应对革命大众提出的各种要求以及复员进程中出现的各种问题，魏玛政府不断颁布各种紧急令与法规，逐步确立福利国家原则。随着革命在1919年秋偃旗息鼓，复员在1920年4月正式结束，这次福利国家建设高潮也走向终点。概括说来，在这次建设高潮中，魏玛政府主要从以下五方面探索构建福利国家之路：
首先，规范劳动市场。
早在战争后期，帝国政府已经开始筹划规范劳动市场的举措，以备安置复员军人，让战时经济平稳过渡到和平经济。如1918年初，柏林的战争办公室就命令地方机构“尽可能地收集关于劳动市场需要哪种类型的工人之信息”(11)。革命爆发之前，一部分复员军人事实上已经回到战前工作岗位，另一部分熟练工人也从军工厂转业到煤炭工业中(12)。然而战争的突然结束与革命的不期而至打乱了政府的原有部署。面对大量回国的复员士兵，新政府不得不采取强硬手段，保证劳动市场的稳定与繁荣。
一方面，政府使用“强制安排”的手段，禁止解雇行为，并由政府主导重新就业工程。1918年11月21日，经济复兴部发布《和平生产转业令》，赋予政府“在必要时停止任何战争物资生产”的权力，同时要求企业主必须配合政府行动，“避免任何形式的解雇行为”(13)。两天后颁布的《工兵代表会条例》规定，复员军人与军用企业工人一律由国家职业介绍机构负责安排就业；建议失业者从事农业生产或者充当装卸工；必须确保现有军用企业的就业率，加快企业转型(14)。12月9日的《职业介绍令》要求地方政府必须成立非盈利性的职业介绍机构，以“平衡劳动市场的供需关系”(15)。
另一方面，政府通过各种渠道暗示企业主可以采取削减妇女职位与减少劳动时间等方式，增加就业岗位。战争期间，妇女就业的比例上升了52％，而男性就业率则下降了25％，工业领域中的妇女就业率一度达到2/3(16)。战后初期，政府不断宣传妇女的家庭职责，引导妇女回家。到1919年底，妇女就业率降低到38.6％，只比战争爆发前夕略高一些(17)。1918年11月23日颁布的《劳动时间令》虽然意在保证8小时工作制，然而其另一目标是希望藉此减少劳动时间、增加轮班次数来保证就业率(18)。
其次，协调劳资关系。
在劳资利益团体达成《斯廷内斯—列金协议》之前，帝国政府早于1916年的《为祖国志愿服务法》中即已设想通过工人委员会和职员委员会“维护企业内部和谐”(19)。然而由于该法具有服务战争的色彩，因而被反战工人视作战争枷锁，1917年后的大罢工以及1918—1919年革命中的各地代表会都曾不断提出废除该法的要求(20)。
《斯廷内斯—列金协议》达成之后，魏玛政府马上察觉到劳资利益团体试图“挣脱控制”的倾向。尽管迫于形势，政府批准了协议内容，并同意任命由劳资利益团体共同提名的约瑟夫·克特(Josef Koeth)担任经济复兴部部长，然而政府随即采取行动，积极介入到劳资关系的协调中。
政府的第一步是于1918年12月23日发布《合同法令》，让劳动部获得协调劳资矛盾与最终裁判权，它规定“劳动部有权对那些被证明在合同领域或劳动条件规范方面违反合同的事件进行宣判；它可以对劳动合同的适用范围和劳动形式，……在劳资双方没有参加谈判的情况下，介入其中……它的判决是终审判决”(21)。
尽管政府在1919年3月12日与中德地区罢工者签订的《魏玛协议》中曾经向后退了一步，同意在劳资争议产生时，“提请一个由劳资团体双方组成的特别协调机构来处理”(22)，但是在不久之后出现的《矿区企业代表会临时工作条例》中，政府再次强调“由国家特派员主持的劳资对等组成的委员会将解决所有纠纷”，从而把国家干预权力重新安置到劳资关系协调中(23)。
政府的关键一步则是1920年2月4日正式施行的《企业代表会法》。在这一法规中，政府在劳资关系问题上的决断权被正式确立下来。劳资双方的冲突被上升到法律层面上，政府则有权对任何一方的“违法者”予以罚款或监禁的惩处(24)。
再次，改革保险和救济政策。
德国具有悠久的保险和救济立法传统。然而战争所造成的负面影响却使得现存的保险和救济系统捉襟见肘，尤其是失业者与战争伤残者以及战争受害者(如寡妇与孤儿等)的生活困境亟待解决。在这一方面，魏玛政府的对策是：扩大受保范围；调整救济职责；增强职业介绍所的作用。
1918年11月12日的《扩大保险义务令》将强制保险的收入限额从2500马克/年上升到5000马克/年，以应对货币贬值。12月23日条令将事故保险的适用对象扩大到儿童。1919年2月3日的《社会保险修正令》首次将农业工人与家内工人包含在疾病保险之内。此外，地方保险机构还必须承担起对于孕妇以及行动困难的妇女进行每周援助的职责(25)。
1918年11月12日，复兴部的第二个紧急令便是关于失业者特别救济。紧急令将救济的主要义务赋予地方政府，但应允中央与州二级政府各出资1/2与1/3，以救济那些“尚未达到国家救济标准，但却有工作愿望并确实贫穷的人”。复员军人在领取救济金中拥有特权，无须一周的等候时间，也无须返回家乡领取。为实施失业者救济，政府还成立一个由劳资双方代表对等组成的“救济委员会”监督实施法令。此后，该法经过一系列修改，到1920年1月26日基本成型(26)。
政府在1918年12月9日的《职业介绍令》中业已承诺对于地方与城镇的职业介绍所进行财政补贴，并将成立“中央介绍中心”。到1919年冬天，劳动部已经成立了20个职业介绍分部。至1920年5月31日，职业介绍局成为劳动部的下属机关(27)。
第四，解决住房问题。
在德国历史上，国家介入住房市场，实施住房政策，始于19世纪90年代，一战中发展迅速。其时，《保护服役者法》规定房主不能向士兵家属收回房屋，后者有权延迟3个月交纳房租；《保护房客法》授予住房署规范租房行为、监督房主更改租赁合同的权力；《抵制住房短缺法》阻止房主将住房商用，强迫他们开放空置产业，以安排复员军人(28)。随着战后结婚高潮的到来，住房市场的供需矛盾愈加尖锐。为此，魏玛政府不得不采取更为强硬的手段，一方面规范租赁行为，另一方面刺激住房建设。
1919年1月15日的《政府关于解决最紧急的住房危机条令》要求地方政府“有义务在各自区域中满足民众对于中小住房的需求。为此，政府派遣住房特派员监督实施将无家可归者安置的行动”。此外，该条令还赋予住房特派员强制降低房租的权力(29)。6月22日条令扩大了租赁协调官员的权力，禁止房主随意更改租赁合同，并由住房特派员全权负责改变住房格局，以安置复员军人(30)。
为增加住房总量，1919年初，国会决定在工业区抽取部分利润资助住房建设。次年，鲁尔区成立“德国北莱茵—威斯特法伦州煤炭生产区矿工住房托管署”及其附属机构“鲁尔煤区定居联合会”，由其负责建设新房。到1921年底，鲁尔区共建住房5100间，其中政府出资7.809亿马克，煤炭辛迪加出资5.266亿马克。为了建造矿工住房，国家煤炭委员会甚至在1919年底提高了煤炭价格(31)。
第五，调整经济运作模式。
第一次世界大战末期，德国社会对于战后经济运作模式的设想一直争论不休。以里夏德·维塞尔(Richard Wissell)为首的法团主义思想家希望形成一种“共同经济”(Gemain wirtschaft)体制，以吸引社会各阶层的人参与经济重建(32)。以海因里希·库诺(Heinrich Cunow)为首的社会主义者设想推行“计划经济”模式，以便让“国家按照社会主义的组织原则在更大范围中发挥作用”(33)。民主党则坚持自由市场经济体制。这一切在1918-1919年革命所掀起的代表会运动中发生了变化。
代表会运动提出了“社会化”的要求，政府则在不断增大的罢工压力下不得不接受这种要求。1919年3月4日，政府发布公告，表明支持社会化，并将这种经济模式改革视作社会主义的举措(34)。3月23日，国会通过了社会民主党递交的《社会化权限法》；同一天，政府出台《煤炭经济社会化法》；4月24日，《钾经济社会化法》面世。这3个法令代表了政府在社会化问题上的基本立场，亦即在合适的、成熟的经济领域中逐步推行社会化，以建立“共同经济”。
与此同时，政府又开始考虑成立“经济议院”的问题。所谓“经济议院”系指由各行业代表组成第二国会，由其讨论经济问题。这是经济民主化的初步尝试。1920年4月19日，经济议院正式运行，当时共有68名农业与森林经济代表，6名园艺工人与渔民代表，68名工业代表，44名商业、银行与保险业代表，34名交通与公共机构雇员代表，36名手工业代表，30名消费者代表，16名公务员与自由职业者代表，12名地区经济委员会的代表以及12名政府代表。除中央一级外，州和地方政府也被要求成立相应的经济委员会(35)。
1919年8月11日，《魏玛宪法》在国会中通过。该宪法正式确立了“福利国家”原则，承诺在产妇保护、青年教育、住宅供给、劳工保护、社会保险、工作条件保障、公共救济改革等各方面实施国家保护、履行国家义务(36)。次年4月，德国政府宣布，复员胜利结束，取消复员部。至此，魏玛共和国的第一次福利国家建设高潮告一段落。
三、福利实践的双重效果
从1918年11月9日临时政府成立到1920年4月复员结束，共和国政府以福利政策为手段，试图控制并解决由革命与复员所带来的多重社会危机。从其效果而言，这种福利实践具有双重性。
短时段来看，魏玛政府的福利国家建设取得了成功。这主要表现为以下三方面：
第一，福利国家原则得以确立。从俾斯麦社会立法开始，德国政府一直在寻求建立一种恰当的“国家—社会”关系。然而在帝国时期，福利政策却被作为国家的“父权主义”手段，用以确保“国家高于社会”的传统政治结构(37)。只有在魏玛民主中，福利国家才成为立国的基本原则之一(38)。由此，国家通过福利政策介入社会中，其目标是成为“社会福利与物质资源的提供者和民众身体与精神健康的主要维护者”(39)。两年的福利实践正是逐步确立这一原则的过程。
第二，政府合法性得以认同。一些史学家曾经认为，魏玛的福利国家建设延续的是一种“从1890年代开始的乌托邦崇拜”，亦即认为“现代社会福利的不断扩大能够治愈所有的社会问题”(40)。然而事实上魏玛政府的福利实践仍然有其现实考虑，而不仅仅是对于进步的盲目乐观。通过大量紧急法令与经济法规，魏玛政府牢牢地控制住劳动市场，充当劳资关系的仲裁者，扮演弱势群体的保护人，筹划新的经济运作模式。不仅如此，共和国还藉此阻挡了革命狂潮，初步稳定了战后的政治局面。这一点对于1923年共和国政府未被左右两翼推翻具有重要意义。
第三，社会危机得以初步解决。战后人们主要关注的失业问题、劳资关系问题以及住房问题都在第一次福利国家建设高潮中得到缓解。(1)失业问题。战后初期，失业浪潮一度出现，尤其在大城市中，失业似乎达到了一种“恐怖的地步”，如柏林，1919年1月的失业率在12％以上。但不久，失业人数便直线下降，无论从德国工会会员失业情况还是从职业介绍所登记情况来看，当时的失业率都在6％以下，1920年3—4月达到最低点，只有1.9％(41)。德国出现了“完全就业”的局面。(2)劳资关系问题。在劳资关系方面，由于实施企业代表会体制，劳资争议被限定在和平解决的范围之内，罢工次数减少，解雇的比例也有所下降。据统计，1919-1920年间平均每年罢工次数多达6000余次，两年共损失4800—5400万劳动日，在企业代表会正常运行后，1921-1922年间罢工次数减少到5000次，涉及人数下降到230万人次，损失3000万劳动日，1923年的劳动斗争更减少到2200次(42)。在劳资争议中，雇员一方的成功率也有所提高，1922年雇员通过企业代表会在经济争议中的成功率达到75.8％(43)。企业主不再随心所欲地动用解雇手段威胁工人，解雇的比例从1919年的l∶52下降到1922年的l∶54(44)。(3)住房问题。两年间，德国住宅共新增16万间，房租上涨速度只有食物价格上涨速度的1/5，房租开支在所有花销中的比例也从1914年的24％下降到1921年4月的5％(45)。
长时段来看，这一时期的福利实践却存在许多问题，它埋下了日后经济危机、社会危机乃至民主危机的隐患。
首先，对于就业率的过分关注忽视了经济效率问题，同时也牺牲了基本的经济原则。在魏玛共和国结束之后，经济学家曾经重新评估战后初期的劳动市场，他们发现“在1919-1922年间，大量的经济问题对劳动市场几乎没有影响”，事实上，失业问题也没有人们想象的那么严重(46)。问题在于，失业危机在不同地区和不同行业的表现完全不同。大城市与军用企业中聚集了大量失业者，而农村和原材料生产企业却出现劳动力紧缺。虽然魏玛政府已经注意到这种情况，然而在实际操作中却仍然没有解决好这一问题。相反，它倾向于采用减少劳动时间与增加工资等方式吸引失业者。这样一来，企业的生产效率不断下降，而由于工资上涨造成的通货膨胀威胁则不断增加。据估计，1919年企业的平均生产效率比1914年下降了50％，如在制鞋企业中，每周1400双的生产量下降到700双；工人工资则在1919年平均上涨了80—200％，是1913年水平的3—4.5倍(47)。这种情况无疑应对1923年出现的恶性通货膨胀承担一定责任。不仅如此，由于有过高工资低强度的劳动经验，工人们不再愿意回到“正常状态”，这对于1922年后出现的经济萧条以及1923年爆发的罢工狂潮也有影响。工人一方不断要求继续减少劳动时间、增加工资待遇，企业家一方则不断提醒政府采取经济保护措施。直至1923年，当政府终于认识到经济复兴的重要性，转而采取增加劳动时间的政策时，政府的民众形象便一落千丈。所以共和国时期的“第一场真正的劳动市场危机出现在1923年底，亦即稳定危机！”(48)总而言之，在解决失业问题上，魏玛政府意图通过高就业率来规避风险，但其判断却是建立在错误的估算基础上，其目标又是违背经济规律的，结果让自己不仅钻进了恶性循环之中，还担负上沉重的道义责任。现在看来，这一点是得不偿失的。
其次，对于社保、救济以及住房等社会问题的介入带有强烈的倾向性，从而引发新一轮社会不满。魏玛民主的最大特征是妥协性，但这并不妨碍它在福利实践中有所偏重。鉴于实际情况的危急程度，魏玛政府曾在社保基金与救济金领取方面赋予复员军人及其遗属某些特权，如1920年出台的《军人抚恤金法》特别照顾战争受害者(49)；同样在住房管制方面特别眷顾劳工阶层，如鲁尔区(50)。随着时间的推移，这种倾向性便逐渐演化成其他社会阶层眼中的“不公正”。1920年7月，德国残疾人和寡妇中央委员会成立，要求政府施行一种“平等的福利方案”，反对退伍军人独享特权(51)。一些老中产阶层要求政府进一步扩大救济范围，考虑他们的实际困境(52)。大批房屋小业主则反对政府通过住房政策对自己的“剥削”和“掠夺”。在这种情景中，我们可以发现：“越民主的国家在其所提供的福利产品之意义上，要比独裁国家更容易受到超制度的特殊利益团体所形成的权力质疑”(53)。这种“不公正”感最后便演化成对于魏玛政府的不信任感。可以说，共和国试图通过福利政策获取民众支持的目标在这种畸形的比较中逐渐淡漠，最后变得遥不可及。稳定社会危机的方式最后却成为社会不满的导火索，这是魏玛福利国家建设者们始料不及的。
最后，由政府主导下的阶级合作主义生不逢时。迪克·吉尔里(Dick Geary)坚持认为，“战后初期的稳定取决于雇主对新政权的容忍以及政府对劳资之间合作的承认”(54)。这一点绝对正确。然而问题是：这种阶级合作体制在何种情况下继续有效，而在什么条件下将会失效，并进而成为魏玛民主的催命符？由于考虑到战后局势的不可预知性，劳资利益团体才会缔结《斯廷内斯—列金协议》，通过中央工作组来构建经济领域中的阶级合作模式(55)。这一出发点同政府介入劳资关系协调的目标既有重合，又有分歧。政府一方面鉴于经济和平转型的艰巨性，另一方面出于控制经济的考虑，才积极投身于劳资合作的实践中。然而一旦经济形势明朗化，政府很快便发现自己身处尴尬的困境之中。企业主认为政府偏袒工人，共和国就是一种“工会国家”，实行的是一种“冷酷社会主义”；工人批评政府的1923年政策是“历史的倒退”，并要求政府继续作出承诺，改善工人生活(56)。如此一来，旨在调和矛盾的魏玛民主反倒成为矛盾的焦点，由劳资对立引发的冲突最终直指民主本身，并在1929年经济大萧条后成为引发民主危机的直接原因。平心而论，政府以控制经济为目的主导阶级合作模式既无不可，也无不妥。问题在于，在1920年代如此恶劣的政治与经济环境中，面对极易被激化并拒绝妥协的劳资双方，这种模式尚不具备必要的物质与精神准备，因而也就必然在魏玛历史的演进中成为一出悲剧。
四、结语
本文讨论的是魏玛福利国家早期实践的背景、内容及其双重效果。从中，我们发现了一些关于福利国家建设方面的经验与教训，可资借鉴。
福利国家建设不仅是一种民主原则的践履，更有可能成为政府处理危机的行动模式。由于政治、经济与社会各层面出现的危机都可在一定程度上归因于福利问题，因此政府很有必要及时采取措施，通过福利政策来缓解进而解决危机。当然其前提是：判断正确、措施恰当。
福利国家建设需要循序渐进，只有在稳定而健康的社会发展进程中，福利国家才能建立起来。虽然政府能够采用福利政策作为处理危机的行动模式，然而福利国家建设并不能简单地成为消除危机的手段，相反它需要深谋熟虑的规划与小心翼翼的试验。稳定的政治环境与健康的经济运行通常才能奠定福利国家的物质与精神基础。
作为普通民众而言，对于福利国家的过高期望则是不可取的。作为收入再分配的一种方式，福利政策必然存在一定的指向性，也必然受制于整体经济的运作环境。因而在面对福利政策调整时，各社会阶层也需要及时调整心态，政府更有义务宣传和引导一种恰当的福利观。唯有如此，福利国家建设才能沿着稳定的道路前行。
注释：
①David F. Krew, Germans on Welfare. From Weimar to Hitler, Oxford: Oxford University Press, 1998, p. 10.
②一般认为，魏玛时期的福利国家建设至少出现过两个高潮期。一个是在1918-1920年复员期；另一个是在1923-1924年通货—稳定期。
③参见Eberhard Kolb, Die Arbeiterr
te in der deutschen Innenpolitik, 1918-1919, Frankfurt a. M.: Ullstein, 1978, pp. 135—192.④⑥Richard Bessel, Germany after the First World War, Oxford: Clarendon Press, 1993, p. 91、26.
⑤Richard Bessel, Unemployment and Demobilisation in Germany after the first World War, in: Richard J. Evans and Dick Geary, The German Unemployed: Experiences and Consequences of Mass Unemployment from the Weimar Republic to the Third Reich, London: Croom Helm, 1987, p. 29.
⑦Yong-sun Hong, Welfare, Modernity, and the Weimar State, 1919-1933, Princeton: Princeton University Press, 1998, p.94.
⑧J. Ronald Shearer: Shelter from the Storm: Politics, Production and the Housing Crisis in Rural Coal Field, in: Journal of Contemporary History, 1999, Vol. 1.
⑨转引自Heinrich August Winkler, Die Revolution von 1918/19 und das Problem der Kontinuit
t der deutschen Geschichte, in: Historische Zeitschrift, Band 250 (1990), p. 312.⑩这份草案后来成为第一届共和国内阁的工作方案。见NL Payer Nr. 12, Bl. 154—158, Maschinenschrift mit handschriftl. "Socialdemokr Entwurf des Arbeitsporgramms der Reichsregierung 11.2.19", in: Heinrich Potthoff (eingeleitet.), Die SPD-Fraktion in der Nationalversammlung 1919-1920, Düsseldorf: Droste Verlag, 1986, pp. 11—14.
(11)(12)Richard Bessel, Germany after the First World War, p. 53、72.
(13)Reichsanzeiger, Nr. 276, 22.11.1918, in: Gerhard A. Ritter ＆ Susanne Miller (Hrsg.), Die Deutsche Revolution, 1918-1919: Dokumente, Hamburg: Hoffmann und Campe Verlag, 1975, pp. 222—223.
(14)Reichsanzeiger, Nr. 279, 26.11.1918, 载同上，pp. 120—121.
(15)Anordnung des Reichsamts für die wirtschaftliche Demoblimachung über Arbeitsnachweise vom 9.12.1918, 载同上，p. 248.
(16)(17)Gi-Chul Song, Die staatliche Arbeitsmarktpolitik in Deutschland zwischen der Revolution 1918/19 und der W? hrungsreform 1923/24. M
glichkeiten und Grenzen des arbeitsmarktpolitischen Staatsinterventionismus in der Weimarer Republik, Hamburg: Krmer, 2003, p.39、93.(18)Anordnung des Demoblimachungsamtes über die Regierung der Arbeitszeit gewerblicher Arbeiter vom 23.11.1918, in: Gerhard A. Ritter ＆ Susanne Miller (Hrsg.), Die Deutsche Revolution, 1918—1919: Dokumente, p. 248.
(19)Thomas Blanke (Hrsg.), Kollektives Arbeitsrecht: Quellentexte zur Geschichte des Arbeitsrechts in Deutschland, Bd. 1, Reinbek bei Hamburg: Rowohlt Taschenbuch Verlag, 1975, p. 162.
(20)参见Walter Tomin, Zwischen R
tediktatur und Sozialer Demokratie. Die Geschichte der Rtebewegung in der Deutschen Revolution 1918/19, Düsseldorf: Droster Verlag, 1954, p. 28.(21)Verordnung des Rats der Volksbeauftragten über Tarifvertr
ge vom 23.12.1918, in: Gerhard A. Ritter ＆ Susanne Miller (Hrsg.), Die Deutsche Revolution, 1918-1919: Dokumente, pp. 249—250.(22)Mitteldeutsche Vereinbarung vom 12.M
rz 1919,原文收录于Peter von Oertzen, Betriebsrte in der Novemberrevolution, Eine politikwissenschaftliche Untersuchung über Ideengehalt und Struktur der betrieblichen und wirtschaftlichen Arbeiterrte in der deutschen Revolution 1918/19，修订版附录，Berlin: Verlag J. H. W. Dietz Nachf. GmbH, 2 Auflage, 1976, pp. 153—154.(23)Vorl
ufige Dienstanweisung für die Betriebsrte im Bergbau vom 26. Mai 1919，原文收录同上，pp. 155—156.(24)Walter Hüsing, Arbeitgeberschutz im Betriebsr
tegesetz. Arbeitgeber: Kommentar, Arbeitgeberverbad für Dortmund und Umgegend, Dorlmund, 1921, pp. 216—242.参见拙文：《试论德国〈企业代表会法〉(1920)的缘起》，《历史教学问题》2006年第5期。(25)(30)Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, Stuttgart: Athen
um/ Droste Taschenbücher Geschichte, 1978, pp. 234—235.(26)Verordnung über Erwerbslosenfürsorge vom 12.11.1918, in: Gerhard A. Ritter ＆ Susanne Miller (Hrsg.), Die Deutsche Revolution, 1918—1919: Dokumente, pp. 245—246.
(27)Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, p. 238.
(28)Richard Bessel, Germany after the First World War, pp. 170—174.
(29)Verordnung der Reichregierung zur Behebung der dringendsten Wohnungsnot vom 15.1.1919, in: Gerhard A. Ritter ＆ Susanne Miller (Hrsg.), Die Deutsche Revolution, 1918-1919: Dokumente, pp. 251—252.
(31)J. Ronald Shearer: Shelter from the Storm: Politics, Production and the Housing Crisis in Rural Coal Field.
(32)维塞尔后来成为第一届内阁的经济部长，“共同经济”计划也就转变为1919年7月上旬面世的经济部的“经济政策备忘录”。参见Nr. 19a Aufzeichnung des Reichswirtschaftsministers "Zur Frage der Wirtschaftspolitik" vom 7. Juli 1919, in: Anton Golecki (Bearb.), Das Kabinett Bauer. 21. Juni 1919 bis 27 M
rz 1920, Akten der Reichskanzlei Weimarer Republik, Boppard am Rhein: Harald Boldt Verlag, 1980, pp. 82—86.(33)Resemarie Leuschen-Seppel: Zwichen Staatsverantwortung und Klasseninteresse: Die Wirtschafts-und Finanzpolitik der SPD zur Zeit der Weimarer Republik unter besonderer Berücksichtigung der Mittelphase 1924-1928/29, Bonn: Verlag Neue Gesellschaft GmbH, 1981, pp. 6—8.
(34)(35)Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, pp. 239—240、251—252.
(36)参见戴学正等编：《中外宪法选编》，华夏出版社1994年版，第204、210—212页。
(37)W. R. Lee ＆ Eve Rosenhaft (edit.), State, Social Policy and Social Change in Germany 1880-1994, Oxford: Berg, 2[nd], 1997, p.8.
(38)《魏玛宪法》确立的立国原则包括以下5项：共和国、民主、权利、福利、联邦。参见Dieter Grimm，Die Bedeutung der Weimarer Verfassung in der deutschen Verfassungsgeschichte, Heidelberg: Stiftung Reichspr
sident-Friedrich-Ebert-Gedenksttte, 1990, p.22.(39)W. R. Lee ＆ Eve Rosenhaft (edit.), State, Social Policy and Social Change in Germany 1880-1994, p. 2.
(40)这是德国史学家Detlev Peukert的观点。英国史学家David F. Krew则在其著作中对这一观点作了精彩驳斥。后者认为，魏玛的福利实践也是一种“危机控制模式”。参见David F. Krew, Germans on Welfare. From Weimar to Hitler. pp. 6—7.
(41)Richard Bessel, Unemployment and Demobilisation in Germany after the first World War,表格2.1和2.2，pp24—26、30.
(42)(44)Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, p. 257.
(43)Joseph Streicher. Die Beziehungen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer seit 1918. Eine Untersuchung über die Entwicklung des Kr
fteverhltnisses zwischen den beiden Partein unter besonderer berücksichtigung ihrer Organisationen der Gewerkschaften und Unternehmerverbnde, Freiburg Universitt. 1924. p. 58.(45)Richard Bessel, Germany after the First World War, pp. 188、180—181.
(46)Richard Bessel, Unemployment and Demobilisation in Germany after the first World War, pp. 27、33.
(47)Gi-Chul Song, Die staatliche Arbeitsmarktpolitik in Deutschland zwischen der Revolution 1918/19 und der W
hrungsreform 1923/24. Mglichkeiten und Grenzen des arbeitsmarktpolitischen Staatsinterventionismus in der Weimarer Republik, pp. 85、83.(48)Richard Bessel, Unemployment and Demobilisation in Germany after the first World War, p. 27.
(49)Yong-sun Hong, Welfare, Modernity, and the Weimar State, 1919-1933, pp. 94—96.
(50)J. Ronald Shearer: Shelter from the Storm: Politics, Production and the Housing Crisis in Rural Coal Field.
(51)(52)Yong-sun Hong, Welfare, Modernity, and the Weimar State, 1919-1933, pp. 98—99、103—105.
(53)W. R. Lee ＆ Eve Rosenhaft (edit.), State, Social Policy and Social Change in Germany 1880—1994, p.29.
(54)Dick Geary, Employers, Workers, and the Coppapse of the Weimar Republic, in: Ian Kershaw (edited), Weimar: Why did German Democracy fail? New York: St. Martin's Press, 1990, p.93.
(55)参见拙文：《劳资利益团体合作与一战结束前后的德国社会——试论〈斯廷内斯—列金协议〉的起源及其意义》，《世界历史》2006年第1期。
(56)Gerald D. Feldman, German interest group alliances in war and inflation, 1914-1923, in: Suzanne D. Berger, Organizing Interests in Western Europe: Pluralism, Corporatism, and the Transformation of Politics, Cambridge: Cambridge university press, 1981, p. 181.