| 明清史 |
20世纪初英国的社会改革及其影响
高岱
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2008年06期
【原文出处】《史学集刊》(长春)2008年2期第54～60页
【作者简介】高岱，北京大学历史学系教授。
【关 键 词】社会改革/福利/保险
中图分类号：K561.44 文献标识码：A 文章编号：0559-8095(2008)02-0054-07
20世纪初，在自由党的支持和推动下，英国政府进行了一系列旨在减少贫困、缓和矛盾的社会改革，从而对英国的社会发展产生了深远的影响。
一
19世纪70年代之后，大英帝国虽已面临来自欧洲大陆和美国的经济挑战，但维多利亚后期的英国仍保持着工业革命所开创的辉煌。20世纪初，英国的海外投资增长迅速，到第一次世界大战爆发时，英国在海外的总投资已经上升到了40亿英镑，英国的债权人地位，在美元国家与在世界其他任何国家里一样稳固。在美国，英国公民所拥有的投资此时已达40-45亿美元（当时约合8-9亿英镑）。在加拿大则高达75亿美元（约合14亿英镑）。同时每年来自美国的利息、红利、保险费等进项，总数也接近4亿美元。[1](p.72)
但与此同时，由于英国国内中下阶层的经济状况并未得到多大的改善，“消费不足”与帝国的扩张等社会经济现象的存在，不仅影响到英国经济的稳定与发展，而且还引发了一系列社会问题。如经济危机的打击、国内投资的减少、失业率持续上升、贫富分化的不断扩大、各社会阶层之间的冲突日益增多等。所有这些由于经济因素所产生的不满情绪，除通过英国中下阶层自身所掀起的社会运动得到一定程度的体现而外，也引起了英国社会上层的一些有识之士的密切关注。其中最为著名者便是查理·布思(Charles Booth)和西博姆·朗特里(Seebohm Rowntree)。
查理·布思曾是利物浦的船主，也是近代英国著名的社会学家，他在对伦敦地区的贫困状况进行了深入的调查之后，从1899年起开始陆续发表题为《伦敦人民的生活和劳动》的调查报告，揭示了大约有三分之一的伦敦人生活在“贫困线”（Poverty Line，布思发明的一个新词汇）以下的事实，在社会上引起了很大的震动。布思把伦敦的贫困人口分为两类，一种属于‘勉强糊口’(having no surplus)型贫困，只是没有能力应付家中可能发生的一些突发性变故，如失业和生老病死等。除此之外，按照布思的统计，“在伦敦还有8.4%的人生活在‘饥寒交迫’(at all time more or less in want)型贫困之中，他们营养不良，缺衣少食。在贫困人口相对集中的伦敦东区，大约有35%的人处在勉强糊口的状态，大约有13.3%的人处在饥寒交迫之中。”[2](p.7)
随后西博姆·朗特里也对约克郡的贫困状况进行了调查，于1901年发表了题为《贫穷：有关城市生活的研究》的调查报告。朗特里出生于一个巧克力制造商家庭，他和家人是约克郡最大的雇主。“像布思一样，他并没有根据收入的状况去划定一条精确的‘贫困线’，认为‘贫困’并不仅仅表现在欠缺多少英镑的收入，而在于某个人是否有能力去维持‘一种体面而独立的生活’。‘贫困’只是一个相对的概念，并不是一个绝对的概念。根据朗特里的调查，对于一个有着三个孩子的家庭来说，每周最少应有21先令8便士才能勉强维持生活。而在约克郡，大约有6.8%的工人家庭每周的收入低于这个水平，他们的总人数约占约克郡总人数的3.6%。在朗特里看来，这些人是生活在‘基本贫困’(primary poverty)的状态中。”[2](p.8)朗特里还将收入仅仅只能维持生理健康最低标准的家庭称之为生活在“次贫困”(secondary poverty)状态之中，他们的总人数约占约克郡总人数的18%。在与布思的调查结果对比之后，朗特里得出了如下结论：“我们面临这样一种令人吃惊的可能性，即25%至30%的英国城镇人口正生活在贫困之中。”[2](p.8)
查理·布思和西博姆·朗特里所进行这些社会调查，引起了英国自由党的高度重视。在19世纪末20世纪初，英国自由党的新一代领导人，如阿斯奎斯、劳合·乔治、温斯顿·丘吉尔等人都深受新自由主义的影响，十分关注由于经济因素所产生的一系列社会问题。在他们看来，亚当·斯密所主张的个人无限自由是不可取的，认为个人的自由应以大多数人的自由为目标，国家可对经济和社会生活进行干预；某些社会问题，如贫困等不能完全归咎于个人的因素，而应看成是社会经济发展所产生的必然结果之一。因此，不能仅靠个人去解决这些社会问题，而应通过国家的干预，通过建立有效的社会保障体系来解决。
英国自由党的这些主张提出后，对19世纪末20世纪初的英国社会产生了很大的影响，也得到了许多普通民众以及工会和部分中产阶级人士的赞成。因此，在1906年1月举行的大选中，“自由党除在自己控制的地区大获全胜外，还在兰开夏、伦敦和东南部地区赢得了众多的支持者。在伦敦，自由党所拥有的议席从8个上升到了39个，选民的支持率也提高了15%。从议会里议席得失的情况来看，自由党也取得了压倒性的胜利，它拥有了400多个席位，而保守党人仅占157个”。[3](p.195)
自由党掌政后便开始了较为系统的社会改革。“它的第一个成功的立法手段就是为了回报工人在大选中所予以的支持而实行的改革，即通过了‘劳资争端法案’。”[2](p.70)为了实现在竞选时向工党所做的许诺，自由党政府针对以往劳工立法中的遗留问题，最先提出了制订“劳资争端法案”(Trade Unions and Dispute Act)，以改变由塔夫·维尔案的判决而使工会地位十分脆弱的状况。早在1901年时，塔夫·维尔铁路公司向法院提出控告，要求铁路员工联合会赔偿在罢工中所造成的损失，并声称工会所设立的纠察队，是无视1875年财产保护法案的违法行为。铁路员工联合会曾竭力争辩，认为它既不是一个合股公司，又不代表着某一个人，所以不能对此负责。但上院的司法机构从维护雇主的利益出发，判处铁路员工联合会支付达夫·维尔公司2.3万英镑的赔款，[4](p.492)以及几乎相同数目的诉讼费。这一判决结果实际上取消了工会以罢工作为斗争手段的权利，因而使工人阶级的选民感到十分愤慨，他们一直想要推翻这一判决。
在自由党提出的议案中规定：工会对其工作人员的不法行为不负任何责任，除非某项行为曾经获得工会执行委员会的许可。然而，工党议员则明确表示工会对其成员在罢工中所造成的损失，将不承担任何责任。[5](p.333)在促使问题最终解决的过程中，自由党议员起到了很重要的作用。自由党的首相坎贝尔-班纳曼(Campbell-Bannerman)就公开表示赞同工党的议案。上院的保守党领袖兰斯多恩(Lansdowne)也慑于工人阶级选民的影响，私下告诫上院的贵族“否决自由党的教育法案没有多大关系，因为那难以激起工人们的义愤。但对有关工会的议案来说，却是另外一回事了”。[3](p.198)由于自由党的支持、保守党的退让；使得工党提交的“劳资争端法案”得以顺利通过。从此，它便成了英国工会合法地位的法律基础。
随着“劳资争端议案”的通过，由赫伯特·格拉斯顿(Herbert Gladstone)领导的内政部，在社会改革方面也取得了积极的成就。1906年，内政部制订的“工伤赔偿议案”得以通过，这使六百多万工人获得了工伤赔偿金。此后，他还进一步扩大工伤种类，甚至把疾病也包括在其中。[6](p.17)接着，赫伯特·格拉斯顿着手处理棘手的矿工工作时限的问题。他既没有赞同矿工组织提出的八小时工作制，也不同意自由党的雇主们所提出的观点：即把限制成年男子的工作时间看成是对市场运行和利润的干预。而是实行了八个半小时的工作制。[3](p.198)这虽未完全满足工人们提出的要求，但与十小时工作制相比，毕竟大大地前进了一步。同时，它也表明，政府已经意识到，对市场中的所谓受“自由力量”支配的契约关系有了干预的必要。
为了保护青少年的权益，内政部还进行了一些刑法上的改革。缓刑作为监禁的替代方式而于1907年被采用。后又规定可以用罚款来免除一定的刑期，这使被监禁的人数大为减少。1908年初，内政部又针对青少年感化院制做出了新的规定。它要求必须把那些初犯的年轻人与惯犯们隔离开来，以免他们在犯罪的泥潭里越陷越深。同年颁布的青少年法案还禁止关押14岁以下的青少年；对16岁以下的青少年罪犯，如果不犯重罪，一般不予拘禁。[3](p.198)与此同时，议会也通过了一些直接与青少年教育有关的议案。1906年，在工党的压力下，议会经过一番辩论，使“校餐条例”得到通过。该条例规定，“地方当局必须为那些贫穷的孩子们提供免费餐”。[2](p.70)在第一次世界大战爆发前，“大约有一半以上的教育机构实施了这一条例”。[6](p.19)在1912-1913年间，伦敦大约有100000左右的孩子享受到这一待遇，在英格兰和威尔士大约有258000左右的孩子也享受到了免费餐”。[2](p.71)1907年，议会还通过了对学生实行医疗监督和治疗的条例。到1914年时，大约有75%的教育机构都采取了这个作法。[3](p.199)
“在1914年，教育委员会还制订了一个新的教育条例，它规定所有地方当局都必须拿出一笔专项资金，为放假之后的在校学生提供伙食补贴，并要求学校的医疗人员依照学生健康的需要给予必要的关照。”[2](p.71)有关这方面的一些改革，虽在通过和落实的过程中，遇到了不少阻力和困难，然而却在社会上产生了积极的影响。正如某些学者所评价的那样，“这些措施非常重要。第一，它前所未有地把在校中小学生纳入了福利的范畴，使一大笔公共资金可以被用来资助那些需要帮助的人们……第二，它也使人们进一步意识到，有些家长不必要再为孩子们的营养不良承担责任。在社会的支持下，贫困的孩子们可以在家中得到较好的照顾，而不用像以前那样去依赖公众的或志愿的帮助”。[2](p.70)
二
1908年4月，首相坎贝尔-班纳曼(Campbell-Bannarman)因病辞职，阿斯奎斯毫无争议地出任首相。在他所组成的新内阁中，劳合·乔治改任财政大臣，温斯顿·邱吉尔接替了他的空缺，担任贸易大臣。这样的改组使内阁中新自由主义的色彩更为浓厚，以社会福利为基本内容的改革更进一步地全面展开。其中两项影响最为深远的改革，便是养老金条例的通过和国民保险法案的实施。
老年养老金问题，在英国作为一项政治议程已经谈论多年。到1906年时，欧洲已经有十多个国家实行了养老金制。特别是在德国，早在1889年便实行了这一制度。自由党上台后，社会对养老金的要求仍很强烈。然而，坎贝尔-班纳曼政府的举止却很谨慎。它担心在条件不成熟的情况下，匆忙实行这一制度，将会增加开支，加重纳税人的负担。直到1908年6月，在阿斯奎斯等人的努力之下，议会才终于通过了“养老金条例”，规定：凡年满70岁每年收入不超过26英镑（一说31英镑）的老人，可享受政府提供的养老金；其中单身老人每周可获5先令，有配偶者每周7先令。但年龄不到70岁又未丧失工作能力者、惯于游手好闲的人、以及狱中的囚犯不在享受者范围之列。[3](p.199)养老金制的实施，使老年人免受了济贫法所带来的耻辱感，给他们的晚年生活以经济上的保证。尽管它并不慷慨，也不普及，但却受到了普遍的赞赏。因为它的确使近800万镑的钱投入到流通渠道，又从这个渠道流入穷人的家中，然后又流进了穷人所需要的小商店，从而改善了一部分穷人的生活境况。[7](p.236)一位亲睹养老金发放者曾这样写到：“养老金制开始实行后，这些老年贫困者的生活便有了转变……当他们中的一些人最初到邮局领取养老金时，脸上常常流淌着感激的泪花……他们从花园里摘了花，从树上摘下水果，送给把养老金交到他们手中的姑娘。”[8](p.180)
然而，更为重要的是：养老金制既体现了社会政策的新原则，也成为“一场伟大改革的第一步”。①养老金条例明文规定，老人们不会因领取养老金而失去选举权和其他的权利。养老金不是使贫困者在屈辱的条件下接受的一种救济，也不是一种慈善的恩赐，而是一种不可剥夺的权利，是公民权的一部分。养老金一律从国库支出，由中央政府直接负责管理并统一通过邮局发放给个人。可以说，养老金条例是第一项真正具有全国影响和积极意义的社会福利立法。[9]
国民保险法案包括两方面的内容，即失业保险和健康保险。国民保险法案的产生，也是有着一番经历的。邱吉尔为应付1908-1909年萧条时期大批失业的局面，曾在一位年轻的文官威廉·贝弗利吉(William Beveridge)的协助下，提出了实行失业保险的方案。1910年，当邱吉尔把这个方案报送议会时，并未得到议会的批准。1911年，该方案得到劳合·乔治的大力支持。在他们的共同推动下，终使影响深远的“国民保险法案”得以问世。[3](p.199)
“国民保险法案”关于失业保险的部分规定，一些易受经济危机影响、失业率较高的行业，如建筑、造船、机械制造、铸铁、锯木等，应实行强制性的三方捐集保险制。其中雇工必须每人每周缴纳保险费2.5便士；雇主应为本企业的每名员工每周缴纳保险费2.5便士，并明文规定这笔费用不包括在员工的工资之内；政府每周为每个雇工补贴相当于劳资双方缴纳费用总额三分之一的保险基金。关于失业保险的领取标准，规定工人从失业后的第二周开始，每周可以领取7先令的失业保险金。如果失业者的年龄不到17周岁，则不能享受失业保险金。年龄在17至18周岁者，只能领取半额的失业保险金。任何人在一年中领取的失业保险金的时间最多不能超过15周。[10](pp.597-602)这些钱虽然不能保证失业者的生活有足够的保障，但却能够使失业者的贫困处境得到一定程度的缓解。特别值得一提的是，失业保险金的领取者并没有因此丧失政治权利，他依然是一个地位独立的公民，而不被视为低人一等的受救济者。同时，我们也不难了解到自由党政府对失业问题的新认识：“失业基本上是一种工业的和国家的问题，而不是个人品行以及地方在供需调节方面的问题”。[11](p.61)到第一次世界大战之前，英国参加失业保险的人数已达2325598人。其中建筑业956890人，机械、造船也1082148人，车辆制造业209985人，其它行业76575人。失业保险金1912-1913年为200万英镑，发放失业保险金21万英镑，1913-1914年，两者分别增至240万英镑及53万英镑。[12](p.221)
健康保险在英国实施，相对而言是一个较为复杂的社会政治问题，它与许多因素密切相关，如对社会上的贫穷现象所表示的关切，对军队实力和国民素质的日益重视等。特别是对后者的关注，在1899-1902年英布战争之后，更是成为英国社会广泛议论的话题。因为当时的调查统计表明，英国国民身体素质的低劣已经到了令人担忧的程度。“1899年至1900年7月间，在曼彻斯特报名当兵的11000人中有8000人身体不适合扛枪和不能忍受艰苦的训练。当时的另一调查表明，每五个应征者经过两年的服役后只有两人仍能成为合格的士兵”。②
1908年，劳合·乔治又亲自访问了实行健康保险多年的德国，目睹了德国人的健康水平在不断提高的事实。作为英国的主要竞争对手，劳合·乔治对此状况感到不安，这促使他下决心要在英国实行一个内涵更加广泛的健康保险法案。为了使这一法案成为法律，劳合·乔治全力与不同利益团体打交道。如工会、医疗协会、慈善机构和保险公司等。工党最初对实行健康保险的兴趣并不大，劳合·乔治便适时地做出了议员支薪的承诺，来换取工党议员的支持。[3](p.206)1911年12月16日，健康保险法案终于在议会获得通过。该法案规定，由政府为患病、伤残的工人以及因分娩而不能工作的女工提供健康保险。受保范围是16岁至70岁的体力劳动者和年薪不超过160英镑的职员。所有16岁以上的被雇佣者以及未被雇佣但却具有被保险人资格者，都可按照这一法案所规定的方式投保。但65岁以上的人以前如果没有依法成为被保险人则失去了这个权利。任何受雇佣者每年接受养老金及其他非个人劳动所得26英镑以上、全部或主要依靠他人为生者，可主动申请免除其被保险人的责任。
实施该方案的费用按不同比例由雇主、职工和国家分担：健康保险费的九分之七（如果是女工则为四分之三）由雇主和雇工缴纳，余下的部分由政府拨款；每个男工每周缴4便士，女工每周缴纳3便士，雇主每周为每名雇工缴纳3便士，政府每周为每名工人拨付2便士。每天工资低于2先令的21岁以上雇工的保险费中，雇工个人应承担的部分由政府拨付。雇主不仅要为雇工缴纳他所要付的保险费，而且不能从雇工的工资中扣除这笔费用。被保险人年龄达到70岁后，便不需要继续缴纳健康保险费。被保险人在患病期间，每名男工每周可领取10先令的保险金，女工可领取7先令6便士；工人因致残不能工作时，不论男女每周都可领取5先令，女工在产期每周可领取30先令。被保险人达到70岁时，即无权领取疾病和伤残保险金。任何暂时或永久居住在英国以外的居民也没有资格领取健康保险金。[12](pp.238-239)
为保证健康保险能够顺利推行，政府要求各地建立起健康保险委员会，由政府、健康保险医生和受保人等方面的代表组成，监督医疗福利的管理。一战前夕，英国的受保人数超过了1000多万，国民素质也有明显提高。[5](p.335)健康保险法案和失业保险法案一样，把普通人的健康纳入了国家责任的范围，使普通人在病残的情况下不必求助于令人感到屈辱的济贫法，而可以在不失去一个公民所享有的任何权利时，依靠国家所组织起来的社会力量摆脱困境。因此，由健康保险法案和失业保险法案所构成的“国民保险法案”，既可以被看成是英国自由党人在一战之前所取得一个重要的社会成就，也可当成是区别于传统济贫制度的新型社会保障体系在英国的初步建立。
三
除了“养老金条例”和“国民保险法案”外，英国自由党所进行两项社会改革也具有重要的意义。这便是邱吉尔所倡导的“劳工交流法案”和“行业委员会法案”。劳工交流法案和劳工介绍所有着密切的联系。早在19世纪80年代，英国的一些地方就出现了为解决就业问题设立的劳工介绍所。1902年，议会还通过了一项伦敦劳工局法令，建立了由税收做为财政基础的劳工局，1905年时，伦敦已有10个市区性劳工局。1906年，解决贫困问题中心委员会接管了各个劳工局和伦敦失业基金会，并拨款10725英镑在各区建立劳动介绍所。到1907年，伦敦已有21个介绍所，每月都有10000余人在此登记。[12](pp.216-217)然而，这些劳工介绍所大都是区域性的或临时性的，并非由国家统一管理，因而很难在保证工人的充分就业方面发挥出多大的作用。
到1908年，时任自由党政府财政大臣的丘吉尔在贝弗里奇的协助下，开始着手利用国家的权力，利用社会的资源，建立全国性的应对失业的制度。1909年，由丘吉尔发出动议，议会通过了“劳工交流法案”。其内容为建立起由国家直接资助和管理的全国性劳工介绍所系统，使作为一种临时性措施的劳工介绍所成为工业组织的一个组成部分。在1910年2月1日，便有83个由国家资助和管理的劳工介绍所开始为失业者服务。到1914时，英国大约出现了430个此类劳工介绍所。它们搜集劳工市场信息，为工人就业提供了更多的机会。雇主和雇工都可以到劳动介绍所登记其情况和提出要求。一个失业者登记后每天应到劳工介绍所去签名一次，作为他仍然需要工作的凭证，然后他便可以留在家中等候消息。一旦劳动介绍所为他找到了适合的工作，就会给他发出通知。失业者不需要每天行走于街头，从一家工厂到另一家工厂去寻找工作。雇主也能从中受惠，他对雇工的选择不再局限于站在工厂门口的失业者，而可以通过劳工介绍所找到最适合的工人。[9](p.26)从某种意义上讲，劳工介绍所的确为“消除对救济的依赖，开辟了比济贫院的院外‘劳动检测’(labour test)更人道、更经济和更有效的途径。这种途径为失业者找工作提供了便利，而不是使接受救济的条件更为苛刻。”[13](p.216)虽然劳工介绍所不能创造新的就业机会，也不可能从根本上解决失业的问题，但正如丘吉尔所认为的那样，劳工介绍所能够通过劳工市场的信息，减少职业空位，使就业机会得以被充分地利用，并且减少了劳工流动的痛苦和浪费。[7](p.257)在当时的历史条件下，“直接由政府管理、国家资助的劳工介绍所的建立是对自由的市场经济秩序的一次重大改革。它通过给雇主和潜在的雇工提供普遍的联络点，使市场经济更顺利地发挥作用。”[9](p.27)同时，它也成为自由党争取工人们在政治上予以支持的重要手段。
1909年所通过的“行业委员会法案”(Trade Board Act)表明政府已经开始意识到，有必要对市场中受“自由竞争”所支配的劳动契约关系进行适当的调整。“这是把最低工资原则纳入英国劳动法典的第一次尝试”。[14](p.252)此项法案的积极倡导者丘吉尔在1909年4月28日议会对法案进行辩论时也谈到：关于劳工的工资问题，我们今天首先要明确区别健全的契约条件和非健全的契约条件，再也不能盲目地信奉供求法则的自发作用了。[7](p.239)“这个法案第一次建立起了同时代表雇主和雇工的委员会，来确定那些没有建立工会组织的‘血汗行业’(Sweated Industries)的最低工资标准。这些血汗行业的工资总体水平低下，大多由妇女组成，且主要从事手工生产，机械化程度很低。其中占人数最多的行业是成衣业，其次是制盒业、花边业和首饰业。况且，这些行业中的许多女工都必须离开家庭去做外勤工作。”[2](p.86)
1909年7月，根据“行业委员会法案”所成立的行业局首先规定在成衣业、制盒业、首饰业和花边业等血汗行业实行最低工资制。“由行业局对这些行业的最低工资分计时和计件两种做出规定，一旦行业局制定了该行业的最低工资标准，雇主必须按这一标准支付工资，如果支付低于该标准的工资，每次罚款20英镑，并通过法院来执行。任何工人都可以向行业局报告其领取了低于最低工资的标准，行业局有义务代表工人的利益采取行动。”[12](p.244)行业委员会法案通过之后不久，就有大约20多万名工人从中受益，其中有14万人是女工。[3](p.206)
历经数年的努力，英国自由党政府以新自由主义作为理论基础，以国家干预为手段，通过不断地实施社会改革，减少了劳资冲突，实施了社会保障，调节了当时历史条件下的英国务社会阶层之间的关系，使从工业革命以来便已出现并日益严重的社会贫困现象得到了较大程度的缓解，在为现代福利国家的形成奠定坚实基础的同时，也大大提高了英国社会的抗风险能力。其后，英国虽遭受第一次世界大战这种外在因素的冲击，但社会结构依然稳定，社会经济依然具有很强的国际竞争力，这便是20世纪初英国社会改革所具有的影响力最直接和具体的体现。
注释：
①H. H. Asquith's Speech，转引自刘超雄：《试论本世纪初英国自由党的社会政策》，北京大学历史系硕士学位论文，1984年，第24页。
②A. White, Efficiency and Empire, p. 224; F. Maurice, National Health, A Soldier's Study, p.215.转引自刘超雄：《试论本世纪初英国自由党的社会政策》，北京大学历史系硕士学位论文，1984年，第59页。
【专 题 号】K5
【复印期号】2008年06期
【原文出处】《史学集刊》(长春)2008年2期第54～60页
【作者简介】高岱，北京大学历史学系教授。
| 【内容提要】 | 20世纪初，在英国自由党的支持和推动下，英国政府进行了一系列旨在减少贫困、缓解矛盾的社会改革，推出了养老金条例和国民保险法案，调节了社会各阶层之间的关系，打下了社会保障的基础，从而对20世纪英国社会的发展产生了深远的影响。 |
20世纪初，在自由党的支持和推动下，英国政府进行了一系列旨在减少贫困、缓和矛盾的社会改革，从而对英国的社会发展产生了深远的影响。
一
19世纪70年代之后，大英帝国虽已面临来自欧洲大陆和美国的经济挑战，但维多利亚后期的英国仍保持着工业革命所开创的辉煌。20世纪初，英国的海外投资增长迅速，到第一次世界大战爆发时，英国在海外的总投资已经上升到了40亿英镑，英国的债权人地位，在美元国家与在世界其他任何国家里一样稳固。在美国，英国公民所拥有的投资此时已达40-45亿美元（当时约合8-9亿英镑）。在加拿大则高达75亿美元（约合14亿英镑）。同时每年来自美国的利息、红利、保险费等进项，总数也接近4亿美元。[1](p.72)
但与此同时，由于英国国内中下阶层的经济状况并未得到多大的改善，“消费不足”与帝国的扩张等社会经济现象的存在，不仅影响到英国经济的稳定与发展，而且还引发了一系列社会问题。如经济危机的打击、国内投资的减少、失业率持续上升、贫富分化的不断扩大、各社会阶层之间的冲突日益增多等。所有这些由于经济因素所产生的不满情绪，除通过英国中下阶层自身所掀起的社会运动得到一定程度的体现而外，也引起了英国社会上层的一些有识之士的密切关注。其中最为著名者便是查理·布思(Charles Booth)和西博姆·朗特里(Seebohm Rowntree)。
查理·布思曾是利物浦的船主，也是近代英国著名的社会学家，他在对伦敦地区的贫困状况进行了深入的调查之后，从1899年起开始陆续发表题为《伦敦人民的生活和劳动》的调查报告，揭示了大约有三分之一的伦敦人生活在“贫困线”（Poverty Line，布思发明的一个新词汇）以下的事实，在社会上引起了很大的震动。布思把伦敦的贫困人口分为两类，一种属于‘勉强糊口’(having no surplus)型贫困，只是没有能力应付家中可能发生的一些突发性变故，如失业和生老病死等。除此之外，按照布思的统计，“在伦敦还有8.4%的人生活在‘饥寒交迫’(at all time more or less in want)型贫困之中，他们营养不良，缺衣少食。在贫困人口相对集中的伦敦东区，大约有35%的人处在勉强糊口的状态，大约有13.3%的人处在饥寒交迫之中。”[2](p.7)
随后西博姆·朗特里也对约克郡的贫困状况进行了调查，于1901年发表了题为《贫穷：有关城市生活的研究》的调查报告。朗特里出生于一个巧克力制造商家庭，他和家人是约克郡最大的雇主。“像布思一样，他并没有根据收入的状况去划定一条精确的‘贫困线’，认为‘贫困’并不仅仅表现在欠缺多少英镑的收入，而在于某个人是否有能力去维持‘一种体面而独立的生活’。‘贫困’只是一个相对的概念，并不是一个绝对的概念。根据朗特里的调查，对于一个有着三个孩子的家庭来说，每周最少应有21先令8便士才能勉强维持生活。而在约克郡，大约有6.8%的工人家庭每周的收入低于这个水平，他们的总人数约占约克郡总人数的3.6%。在朗特里看来，这些人是生活在‘基本贫困’(primary poverty)的状态中。”[2](p.8)朗特里还将收入仅仅只能维持生理健康最低标准的家庭称之为生活在“次贫困”(secondary poverty)状态之中，他们的总人数约占约克郡总人数的18%。在与布思的调查结果对比之后，朗特里得出了如下结论：“我们面临这样一种令人吃惊的可能性，即25%至30%的英国城镇人口正生活在贫困之中。”[2](p.8)
查理·布思和西博姆·朗特里所进行这些社会调查，引起了英国自由党的高度重视。在19世纪末20世纪初，英国自由党的新一代领导人，如阿斯奎斯、劳合·乔治、温斯顿·丘吉尔等人都深受新自由主义的影响，十分关注由于经济因素所产生的一系列社会问题。在他们看来，亚当·斯密所主张的个人无限自由是不可取的，认为个人的自由应以大多数人的自由为目标，国家可对经济和社会生活进行干预；某些社会问题，如贫困等不能完全归咎于个人的因素，而应看成是社会经济发展所产生的必然结果之一。因此，不能仅靠个人去解决这些社会问题，而应通过国家的干预，通过建立有效的社会保障体系来解决。
英国自由党的这些主张提出后，对19世纪末20世纪初的英国社会产生了很大的影响，也得到了许多普通民众以及工会和部分中产阶级人士的赞成。因此，在1906年1月举行的大选中，“自由党除在自己控制的地区大获全胜外，还在兰开夏、伦敦和东南部地区赢得了众多的支持者。在伦敦，自由党所拥有的议席从8个上升到了39个，选民的支持率也提高了15%。从议会里议席得失的情况来看，自由党也取得了压倒性的胜利，它拥有了400多个席位，而保守党人仅占157个”。[3](p.195)
自由党掌政后便开始了较为系统的社会改革。“它的第一个成功的立法手段就是为了回报工人在大选中所予以的支持而实行的改革，即通过了‘劳资争端法案’。”[2](p.70)为了实现在竞选时向工党所做的许诺，自由党政府针对以往劳工立法中的遗留问题，最先提出了制订“劳资争端法案”(Trade Unions and Dispute Act)，以改变由塔夫·维尔案的判决而使工会地位十分脆弱的状况。早在1901年时，塔夫·维尔铁路公司向法院提出控告，要求铁路员工联合会赔偿在罢工中所造成的损失，并声称工会所设立的纠察队，是无视1875年财产保护法案的违法行为。铁路员工联合会曾竭力争辩，认为它既不是一个合股公司，又不代表着某一个人，所以不能对此负责。但上院的司法机构从维护雇主的利益出发，判处铁路员工联合会支付达夫·维尔公司2.3万英镑的赔款，[4](p.492)以及几乎相同数目的诉讼费。这一判决结果实际上取消了工会以罢工作为斗争手段的权利，因而使工人阶级的选民感到十分愤慨，他们一直想要推翻这一判决。
在自由党提出的议案中规定：工会对其工作人员的不法行为不负任何责任，除非某项行为曾经获得工会执行委员会的许可。然而，工党议员则明确表示工会对其成员在罢工中所造成的损失，将不承担任何责任。[5](p.333)在促使问题最终解决的过程中，自由党议员起到了很重要的作用。自由党的首相坎贝尔-班纳曼(Campbell-Bannerman)就公开表示赞同工党的议案。上院的保守党领袖兰斯多恩(Lansdowne)也慑于工人阶级选民的影响，私下告诫上院的贵族“否决自由党的教育法案没有多大关系，因为那难以激起工人们的义愤。但对有关工会的议案来说，却是另外一回事了”。[3](p.198)由于自由党的支持、保守党的退让；使得工党提交的“劳资争端法案”得以顺利通过。从此，它便成了英国工会合法地位的法律基础。
随着“劳资争端议案”的通过，由赫伯特·格拉斯顿(Herbert Gladstone)领导的内政部，在社会改革方面也取得了积极的成就。1906年，内政部制订的“工伤赔偿议案”得以通过，这使六百多万工人获得了工伤赔偿金。此后，他还进一步扩大工伤种类，甚至把疾病也包括在其中。[6](p.17)接着，赫伯特·格拉斯顿着手处理棘手的矿工工作时限的问题。他既没有赞同矿工组织提出的八小时工作制，也不同意自由党的雇主们所提出的观点：即把限制成年男子的工作时间看成是对市场运行和利润的干预。而是实行了八个半小时的工作制。[3](p.198)这虽未完全满足工人们提出的要求，但与十小时工作制相比，毕竟大大地前进了一步。同时，它也表明，政府已经意识到，对市场中的所谓受“自由力量”支配的契约关系有了干预的必要。
为了保护青少年的权益，内政部还进行了一些刑法上的改革。缓刑作为监禁的替代方式而于1907年被采用。后又规定可以用罚款来免除一定的刑期，这使被监禁的人数大为减少。1908年初，内政部又针对青少年感化院制做出了新的规定。它要求必须把那些初犯的年轻人与惯犯们隔离开来，以免他们在犯罪的泥潭里越陷越深。同年颁布的青少年法案还禁止关押14岁以下的青少年；对16岁以下的青少年罪犯，如果不犯重罪，一般不予拘禁。[3](p.198)与此同时，议会也通过了一些直接与青少年教育有关的议案。1906年，在工党的压力下，议会经过一番辩论，使“校餐条例”得到通过。该条例规定，“地方当局必须为那些贫穷的孩子们提供免费餐”。[2](p.70)在第一次世界大战爆发前，“大约有一半以上的教育机构实施了这一条例”。[6](p.19)在1912-1913年间，伦敦大约有100000左右的孩子享受到这一待遇，在英格兰和威尔士大约有258000左右的孩子也享受到了免费餐”。[2](p.71)1907年，议会还通过了对学生实行医疗监督和治疗的条例。到1914年时，大约有75%的教育机构都采取了这个作法。[3](p.199)
“在1914年，教育委员会还制订了一个新的教育条例，它规定所有地方当局都必须拿出一笔专项资金，为放假之后的在校学生提供伙食补贴，并要求学校的医疗人员依照学生健康的需要给予必要的关照。”[2](p.71)有关这方面的一些改革，虽在通过和落实的过程中，遇到了不少阻力和困难，然而却在社会上产生了积极的影响。正如某些学者所评价的那样，“这些措施非常重要。第一，它前所未有地把在校中小学生纳入了福利的范畴，使一大笔公共资金可以被用来资助那些需要帮助的人们……第二，它也使人们进一步意识到，有些家长不必要再为孩子们的营养不良承担责任。在社会的支持下，贫困的孩子们可以在家中得到较好的照顾，而不用像以前那样去依赖公众的或志愿的帮助”。[2](p.70)
二
1908年4月，首相坎贝尔-班纳曼(Campbell-Bannarman)因病辞职，阿斯奎斯毫无争议地出任首相。在他所组成的新内阁中，劳合·乔治改任财政大臣，温斯顿·邱吉尔接替了他的空缺，担任贸易大臣。这样的改组使内阁中新自由主义的色彩更为浓厚，以社会福利为基本内容的改革更进一步地全面展开。其中两项影响最为深远的改革，便是养老金条例的通过和国民保险法案的实施。
老年养老金问题，在英国作为一项政治议程已经谈论多年。到1906年时，欧洲已经有十多个国家实行了养老金制。特别是在德国，早在1889年便实行了这一制度。自由党上台后，社会对养老金的要求仍很强烈。然而，坎贝尔-班纳曼政府的举止却很谨慎。它担心在条件不成熟的情况下，匆忙实行这一制度，将会增加开支，加重纳税人的负担。直到1908年6月，在阿斯奎斯等人的努力之下，议会才终于通过了“养老金条例”，规定：凡年满70岁每年收入不超过26英镑（一说31英镑）的老人，可享受政府提供的养老金；其中单身老人每周可获5先令，有配偶者每周7先令。但年龄不到70岁又未丧失工作能力者、惯于游手好闲的人、以及狱中的囚犯不在享受者范围之列。[3](p.199)养老金制的实施，使老年人免受了济贫法所带来的耻辱感，给他们的晚年生活以经济上的保证。尽管它并不慷慨，也不普及，但却受到了普遍的赞赏。因为它的确使近800万镑的钱投入到流通渠道，又从这个渠道流入穷人的家中，然后又流进了穷人所需要的小商店，从而改善了一部分穷人的生活境况。[7](p.236)一位亲睹养老金发放者曾这样写到：“养老金制开始实行后，这些老年贫困者的生活便有了转变……当他们中的一些人最初到邮局领取养老金时，脸上常常流淌着感激的泪花……他们从花园里摘了花，从树上摘下水果，送给把养老金交到他们手中的姑娘。”[8](p.180)
然而，更为重要的是：养老金制既体现了社会政策的新原则，也成为“一场伟大改革的第一步”。①养老金条例明文规定，老人们不会因领取养老金而失去选举权和其他的权利。养老金不是使贫困者在屈辱的条件下接受的一种救济，也不是一种慈善的恩赐，而是一种不可剥夺的权利，是公民权的一部分。养老金一律从国库支出，由中央政府直接负责管理并统一通过邮局发放给个人。可以说，养老金条例是第一项真正具有全国影响和积极意义的社会福利立法。[9]
国民保险法案包括两方面的内容，即失业保险和健康保险。国民保险法案的产生，也是有着一番经历的。邱吉尔为应付1908-1909年萧条时期大批失业的局面，曾在一位年轻的文官威廉·贝弗利吉(William Beveridge)的协助下，提出了实行失业保险的方案。1910年，当邱吉尔把这个方案报送议会时，并未得到议会的批准。1911年，该方案得到劳合·乔治的大力支持。在他们的共同推动下，终使影响深远的“国民保险法案”得以问世。[3](p.199)
“国民保险法案”关于失业保险的部分规定，一些易受经济危机影响、失业率较高的行业，如建筑、造船、机械制造、铸铁、锯木等，应实行强制性的三方捐集保险制。其中雇工必须每人每周缴纳保险费2.5便士；雇主应为本企业的每名员工每周缴纳保险费2.5便士，并明文规定这笔费用不包括在员工的工资之内；政府每周为每个雇工补贴相当于劳资双方缴纳费用总额三分之一的保险基金。关于失业保险的领取标准，规定工人从失业后的第二周开始，每周可以领取7先令的失业保险金。如果失业者的年龄不到17周岁，则不能享受失业保险金。年龄在17至18周岁者，只能领取半额的失业保险金。任何人在一年中领取的失业保险金的时间最多不能超过15周。[10](pp.597-602)这些钱虽然不能保证失业者的生活有足够的保障，但却能够使失业者的贫困处境得到一定程度的缓解。特别值得一提的是，失业保险金的领取者并没有因此丧失政治权利，他依然是一个地位独立的公民，而不被视为低人一等的受救济者。同时，我们也不难了解到自由党政府对失业问题的新认识：“失业基本上是一种工业的和国家的问题，而不是个人品行以及地方在供需调节方面的问题”。[11](p.61)到第一次世界大战之前，英国参加失业保险的人数已达2325598人。其中建筑业956890人，机械、造船也1082148人，车辆制造业209985人，其它行业76575人。失业保险金1912-1913年为200万英镑，发放失业保险金21万英镑，1913-1914年，两者分别增至240万英镑及53万英镑。[12](p.221)
健康保险在英国实施，相对而言是一个较为复杂的社会政治问题，它与许多因素密切相关，如对社会上的贫穷现象所表示的关切，对军队实力和国民素质的日益重视等。特别是对后者的关注，在1899-1902年英布战争之后，更是成为英国社会广泛议论的话题。因为当时的调查统计表明，英国国民身体素质的低劣已经到了令人担忧的程度。“1899年至1900年7月间，在曼彻斯特报名当兵的11000人中有8000人身体不适合扛枪和不能忍受艰苦的训练。当时的另一调查表明，每五个应征者经过两年的服役后只有两人仍能成为合格的士兵”。②
1908年，劳合·乔治又亲自访问了实行健康保险多年的德国，目睹了德国人的健康水平在不断提高的事实。作为英国的主要竞争对手，劳合·乔治对此状况感到不安，这促使他下决心要在英国实行一个内涵更加广泛的健康保险法案。为了使这一法案成为法律，劳合·乔治全力与不同利益团体打交道。如工会、医疗协会、慈善机构和保险公司等。工党最初对实行健康保险的兴趣并不大，劳合·乔治便适时地做出了议员支薪的承诺，来换取工党议员的支持。[3](p.206)1911年12月16日，健康保险法案终于在议会获得通过。该法案规定，由政府为患病、伤残的工人以及因分娩而不能工作的女工提供健康保险。受保范围是16岁至70岁的体力劳动者和年薪不超过160英镑的职员。所有16岁以上的被雇佣者以及未被雇佣但却具有被保险人资格者，都可按照这一法案所规定的方式投保。但65岁以上的人以前如果没有依法成为被保险人则失去了这个权利。任何受雇佣者每年接受养老金及其他非个人劳动所得26英镑以上、全部或主要依靠他人为生者，可主动申请免除其被保险人的责任。
实施该方案的费用按不同比例由雇主、职工和国家分担：健康保险费的九分之七（如果是女工则为四分之三）由雇主和雇工缴纳，余下的部分由政府拨款；每个男工每周缴4便士，女工每周缴纳3便士，雇主每周为每名雇工缴纳3便士，政府每周为每名工人拨付2便士。每天工资低于2先令的21岁以上雇工的保险费中，雇工个人应承担的部分由政府拨付。雇主不仅要为雇工缴纳他所要付的保险费，而且不能从雇工的工资中扣除这笔费用。被保险人年龄达到70岁后，便不需要继续缴纳健康保险费。被保险人在患病期间，每名男工每周可领取10先令的保险金，女工可领取7先令6便士；工人因致残不能工作时，不论男女每周都可领取5先令，女工在产期每周可领取30先令。被保险人达到70岁时，即无权领取疾病和伤残保险金。任何暂时或永久居住在英国以外的居民也没有资格领取健康保险金。[12](pp.238-239)
为保证健康保险能够顺利推行，政府要求各地建立起健康保险委员会，由政府、健康保险医生和受保人等方面的代表组成，监督医疗福利的管理。一战前夕，英国的受保人数超过了1000多万，国民素质也有明显提高。[5](p.335)健康保险法案和失业保险法案一样，把普通人的健康纳入了国家责任的范围，使普通人在病残的情况下不必求助于令人感到屈辱的济贫法，而可以在不失去一个公民所享有的任何权利时，依靠国家所组织起来的社会力量摆脱困境。因此，由健康保险法案和失业保险法案所构成的“国民保险法案”，既可以被看成是英国自由党人在一战之前所取得一个重要的社会成就，也可当成是区别于传统济贫制度的新型社会保障体系在英国的初步建立。
三
除了“养老金条例”和“国民保险法案”外，英国自由党所进行两项社会改革也具有重要的意义。这便是邱吉尔所倡导的“劳工交流法案”和“行业委员会法案”。劳工交流法案和劳工介绍所有着密切的联系。早在19世纪80年代，英国的一些地方就出现了为解决就业问题设立的劳工介绍所。1902年，议会还通过了一项伦敦劳工局法令，建立了由税收做为财政基础的劳工局，1905年时，伦敦已有10个市区性劳工局。1906年，解决贫困问题中心委员会接管了各个劳工局和伦敦失业基金会，并拨款10725英镑在各区建立劳动介绍所。到1907年，伦敦已有21个介绍所，每月都有10000余人在此登记。[12](pp.216-217)然而，这些劳工介绍所大都是区域性的或临时性的，并非由国家统一管理，因而很难在保证工人的充分就业方面发挥出多大的作用。
到1908年，时任自由党政府财政大臣的丘吉尔在贝弗里奇的协助下，开始着手利用国家的权力，利用社会的资源，建立全国性的应对失业的制度。1909年，由丘吉尔发出动议，议会通过了“劳工交流法案”。其内容为建立起由国家直接资助和管理的全国性劳工介绍所系统，使作为一种临时性措施的劳工介绍所成为工业组织的一个组成部分。在1910年2月1日，便有83个由国家资助和管理的劳工介绍所开始为失业者服务。到1914时，英国大约出现了430个此类劳工介绍所。它们搜集劳工市场信息，为工人就业提供了更多的机会。雇主和雇工都可以到劳动介绍所登记其情况和提出要求。一个失业者登记后每天应到劳工介绍所去签名一次，作为他仍然需要工作的凭证，然后他便可以留在家中等候消息。一旦劳动介绍所为他找到了适合的工作，就会给他发出通知。失业者不需要每天行走于街头，从一家工厂到另一家工厂去寻找工作。雇主也能从中受惠，他对雇工的选择不再局限于站在工厂门口的失业者，而可以通过劳工介绍所找到最适合的工人。[9](p.26)从某种意义上讲，劳工介绍所的确为“消除对救济的依赖，开辟了比济贫院的院外‘劳动检测’(labour test)更人道、更经济和更有效的途径。这种途径为失业者找工作提供了便利，而不是使接受救济的条件更为苛刻。”[13](p.216)虽然劳工介绍所不能创造新的就业机会，也不可能从根本上解决失业的问题，但正如丘吉尔所认为的那样，劳工介绍所能够通过劳工市场的信息，减少职业空位，使就业机会得以被充分地利用，并且减少了劳工流动的痛苦和浪费。[7](p.257)在当时的历史条件下，“直接由政府管理、国家资助的劳工介绍所的建立是对自由的市场经济秩序的一次重大改革。它通过给雇主和潜在的雇工提供普遍的联络点，使市场经济更顺利地发挥作用。”[9](p.27)同时，它也成为自由党争取工人们在政治上予以支持的重要手段。
1909年所通过的“行业委员会法案”(Trade Board Act)表明政府已经开始意识到，有必要对市场中受“自由竞争”所支配的劳动契约关系进行适当的调整。“这是把最低工资原则纳入英国劳动法典的第一次尝试”。[14](p.252)此项法案的积极倡导者丘吉尔在1909年4月28日议会对法案进行辩论时也谈到：关于劳工的工资问题，我们今天首先要明确区别健全的契约条件和非健全的契约条件，再也不能盲目地信奉供求法则的自发作用了。[7](p.239)“这个法案第一次建立起了同时代表雇主和雇工的委员会，来确定那些没有建立工会组织的‘血汗行业’(Sweated Industries)的最低工资标准。这些血汗行业的工资总体水平低下，大多由妇女组成，且主要从事手工生产，机械化程度很低。其中占人数最多的行业是成衣业，其次是制盒业、花边业和首饰业。况且，这些行业中的许多女工都必须离开家庭去做外勤工作。”[2](p.86)
1909年7月，根据“行业委员会法案”所成立的行业局首先规定在成衣业、制盒业、首饰业和花边业等血汗行业实行最低工资制。“由行业局对这些行业的最低工资分计时和计件两种做出规定，一旦行业局制定了该行业的最低工资标准，雇主必须按这一标准支付工资，如果支付低于该标准的工资，每次罚款20英镑，并通过法院来执行。任何工人都可以向行业局报告其领取了低于最低工资的标准，行业局有义务代表工人的利益采取行动。”[12](p.244)行业委员会法案通过之后不久，就有大约20多万名工人从中受益，其中有14万人是女工。[3](p.206)
历经数年的努力，英国自由党政府以新自由主义作为理论基础，以国家干预为手段，通过不断地实施社会改革，减少了劳资冲突，实施了社会保障，调节了当时历史条件下的英国务社会阶层之间的关系，使从工业革命以来便已出现并日益严重的社会贫困现象得到了较大程度的缓解，在为现代福利国家的形成奠定坚实基础的同时，也大大提高了英国社会的抗风险能力。其后，英国虽遭受第一次世界大战这种外在因素的冲击，但社会结构依然稳定，社会经济依然具有很强的国际竞争力，这便是20世纪初英国社会改革所具有的影响力最直接和具体的体现。
注释：
①H. H. Asquith's Speech，转引自刘超雄：《试论本世纪初英国自由党的社会政策》，北京大学历史系硕士学位论文，1984年，第24页。
②A. White, Efficiency and Empire, p. 224; F. Maurice, National Health, A Soldier's Study, p.215.转引自刘超雄：《试论本世纪初英国自由党的社会政策》，北京大学历史系硕士学位论文，1984年，第59页。
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