| 明清史 |
1953—1956年美国的橡胶政策与国内政治
姚昱/郭又新
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2008年03期
【原文出处】《世界历史》(京)2007年6期第60～68页
【作者简介】姚昱，华南师范大学历史系讲师。（广州 510631）；郭又新，暨南大学国际关系学系讲师。（广州 510630）
【关 键 词】艾森豪威尔政府/橡胶政策/对华禁运/天然橡胶生产国
20世纪50年代初，天然橡胶(以下简称“橡胶”)既是美国从东南亚地区进口的重要战略物资之一，也是朝鲜战争爆发后美国对中国实施贸易管制的主要物品之一。1952年，世界橡胶市场出现了严重的产品积压与价格下跌，对东南亚橡胶生产国的经济造成了极大损害。美国政府为应对这一危机所采取的橡胶政策不仅影响到美国与东南亚各国的关系，而且关系到美国对社会主义国家进行经济冷战的成败。但是，国内外已有的相关研究成果仅仅将这一橡胶政策看作是其控制世界原料市场、进行经济冷战的一部分，既缺乏深入的研究，更忽略了美国国内因素在决策过程中的作用。本文①以美国政府的解密档案为基础，尝试系统探讨艾森豪威尔第一届政府(1953—1956年)时期橡胶政策的制定与演变过程，着重审视美国国内因素在这一过程中的影响与作用。
一、历史背景
橡胶是轮胎、传送带等重要工业品主要生产原料，对冷战初期的美国政府来说具有多重重要性。首先，自身不能生产橡胶的美国一直极力保持充足的橡胶供应与储备，为此成为世界上最大的橡胶进口国与消费国，并在供应上十分依赖作为世界橡胶主要种植区的东南亚各国。其次，橡胶贸易一直是美国与东南亚橡胶生产国、英国之间的重要经济关系之一。当时，东南亚橡胶生产国的经济结构为单一的种植出口型经济，特别依赖橡胶出口创汇来资助国内经济发展以及购回基本生活物资。作为马来亚、锡兰(今斯里兰卡)等国宗主国的英国，由于其经济在二战中严重受损，所以也十分仰赖东南亚国家橡胶出口赚取的美元来平衡当时英国对美国的巨大贸易赤字。1949年，英国从马来亚橡胶出口贸易中获得了2亿美元的收入，几乎等于英国其他物资出口的全部美元收入①。因此，美国政府橡胶政策的变化会对这些国家的国内政治、经济产生巨大的影响，并会进一步影响到美国与这些国家的外交关系。此外，橡胶贸易是美国对社会主义国家实施经济战的一个重要领域。社会主义国家的合成橡胶工业技术水平较低，不得不大量进口橡胶以满足生产需要。美国针对这一情况，强迫英国与荷兰将橡胶列入“对共产党国家出口管制统筹委员会”(因为该委员会总部设在巴黎，通常被称为“巴统”)的出口管制清单，要求英荷两国将其东南亚殖民地对社会主义国家的橡胶出口控制在最小程度②，并借口中国抗美援朝，操纵联合国对中国实施全面橡胶禁运③。
不过，由于美国合成橡胶工业的迅速发展，美国与东南亚橡胶生产国、英国在橡胶问题上存在着尖锐矛盾。二战期间，日本占领了东南亚的大部分地区，美国的橡胶进口几乎断绝，仅能从尚在英国控制下的锡兰进口少量橡胶；而朝鲜战争带来的战时需求又导致橡胶供不应求。这些经历促使美国政府大力发展合成橡胶工业，并强制规定美国橡胶制成品生产行业必须大量使用合成橡胶。虽然技术上的限制使得合成橡胶在用途上未能完全取代橡胶，但橡胶在美国经济中的重要性已逐渐降低，到20世纪50年代，美国已经成为世界上最大的合成橡胶生产国与消费国，美国对橡胶的需求大大减少④。在这种情况下，美国却坚持要求东南亚各国及英国对社会主义国家实施橡胶出口管制、放弃社会主义国家的橡胶市场，这招致了各国的强烈不满。这种矛盾因1952年出现的世界橡胶市场的危机而进一步激化，成为1953年初执政的艾森豪威尔政府不得不面对的严重挑战之一。
二、艾森豪威尔政府对橡胶问题的最初反应
1952年世界橡胶市场出现的危机是当时整个资本主义世界经济萧条的一部分，其原因除与资本主义经济的内在矛盾有关，也与1951年末朝鲜战争停火所导致的战时需求减少、战时经济景气结束有关。世界橡胶市场的这次危机表现为橡胶的需求量极度萎缩，积压严重，价格大幅下跌。1952—1953年世界橡胶总产量180万吨，而积压的橡胶却高达35万吨至40万吨。世界市场的橡胶价格从1951年的每磅约0.88美元(二战后的最高价格)急剧跌至1953年的每磅0.2美元⑤。东南亚各国的橡胶出口收入大大减少：英镑区(马来亚、锡兰)的橡胶出口收入从1951年的4亿美元骤跌至1952年的1.9亿美元，而1953年上半年大约只有5000万到5500千万美元⑥。1953年1月到9月，印度尼西亚橡胶出口收入(24.7亿盾)只有1952年同期(31.06亿盾)的2/3⑦。泰国1953年橡胶出口总值比1952年减少了39％，比1951年减少了约58％以上⑧。这一变化给十分依赖橡胶出口换汇的东南亚橡胶生产国带来沉重的打击，各国纷纷出现橡胶工厂关闭、橡胶工人工资降低、大批工人失业、大量小橡胶园土地被拍卖的现象。这次危机也对在外汇收入上十分依赖马来亚等国橡胶出口的英国产生了严重的不利影响。
东南亚橡胶生产国与英国提出，由于美国一方面大力发展合成橡胶工业，挤占橡胶市场，另一方面却又坚持橡胶出口管制政策以封锁社会主义国家的市场，美国应当对这一危机承担一定的责任，并有义务采取措施稳定橡胶价格⑨。在专门协调橡胶生产国与消费国之间利益关系的国际橡胶研究组织(International Rubber Study Group)的1952年5月年会以及该组织工作组1952年8月、1953年1月会议上，橡胶生产国提议，为了稳定橡胶价格并减少积压，生产国与消费国应达成一项最高收购额度为40万吨橡胶的调节性库存储备协议，其中美国的份额为购买价值5000万美元的橡胶。由于橡胶生产国在向美国供应橡胶和配合美国进行橡胶管制方面一直都十分合作，而且要求美国负担的份额并不大，因此它们的这一建议并不过分。从长远来看，这一提议在经济上甚至是有利于美国的。国际橡胶研究组织的工作组估计：橡胶将在1956年之后出现短缺，如果美国参加这项协议，可以在几年后获得相当大的经济收益，并能增加自己与盟国的橡胶储备。美国国务院不仅认同国际橡胶研究组织的这一看法，还发现参加这项协议会带来政治与外交上的好处：既可以说服橡胶生产国加强对社会主义国家的出口管制，还能为美国实现自己在亚洲的各种目标创造有利条件⑩。
但是，橡胶生产国的这一提议因为美国政府对国内压力的顾虑而夭折。当时的杜鲁门政府担心，美国政府参加这项储备协议会招致从国际橡胶价格下跌中获利的美国国内橡胶制成品工业的强烈反对，并会引发政府干预自由经济的嫌疑，因此对橡胶生产国的提议反应冷淡⑾。正是在这样的背景下，在这次橡胶危机中损失巨大的锡兰不顾美国的压力与威胁，于1952年10月与中国政府签订《中锡贸易协定》，又于同年12月签订了中国每年用27万吨大米换取锡兰5万吨橡胶的五年贸易协定⑿。美国政府虽然随后对锡兰进行了一系列经济制裁，包括停止收购锡兰的橡胶、管制锡兰国际航运、停止对锡兰的援助，并迫使一些国家停止向锡兰出售大米、钢铁物资等，但未能迫使锡兰就范。而锡兰获得了中国巨大的橡胶市场，反而给东南亚其他橡胶生产国留下了极为深刻的印象⒀。
《中锡贸易协定》的签订，迫使刚刚上台的艾森豪威尔政府重新考虑美国在橡胶问题上的立场。这时，橡胶生产国再次提出要在1953年5月国际橡胶研究组织第10届年会(丹麦哥本哈根)上讨论橡胶调节性库存储备协议问题。为此，美国政府专门于1953年4月13日召开跨部门会议，讨论美国政府在这次国际会议上的立场。国务院以锡兰为前车之鉴，认为美国政府应赞同召开专门会议讨论橡胶调节性库存储备协议问题，否则“在政治上和战略上可能会是危险的，因为印尼和马来亚十分依赖橡胶收益，还会出现向中国运输更多橡胶的危险”⒁。但国务院发现自己十分孤立，不仅商业部强烈反对，国防部与共同安全署(Mutual Security Agency，MSA)也不支持。由于内部存在着强烈的反对意见，美国政府最终决定不支持调节性库存储备协议的提议⒂。国政府的这种态度，使得国际橡胶组织第10届年会和1953年10月12日的伦敦会议，未能就该问题达成任何结果⒃。
艾森豪威尔政府之所以不愿干预世界橡胶市场，主要出于对当时美国国内状况的顾虑。首先，此时美国国内的经济自由主义思潮力量强大，反对政府对经济进行过多的干预。美国民主党在其长达20年的执政期间，一直奉行对经济进行国家干预的凯恩斯主义，并在二战与朝鲜战争期间实行了各种战时经济管制。到20世纪40年代末，恢复经济自由、减少政府干预的呼声日益高涨，经济自由主义已经成为美国社会的主流倾向，而艾森豪威尔与共和党正是顺应这一潮流、高举自由主义大旗才得以入主白宫。艾森豪威尔政府执政后，将放松国内经济管制、刺激私有经济发展、控制政府财政开支等政策作为其国内经济政策的根本⒄。因此，艾森豪威尔政府担心，对世界橡胶市场进行干预很可能招致国内经济自由力量的批评，也有违于其经济政策纲领。其次，艾森豪威尔政府担心，对橡胶生产国进行援助会影响到美国国内正在进行的合成橡胶工业私有化。1953年，美国国会通过了第205号公法——《(合成)橡胶设施处置法(The Rubber Facilities Disposal Act)》，确信将国有合成橡胶工业私有化更加有利于美国合成橡胶工业的健康发展。赞成这一立法的艾森豪威尔政府于1953年秋开始大力推进这一法案的实施，向私人资本积极推销当时处在盈利状态的国有合成橡胶生产企业。美国政府害怕对橡胶市场进行干预可能会导致国有合成橡胶生产企业出现亏损，从而导致私人资本不愿接手这些企业⒅。此外，到1953年，世界资本主义经济危机已经波及到美国，1953—1955年间美国出现了严重的经济衰退，并伴随着通货紧缩和高失业率⒆。艾森豪威尔政府担心该项橡胶储备协议如果影响到正在进行的国有合成橡胶生产企业的私有化，将会引发经济混乱、失业等一系列问题，从而加重美国的经济危机。正是因为对多重国内因素的综合考虑，艾森豪威尔政府才决定拒绝与橡胶生产国进行合作。
事态的进一步发展果然不出美国国务院所料。东南亚橡胶生产国一方面在橡胶储备协议问题上一再碰壁，另一方面看到锡兰通过对华橡胶贸易舒缓了经济压力，因此对美国益发不满，转而强烈要求美国放松对华橡胶禁运。当时最大的橡胶生产国印尼是典型的代表。美国国家安全委员会在1953年11月出台了专门讨论美国对印尼政策的NSCl71/1号文件，特别指出由于以下原因橡胶问题已经严重威胁到美国在印尼的利益：第一，印尼政府认为美国政府故意压低合成橡胶价格来打压橡胶价格，这种观点引起印尼国内反美情绪的高涨；第二，在橡胶降价中损失惨重的橡胶小种植园主“变得更容易受共产主义宣传的影响”；第三，印尼国内出现了要求政府取消对华橡胶禁运的巨大压力。NSCl71/1号文件指出，当前美国惟一能够影响印尼政府、实现美国对印尼外交目标的手段就是妥善的解决橡胶问题。但即使是如此重视橡胶问题，美国政府依然拿不出有效的解决办法。美国政府曾考虑以增加战略储备的形式来购买印尼积压橡胶并向印尼橡胶小种植园提供援助，但都因相关部门反对为此扩大政府财政支出而被搁置⒇。
三、艾森豪威尔政府的橡胶政策：NSC 5417号系列文件
针对美国政府的无所作为，橡胶生产国和英国采取了两方面的回应。一方面，各国纷纷突破美国坚持的对华贸易禁运，与中国展开橡胶贸易。1953年11月30日，印尼政府与中国政府签订双边贸易协定，建立正式的官方经济联系，就双方的橡胶贸易达成意向(21)。1954年4月日内瓦会议期间，英国恢复了与中国的正常经济关系，这为当时仍在英国殖民统治下的马来亚等国开展对华橡胶贸易创造了条件(22)。另一方面，橡胶生产国继续向美国施压，要求美国在1954年5月国际橡胶研究组织第11届年会(在锡兰科伦坡举行)上必须公开表态：是否愿意通过参加调节性库存储备协议的形式来帮助橡胶生产国解决面临的经济困难，并要求美国放松对华橡胶禁运(23)。东南亚橡胶生产国及英国的行动大大提升了橡胶问题的重要性。自1954年4月下旬开始，美国国家安全委员会将橡胶问题列入其紧急讨论的日程之中，并专门出台了题为“美国橡胶政策”的NSC5417号系列文件，以确定美国在这一问题上的基本政策。
最早形成的NSC5417号文件(1954年4月22日)明确指出，橡胶问题已经上升为与美国在整个东南亚地区的安全利益休戚相关的重要问题：其一，橡胶危机导致东南亚几个重要国家的税收和外贸收入下降，这既影响了印尼的经济复苏和发展，也阻碍了马来亚发展计划的实施以及镇压共产党游击队的军事行动。其二，这些国家橡胶工人收入的减少使得他们更容易接受共产主义，这大大削弱了非共产党工会的力量。其三，这些橡胶生产国强烈要求废除对华橡胶禁运。其四，东南亚国家以及世界舆论普遍认为美国在该问题上无动于衷，这使得东南亚国家的反美情绪高涨，这些国家在冷战中采取中立主义立场的倾向更加强烈。在此背景下，如果美国在科伦坡会议上继续采取不合作的态度，必将会激化东南亚的反美情绪，并严重损害美国在这一地区的利益(24)。
NSC5417号文件认为美国橡胶政策的重点是“如何解决(橡胶生产国)当前的困难，特别是当前与政治状况有关的各种问题”，因为美国政府预计橡胶将在3到5年后出现供不应求、价格上涨的局面，橡胶危机会逐步自我缓解(25)。就此，美国政府确定了其橡胶政策的两个目标：最重要的是要从美国对外利益出发尽快解决橡胶生产国当下面临的困难，其次是基于将来橡胶供不应求的前景考虑提高橡胶生产国的橡胶生产能力。但是相关文件表明，由于美国国内因素的制约，美国政府的这两个目标都未能得以实现。有关美国国内因素的制约，突出表现在分别代表美国对外利益与国内利益的政府部门之间就橡胶问题所进行的激烈争论中。
对于橡胶生产国提出的解除对华橡胶禁运与建立橡胶库存储备协议这两个建议，NSC5417号文件都采取了否定的立场。美国政府内部一致反对解除对华橡胶禁运，认为随着“巴统”逐步放松对苏联东欧国家的橡胶出口管制，中国可以间接的从苏东国家得到东南亚橡胶生产国生产的橡胶，因此橡胶生产国不会因为对华橡胶禁运而失去中国市场；而且，解除对华橡胶禁运既与美国既定的对华政策相悖，也与美国准备在即将召开的日内瓦会议上所采取的对华强硬态度相冲突。
在橡胶生产国的两项提议被否决之后，为了避免进一步引发橡胶生产国的不满，国务院、国防部、国防动员署在NSC5417号文件中提出了各自的补救方案。其中，只有国务院提出的以向橡胶生产国提供一项长期技术援助来提高橡胶种植业的生产效率这一方案得到了各部门的赞同。这是因为该方案能够带来诸多的好处：切实帮助东南亚各国橡胶小种植园主、有助于解决未来出现的橡胶短缺问题、在科伦坡会议上产生有利于美国的政治影响、不需要太多资金投入。NSC5417号文件决定采纳这一方案，将其纳入美国援外事务管理署(Foreign Operations Administration，FOA)对印尼与泰国的援助项目，并要求美国代表团在科伦坡会议期间公开宣布这一方案(26)。
国务院、国防部、国防动员署提出的其他方案有一个重要的共同点，即希望美国能够牺牲部分国内利益——增加财政支出或牺牲国内合成橡胶，通过干预市场、援助橡胶种植业、提高橡胶价格等形式，来改善美国在东南亚橡胶生产国的形象，保护美国在东南亚地区的利益，并维持对华橡胶禁运。但代表国内利益的各部门强烈反对这些以国内利益换取对外利益的方案。总的来说，以商业部、复兴金融公司、财政部为代表的相关部门主要有三种反对意见：一是反对美国政府对橡胶市场进行人为干预，并质疑政府干预市场的效果；二是反对美国政府为橡胶生产国的利益而牺牲国内利益；三是反对美国为援助橡胶生产国而扩大财政支出。
商业部、复兴金融公司强烈反对国务院提出的另一个方案：将美国合成橡胶的价格每磅提高两美分，以此带动橡胶的市场价格上扬。这两个经济部门的立场完全基于对国内经济政治因素以及该方案可行性的考虑，而不顾这一方案所能产生的国际政治影响。首先，这两个部门质疑政府干预市场的成效，认为在橡胶价格由市场决定这一前提下，美国政府提高合成橡胶的价格不一定会导致橡胶价格的同步上升，即使橡胶价格因此上升也只会对市场掮客有利，不会惠及橡胶生产者。其次，这两个部门强调这一方案会让美国合成橡胶工业及其消费者付出巨大代价。根据合同，美国政府必须分别在合成橡胶提价前90天与30天通知国有合成橡胶企业的大小消费者。如果通知大消费者的时间早于小消费者，这一提价就会不利于小消费者，会引起美国公众对政府垄断合成橡胶工业目的的质疑。如果统一提前90天通知大小消费者，消费者就会借机大量囤积合成橡胶，从而将美国政府拥有的合成橡胶数量消耗降至低于美国国家安全基本需要的水平。合成橡胶价格的上升还会使合成橡胶失去竞争力，从而导致合成橡胶工厂倒闭，这会影响到美国政府将国有合成橡胶工业私有化的计划，并因此引发失业、经济混乱，甚至出现严重的国内政治反弹等一系列问题。此外，如果合成橡胶与橡胶的价格每磅都上升了两美分，这种价格上涨最后必定会被转嫁到美国消费者身上(27)。
出于同样的考虑，商业部、复兴金融公司和援外事务管理署反对国务院、国防部、国防动员署联合提出的方案：通过增加天然橡胶在美国战略储备中的比例的方式来购买印尼的积压橡胶。复兴金融公司认为，由于美国对橡胶的消费量正在增长、橡胶价格正在轻微上扬，因此政府不需要干预市场；另外，实施这项方案需要大约1800万美元的额外财政开支，这与艾森豪威尔政府紧缩财政支出、减少财政赤字的基本财政政策相矛盾。援外事务管理署与商业部都认为，该方案要求政府必须处理一部分战略储备中已有的合成橡胶，这将导致合成橡胶价格下降并引发合成橡胶工业的不景气，迫使政府关闭具有战略意义的国有合成橡胶工厂或导致合成橡胶产品积压(28)。
最终，商业部、复兴金融公司等强调国内因素的部门在美国橡胶政策的决策中占据了上风。1954年4月29日，国家安全委员会第194次会议上，参加国际调节性储备协议与提高合成橡胶价格这两项提议被彻底否决。虽然代理国务卿史密斯一再提醒其他部门注意美国的消极态度会引发橡胶生产国强烈的政治反弹，但面对众多反对意见时还是不得不宣布，“在面对坚决反对时我们将收回(我们的建议)”(29)。根据这次会议的讨论结果，1954年4月30日，美国政府出台了NSC5417/1文件，确定了美国政府的橡胶政策。根据该文件，在1954年5月国际橡胶研究组织第1l届年会上，美国代表团拒绝了橡胶生产国提出的建立调节性库存储备和解除对华橡胶禁运两项建议，只表示愿意提供长期技术援助帮助各生产国——主要是印尼的小种植园提高橡胶生产效率(30)。
橡胶生产国的反映印证了美国国务院的担心。在该届年会的新闻公报中，橡胶生产国表达了自己的强烈不满：“世界橡胶市场以公平的价格保持稳定是所有小组成员的强烈愿望……我们认为合成橡胶与橡胶之间的价格联系对于橡胶生产者来说极端重要，特别是对那些其经济福利和发展主要依赖橡胶出口的国家。生产国的代表不断重申此前小组会议中提出的提高丁苯橡胶(美国生产的合成橡胶的主要种类)价格的要求，认为这样可以推动他们的行业革新，所以对未能实现这一目标深表失望。”公报甚至还专门提到，在美国代表团阐明美国政府的立场后，所有橡胶生产国的与会代表强烈要求美国代表团向其政府转达这一要求，即可否重新考虑将合成橡胶的价格向上调整，但遭到美国代表团的拒绝(31)。
为了缓和橡胶生产国的情绪，美国国家安全委员会又在1954年6月18日出台了 NSC5417/2号文件，尝试从NSC5417、NSC5417/1号文件中尚未仔细讨论的其他提议中寻找可能的补救措施。但与之前的讨论一样，对国内因素的考虑主导了相关决策的走向。由于反对美国为援助橡胶生产国而扩大财政支出并质疑美国援助的效果，援外事务管理署和财政部先后否定了增加农业剩余物资拨款对印尼橡胶工业的援助这一提议。商业部则以印尼橡胶品质较低、购买其产品对美国不利为理由否决了美国利用农业剩余物资来交换印尼积压橡胶的议案。劝说美国橡胶消费企业提高天然橡胶的使用比例，以此来增加美国市场对天然橡胶的需求量这一方案也被否决，因为商业部与复兴金融公司认为这一措施不会有多大效果，而且有政府干预市场之嫌，难以得到美国企业的合作，并且会损害对美国战略安全来说十分重要的合成橡胶工业(32)。
对于美国政府来说幸运的是，在它丝毫拿不出有效的措施来解决橡胶问题时，橡胶危机自身出现了缓解。在1954年6月NSC5417/2号文件酝酿与出台之时，橡胶积压已经大大减少，橡胶与合成橡胶的总积压量只有1.6万吨，橡胶的价格也开始回升：纽约市场皱纹烟胶(橡胶的一种主要初级加工产品)的价格已经从1954年3月份的20.18美分上升到4月的22.07美分(33)。而国际橡胶研究组织在10月更预计1955年橡胶会出现1万吨的短缺(34)。在此影响下，对于美国政府来说，橡胶问题已不再像1954年初那样具有重要性与紧迫性，因此在NSC5417/2号文件的建议下，橡胶问题从国家安全委员会紧急考虑的问题降级为与东南亚经济、政治总体形势相关的一个附属问题(35)。
与橡胶问题重要性降低同步的是美国国内因素重要性的上升。NSC5417号系列文件的最后一份NSC5417/3号文件已经不再考虑其他改善橡胶市场的方案，并将援助橡胶生产国小种植园的技术援助方案限定为只针对印尼，要求制定出切实可行的计划(36)。不过，即使美国政府已经在国际橡胶研究组织第11届年会上公开宣布了这一计划，但也因为不愿增加美国政府的财政支出、避免干预市场、担心影响美国合成橡胶工业这三个考虑而最后放弃了该计划。商业部认为，美国政府的这项援助难以打破掮客对印尼小种植园的控制而效果有限，因此反对政府为此增加财政支出。财政部长汉弗莱(Humphrey)的反对意见更加激烈，他认为这项援助很可能会影响美国国营合成橡胶工厂的私有化，而且美国根本不应该干预市场并为其他国家的事务而增加美国的财政支出(37)。具体负责处理国有合成橡胶工业私有化事务的“(合成)橡胶生产设备处理委员会”也支持汉弗莱的观点，认为美国资本家会把这项技术援助看作是对合成橡胶生产商的敌意行动，从而对国有合成橡胶工业的私有化产生危害，所以要求将这项援助至少延后6个月(38)。面对压力，国家安全委员会决定将该项建议延后至1955年5月4日再讨论，结果却发现印尼政府已经对这项援助计划失去了兴趣(39)。
虽然世界橡胶市场的变化缓解了橡胶问题，但美国政府对国内因素的重视与强调不可避免的损害到美国与橡胶生产国和英国的关系，并因此动摇了美国极力维持的对华橡胶禁运。印尼从1954年6月开始已经向中国大规模出售橡胶，并于1956年6月13日正式宣布不再遵守联合国的对华橡胶禁运决议(40)。美国政府为避免印尼出现更大的政治反弹，并没有对印尼进行经济制裁(41)，同时也不得不在1955年停止对锡兰的制裁(42)。美国的这种反应说明，由于橡胶生产国的强烈不满，美国政府已经无力维持对华橡胶禁运。1956年4月，在英国及英联邦国家的压力下，美国政府正式同意“巴统”成员国通过“例外程序”放松对华橡胶禁运，默许各国(主要是英国)自由地利用“例外程序”向中国出口橡胶(43)。马来亚与新加坡随后立刻采取行动取得了对华出售橡胶许可证(44)，并于8月下旬至10月派官方代表团访华，正式与中国开展官方橡胶贸易(45)。1957年7月4日，马来亚联邦政府宣布，取消对中国输出橡胶的一切限制(46)。至此，美国对中国进行的橡胶禁运彻底破产。
上述论述说明，艾森豪威尔政府在制定橡胶政策时既要面对各种国际因素，如东西方经济冷战、对第三世界的争夺、美国与东南亚各国的关系以及与英国等盟国的关系等；还必须考虑国内的因素，诸如经济危机、财政赤字、自由经济、国有企业私有化、利益集团等因素。从结果来看，美国国内因素主导了美国决策者的判断和意见，是国内政治过程而不是国际体系主导了艾森豪威尔政府1953—1956年的橡胶政策。因此，美国政府没有积极回应东南亚橡胶生产国的要求，其代价是美国极力维持的对华橡胶禁运体系崩溃，而美国与东南亚国家的关系在一定程度上也受到损害。
此外，美国50年代的对外决策机制、政治结构、社会思潮乃至艾森豪威尔政府的国内经济政策也影响了美国对橡胶问题的决策。首先，艾森豪威尔政府以国家安全委员会为核心的决策机制，使得与某项政策有关的相关部门都能积极参与到决策过程中(47)，这使商业部、财政部、复兴金融公司等部门在对外经济决策中获得举足轻重的发言权，并往往能主导相关政策的走向。其次，美国三权分立的政体使美国国会以立法权与财权制约美国政府的对外决策，因此国会所代表的当时美国社会主流思想、各种利益团体以及大众舆论对橡胶问题的决策产生了极大的影响，使得艾森豪威尔政府在决策时除了强调冷战外交利益，更加重视国内可能出现的反应。第三，保障国内经济健康发展、维持自由主义制度的活力是艾森豪威尔政府进行重大决策的基本出发点，因此对国内经济稳定与自由经济发展的高度重视决定了艾森豪威尔政府在橡胶问题决策中的立场。1953—1956年美国政府橡胶政策作为个案已经充分证明，“‘主要从国际体系角度解释国家对外行为，而只用解释国内政治的理论来解释反常现象’是不够的”(48)，在对美国对外经济政策进行研究时，应当十分重视美国国内因素的重要作用。
注释：
①本文为2006年度教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“冷战时期美国外交政策研究”(项目批准号：06JZD0013)的阶段性成果。
①《人民日报》1950年4月4日，第4版。
②《ORE 6—49，1949年3月3日》(ORE 6—49：Rubber Supply Situation in the USSR),第6—8页，数据库：《解密文件查询系统(Declassified Documents Reference System,以下简称为DDRS)》，美国盖尔(Gale)公司，文件号：CK3100381380。
③陶文钊：《禁运与反禁运：五十年代中美关系中的一场严重斗争》，《中国社会科学》1997年第3期；崔丕：《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会(1945—1994)》，中华书局2005年版。
④恩佐·R.格里尔、巴巴拉·贝内特·阿戈斯蒂内、玛丽亚·胡夫特·维尔瓦斯：《世界橡胶经济：结构、变化与前景》(EnzoR. Grill, Babara Bennett Agostini, and Maria Hooft—Welvaars, The World Rubber Economy: Structure, Changes and Prospects),巴尔的摩1980年版，第24—25页；玛格丽特·鲁思·普法纳：《审视战后主要不发达生产国贸易平衡的转变：缅甸、锡兰与菲律宾》(Margaret Ruth Harris Pfanner, An Examination of the Post—War Shift in the Balance of Trade of Primary Producing Underdeveloped Countries with Particular Reference to Burma, Ceylon and the Phili pines ),康奈尔大学未刊博士论文，1966年，第103—105页。
⑤鲁塞尔·法菲尔德：《美国政策中的东南亚》，世界知识出版社1965年版，第226页。
⑥《人民日报》1953年7月24日，第4版。
⑦《人民日报》1953年11月11日，第4版。
⑧《人民日报》1954年3月9日，第4版。
⑨《NSC 5417，1954年4月22日》(NSC 5417：U. S. Rubber Policy)，第3页，数据库：《数字国家安全档案(Digital National Security Archive，以下简称为DNSA)》，文件号：PD00398号。
⑩《美国外交文件集1952—1954》(Foreign Relations of the United States，以下简称FRUS)1卷，美国政府出版局1984年版，第847、932936页。
⑾FRUS 1952—1954第1卷，第933—936页。
⑿中国社会科学院、中央档案馆编：《1949—1952年中华人民共和国经济档案资料选编：对外贸易卷》，经济管理出版社1994年版，第563页。
⒀裴坚章主编：《中华人民共和国外交史》第1卷，第145—147页。
⒁FRUS 1952—1954第1卷，第946页。
⒂FRUS 1952—1954第1卷，第947页。
⒃《泰晤士报》(Times)1953年5月12日、10月13日。
⒄安·玛丽·梅：《艾森豪威尔总统，经济政策与1960年总统选举》(Ann Mari May，"President Eisenhower，Economic Policy，and the 1960 Presidential Election")，《经济史杂志》(The Journal of Economic History)第50卷第2期，1990年6月，第417—427页；赫伯特·斯坦：《总统经济学：从罗斯福到里根以及未来总统经济政策的制定》，中国计划出版社1989年版，第54—72页；福克讷：《美国经济史》下卷，商务印书馆1989年版，第456—457页。
⒅《NSC 5417，1954年4月22日》，第11页，DNSA，文件号：PD00398。
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(23)《泰晤士报》1954年5月4日。
(24)《NSC 5417，1954年4月22日》，第3—4页，DNSA，文件号：PD00398。
(25)《NSC 5417，1954年4月22日》，第5页，DNSA，文件号：PD00398。
(26)《NSC 5417，1954年4月22日》，第1—2、6—7页，DNSA,文件号：PD00398。
(2)《NSC 5417，1954年4月22日》，第1011页，DNSA，文件号：PD00398。
(28)《第194次国家安全委员会会议备忘录，1954年4月30日》(Memorandum of Discussion at the 194[th] Meeting of the NSC on Apr.29)，第1—3页，DDRS,文件号：CK3100125999号文件。
(29)《第194次国家安全委员会会议备忘录，1954年4月30日》，第2页，DDRS,文件号：CK3100125999号文件。
(30)《NSC 5417/1，1954年4月30日》(NSC 5417/1：U S. Rubber Policy)，第1页，DNSA，文件号：PD00406。
(31)《NSC 5417/2，1954年6月18日》(NSC 5417/2：U S. Rubber Policy)附录，DNSA，文件号：PD00413。
(32)《NSC 5417/2，1954年6月18日》，第5—23页，DNSA，文件号：PD00413。
(33)NSC 5417/2，1954年6月18日》，第33页，DNSA,文件号：PD00413。
(34)《泰晤士报》1954年10月24日。
(35)《NSC 5417/2，1954年6月18日》，第3页，DNSA，文件号：PD00413。
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(48)詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》，第644页。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2008年03期
【原文出处】《世界历史》(京)2007年6期第60～68页
【作者简介】姚昱，华南师范大学历史系讲师。（广州 510631）；郭又新，暨南大学国际关系学系讲师。（广州 510630）
| 【内容提要】 | 20世纪50年代初，世界天然橡胶市场出现了以产品积压、价格下跌为特征的危机，严重打击了东南亚橡胶生产国的经济。美国与东南亚橡胶生产国在如何解决橡胶危机问题上存在的分歧，不仅影响了美国与这些国家的关系，更动摇了美国所坚持的对华橡胶禁运。为此，艾森豪威尔政府将橡胶问题列入国家安全委员会的紧急讨论日程，并出台了NSC5417号系列文件，试图缓解这一危机。但由于受到保护国内合成橡胶工业、财政紧缩政策、经济自由主义高涨等国内因素的制约，美国政府最后在橡胶问题上无所作为，美国与东南亚橡胶生产国的关系因此遭到严重损害，对华橡胶禁运也彻底瓦解。 |
一、历史背景
橡胶是轮胎、传送带等重要工业品主要生产原料，对冷战初期的美国政府来说具有多重重要性。首先，自身不能生产橡胶的美国一直极力保持充足的橡胶供应与储备，为此成为世界上最大的橡胶进口国与消费国，并在供应上十分依赖作为世界橡胶主要种植区的东南亚各国。其次，橡胶贸易一直是美国与东南亚橡胶生产国、英国之间的重要经济关系之一。当时，东南亚橡胶生产国的经济结构为单一的种植出口型经济，特别依赖橡胶出口创汇来资助国内经济发展以及购回基本生活物资。作为马来亚、锡兰(今斯里兰卡)等国宗主国的英国，由于其经济在二战中严重受损，所以也十分仰赖东南亚国家橡胶出口赚取的美元来平衡当时英国对美国的巨大贸易赤字。1949年，英国从马来亚橡胶出口贸易中获得了2亿美元的收入，几乎等于英国其他物资出口的全部美元收入①。因此，美国政府橡胶政策的变化会对这些国家的国内政治、经济产生巨大的影响，并会进一步影响到美国与这些国家的外交关系。此外，橡胶贸易是美国对社会主义国家实施经济战的一个重要领域。社会主义国家的合成橡胶工业技术水平较低，不得不大量进口橡胶以满足生产需要。美国针对这一情况，强迫英国与荷兰将橡胶列入“对共产党国家出口管制统筹委员会”(因为该委员会总部设在巴黎，通常被称为“巴统”)的出口管制清单，要求英荷两国将其东南亚殖民地对社会主义国家的橡胶出口控制在最小程度②，并借口中国抗美援朝，操纵联合国对中国实施全面橡胶禁运③。
不过，由于美国合成橡胶工业的迅速发展，美国与东南亚橡胶生产国、英国在橡胶问题上存在着尖锐矛盾。二战期间，日本占领了东南亚的大部分地区，美国的橡胶进口几乎断绝，仅能从尚在英国控制下的锡兰进口少量橡胶；而朝鲜战争带来的战时需求又导致橡胶供不应求。这些经历促使美国政府大力发展合成橡胶工业，并强制规定美国橡胶制成品生产行业必须大量使用合成橡胶。虽然技术上的限制使得合成橡胶在用途上未能完全取代橡胶，但橡胶在美国经济中的重要性已逐渐降低，到20世纪50年代，美国已经成为世界上最大的合成橡胶生产国与消费国，美国对橡胶的需求大大减少④。在这种情况下，美国却坚持要求东南亚各国及英国对社会主义国家实施橡胶出口管制、放弃社会主义国家的橡胶市场，这招致了各国的强烈不满。这种矛盾因1952年出现的世界橡胶市场的危机而进一步激化，成为1953年初执政的艾森豪威尔政府不得不面对的严重挑战之一。
二、艾森豪威尔政府对橡胶问题的最初反应
1952年世界橡胶市场出现的危机是当时整个资本主义世界经济萧条的一部分，其原因除与资本主义经济的内在矛盾有关，也与1951年末朝鲜战争停火所导致的战时需求减少、战时经济景气结束有关。世界橡胶市场的这次危机表现为橡胶的需求量极度萎缩，积压严重，价格大幅下跌。1952—1953年世界橡胶总产量180万吨，而积压的橡胶却高达35万吨至40万吨。世界市场的橡胶价格从1951年的每磅约0.88美元(二战后的最高价格)急剧跌至1953年的每磅0.2美元⑤。东南亚各国的橡胶出口收入大大减少：英镑区(马来亚、锡兰)的橡胶出口收入从1951年的4亿美元骤跌至1952年的1.9亿美元，而1953年上半年大约只有5000万到5500千万美元⑥。1953年1月到9月，印度尼西亚橡胶出口收入(24.7亿盾)只有1952年同期(31.06亿盾)的2/3⑦。泰国1953年橡胶出口总值比1952年减少了39％，比1951年减少了约58％以上⑧。这一变化给十分依赖橡胶出口换汇的东南亚橡胶生产国带来沉重的打击，各国纷纷出现橡胶工厂关闭、橡胶工人工资降低、大批工人失业、大量小橡胶园土地被拍卖的现象。这次危机也对在外汇收入上十分依赖马来亚等国橡胶出口的英国产生了严重的不利影响。
东南亚橡胶生产国与英国提出，由于美国一方面大力发展合成橡胶工业，挤占橡胶市场，另一方面却又坚持橡胶出口管制政策以封锁社会主义国家的市场，美国应当对这一危机承担一定的责任，并有义务采取措施稳定橡胶价格⑨。在专门协调橡胶生产国与消费国之间利益关系的国际橡胶研究组织(International Rubber Study Group)的1952年5月年会以及该组织工作组1952年8月、1953年1月会议上，橡胶生产国提议，为了稳定橡胶价格并减少积压，生产国与消费国应达成一项最高收购额度为40万吨橡胶的调节性库存储备协议，其中美国的份额为购买价值5000万美元的橡胶。由于橡胶生产国在向美国供应橡胶和配合美国进行橡胶管制方面一直都十分合作，而且要求美国负担的份额并不大，因此它们的这一建议并不过分。从长远来看，这一提议在经济上甚至是有利于美国的。国际橡胶研究组织的工作组估计：橡胶将在1956年之后出现短缺，如果美国参加这项协议，可以在几年后获得相当大的经济收益，并能增加自己与盟国的橡胶储备。美国国务院不仅认同国际橡胶研究组织的这一看法，还发现参加这项协议会带来政治与外交上的好处：既可以说服橡胶生产国加强对社会主义国家的出口管制，还能为美国实现自己在亚洲的各种目标创造有利条件⑩。
但是，橡胶生产国的这一提议因为美国政府对国内压力的顾虑而夭折。当时的杜鲁门政府担心，美国政府参加这项储备协议会招致从国际橡胶价格下跌中获利的美国国内橡胶制成品工业的强烈反对，并会引发政府干预自由经济的嫌疑，因此对橡胶生产国的提议反应冷淡⑾。正是在这样的背景下，在这次橡胶危机中损失巨大的锡兰不顾美国的压力与威胁，于1952年10月与中国政府签订《中锡贸易协定》，又于同年12月签订了中国每年用27万吨大米换取锡兰5万吨橡胶的五年贸易协定⑿。美国政府虽然随后对锡兰进行了一系列经济制裁，包括停止收购锡兰的橡胶、管制锡兰国际航运、停止对锡兰的援助，并迫使一些国家停止向锡兰出售大米、钢铁物资等，但未能迫使锡兰就范。而锡兰获得了中国巨大的橡胶市场，反而给东南亚其他橡胶生产国留下了极为深刻的印象⒀。
《中锡贸易协定》的签订，迫使刚刚上台的艾森豪威尔政府重新考虑美国在橡胶问题上的立场。这时，橡胶生产国再次提出要在1953年5月国际橡胶研究组织第10届年会(丹麦哥本哈根)上讨论橡胶调节性库存储备协议问题。为此，美国政府专门于1953年4月13日召开跨部门会议，讨论美国政府在这次国际会议上的立场。国务院以锡兰为前车之鉴，认为美国政府应赞同召开专门会议讨论橡胶调节性库存储备协议问题，否则“在政治上和战略上可能会是危险的，因为印尼和马来亚十分依赖橡胶收益，还会出现向中国运输更多橡胶的危险”⒁。但国务院发现自己十分孤立，不仅商业部强烈反对，国防部与共同安全署(Mutual Security Agency，MSA)也不支持。由于内部存在着强烈的反对意见，美国政府最终决定不支持调节性库存储备协议的提议⒂。国政府的这种态度，使得国际橡胶组织第10届年会和1953年10月12日的伦敦会议，未能就该问题达成任何结果⒃。
艾森豪威尔政府之所以不愿干预世界橡胶市场，主要出于对当时美国国内状况的顾虑。首先，此时美国国内的经济自由主义思潮力量强大，反对政府对经济进行过多的干预。美国民主党在其长达20年的执政期间，一直奉行对经济进行国家干预的凯恩斯主义，并在二战与朝鲜战争期间实行了各种战时经济管制。到20世纪40年代末，恢复经济自由、减少政府干预的呼声日益高涨，经济自由主义已经成为美国社会的主流倾向，而艾森豪威尔与共和党正是顺应这一潮流、高举自由主义大旗才得以入主白宫。艾森豪威尔政府执政后，将放松国内经济管制、刺激私有经济发展、控制政府财政开支等政策作为其国内经济政策的根本⒄。因此，艾森豪威尔政府担心，对世界橡胶市场进行干预很可能招致国内经济自由力量的批评，也有违于其经济政策纲领。其次，艾森豪威尔政府担心，对橡胶生产国进行援助会影响到美国国内正在进行的合成橡胶工业私有化。1953年，美国国会通过了第205号公法——《(合成)橡胶设施处置法(The Rubber Facilities Disposal Act)》，确信将国有合成橡胶工业私有化更加有利于美国合成橡胶工业的健康发展。赞成这一立法的艾森豪威尔政府于1953年秋开始大力推进这一法案的实施，向私人资本积极推销当时处在盈利状态的国有合成橡胶生产企业。美国政府害怕对橡胶市场进行干预可能会导致国有合成橡胶生产企业出现亏损，从而导致私人资本不愿接手这些企业⒅。此外，到1953年，世界资本主义经济危机已经波及到美国，1953—1955年间美国出现了严重的经济衰退，并伴随着通货紧缩和高失业率⒆。艾森豪威尔政府担心该项橡胶储备协议如果影响到正在进行的国有合成橡胶生产企业的私有化，将会引发经济混乱、失业等一系列问题，从而加重美国的经济危机。正是因为对多重国内因素的综合考虑，艾森豪威尔政府才决定拒绝与橡胶生产国进行合作。
事态的进一步发展果然不出美国国务院所料。东南亚橡胶生产国一方面在橡胶储备协议问题上一再碰壁，另一方面看到锡兰通过对华橡胶贸易舒缓了经济压力，因此对美国益发不满，转而强烈要求美国放松对华橡胶禁运。当时最大的橡胶生产国印尼是典型的代表。美国国家安全委员会在1953年11月出台了专门讨论美国对印尼政策的NSCl71/1号文件，特别指出由于以下原因橡胶问题已经严重威胁到美国在印尼的利益：第一，印尼政府认为美国政府故意压低合成橡胶价格来打压橡胶价格，这种观点引起印尼国内反美情绪的高涨；第二，在橡胶降价中损失惨重的橡胶小种植园主“变得更容易受共产主义宣传的影响”；第三，印尼国内出现了要求政府取消对华橡胶禁运的巨大压力。NSCl71/1号文件指出，当前美国惟一能够影响印尼政府、实现美国对印尼外交目标的手段就是妥善的解决橡胶问题。但即使是如此重视橡胶问题，美国政府依然拿不出有效的解决办法。美国政府曾考虑以增加战略储备的形式来购买印尼积压橡胶并向印尼橡胶小种植园提供援助，但都因相关部门反对为此扩大政府财政支出而被搁置⒇。
三、艾森豪威尔政府的橡胶政策：NSC 5417号系列文件
针对美国政府的无所作为，橡胶生产国和英国采取了两方面的回应。一方面，各国纷纷突破美国坚持的对华贸易禁运，与中国展开橡胶贸易。1953年11月30日，印尼政府与中国政府签订双边贸易协定，建立正式的官方经济联系，就双方的橡胶贸易达成意向(21)。1954年4月日内瓦会议期间，英国恢复了与中国的正常经济关系，这为当时仍在英国殖民统治下的马来亚等国开展对华橡胶贸易创造了条件(22)。另一方面，橡胶生产国继续向美国施压，要求美国在1954年5月国际橡胶研究组织第11届年会(在锡兰科伦坡举行)上必须公开表态：是否愿意通过参加调节性库存储备协议的形式来帮助橡胶生产国解决面临的经济困难，并要求美国放松对华橡胶禁运(23)。东南亚橡胶生产国及英国的行动大大提升了橡胶问题的重要性。自1954年4月下旬开始，美国国家安全委员会将橡胶问题列入其紧急讨论的日程之中，并专门出台了题为“美国橡胶政策”的NSC5417号系列文件，以确定美国在这一问题上的基本政策。
最早形成的NSC5417号文件(1954年4月22日)明确指出，橡胶问题已经上升为与美国在整个东南亚地区的安全利益休戚相关的重要问题：其一，橡胶危机导致东南亚几个重要国家的税收和外贸收入下降，这既影响了印尼的经济复苏和发展，也阻碍了马来亚发展计划的实施以及镇压共产党游击队的军事行动。其二，这些国家橡胶工人收入的减少使得他们更容易接受共产主义，这大大削弱了非共产党工会的力量。其三，这些橡胶生产国强烈要求废除对华橡胶禁运。其四，东南亚国家以及世界舆论普遍认为美国在该问题上无动于衷，这使得东南亚国家的反美情绪高涨，这些国家在冷战中采取中立主义立场的倾向更加强烈。在此背景下，如果美国在科伦坡会议上继续采取不合作的态度，必将会激化东南亚的反美情绪，并严重损害美国在这一地区的利益(24)。
NSC5417号文件认为美国橡胶政策的重点是“如何解决(橡胶生产国)当前的困难，特别是当前与政治状况有关的各种问题”，因为美国政府预计橡胶将在3到5年后出现供不应求、价格上涨的局面，橡胶危机会逐步自我缓解(25)。就此，美国政府确定了其橡胶政策的两个目标：最重要的是要从美国对外利益出发尽快解决橡胶生产国当下面临的困难，其次是基于将来橡胶供不应求的前景考虑提高橡胶生产国的橡胶生产能力。但是相关文件表明，由于美国国内因素的制约，美国政府的这两个目标都未能得以实现。有关美国国内因素的制约，突出表现在分别代表美国对外利益与国内利益的政府部门之间就橡胶问题所进行的激烈争论中。
对于橡胶生产国提出的解除对华橡胶禁运与建立橡胶库存储备协议这两个建议，NSC5417号文件都采取了否定的立场。美国政府内部一致反对解除对华橡胶禁运，认为随着“巴统”逐步放松对苏联东欧国家的橡胶出口管制，中国可以间接的从苏东国家得到东南亚橡胶生产国生产的橡胶，因此橡胶生产国不会因为对华橡胶禁运而失去中国市场；而且，解除对华橡胶禁运既与美国既定的对华政策相悖，也与美国准备在即将召开的日内瓦会议上所采取的对华强硬态度相冲突。
在橡胶生产国的两项提议被否决之后，为了避免进一步引发橡胶生产国的不满，国务院、国防部、国防动员署在NSC5417号文件中提出了各自的补救方案。其中，只有国务院提出的以向橡胶生产国提供一项长期技术援助来提高橡胶种植业的生产效率这一方案得到了各部门的赞同。这是因为该方案能够带来诸多的好处：切实帮助东南亚各国橡胶小种植园主、有助于解决未来出现的橡胶短缺问题、在科伦坡会议上产生有利于美国的政治影响、不需要太多资金投入。NSC5417号文件决定采纳这一方案，将其纳入美国援外事务管理署(Foreign Operations Administration，FOA)对印尼与泰国的援助项目，并要求美国代表团在科伦坡会议期间公开宣布这一方案(26)。
国务院、国防部、国防动员署提出的其他方案有一个重要的共同点，即希望美国能够牺牲部分国内利益——增加财政支出或牺牲国内合成橡胶，通过干预市场、援助橡胶种植业、提高橡胶价格等形式，来改善美国在东南亚橡胶生产国的形象，保护美国在东南亚地区的利益，并维持对华橡胶禁运。但代表国内利益的各部门强烈反对这些以国内利益换取对外利益的方案。总的来说，以商业部、复兴金融公司、财政部为代表的相关部门主要有三种反对意见：一是反对美国政府对橡胶市场进行人为干预，并质疑政府干预市场的效果；二是反对美国政府为橡胶生产国的利益而牺牲国内利益；三是反对美国为援助橡胶生产国而扩大财政支出。
商业部、复兴金融公司强烈反对国务院提出的另一个方案：将美国合成橡胶的价格每磅提高两美分，以此带动橡胶的市场价格上扬。这两个经济部门的立场完全基于对国内经济政治因素以及该方案可行性的考虑，而不顾这一方案所能产生的国际政治影响。首先，这两个部门质疑政府干预市场的成效，认为在橡胶价格由市场决定这一前提下，美国政府提高合成橡胶的价格不一定会导致橡胶价格的同步上升，即使橡胶价格因此上升也只会对市场掮客有利，不会惠及橡胶生产者。其次，这两个部门强调这一方案会让美国合成橡胶工业及其消费者付出巨大代价。根据合同，美国政府必须分别在合成橡胶提价前90天与30天通知国有合成橡胶企业的大小消费者。如果通知大消费者的时间早于小消费者，这一提价就会不利于小消费者，会引起美国公众对政府垄断合成橡胶工业目的的质疑。如果统一提前90天通知大小消费者，消费者就会借机大量囤积合成橡胶，从而将美国政府拥有的合成橡胶数量消耗降至低于美国国家安全基本需要的水平。合成橡胶价格的上升还会使合成橡胶失去竞争力，从而导致合成橡胶工厂倒闭，这会影响到美国政府将国有合成橡胶工业私有化的计划，并因此引发失业、经济混乱，甚至出现严重的国内政治反弹等一系列问题。此外，如果合成橡胶与橡胶的价格每磅都上升了两美分，这种价格上涨最后必定会被转嫁到美国消费者身上(27)。
出于同样的考虑，商业部、复兴金融公司和援外事务管理署反对国务院、国防部、国防动员署联合提出的方案：通过增加天然橡胶在美国战略储备中的比例的方式来购买印尼的积压橡胶。复兴金融公司认为，由于美国对橡胶的消费量正在增长、橡胶价格正在轻微上扬，因此政府不需要干预市场；另外，实施这项方案需要大约1800万美元的额外财政开支，这与艾森豪威尔政府紧缩财政支出、减少财政赤字的基本财政政策相矛盾。援外事务管理署与商业部都认为，该方案要求政府必须处理一部分战略储备中已有的合成橡胶，这将导致合成橡胶价格下降并引发合成橡胶工业的不景气，迫使政府关闭具有战略意义的国有合成橡胶工厂或导致合成橡胶产品积压(28)。
最终，商业部、复兴金融公司等强调国内因素的部门在美国橡胶政策的决策中占据了上风。1954年4月29日，国家安全委员会第194次会议上，参加国际调节性储备协议与提高合成橡胶价格这两项提议被彻底否决。虽然代理国务卿史密斯一再提醒其他部门注意美国的消极态度会引发橡胶生产国强烈的政治反弹，但面对众多反对意见时还是不得不宣布，“在面对坚决反对时我们将收回(我们的建议)”(29)。根据这次会议的讨论结果，1954年4月30日，美国政府出台了NSC5417/1文件，确定了美国政府的橡胶政策。根据该文件，在1954年5月国际橡胶研究组织第1l届年会上，美国代表团拒绝了橡胶生产国提出的建立调节性库存储备和解除对华橡胶禁运两项建议，只表示愿意提供长期技术援助帮助各生产国——主要是印尼的小种植园提高橡胶生产效率(30)。
橡胶生产国的反映印证了美国国务院的担心。在该届年会的新闻公报中，橡胶生产国表达了自己的强烈不满：“世界橡胶市场以公平的价格保持稳定是所有小组成员的强烈愿望……我们认为合成橡胶与橡胶之间的价格联系对于橡胶生产者来说极端重要，特别是对那些其经济福利和发展主要依赖橡胶出口的国家。生产国的代表不断重申此前小组会议中提出的提高丁苯橡胶(美国生产的合成橡胶的主要种类)价格的要求，认为这样可以推动他们的行业革新，所以对未能实现这一目标深表失望。”公报甚至还专门提到，在美国代表团阐明美国政府的立场后，所有橡胶生产国的与会代表强烈要求美国代表团向其政府转达这一要求，即可否重新考虑将合成橡胶的价格向上调整，但遭到美国代表团的拒绝(31)。
为了缓和橡胶生产国的情绪，美国国家安全委员会又在1954年6月18日出台了 NSC5417/2号文件，尝试从NSC5417、NSC5417/1号文件中尚未仔细讨论的其他提议中寻找可能的补救措施。但与之前的讨论一样，对国内因素的考虑主导了相关决策的走向。由于反对美国为援助橡胶生产国而扩大财政支出并质疑美国援助的效果，援外事务管理署和财政部先后否定了增加农业剩余物资拨款对印尼橡胶工业的援助这一提议。商业部则以印尼橡胶品质较低、购买其产品对美国不利为理由否决了美国利用农业剩余物资来交换印尼积压橡胶的议案。劝说美国橡胶消费企业提高天然橡胶的使用比例，以此来增加美国市场对天然橡胶的需求量这一方案也被否决，因为商业部与复兴金融公司认为这一措施不会有多大效果，而且有政府干预市场之嫌，难以得到美国企业的合作，并且会损害对美国战略安全来说十分重要的合成橡胶工业(32)。
对于美国政府来说幸运的是，在它丝毫拿不出有效的措施来解决橡胶问题时，橡胶危机自身出现了缓解。在1954年6月NSC5417/2号文件酝酿与出台之时，橡胶积压已经大大减少，橡胶与合成橡胶的总积压量只有1.6万吨，橡胶的价格也开始回升：纽约市场皱纹烟胶(橡胶的一种主要初级加工产品)的价格已经从1954年3月份的20.18美分上升到4月的22.07美分(33)。而国际橡胶研究组织在10月更预计1955年橡胶会出现1万吨的短缺(34)。在此影响下，对于美国政府来说，橡胶问题已不再像1954年初那样具有重要性与紧迫性，因此在NSC5417/2号文件的建议下，橡胶问题从国家安全委员会紧急考虑的问题降级为与东南亚经济、政治总体形势相关的一个附属问题(35)。
与橡胶问题重要性降低同步的是美国国内因素重要性的上升。NSC5417号系列文件的最后一份NSC5417/3号文件已经不再考虑其他改善橡胶市场的方案，并将援助橡胶生产国小种植园的技术援助方案限定为只针对印尼，要求制定出切实可行的计划(36)。不过，即使美国政府已经在国际橡胶研究组织第11届年会上公开宣布了这一计划，但也因为不愿增加美国政府的财政支出、避免干预市场、担心影响美国合成橡胶工业这三个考虑而最后放弃了该计划。商业部认为，美国政府的这项援助难以打破掮客对印尼小种植园的控制而效果有限，因此反对政府为此增加财政支出。财政部长汉弗莱(Humphrey)的反对意见更加激烈，他认为这项援助很可能会影响美国国营合成橡胶工厂的私有化，而且美国根本不应该干预市场并为其他国家的事务而增加美国的财政支出(37)。具体负责处理国有合成橡胶工业私有化事务的“(合成)橡胶生产设备处理委员会”也支持汉弗莱的观点，认为美国资本家会把这项技术援助看作是对合成橡胶生产商的敌意行动，从而对国有合成橡胶工业的私有化产生危害，所以要求将这项援助至少延后6个月(38)。面对压力，国家安全委员会决定将该项建议延后至1955年5月4日再讨论，结果却发现印尼政府已经对这项援助计划失去了兴趣(39)。
虽然世界橡胶市场的变化缓解了橡胶问题，但美国政府对国内因素的重视与强调不可避免的损害到美国与橡胶生产国和英国的关系，并因此动摇了美国极力维持的对华橡胶禁运。印尼从1954年6月开始已经向中国大规模出售橡胶，并于1956年6月13日正式宣布不再遵守联合国的对华橡胶禁运决议(40)。美国政府为避免印尼出现更大的政治反弹，并没有对印尼进行经济制裁(41)，同时也不得不在1955年停止对锡兰的制裁(42)。美国的这种反应说明，由于橡胶生产国的强烈不满，美国政府已经无力维持对华橡胶禁运。1956年4月，在英国及英联邦国家的压力下，美国政府正式同意“巴统”成员国通过“例外程序”放松对华橡胶禁运，默许各国(主要是英国)自由地利用“例外程序”向中国出口橡胶(43)。马来亚与新加坡随后立刻采取行动取得了对华出售橡胶许可证(44)，并于8月下旬至10月派官方代表团访华，正式与中国开展官方橡胶贸易(45)。1957年7月4日，马来亚联邦政府宣布，取消对中国输出橡胶的一切限制(46)。至此，美国对中国进行的橡胶禁运彻底破产。
上述论述说明，艾森豪威尔政府在制定橡胶政策时既要面对各种国际因素，如东西方经济冷战、对第三世界的争夺、美国与东南亚各国的关系以及与英国等盟国的关系等；还必须考虑国内的因素，诸如经济危机、财政赤字、自由经济、国有企业私有化、利益集团等因素。从结果来看，美国国内因素主导了美国决策者的判断和意见，是国内政治过程而不是国际体系主导了艾森豪威尔政府1953—1956年的橡胶政策。因此，美国政府没有积极回应东南亚橡胶生产国的要求，其代价是美国极力维持的对华橡胶禁运体系崩溃，而美国与东南亚国家的关系在一定程度上也受到损害。
此外，美国50年代的对外决策机制、政治结构、社会思潮乃至艾森豪威尔政府的国内经济政策也影响了美国对橡胶问题的决策。首先，艾森豪威尔政府以国家安全委员会为核心的决策机制，使得与某项政策有关的相关部门都能积极参与到决策过程中(47)，这使商业部、财政部、复兴金融公司等部门在对外经济决策中获得举足轻重的发言权，并往往能主导相关政策的走向。其次，美国三权分立的政体使美国国会以立法权与财权制约美国政府的对外决策，因此国会所代表的当时美国社会主流思想、各种利益团体以及大众舆论对橡胶问题的决策产生了极大的影响，使得艾森豪威尔政府在决策时除了强调冷战外交利益，更加重视国内可能出现的反应。第三，保障国内经济健康发展、维持自由主义制度的活力是艾森豪威尔政府进行重大决策的基本出发点，因此对国内经济稳定与自由经济发展的高度重视决定了艾森豪威尔政府在橡胶问题决策中的立场。1953—1956年美国政府橡胶政策作为个案已经充分证明，“‘主要从国际体系角度解释国家对外行为，而只用解释国内政治的理论来解释反常现象’是不够的”(48)，在对美国对外经济政策进行研究时，应当十分重视美国国内因素的重要作用。
注释：
①本文为2006年度教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“冷战时期美国外交政策研究”(项目批准号：06JZD0013)的阶段性成果。
①《人民日报》1950年4月4日，第4版。
②《ORE 6—49，1949年3月3日》(ORE 6—49：Rubber Supply Situation in the USSR),第6—8页，数据库：《解密文件查询系统(Declassified Documents Reference System,以下简称为DDRS)》，美国盖尔(Gale)公司，文件号：CK3100381380。
③陶文钊：《禁运与反禁运：五十年代中美关系中的一场严重斗争》，《中国社会科学》1997年第3期；崔丕：《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会(1945—1994)》，中华书局2005年版。
④恩佐·R.格里尔、巴巴拉·贝内特·阿戈斯蒂内、玛丽亚·胡夫特·维尔瓦斯：《世界橡胶经济：结构、变化与前景》(EnzoR. Grill, Babara Bennett Agostini, and Maria Hooft—Welvaars, The World Rubber Economy: Structure, Changes and Prospects),巴尔的摩1980年版，第24—25页；玛格丽特·鲁思·普法纳：《审视战后主要不发达生产国贸易平衡的转变：缅甸、锡兰与菲律宾》(Margaret Ruth Harris Pfanner, An Examination of the Post—War Shift in the Balance of Trade of Primary Producing Underdeveloped Countries with Particular Reference to Burma, Ceylon and the Phili pines ),康奈尔大学未刊博士论文，1966年，第103—105页。
⑤鲁塞尔·法菲尔德：《美国政策中的东南亚》，世界知识出版社1965年版，第226页。
⑥《人民日报》1953年7月24日，第4版。
⑦《人民日报》1953年11月11日，第4版。
⑧《人民日报》1954年3月9日，第4版。
⑨《NSC 5417，1954年4月22日》(NSC 5417：U. S. Rubber Policy)，第3页，数据库：《数字国家安全档案(Digital National Security Archive，以下简称为DNSA)》，文件号：PD00398号。
⑩《美国外交文件集1952—1954》(Foreign Relations of the United States，以下简称FRUS)1卷，美国政府出版局1984年版，第847、932936页。
⑾FRUS 1952—1954第1卷，第933—936页。
⑿中国社会科学院、中央档案馆编：《1949—1952年中华人民共和国经济档案资料选编：对外贸易卷》，经济管理出版社1994年版，第563页。
⒀裴坚章主编：《中华人民共和国外交史》第1卷，第145—147页。
⒁FRUS 1952—1954第1卷，第946页。
⒂FRUS 1952—1954第1卷，第947页。
⒃《泰晤士报》(Times)1953年5月12日、10月13日。
⒄安·玛丽·梅：《艾森豪威尔总统，经济政策与1960年总统选举》(Ann Mari May，"President Eisenhower，Economic Policy，and the 1960 Presidential Election")，《经济史杂志》(The Journal of Economic History)第50卷第2期，1990年6月，第417—427页；赫伯特·斯坦：《总统经济学：从罗斯福到里根以及未来总统经济政策的制定》，中国计划出版社1989年版，第54—72页；福克讷：《美国经济史》下卷，商务印书馆1989年版，第456—457页。
⒅《NSC 5417，1954年4月22日》，第11页，DNSA，文件号：PD00398。
⒆A.E.霍尔曼斯：《艾森豪威尔政府与1953—1955年经济衰退》(A.E Holmans， "The Eisenhower Administration and the Recession，1953—5”)，《牛津经济论文新编系列》(Oxford Economic Papers，New Series)第10卷第l期，1958年2月，第34—54页；索尔·恩格尔伯格：《经济顾问委员会与1953—1954年经济衰退》(Saul Englebourg，"The Council of Economic Adviser and the Recession of 1953—1954”)，《商业史评论》(The Business History Review)第 54卷第2期，1980年夏季，第192—214页；约瑟夫·芬勒斯坦：《美国经济：从大萧条到第三次工业革命》(Joseph Finlestein，The American Economy: From the Great Crash to the Third Industrial Revolution)，伊里诺伊1992年版，第79—81页；罗伯特·杜诺万：《艾森豪威尔内幕故事》，世界知识出版社1959年版，第73—88页；德怀特·艾森豪威尔：《受命变革(1953—1961年)》，三联书店1978年版，第127—159页。
⒇《NSC 171/1：美国在印度尼西亚的目标与行动方针，1953年11月20日》(NSC 171/1：United States Objectives and Courses of Action With Respect to Indonesia)，第6、17—18页，DNSA，文件号：PD00372。
(21)徐达深等编：《中华人民共和国实录：1949—1952》第1卷上，吉林人民出版社1994年版，第926页。
(22)金冲及主编：《周恩来传(1898—1949)》第3卷，中央文献出版社1989年版，第1136—8页。
(23)《泰晤士报》1954年5月4日。
(24)《NSC 5417，1954年4月22日》，第3—4页，DNSA，文件号：PD00398。
(25)《NSC 5417，1954年4月22日》，第5页，DNSA，文件号：PD00398。
(26)《NSC 5417，1954年4月22日》，第1—2、6—7页，DNSA,文件号：PD00398。
(2)《NSC 5417，1954年4月22日》，第1011页，DNSA，文件号：PD00398。
(28)《第194次国家安全委员会会议备忘录，1954年4月30日》(Memorandum of Discussion at the 194[th] Meeting of the NSC on Apr.29)，第1—3页，DDRS,文件号：CK3100125999号文件。
(29)《第194次国家安全委员会会议备忘录，1954年4月30日》，第2页，DDRS,文件号：CK3100125999号文件。
(30)《NSC 5417/1，1954年4月30日》(NSC 5417/1：U S. Rubber Policy)，第1页，DNSA，文件号：PD00406。
(31)《NSC 5417/2，1954年6月18日》(NSC 5417/2：U S. Rubber Policy)附录，DNSA，文件号：PD00413。
(32)《NSC 5417/2，1954年6月18日》，第5—23页，DNSA，文件号：PD00413。
(33)NSC 5417/2，1954年6月18日》，第33页，DNSA,文件号：PD00413。
(34)《泰晤士报》1954年10月24日。
(35)《NSC 5417/2，1954年6月18日》，第3页，DNSA，文件号：PD00413。
(36)《NSC 5417/3，1954年9月24日》(NSC 5417/3：U S. Rubber Policy)，DNSA，文件号：PD00428。
(37)《第217次国家安全委员会会议备忘录，1954年10月14日》(Memorandum of Discussion at the 217[th] Meeting of the NSC)，第9—12页，DDRS，文件号：CK3100230018。
(38)《给卡特勒将军的备忘录，1954年11月3日》(Memorandum to General Cutler)，DDRS,文件号：CK3100461731。
(39)《行动协调委员会就NSC5417/3文件给詹姆斯·莱的备忘录，1955年5月4日》(Memorandum from OCB for Mr. James S. Lay on NSC 5417/3)，第2页，DDRS，文件号：CK3100168380；《NSC 5518，1955年5月5日》("NSC 5518：U. S. Policy on Indonesia")，第6—10、27—28页，DNSA，文件号：PD00458。
(40)《人民日报》1956年6月15日，第4版。
(41)《第206次国家安全委员会讨论备忘录，1954年7月16日》(Memorandum of Discussion at the 206[th] Meeting of the NSC)，第16页，DDRS，文件号：CK3100133126。
(42)《第194号每日情报摘要，1954年8月4日》(Daily Intelligence Abstracts No.194)，第1页；《美国对东南亚的政策：锡兰，1957年8月8日》(U. S. Policy Toward South Asia：Ceylon)，第1—2页，DDRS，文件号：CK3100118167、CK3100268483号文件。
(43)《总统艾森豪威尔给英国首相艾登的信，1956年4月27日》(The Letter from President Eisenhower to British Prime Minister Eden)，DDRS，文件号：CK3100439431号。
(44)《美国对外政策，1950—1955：基本文件》(American Foreign Policy, 1950—1955：basic documents)，美国政府出版局1957年版，第1093—1094页。
(45)裴坚章主编：《中华人民共和国外交史》第1卷，第179页。
(46)《人民日报》1957年7月6日，第7版。
(47)约翰·普拉多斯：《掌权者——从杜鲁门到布什》，时事出版社1992年版，第48页；夏尔—菲利普·大卫：《白宫的秘密：从杜鲁门到克林顿的美国外交决策》，中国人民大学出版社1998年版，第142—144页；罗伯特·R.鲍伊、理查德·H.伊默尔曼：《进行和平：艾森豪威尔怎样改变持久的冷战战略》(Robert R. Bowie, Richard H. Immerman, Waging Peace：How Eisenhower Shaped Enduring Cold War Strategy)，纽约1998年版，第90—91页。
(48)詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》，第644页。^