| 明清史 |
农地产权制度选择的历史和逻辑
——论国家与农民二元产权
慈鸿飞
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年12期
【原文出处】《江海学刊》(南京)2007年4期第144～151页
【作者简介】慈鸿飞，1948年生，南京师范大学社会发展学院教授、博士生导师。
【关 键 词】农地产权制度/历史与逻辑/二元产权
什么样的农地产权制度，才能是最兼顾公平和效率，又能保护好生态环境，甚至促使生态环境向较好的或更好的方向转化，即有利于提高土地的社会生产力和自然生产力，真正做到多元兼容、并行不悖、良性发展呢？这就是农地产权制度选择所要实现的目标。
经济增长和繁荣依赖于“控制人们经济行为的社会和政治规则”①。我国是农民占大多数的发展中国家，农业是国民经济的基础和命脉。农地制度是社会经济制度的重要组成部分，也是社会经济制度的基础。农地的权属、占有和利用不仅关系到农业经济的持续发展和农村稳定，也关系到整个国民经济的持续发展和全国稳定。
现实生活中，重大命题总是激励学者们去探索，这就是为什么土地制度问题曾经是，现在是，未来相当长时间内也必然是学术界所面临的重大课题。本文不拟评述各家研究，概括而言，学者们大多是从当前国内外农地状况的考察出发来探讨选择问题，各种专门和比较土地史也不鲜见。其中较著名者如叶剑平等编著《中国农村土地产权制度研究》和赖泽源等著《比较农地制度》（两著的结论仍停留在“集体所有制”和现行“长期稳定”产权上）。但从宏观历史发展方面寻求解释，从历史和逻辑（或理论）的统一上探求支持的，尚属罕见，本文试以为之，以补缺憾。
综观整个有史以来的人类社会，虽然各国因其历史文化、地理环境以及人口密度、政治制度等不同，而影响到土地制度之有别，但一般说来，一些历史悠久的国家土地制度演变，都经历了村共有土地制度，领主所有土地制度和个人私有土地制度等三个时期，现今中国则为土地村（组）共有制。近代以来，世界范围内土地制度发生了剧烈变化，甚至可以说，这个变化至今并未完结。对于欧洲国家而言，这一剧烈变化表现为，土地制度从领主所有或村社共有转变为个人私有。这种向个人私有转变的过程，就宽泛的意义而言，应可被看作是一种“耕者有其田”的过程。假如我们把农地制度的内涵定义为农地所有和经营制度，那么西方现代农地制度的形成过程一般都经历了耕者有其田和农地规模经营这两个阶段。“耕者有其田”的思想长久以来甚至今天依然影响着世界上大多数国家。笔者认为，西方欧美国家在近代主要产生了两种农地制度和农地经营模式。第一种耕者有其田和农地规模经营模式，是美国和法国的模式。第二种是没有经历过明显的耕者有其田阶段就走上了农地规模经营的模式，这就是英国和德国的模式。
英、法、美虽同为资本主义国家，但现代农地制度的形成过程却颇为不同，因为美国和法国都曾以国家命令的强制手段分配或低价出售土地给农民，而英国则无此阶段。
美国独立战争后颁布了一系列政策，建立了现代农地制度的框架。从独立到整个19世纪，美国土地政策的中心内容有两个方面：一是实行土地国有化政策，采取各种办法扩大领土。二是降价出售或分配土地②，积极开发利用土地资源。在土地分配政策中，农业用地是重点。美国的土地国有化政策并不否定土地私有制，反而保护和发展了土地私有制。美国农地制度现代化演进过程的特点是：耕者有其田和农地规模经营几乎是同时进行的。因为美国通过扩张领土和出售分配土地，使广大农民获得了土地，从而培植了众多的家庭农场；同时又有一大批居民和法人获得了大量土地，建立了大型的资本主义农场。加之，美国的家庭农场一开始经营规模就比较大。所以，在长期的发展中，美国没有全面实行土地集中政策；而农业经营单位趋于减少，经营规模则趋于扩大。
法国农业及其农地制度具有鲜明的特点。农地制度现代化的两个阶段表现得最为典型，法国大革命的一些措施，无论其主观方面还是客观方面，均有利于耕者有其田，促进了较广泛的平均地权③，形成了广泛的小农阶层。直到19世纪末，法国的小农经济仍然占据主要地位，小农户还在缓慢增加。20世纪20年代，政府制定了土地改组政策，促进农场合并，小农占优势的状况开始明显改变，从而正式地进入了农地制度现代化的第二阶段。法国的农户趋于减少，而农地经营规模逐渐趋于扩大。
法国模式具有代表性。在其后，亚洲的一些国家（以日本为代表）及拉丁美洲的许多国家其农地制度都经历了或经历着类似的演进过程。
在英国，圈地运动建立了典型的土地所有者——租佃农场主——雇佣工人这种“三位一体”的资本主义农场，英国正式产生了人类历史上第一个现代农地制度。20世纪上半叶，特别是二战以后，英国的农地制度出现了明显的变化。首先是农地所有权结构出现了新动向。在整个19世纪，英国占主要地位的是所有权和使用权相分离的租佃农场。两权合一的耕地大约占耕地总数的15％。二战以后，自有自营的农场比例上升，租佃农场比例下降。1977年，自有自营的农场比例上升为62％④，居于主导地位。最后是农场的经营规模，出现了明显的扩大趋势，政府也支持大农场的发展。英国现代农地制度经历时间长，现代农地制度与资本主义生产方式交织发生和发展。平均地权和圈地运动同时发生，显得苍白无力。英国现代农地制度在诞生之日就采取了“三位一体”、两权分离的方式，具有农地规模经营的特征；农地规模经营阶段与小农阶层的形成同时发生，在资产阶级夺取政权后快速演进，形成资本主义农场。
德国农业沿着“普鲁士式”道路发展。与之相适应，德国的农地制度现代化有如下的特点：第一，农民赎买封建义务（须支付25年的地租才能取得耕地所有权或割给地主1／3的土地以取得另外2／3土地的所有权，结果是只有少数大农才取得所有权），没有明显经历耕者有其田的阶段⑤。农地制度现代化的第一阶段没有典型的表现。第二，农地的规模经营从封建大地产演变而来。在农地规模经营阶段同样出现了农户趋于减少，经营规模趋于扩大的状态。
一个国家的资源约束是制约农地制度现代化的一个基本要素。资源条件不仅制约该国农地制度现代化的进程和速度，而且还制约这一进程的实质性内容。
资源条件，是指土地资源的状况。其中，人均拥有农地数量是具有决定意义的指标。从国际范围来看，由于人均农地数量的明显差别，形成了世界上两种各具特色的农地经营模式。一类以美国、加拿大、澳大利亚为代表，拥有丰富的资源；另一类以丹麦、荷兰、日本为代表，农地资源高度稀缺。
以美国和日本为例。在相当长的一段时间里，美国农业现代化的重点是农业机械化，走了一条以提高农业劳动生产率为主要目标，以机械化代替人力资源为主的农业现代化道路。日本则相反，其农业现代化的重点是增加水利、化肥和生物技术的投入，走了一条以提高土地生产率为主要目标、以人工资源投入替代土地资源的农业现代化道路。
从农业所有权制度来看，美国从其现代化过程开始时，就逐步形成了以农民私人占有为主的制度，而且相当稳定。农地制度现代化过程中，不仅没有损害农民的土地私有制，而且强化了这种制度。
从经营制度上看，美国一开始就拥有较大的经营规模，虽然一直没有采取明显的土地集中政策，但农地集中的速度却相当快。农地经营规模的扩大，基本上是顺应生产力水平的提高而自然演进的。日本则不同，不仅经营规模比较小，而且从20世纪六、七十年代开始就实行农地集中政策，但收效不是很大，主要是资源约束。正因为如此，日本成了现代自耕农制度的典型。
虽然有学者认为当今世界有四种土地制度，即国有、限制国有、私有、限制私有，实则也只是两种主要类型，即私有和公有，西欧可算是限制私有，中国法律规定农地为集体所有。如英国，土地名义上属于国王所有，但实际上90％左右的土地属于私人所有，耕地大部分属于自有自营的农场所有。日本私有土地占65％，其中个人所有占57％，法人所有占8％，其余35％的土地为国家和地方政府所有。日本的私有耕地为数百万农户和农业法人占有。60年代约为600万农户，1998年统计，农户数下降为329.1万户。⑥
过去的100年以来，在农地制度现代化的过程中，农地产权制度出现了所有权和使用权统一的趋势。这在英国表现为租佃农场的比例下降，自有自营农场的比例上升。在日本表现为家庭自有自营一直居于主导地位，至上世纪70年代中期，日本的自耕地面积仍占全部耕地面积的94.9％，佃耕地仅占5.1％⑦，直至今天佃耕地上升幅度仍不是很大。在租佃经营的土地中，所有权地位下降，使用权地位上升，使用权具有独立的法律地位，从而由于使用权的强化实现了实际上的农地所有权与使用权和农业生产者完全独立经营的统一。据1995年《美国统计提要》显示：1992年美国有农场1925000个，其中完全自耕的占57.7％，自耕兼佃耕的占31％。二者相加占88.7％。⑧ 至1999年，美国部分佃耕农场即自耕兼佃耕的虽有大幅度上升，但完全自耕的和自耕兼佃耕的农场二者相加仍达87.2％，而完全佃耕的农场则百年来一直呈下降趋势，至1999年仅占全部农场的11.2％，特别是经理人农场即完全委托他人经营的农场则完全消失。⑨ 这说明美国的农户仍然重视拥有自己的土地进行经营，当然完全放弃土地的美国农民也越来越多，这是现代化的必然趋势，和农业经营方式并无太大关系。因此，即使像美国这样被某些人认为是大农的国家，其农地制度也是以自有自耕为基础的。
按照农地所有权结构的不同，从农地经营制度的角度大体上可分四种情况：（1）自有自营农场；（2）部分自有部分租赁的农场；（3）租佃农场，即农地全部不是自己的；（4）经理人农场，大土地所有者委托农场经理进行经营的农场。在当今世界的农场总数中，第一种占了大多数，特别是在亚洲，自有自营更是占优势。即使在日本这样的现代化国家中，自耕农制度也在农业中占优势。出现这种趋势的原因是因为所有权与使用权相统一的产权结构更能适应农业生产的特点，促进农业中社会生产力与自然生产力的统一，以提高农业生产的经济效益。
西方现代农地制度的基础和核心是个人私有。如前所言，这种以个人私有为核心的农地制度是在近代资产阶级大革命中，由欧洲的领主所有和村社共有的农地制度转变而来，这种转变的客观目标就是为了提高农业生产效率。中世纪的欧洲很多地方实行敞地制，其中有大片由村民集体所有用于喂养家畜的放牧草场，圈地运动（类似英国的圈地运动遍布欧洲许多国家）后，这些公地都被私有化了。19世纪的自由主义者反对这种集体所有，认为集体所有制是土地经济使用的一大障碍。⑩ 欧洲经济史学家认为，圈地运动就是为了摆脱村社决策的限制，提高个体耕作独立性，从而创造一种更高效的农业。
回顾中国自西周以来3000多年土地制度演变的历史，我们不难发现，中国农地制度经历了三次大的变迁：一是春秋战国时期的井田制（国王——领主所有制）向土地私有制的变迁；二是20世纪50年代中期土地私有制向土地公有制的变迁；三是在土地公有制的前提下，20世纪80年代初期农地集体经营向以家庭经营为主的转变。肇始于20世纪70年代末的中国农村改革使农业生产组织形式回复到以家庭为核心的传统模式。与此同时，农地制度也由以往全国统一的人民公社所有制转变为以自然村为基础的形式各异的新型集体所有制。改革使农民成为土地产出剩余的占有者，由此而引发的积极性的提高，被许多人认为是导致20世纪80年代初农业高速增长的首要原因。但是，自80年代中期以后，农业生产几度出现较大波动，以村为基础的集体土地所有制作为改革的终极目标因此受到怀疑。究竟什么样的农地制度能和中国社会经济的稳定发展相适应？这已经成为我们这个时代的课题。
赵冈在研究了中国3000多年的农地经营方式选择的历史演进后，发现，这种选择的演进也是依据如何适应提高农业生产效率的客观历史要求而进行的。
赵冈所指农地经营方式，实际上包含了农地权属和经营这两个方面。农地制度选择，最根本的是激励机制的选择，从中国历史来看，各种农地制度在中国都曾出现过，早自古代使用奴隶的农地经营制，直到五六十年代的集体公社制。赵冈对此作了比较分析：（1）使用奴隶经营，工作意愿是负的，交易费用奇高。（2）雇工经营，工作意愿近乎零，因为边际产量全归地主拿去，雇农得不到。（3）分成租佃制，边际产量由地主与农民共享，风险共担，因此佃农有相当的工作意愿。（4）定额租佃制与自耕农，劳动的边际产量全归农户所有，故工作意愿最高。(11) 中国历史上曾尝试过这四种经营制度，按其优劣，加以选择。到明清之际，分成租制逐渐变为以定额租制为主的租佃制，而且这种租佃制在不少地区也以永佃制为基础，即农民享有永佃权。加上近代北方一些地区以自耕农为主，因此中国的租佃制也是一个伴随着自耕农制度的租佃制（永佃制从经营方式上看，近似于自耕农）。中国的四千年农耕文明是按照效率、激励机制选择了以所有权与使用权实际相统一为主的这种农地制度，这绝不是偶然的。它与欧洲国家的农业发展史也有一些吻合之处，只是中国农地制度进入个人私有要比欧洲早很多。欧洲国家都是以农地改革为契机，即从领主所有或村社所有转变为农民或农场主私有，而走上资本主义经济发展道路的。不管是英美道路，还是普鲁士道路，尤其是今天，不管农地经营规模扩展了多少倍，世界上发达国家的农业经营制度仍都是以自耕农为基础，自有家庭农场仍然是主要的经营模式，不管是每户经营规模达几千亩（按中国亩折算）的美国家庭农场，还是户均只有几十亩的日本家庭农场。这说明所有权与使用权的有机统一或实际上的统一，才是最有效率的。
也就是说，无论东方或西方，农地制度选择的演进都是依据如何提高生产效率这一客观要求而进行的。这就是历史上农地制度演进的真谛，不独中国为然。美国学者施莱贝克尔说：“从古代以来，一向把土地改革作为国家弊端的治疗药方。但是人类历史上没有哪一种土地改革能导致永久提供公正和平等的土地划分。成功的土地改革纲领总是同资本、农业科学和技术的根本改变连在一起的。”(12) 这个“资本”指的应当就是有明确所有权的个人投资主体的资本。也就是说改革必须兼顾公平与效率，表面的公正未必公正，中国“一大二公”的人民公社化的结局，应是这一观点的最好注脚。
前述研究表明，无论西方还是中国，农地产权制度的历史选择主要是依据如何提高农业生产效率这一历史要求而演进的，但这主要指的是社会生产力。应进一步说明的是，农地产权长期以来的传统是过分注重人的权利的公平和效率而忽视了大自然的“权利”，人往往表现出明显的经济人特性，为了获取更多的利益，自居为大自然主宰的经济人会过度地索取而不顾及环境及其他人的利益，这在总体上形成了一种非持续发展的模式。地力衰退和荒漠化问题源于人类的和滥垦、滥牧、滥伐、滥采以及滥用水资源。经济人破坏环境的掠夺式的短期行为主要源于其自利的动机和不合理的制度。合理的制度应该对经济人损人利己的行为进行有效规制，应该顺应其自利的特性对其有益于环境的行为进行激励，从而使制度在规制经济人的自利行为的同时，使其有良好的环境行为。否则，只会导致对环境的破坏。
历史和现实的考察证明，适度的私有产权的运用有利于提高生产效率，也有利于环境保护。
私有产权制度曾对中国历史上森林保护起过相当作用。学者们研究发现：如果山林属于国有，并且政府设有专职管理山林机构及保护山林的法令，则可以防止非法采伐林木，防止森林火灾，并且有计划地更新林木。今天美国的国有林区，就是实行这种制度。如果山林属于国有，但是政府没有严格保护，让人民任意采伐，则山林实际上变成了无主资源，人民自然恣意取用，无人愿意投资补充林木，早晚会令山林资源耗竭。
在中国历史早期，所有的山林湖泽全属国有，即令在平原的农地私有化后，政府仍然保留了山湖的所有权，直到东晋以后，山泽弛禁，私人可以合法取得山林所有权，但在理论上，大部分山林，尤其是开发不易、交通困难的深山老林，所有权仍归国家。对这些国有森林，政府相当放任，等于是无主之地，任由人民开采。越到后来，人口压力愈来愈大，人多地少的情况越来越普遍，政府的管制越来越放松，其结果便是导致森林衰减，甚至枯竭。
如果山林的产权属私人所有，山林资源便是私有资产，所有者会严加保护，不会被人盗取或造成无谓损失。林主会砍伐林木，贩卖木材，但一定会适时造林植树，不会使山林资源彻底枯竭。私有山林的弊端之一是，有些树种需要很长时间才能长成，但私人寿命有限，不愿投资为这些树种造林。所以私人林场的树种往往都是一些生长期短者，少见生长期长但有特种用途的树种。明清时期南方一些山林长期分租制佃约规定详细明确：种植何种树木，密度如何，周围三尺或五尺必植树一株，不论险峻，不得抛荒。伙佃要负责三年见青，五年齐苗，到时山主人山验苗，稀者得补种。
在山林产权制度上，欧洲的历史经验与中国不同。中世纪以来的欧洲绝大部分地区，其山林沼泽的实质所有权分别操于各封建庄园主手中，所有的收益归庄园主，他们自然珍视这些产业，严加保护，不许他人破坏。
赵冈认为：一般而论，私营林场的保护周密，造林的成活率也高，与公有林被破坏情形迥异。被破坏的是公有林，受保护的是私家林场。所以，山林之私有化有过也有功。私有化使南方的山地迅速变成梯田，但是到了历史后期，中国还能残留若干林区，私有林场曾有相当的贡献。(13)
在中国近代历史上也不乏私有林权或明晰的个人产权对森林起到很好保护作用的例子。依据1914年颁布的中国第一部《森林法》，私有林的所有权属于私人。这类森林包括地主占有的山林，商人个人和商人、士绅所办林业公司经营和植造的森林，大小官吏占有的山林，少数民族首领占有的山林，寺庙占有的山林，农民个人经营和植造的森林，“一山二主”的森林，农民组成林业公会经营和植造的森林，部落、氏族、村寨经营植造的森林等。新民主主义革命时期共产党领导的人民政府也比较注意林权的界定。1946年《晋察冀边区森林保护条例》规定：私人的自然林（天然林），无租佃关系的归原主所有，有租佃关系的由地主与佃户协议分益，但地主所得最多不得超过对半。长期佃户在所租土地上培植的林木、修滩者在滩地上所培植的护滩林，其所有权分别属于佃户、修滩者。如果植树时，地主也出了树苗和劳力，则由双方协议分益。属于私有的自然林（天然林），地主不能管理时，由佃户代管。代管的林木开伐，修林等收入，代管人可得一部分或全部。(14) 事实证明，私人所有的森林或山林都得到很好的保护。如新修《曲沃县志》称：“民国年间，县内寺庙和坟茔内的槐、桧、柏、楸，一般无人侵害。路、渠旁的树木随地权各有其主，管理也较认真。至于乔山的柏林，紫金山的柏树沟以及沿河的树木，则属公产，管理松弛。”而在文化大革命期间，乔山柏树被砍伐殆尽。之后，无计划的砍伐和偷伐时有发生。(15) 事实上“大跃进”期间和“文化大革命”期间，全国各地的森林、山林，由于名义国有或公有，而实则所有权虚置，因而导致乱砍滥伐，蒙受了一场浩劫。80年代开始，由于国家实行林业“三定”政策，情况逐渐好转。特别是在依法划定林地产权后，不但保护了原有植被，而且大大加快了绿化过程。
对耕地、草地和林地承包到户，这种我国特有的制度已经对减少农牧民的短期行为，即减少农牧民对耕地的掠夺式开发现象、过度放牧现象、乱砍滥伐现象发生作用。试想，较稳定的使用权就已经对开发和环境保护起到如此大的作用，假如我们将永久使用权赋予农民，那么毫无疑问将产生更大的激励作用。事实上，在国有前提下的农民永久使用权，其作用和私有产权几无二致。
综上所述，从历史经验来看，无论从社会生产力还是自然生产力方面，私有农地产权制度都是有效率的，这种效率也得到了现实中发达国家私有高效农业的印证。同时这种效率也可从马克思经济学和当今新制度经济学得到解释。生产力是人们改造自然界的能力，具体到土地的改造和利用方面，就是土地的利用效率。按照马克思的观点，效率或生产效率是指生产过程中生产要素的性能和使用状态。
效率受多种因素的影响，要单独考察制度对效率的作用，就必须从多种因素中分离出属于生产关系和上层建筑变化带来的部分。但是，迄今为止，经济学还无法把制度运行的成本从生产成本中分离出来，并加以准确的计量。因此，在现实中，制度对效率的影响，从企业范围看是通过生产效率表现出来的，从全社会范围看是通过配置效率表现出来的。这就使得对制度是否有效率的判断不能不带有主观因素。然而，这并不影响生产力标准的运用。人们可以在技术、资源配置等相对稳定的条件下，判断一项经济制度的变化是否促进了生产力的发展，也可以根据技术、资源配置大体相同的不同地区的不同经济制度所具有的不同生产力水平，来判断哪一项经济制度更有效率。有效率的制度就是适合生产力发展的制度。
根据生产力标准，有效率的农地制度应是根据农业生产和再生产的客观要求，建立合理的经济制度，使农地资源在生产过程中得到最有效利用，在社会范围内得到最有效配置，获得最佳产出。有效率的农地制度应当具有以下特征：
1.能够保证农地资源的可持续利用。农地是极其稀缺的资源，要求人们在利用农地的强度和范围时，要同时考虑合理保护和改善农地，改善农地的生态环境，提高自然生产力，应当是责、权、利相统一，既激励农地有效、合理利用，又约束和惩罚破坏浪费农地的行为。
2.能够保证有限的农地资源和劳动力、资本按照物质技术关系的客观要求，进行合理组织，获得最大的农地产出。
3.能够保证有限的农地资源在国家、法人和个人之间进行合理配置，不仅使农地具有最大产出，而且与社会需求结构相协调。
4.应当是农地和农地产出的分配符合公平原则。效率的高低最终体现在生产要素利用的结果即生产率上。从理论上讲，生产率的变化，是通过农业生产要素投入的变化、生产单位的组织管理、农业技术的进步和应用、农业生产资源的配置等方面对农业的产出产生影响。因此，农地制度对效率的影响也就反映在农业生产效率和资源配置上。
按照上述的标准，假如农业生产中，在既能节约用地、水源，又能保护生态环境的前提下，单位土地、水源、资本、技术和劳力投入的最佳结合能做到最大限度的产出，同时又能使劳动者获得相应的最佳收益，那么这种农地制度选择就应是最佳选择。产权经济学能够对上述最佳结合作出最符合逻辑的说明。
美国著名的经济学家格里高利·曼昆（N.Gregory Mankiw）在谈到产权的重要性时说：“只有资源归私人所有，市场经济才能完美地运行；当资源归集体所有时，市场就不能很好地运转。由于这一原因，市场是组织社会的一种好方法的信念，与私有制信念是密切相关的。”(16) 私有产权或与个人利益紧密关联的产权制度对农业生产的激励作用已为中国改革开放以来的长期实践所证明，在此似已无须再作任何理论引证。
在自然资源领域，有效率的私有产权能够减少环境破坏，促进环境保护；而公有财产则要对世界上“鱼类资源的耗尽、空气污染、地表水的匮乏、放牧过度、油田枯竭以及近来的滥砍滥伐等问题负主要责任”(17)。因为自私的短期竞争和缺乏真正的合作会导致公共资源的最后耗尽。这是我们的基本结论。一般而言，私有产权的排他成本和内部动作成本要低于共有产权，不同产权与经济人之间的利益关联度也是有差别的。由于利益的直接关联，私有产权本身就有对权利人进行财产保值增值的激励，而共有财产由于与经济人利益的间接关联往往受到轻视，同时对财产管理者和非管理者的约束不够而导致财产的浪费和破坏，从而导致产权的低效率。亚里士多德指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物则往往受到私人最大可能的关照。”(18) 就森林资源的保护而言，共有产权常常伴随着经营者的滥伐和非经营者的盗伐，最终导致森林资源的严重破坏；而私有产权则往往伴随着权利人对森林的悉心保护、有计划的适度砍伐及砍伐后的种植等。这不仅已得到了理论上的论证，而且也已得到了各国实践的证明。泰国政府向农民发放了土地证书就减少了对森林的危害；而缺乏严厉法律监管的森林资源国有化，只会导致更大规模的森林破坏。
环境破坏只是一种表象，其深层次的问题主要在于人的利益，对人的利益的有效协调就能够确保环境得到保护和优化。我们的制度应该在经济人的自身利益开发和环境保护之间建立起良性的互动关系，一方面对经济人破坏环境的行为进行规制，一方面充分利用经济人追逐自身利益的特性激其有较高的生产积极性和良好的保护环境的行为。激扬人的理性，扼制人的非理性，这就是一个良好产权制度的本质。
对于我国目前所实行的农地集体所有制所显露出的弊端，研究现实农村经济的学者多年来已有大量论述，笔者在此不赘。
从理论上讲，某一项制度的变动，即产权的重新界定，不仅仅要考虑到在这一制度系统内部的成本和收益，还要考虑到对这个经济的整个制度系统所施加的外部性。如果外部性是负的，我们就必须要考虑这一制度（产权）的重新界定所引起的整个政治经济制度系统的成本收益。
从我国的现实来看，目前法律制度尚需进一步完善和完备，农地私有产权的重新界定成本以及以后的实施监督成本都会很高。因此，从一个合适的角度考虑，目前中国农业生产中似以土地“国家终极所有，农民永久使用”(20) 这样一种二元产权或“永佃制”，比较合适。赋予农民永久使用权的“永佃制”，表面上看是使用权和所有权相分离的，而实际上却暗含着两权在某种程度的统一。这样既可以彻底解决激励机制的问题，彻底铲除长久以来滋生农村种种腐败的主要温床，又可以强化国家的监管力度。这样一个考虑，既是经济学上的理论考虑，更主要的，它是国内外历史上农业成功经验的一种历史性总结。
对我国而言，农地制度选择无外乎国有、集体所有和个人私有这三种选择，学术界虽未展开过充分讨论，但这三种选择均曾有人提出过。也有法学者从法学角度提出永佃权，但仍以农村集体为所有权人，而笔者摒弃这种思路，以国家为土地所有权人。但本文是理论论证，暂不讨论操作性问题。
作者提出这样一个农业产权模式，不但是基于个人私有产权的效率、中国的实际情况，也是基于对生态环境保护的考虑。
私有产权的效率已为几百年来国内外经济发展史所证明，也为新制度经济学理论所证明。但是如同世界上任何事物都是有利有弊，而不可能是十全十美的一样，私有产权制度运用适度，会有利于全社会大多数人的利益，有利于为了人类的长远利益而保护自然环境，但如果运用过度，则会走向它的相反方面，对社会和自然均会产生它的负面作用。
我们都知道，在西方社会，在资产阶级革命后确立了私有财产神圣不可侵犯原则，确立了个人自由的所有权制度，形成了自由竞争的经济秩序，这极大地推动了资本主义社会生产力的迅速发展和提高，促进了社会生产的商品化、社会化、资本化和国际化的快速发展，但与此同时，建立在个人主义观念基础上，以个人为本位，鼓励和保护私有产权人自由和无限制使用权利的法律制度却与越来越社会化的生产方式的发展不相适应，从而导致社会经济危机、社会非均衡化发展、贫富差距等严重问题；也由此导致了国家对社会经济的全面干预，导致了私人所有权向社会化发展的法律变化。所有权社会功能理论旨在否定个人所有权的绝对性和排它性，强调个人所有权的社会义务。由此而引发了物权立法乃至整个私法的重大变革：由个人本位走向社会本位。这一变革自20世纪初始，一直延续至今。其中他物权越来越具有独立的法律地位。具体说来，在罗马法时代，物权客体被物权主体牢牢控制，二者密不可分。这使所有权具有绝对性，排他性和永续性。随着社会与法律的变革，所有权由权利主体绝对控制的局面被打破了，出现了所有权和所有权人二者分离的情况，源于所有权的他物权为没有财产所有权的个人提供了合法使用他人财产的权利，有人称之为他物权制度或他物权泛化。(20) 这是项具有社会经济意义的法律变化。例如永佃权为无地农民提供了永久使用他人土地合法权利。弱化私有产权的所有权社会化变革为资本主义社会提供了稳定、均衡发展、缩小贫富差距的有力法律保障。
发达国家是通过复杂的立法来弱化私有产权，平衡个人利益在生产开发与环境保护两方面的得与失，从而使开发与环境保护协调发展。在中国，实行土地“国家终极所有，农民永久使用”，则是最佳选择。一方面，它具有和私有产权一样的作用，能最大限度地调动经济人的生产积极性和一定保护生态的主动性，我们或可把它看作是一种私有产权制度的适度运用；另一方面，国家具有最终的裁定权和控制权，它比单纯的法律调控可能更具效力。应当说，这是一个兴利除弊，利国利民的最佳产权制度。
注释：
① 恩拉恩·埃格特森：《新制度经济学》，商务印书馆1996年版，第9页。
② J.T.施莱贝克尔：《美国农业史》第6章，农业出版社1981年版；孔庆山著《美国早期土地制度研究》，中山大学出版社2002年版，第287～288页。
③ E.E.里奇、E.H.威尔逊主编：《剑桥欧洲经济史（第5卷）——近代早期的欧洲经济组织》，经济科学出版社2002年全球中文版，第108页。
④ 赖泽源等：《比较农地制度》，经济管理出版社1996年版，第28页。
⑤⑧ 朱嗣德：《各国土地制度》，台北国立中兴大学地政学系2000年印行，三民总经销，第431、261页。
⑥ 张忠根、田万获：《中日韩农业现代化比较研究》，中国农业出版社2002年版，第116页。
⑦ 转引自叶剑平等编《中国农村土地产权制度研究》，中国农业出版社2000年版，第38页。
⑨ 刘志扬：《美国农业新经济》，青岛出版社2003年版，第262页。
⑩ M.M.波斯坦、H.J.哈巴库克主编：《剑桥欧洲经济史第6卷——工业革命及其以后的经济发展：收入、人口及技术变迁》，经济科学出版社2002年版，第589页。
(11) 赵冈：《历史上农地经营方式的选择》，《中国经济史研究》2000年第2期。
(12) J.T.施莱贝克尔：《美国农业史》，农业出版社1981年版，第73页。
(13) 赵冈：《中国历史上生态环境之变迁》，中国环境科学出版社1996年版，第19～29页。
(14) 熊大桐等：《中国近代林业史》，中国林业出版社1989年版，第133～134页。
(15) 《曲沃县卷》，海洋出版社1991年版，第87页。
(16) 曼昆：《经济学原理》，梁小民译，北京大学出版社1999年版，第237页。
(17) 布罗姆利：《经济利益与经济制度》，上海人民出版社1996年版，第218页。
(18) 亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1983年版，第48页。
(19) 本文的观点可参见慈鸿飞《中国农地制度深化改革的国际经验和科学依据》，《中国社会科学》1998年第3期。
(20) 周林彬：《人物权法新论——一种法律经济分析的观点》，北京大学出版社2002年版，第168—169页。
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年12期
【原文出处】《江海学刊》(南京)2007年4期第144～151页
【作者简介】慈鸿飞，1948年生，南京师范大学社会发展学院教授、博士生导师。
| 【内容提要】 | 兼顾公平与效率，又能保护生态环境，这是最佳农地产权制度选择所应实现的目标。世界上农地产权制度一般都经历了村共有土地制度、领主所有土地制度和个人私有土地制度三个时期，而现代农地制度则经历了耕者有其田和规模经营两个阶段。美国和法国、英国和德国分别形成了各自的模式。农地制度的形成受制于资源约束，同时，农地所有权与使用权的有效统一或实际上的统一是一种历史趋势。历史经验和理论论证了私有农地产权的效率，以及适度的私有产权对生态环境具有的较强保护作用。依据中国的国情，中国目前应实行“国家终极所有，农民永久使用”这样一个二元农地产权制度，一方面，它具有和私有产权一样的最大限度调动农民生产积极性和保护生态环境的作用，另一方面，国家具有最终的控制权，这应是一个兴利除弊、利国利民的最佳产权制度。 |
经济增长和繁荣依赖于“控制人们经济行为的社会和政治规则”①。我国是农民占大多数的发展中国家，农业是国民经济的基础和命脉。农地制度是社会经济制度的重要组成部分，也是社会经济制度的基础。农地的权属、占有和利用不仅关系到农业经济的持续发展和农村稳定，也关系到整个国民经济的持续发展和全国稳定。
现实生活中，重大命题总是激励学者们去探索，这就是为什么土地制度问题曾经是，现在是，未来相当长时间内也必然是学术界所面临的重大课题。本文不拟评述各家研究，概括而言，学者们大多是从当前国内外农地状况的考察出发来探讨选择问题，各种专门和比较土地史也不鲜见。其中较著名者如叶剑平等编著《中国农村土地产权制度研究》和赖泽源等著《比较农地制度》（两著的结论仍停留在“集体所有制”和现行“长期稳定”产权上）。但从宏观历史发展方面寻求解释，从历史和逻辑（或理论）的统一上探求支持的，尚属罕见，本文试以为之，以补缺憾。
综观整个有史以来的人类社会，虽然各国因其历史文化、地理环境以及人口密度、政治制度等不同，而影响到土地制度之有别，但一般说来，一些历史悠久的国家土地制度演变，都经历了村共有土地制度，领主所有土地制度和个人私有土地制度等三个时期，现今中国则为土地村（组）共有制。近代以来，世界范围内土地制度发生了剧烈变化，甚至可以说，这个变化至今并未完结。对于欧洲国家而言，这一剧烈变化表现为，土地制度从领主所有或村社共有转变为个人私有。这种向个人私有转变的过程，就宽泛的意义而言，应可被看作是一种“耕者有其田”的过程。假如我们把农地制度的内涵定义为农地所有和经营制度，那么西方现代农地制度的形成过程一般都经历了耕者有其田和农地规模经营这两个阶段。“耕者有其田”的思想长久以来甚至今天依然影响着世界上大多数国家。笔者认为，西方欧美国家在近代主要产生了两种农地制度和农地经营模式。第一种耕者有其田和农地规模经营模式，是美国和法国的模式。第二种是没有经历过明显的耕者有其田阶段就走上了农地规模经营的模式，这就是英国和德国的模式。
英、法、美虽同为资本主义国家，但现代农地制度的形成过程却颇为不同，因为美国和法国都曾以国家命令的强制手段分配或低价出售土地给农民，而英国则无此阶段。
美国独立战争后颁布了一系列政策，建立了现代农地制度的框架。从独立到整个19世纪，美国土地政策的中心内容有两个方面：一是实行土地国有化政策，采取各种办法扩大领土。二是降价出售或分配土地②，积极开发利用土地资源。在土地分配政策中，农业用地是重点。美国的土地国有化政策并不否定土地私有制，反而保护和发展了土地私有制。美国农地制度现代化演进过程的特点是：耕者有其田和农地规模经营几乎是同时进行的。因为美国通过扩张领土和出售分配土地，使广大农民获得了土地，从而培植了众多的家庭农场；同时又有一大批居民和法人获得了大量土地，建立了大型的资本主义农场。加之，美国的家庭农场一开始经营规模就比较大。所以，在长期的发展中，美国没有全面实行土地集中政策；而农业经营单位趋于减少，经营规模则趋于扩大。
法国农业及其农地制度具有鲜明的特点。农地制度现代化的两个阶段表现得最为典型，法国大革命的一些措施，无论其主观方面还是客观方面，均有利于耕者有其田，促进了较广泛的平均地权③，形成了广泛的小农阶层。直到19世纪末，法国的小农经济仍然占据主要地位，小农户还在缓慢增加。20世纪20年代，政府制定了土地改组政策，促进农场合并，小农占优势的状况开始明显改变，从而正式地进入了农地制度现代化的第二阶段。法国的农户趋于减少，而农地经营规模逐渐趋于扩大。
法国模式具有代表性。在其后，亚洲的一些国家（以日本为代表）及拉丁美洲的许多国家其农地制度都经历了或经历着类似的演进过程。
在英国，圈地运动建立了典型的土地所有者——租佃农场主——雇佣工人这种“三位一体”的资本主义农场，英国正式产生了人类历史上第一个现代农地制度。20世纪上半叶，特别是二战以后，英国的农地制度出现了明显的变化。首先是农地所有权结构出现了新动向。在整个19世纪，英国占主要地位的是所有权和使用权相分离的租佃农场。两权合一的耕地大约占耕地总数的15％。二战以后，自有自营的农场比例上升，租佃农场比例下降。1977年，自有自营的农场比例上升为62％④，居于主导地位。最后是农场的经营规模，出现了明显的扩大趋势，政府也支持大农场的发展。英国现代农地制度经历时间长，现代农地制度与资本主义生产方式交织发生和发展。平均地权和圈地运动同时发生，显得苍白无力。英国现代农地制度在诞生之日就采取了“三位一体”、两权分离的方式，具有农地规模经营的特征；农地规模经营阶段与小农阶层的形成同时发生，在资产阶级夺取政权后快速演进，形成资本主义农场。
德国农业沿着“普鲁士式”道路发展。与之相适应，德国的农地制度现代化有如下的特点：第一，农民赎买封建义务（须支付25年的地租才能取得耕地所有权或割给地主1／3的土地以取得另外2／3土地的所有权，结果是只有少数大农才取得所有权），没有明显经历耕者有其田的阶段⑤。农地制度现代化的第一阶段没有典型的表现。第二，农地的规模经营从封建大地产演变而来。在农地规模经营阶段同样出现了农户趋于减少，经营规模趋于扩大的状态。
一个国家的资源约束是制约农地制度现代化的一个基本要素。资源条件不仅制约该国农地制度现代化的进程和速度，而且还制约这一进程的实质性内容。
资源条件，是指土地资源的状况。其中，人均拥有农地数量是具有决定意义的指标。从国际范围来看，由于人均农地数量的明显差别，形成了世界上两种各具特色的农地经营模式。一类以美国、加拿大、澳大利亚为代表，拥有丰富的资源；另一类以丹麦、荷兰、日本为代表，农地资源高度稀缺。
以美国和日本为例。在相当长的一段时间里，美国农业现代化的重点是农业机械化，走了一条以提高农业劳动生产率为主要目标，以机械化代替人力资源为主的农业现代化道路。日本则相反，其农业现代化的重点是增加水利、化肥和生物技术的投入，走了一条以提高土地生产率为主要目标、以人工资源投入替代土地资源的农业现代化道路。
从农业所有权制度来看，美国从其现代化过程开始时，就逐步形成了以农民私人占有为主的制度，而且相当稳定。农地制度现代化过程中，不仅没有损害农民的土地私有制，而且强化了这种制度。
从经营制度上看，美国一开始就拥有较大的经营规模，虽然一直没有采取明显的土地集中政策，但农地集中的速度却相当快。农地经营规模的扩大，基本上是顺应生产力水平的提高而自然演进的。日本则不同，不仅经营规模比较小，而且从20世纪六、七十年代开始就实行农地集中政策，但收效不是很大，主要是资源约束。正因为如此，日本成了现代自耕农制度的典型。
虽然有学者认为当今世界有四种土地制度，即国有、限制国有、私有、限制私有，实则也只是两种主要类型，即私有和公有，西欧可算是限制私有，中国法律规定农地为集体所有。如英国，土地名义上属于国王所有，但实际上90％左右的土地属于私人所有，耕地大部分属于自有自营的农场所有。日本私有土地占65％，其中个人所有占57％，法人所有占8％，其余35％的土地为国家和地方政府所有。日本的私有耕地为数百万农户和农业法人占有。60年代约为600万农户，1998年统计，农户数下降为329.1万户。⑥
过去的100年以来，在农地制度现代化的过程中，农地产权制度出现了所有权和使用权统一的趋势。这在英国表现为租佃农场的比例下降，自有自营农场的比例上升。在日本表现为家庭自有自营一直居于主导地位，至上世纪70年代中期，日本的自耕地面积仍占全部耕地面积的94.9％，佃耕地仅占5.1％⑦，直至今天佃耕地上升幅度仍不是很大。在租佃经营的土地中，所有权地位下降，使用权地位上升，使用权具有独立的法律地位，从而由于使用权的强化实现了实际上的农地所有权与使用权和农业生产者完全独立经营的统一。据1995年《美国统计提要》显示：1992年美国有农场1925000个，其中完全自耕的占57.7％，自耕兼佃耕的占31％。二者相加占88.7％。⑧ 至1999年，美国部分佃耕农场即自耕兼佃耕的虽有大幅度上升，但完全自耕的和自耕兼佃耕的农场二者相加仍达87.2％，而完全佃耕的农场则百年来一直呈下降趋势，至1999年仅占全部农场的11.2％，特别是经理人农场即完全委托他人经营的农场则完全消失。⑨ 这说明美国的农户仍然重视拥有自己的土地进行经营，当然完全放弃土地的美国农民也越来越多，这是现代化的必然趋势，和农业经营方式并无太大关系。因此，即使像美国这样被某些人认为是大农的国家，其农地制度也是以自有自耕为基础的。
按照农地所有权结构的不同，从农地经营制度的角度大体上可分四种情况：（1）自有自营农场；（2）部分自有部分租赁的农场；（3）租佃农场，即农地全部不是自己的；（4）经理人农场，大土地所有者委托农场经理进行经营的农场。在当今世界的农场总数中，第一种占了大多数，特别是在亚洲，自有自营更是占优势。即使在日本这样的现代化国家中，自耕农制度也在农业中占优势。出现这种趋势的原因是因为所有权与使用权相统一的产权结构更能适应农业生产的特点，促进农业中社会生产力与自然生产力的统一，以提高农业生产的经济效益。
西方现代农地制度的基础和核心是个人私有。如前所言，这种以个人私有为核心的农地制度是在近代资产阶级大革命中，由欧洲的领主所有和村社共有的农地制度转变而来，这种转变的客观目标就是为了提高农业生产效率。中世纪的欧洲很多地方实行敞地制，其中有大片由村民集体所有用于喂养家畜的放牧草场，圈地运动（类似英国的圈地运动遍布欧洲许多国家）后，这些公地都被私有化了。19世纪的自由主义者反对这种集体所有，认为集体所有制是土地经济使用的一大障碍。⑩ 欧洲经济史学家认为，圈地运动就是为了摆脱村社决策的限制，提高个体耕作独立性，从而创造一种更高效的农业。
回顾中国自西周以来3000多年土地制度演变的历史，我们不难发现，中国农地制度经历了三次大的变迁：一是春秋战国时期的井田制（国王——领主所有制）向土地私有制的变迁；二是20世纪50年代中期土地私有制向土地公有制的变迁；三是在土地公有制的前提下，20世纪80年代初期农地集体经营向以家庭经营为主的转变。肇始于20世纪70年代末的中国农村改革使农业生产组织形式回复到以家庭为核心的传统模式。与此同时，农地制度也由以往全国统一的人民公社所有制转变为以自然村为基础的形式各异的新型集体所有制。改革使农民成为土地产出剩余的占有者，由此而引发的积极性的提高，被许多人认为是导致20世纪80年代初农业高速增长的首要原因。但是，自80年代中期以后，农业生产几度出现较大波动，以村为基础的集体土地所有制作为改革的终极目标因此受到怀疑。究竟什么样的农地制度能和中国社会经济的稳定发展相适应？这已经成为我们这个时代的课题。
赵冈在研究了中国3000多年的农地经营方式选择的历史演进后，发现，这种选择的演进也是依据如何适应提高农业生产效率的客观历史要求而进行的。
赵冈所指农地经营方式，实际上包含了农地权属和经营这两个方面。农地制度选择，最根本的是激励机制的选择，从中国历史来看，各种农地制度在中国都曾出现过，早自古代使用奴隶的农地经营制，直到五六十年代的集体公社制。赵冈对此作了比较分析：（1）使用奴隶经营，工作意愿是负的，交易费用奇高。（2）雇工经营，工作意愿近乎零，因为边际产量全归地主拿去，雇农得不到。（3）分成租佃制，边际产量由地主与农民共享，风险共担，因此佃农有相当的工作意愿。（4）定额租佃制与自耕农，劳动的边际产量全归农户所有，故工作意愿最高。(11) 中国历史上曾尝试过这四种经营制度，按其优劣，加以选择。到明清之际，分成租制逐渐变为以定额租制为主的租佃制，而且这种租佃制在不少地区也以永佃制为基础，即农民享有永佃权。加上近代北方一些地区以自耕农为主，因此中国的租佃制也是一个伴随着自耕农制度的租佃制（永佃制从经营方式上看，近似于自耕农）。中国的四千年农耕文明是按照效率、激励机制选择了以所有权与使用权实际相统一为主的这种农地制度，这绝不是偶然的。它与欧洲国家的农业发展史也有一些吻合之处，只是中国农地制度进入个人私有要比欧洲早很多。欧洲国家都是以农地改革为契机，即从领主所有或村社所有转变为农民或农场主私有，而走上资本主义经济发展道路的。不管是英美道路，还是普鲁士道路，尤其是今天，不管农地经营规模扩展了多少倍，世界上发达国家的农业经营制度仍都是以自耕农为基础，自有家庭农场仍然是主要的经营模式，不管是每户经营规模达几千亩（按中国亩折算）的美国家庭农场，还是户均只有几十亩的日本家庭农场。这说明所有权与使用权的有机统一或实际上的统一，才是最有效率的。
也就是说，无论东方或西方，农地制度选择的演进都是依据如何提高生产效率这一客观要求而进行的。这就是历史上农地制度演进的真谛，不独中国为然。美国学者施莱贝克尔说：“从古代以来，一向把土地改革作为国家弊端的治疗药方。但是人类历史上没有哪一种土地改革能导致永久提供公正和平等的土地划分。成功的土地改革纲领总是同资本、农业科学和技术的根本改变连在一起的。”(12) 这个“资本”指的应当就是有明确所有权的个人投资主体的资本。也就是说改革必须兼顾公平与效率，表面的公正未必公正，中国“一大二公”的人民公社化的结局，应是这一观点的最好注脚。
前述研究表明，无论西方还是中国，农地产权制度的历史选择主要是依据如何提高农业生产效率这一历史要求而演进的，但这主要指的是社会生产力。应进一步说明的是，农地产权长期以来的传统是过分注重人的权利的公平和效率而忽视了大自然的“权利”，人往往表现出明显的经济人特性，为了获取更多的利益，自居为大自然主宰的经济人会过度地索取而不顾及环境及其他人的利益，这在总体上形成了一种非持续发展的模式。地力衰退和荒漠化问题源于人类的和滥垦、滥牧、滥伐、滥采以及滥用水资源。经济人破坏环境的掠夺式的短期行为主要源于其自利的动机和不合理的制度。合理的制度应该对经济人损人利己的行为进行有效规制，应该顺应其自利的特性对其有益于环境的行为进行激励，从而使制度在规制经济人的自利行为的同时，使其有良好的环境行为。否则，只会导致对环境的破坏。
历史和现实的考察证明，适度的私有产权的运用有利于提高生产效率，也有利于环境保护。
私有产权制度曾对中国历史上森林保护起过相当作用。学者们研究发现：如果山林属于国有，并且政府设有专职管理山林机构及保护山林的法令，则可以防止非法采伐林木，防止森林火灾，并且有计划地更新林木。今天美国的国有林区，就是实行这种制度。如果山林属于国有，但是政府没有严格保护，让人民任意采伐，则山林实际上变成了无主资源，人民自然恣意取用，无人愿意投资补充林木，早晚会令山林资源耗竭。
在中国历史早期，所有的山林湖泽全属国有，即令在平原的农地私有化后，政府仍然保留了山湖的所有权，直到东晋以后，山泽弛禁，私人可以合法取得山林所有权，但在理论上，大部分山林，尤其是开发不易、交通困难的深山老林，所有权仍归国家。对这些国有森林，政府相当放任，等于是无主之地，任由人民开采。越到后来，人口压力愈来愈大，人多地少的情况越来越普遍，政府的管制越来越放松，其结果便是导致森林衰减，甚至枯竭。
如果山林的产权属私人所有，山林资源便是私有资产，所有者会严加保护，不会被人盗取或造成无谓损失。林主会砍伐林木，贩卖木材，但一定会适时造林植树，不会使山林资源彻底枯竭。私有山林的弊端之一是，有些树种需要很长时间才能长成，但私人寿命有限，不愿投资为这些树种造林。所以私人林场的树种往往都是一些生长期短者，少见生长期长但有特种用途的树种。明清时期南方一些山林长期分租制佃约规定详细明确：种植何种树木，密度如何，周围三尺或五尺必植树一株，不论险峻，不得抛荒。伙佃要负责三年见青，五年齐苗，到时山主人山验苗，稀者得补种。
在山林产权制度上，欧洲的历史经验与中国不同。中世纪以来的欧洲绝大部分地区，其山林沼泽的实质所有权分别操于各封建庄园主手中，所有的收益归庄园主，他们自然珍视这些产业，严加保护，不许他人破坏。
赵冈认为：一般而论，私营林场的保护周密，造林的成活率也高，与公有林被破坏情形迥异。被破坏的是公有林，受保护的是私家林场。所以，山林之私有化有过也有功。私有化使南方的山地迅速变成梯田，但是到了历史后期，中国还能残留若干林区，私有林场曾有相当的贡献。(13)
在中国近代历史上也不乏私有林权或明晰的个人产权对森林起到很好保护作用的例子。依据1914年颁布的中国第一部《森林法》，私有林的所有权属于私人。这类森林包括地主占有的山林，商人个人和商人、士绅所办林业公司经营和植造的森林，大小官吏占有的山林，少数民族首领占有的山林，寺庙占有的山林，农民个人经营和植造的森林，“一山二主”的森林，农民组成林业公会经营和植造的森林，部落、氏族、村寨经营植造的森林等。新民主主义革命时期共产党领导的人民政府也比较注意林权的界定。1946年《晋察冀边区森林保护条例》规定：私人的自然林（天然林），无租佃关系的归原主所有，有租佃关系的由地主与佃户协议分益，但地主所得最多不得超过对半。长期佃户在所租土地上培植的林木、修滩者在滩地上所培植的护滩林，其所有权分别属于佃户、修滩者。如果植树时，地主也出了树苗和劳力，则由双方协议分益。属于私有的自然林（天然林），地主不能管理时，由佃户代管。代管的林木开伐，修林等收入，代管人可得一部分或全部。(14) 事实证明，私人所有的森林或山林都得到很好的保护。如新修《曲沃县志》称：“民国年间，县内寺庙和坟茔内的槐、桧、柏、楸，一般无人侵害。路、渠旁的树木随地权各有其主，管理也较认真。至于乔山的柏林，紫金山的柏树沟以及沿河的树木，则属公产，管理松弛。”而在文化大革命期间，乔山柏树被砍伐殆尽。之后，无计划的砍伐和偷伐时有发生。(15) 事实上“大跃进”期间和“文化大革命”期间，全国各地的森林、山林，由于名义国有或公有，而实则所有权虚置，因而导致乱砍滥伐，蒙受了一场浩劫。80年代开始，由于国家实行林业“三定”政策，情况逐渐好转。特别是在依法划定林地产权后，不但保护了原有植被，而且大大加快了绿化过程。
对耕地、草地和林地承包到户，这种我国特有的制度已经对减少农牧民的短期行为，即减少农牧民对耕地的掠夺式开发现象、过度放牧现象、乱砍滥伐现象发生作用。试想，较稳定的使用权就已经对开发和环境保护起到如此大的作用，假如我们将永久使用权赋予农民，那么毫无疑问将产生更大的激励作用。事实上，在国有前提下的农民永久使用权，其作用和私有产权几无二致。
综上所述，从历史经验来看，无论从社会生产力还是自然生产力方面，私有农地产权制度都是有效率的，这种效率也得到了现实中发达国家私有高效农业的印证。同时这种效率也可从马克思经济学和当今新制度经济学得到解释。生产力是人们改造自然界的能力，具体到土地的改造和利用方面，就是土地的利用效率。按照马克思的观点，效率或生产效率是指生产过程中生产要素的性能和使用状态。
效率受多种因素的影响，要单独考察制度对效率的作用，就必须从多种因素中分离出属于生产关系和上层建筑变化带来的部分。但是，迄今为止，经济学还无法把制度运行的成本从生产成本中分离出来，并加以准确的计量。因此，在现实中，制度对效率的影响，从企业范围看是通过生产效率表现出来的，从全社会范围看是通过配置效率表现出来的。这就使得对制度是否有效率的判断不能不带有主观因素。然而，这并不影响生产力标准的运用。人们可以在技术、资源配置等相对稳定的条件下，判断一项经济制度的变化是否促进了生产力的发展，也可以根据技术、资源配置大体相同的不同地区的不同经济制度所具有的不同生产力水平，来判断哪一项经济制度更有效率。有效率的制度就是适合生产力发展的制度。
根据生产力标准，有效率的农地制度应是根据农业生产和再生产的客观要求，建立合理的经济制度，使农地资源在生产过程中得到最有效利用，在社会范围内得到最有效配置，获得最佳产出。有效率的农地制度应当具有以下特征：
1.能够保证农地资源的可持续利用。农地是极其稀缺的资源，要求人们在利用农地的强度和范围时，要同时考虑合理保护和改善农地，改善农地的生态环境，提高自然生产力，应当是责、权、利相统一，既激励农地有效、合理利用，又约束和惩罚破坏浪费农地的行为。
2.能够保证有限的农地资源和劳动力、资本按照物质技术关系的客观要求，进行合理组织，获得最大的农地产出。
3.能够保证有限的农地资源在国家、法人和个人之间进行合理配置，不仅使农地具有最大产出，而且与社会需求结构相协调。
4.应当是农地和农地产出的分配符合公平原则。效率的高低最终体现在生产要素利用的结果即生产率上。从理论上讲，生产率的变化，是通过农业生产要素投入的变化、生产单位的组织管理、农业技术的进步和应用、农业生产资源的配置等方面对农业的产出产生影响。因此，农地制度对效率的影响也就反映在农业生产效率和资源配置上。
按照上述的标准，假如农业生产中，在既能节约用地、水源，又能保护生态环境的前提下，单位土地、水源、资本、技术和劳力投入的最佳结合能做到最大限度的产出，同时又能使劳动者获得相应的最佳收益，那么这种农地制度选择就应是最佳选择。产权经济学能够对上述最佳结合作出最符合逻辑的说明。
美国著名的经济学家格里高利·曼昆（N.Gregory Mankiw）在谈到产权的重要性时说：“只有资源归私人所有，市场经济才能完美地运行；当资源归集体所有时，市场就不能很好地运转。由于这一原因，市场是组织社会的一种好方法的信念，与私有制信念是密切相关的。”(16) 私有产权或与个人利益紧密关联的产权制度对农业生产的激励作用已为中国改革开放以来的长期实践所证明，在此似已无须再作任何理论引证。
在自然资源领域，有效率的私有产权能够减少环境破坏，促进环境保护；而公有财产则要对世界上“鱼类资源的耗尽、空气污染、地表水的匮乏、放牧过度、油田枯竭以及近来的滥砍滥伐等问题负主要责任”(17)。因为自私的短期竞争和缺乏真正的合作会导致公共资源的最后耗尽。这是我们的基本结论。一般而言，私有产权的排他成本和内部动作成本要低于共有产权，不同产权与经济人之间的利益关联度也是有差别的。由于利益的直接关联，私有产权本身就有对权利人进行财产保值增值的激励，而共有财产由于与经济人利益的间接关联往往受到轻视，同时对财产管理者和非管理者的约束不够而导致财产的浪费和破坏，从而导致产权的低效率。亚里士多德指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物则往往受到私人最大可能的关照。”(18) 就森林资源的保护而言，共有产权常常伴随着经营者的滥伐和非经营者的盗伐，最终导致森林资源的严重破坏；而私有产权则往往伴随着权利人对森林的悉心保护、有计划的适度砍伐及砍伐后的种植等。这不仅已得到了理论上的论证，而且也已得到了各国实践的证明。泰国政府向农民发放了土地证书就减少了对森林的危害；而缺乏严厉法律监管的森林资源国有化，只会导致更大规模的森林破坏。
环境破坏只是一种表象，其深层次的问题主要在于人的利益，对人的利益的有效协调就能够确保环境得到保护和优化。我们的制度应该在经济人的自身利益开发和环境保护之间建立起良性的互动关系，一方面对经济人破坏环境的行为进行规制，一方面充分利用经济人追逐自身利益的特性激其有较高的生产积极性和良好的保护环境的行为。激扬人的理性，扼制人的非理性，这就是一个良好产权制度的本质。
对于我国目前所实行的农地集体所有制所显露出的弊端，研究现实农村经济的学者多年来已有大量论述，笔者在此不赘。
从理论上讲，某一项制度的变动，即产权的重新界定，不仅仅要考虑到在这一制度系统内部的成本和收益，还要考虑到对这个经济的整个制度系统所施加的外部性。如果外部性是负的，我们就必须要考虑这一制度（产权）的重新界定所引起的整个政治经济制度系统的成本收益。
从我国的现实来看，目前法律制度尚需进一步完善和完备，农地私有产权的重新界定成本以及以后的实施监督成本都会很高。因此，从一个合适的角度考虑，目前中国农业生产中似以土地“国家终极所有，农民永久使用”(20) 这样一种二元产权或“永佃制”，比较合适。赋予农民永久使用权的“永佃制”，表面上看是使用权和所有权相分离的，而实际上却暗含着两权在某种程度的统一。这样既可以彻底解决激励机制的问题，彻底铲除长久以来滋生农村种种腐败的主要温床，又可以强化国家的监管力度。这样一个考虑，既是经济学上的理论考虑，更主要的，它是国内外历史上农业成功经验的一种历史性总结。
对我国而言，农地制度选择无外乎国有、集体所有和个人私有这三种选择，学术界虽未展开过充分讨论，但这三种选择均曾有人提出过。也有法学者从法学角度提出永佃权，但仍以农村集体为所有权人，而笔者摒弃这种思路，以国家为土地所有权人。但本文是理论论证，暂不讨论操作性问题。
作者提出这样一个农业产权模式，不但是基于个人私有产权的效率、中国的实际情况，也是基于对生态环境保护的考虑。
私有产权的效率已为几百年来国内外经济发展史所证明，也为新制度经济学理论所证明。但是如同世界上任何事物都是有利有弊，而不可能是十全十美的一样，私有产权制度运用适度，会有利于全社会大多数人的利益，有利于为了人类的长远利益而保护自然环境，但如果运用过度，则会走向它的相反方面，对社会和自然均会产生它的负面作用。
我们都知道，在西方社会，在资产阶级革命后确立了私有财产神圣不可侵犯原则，确立了个人自由的所有权制度，形成了自由竞争的经济秩序，这极大地推动了资本主义社会生产力的迅速发展和提高，促进了社会生产的商品化、社会化、资本化和国际化的快速发展，但与此同时，建立在个人主义观念基础上，以个人为本位，鼓励和保护私有产权人自由和无限制使用权利的法律制度却与越来越社会化的生产方式的发展不相适应，从而导致社会经济危机、社会非均衡化发展、贫富差距等严重问题；也由此导致了国家对社会经济的全面干预，导致了私人所有权向社会化发展的法律变化。所有权社会功能理论旨在否定个人所有权的绝对性和排它性，强调个人所有权的社会义务。由此而引发了物权立法乃至整个私法的重大变革：由个人本位走向社会本位。这一变革自20世纪初始，一直延续至今。其中他物权越来越具有独立的法律地位。具体说来，在罗马法时代，物权客体被物权主体牢牢控制，二者密不可分。这使所有权具有绝对性，排他性和永续性。随着社会与法律的变革，所有权由权利主体绝对控制的局面被打破了，出现了所有权和所有权人二者分离的情况，源于所有权的他物权为没有财产所有权的个人提供了合法使用他人财产的权利，有人称之为他物权制度或他物权泛化。(20) 这是项具有社会经济意义的法律变化。例如永佃权为无地农民提供了永久使用他人土地合法权利。弱化私有产权的所有权社会化变革为资本主义社会提供了稳定、均衡发展、缩小贫富差距的有力法律保障。
发达国家是通过复杂的立法来弱化私有产权，平衡个人利益在生产开发与环境保护两方面的得与失，从而使开发与环境保护协调发展。在中国，实行土地“国家终极所有，农民永久使用”，则是最佳选择。一方面，它具有和私有产权一样的作用，能最大限度地调动经济人的生产积极性和一定保护生态的主动性，我们或可把它看作是一种私有产权制度的适度运用；另一方面，国家具有最终的裁定权和控制权，它比单纯的法律调控可能更具效力。应当说，这是一个兴利除弊，利国利民的最佳产权制度。
注释：
① 恩拉恩·埃格特森：《新制度经济学》，商务印书馆1996年版，第9页。
② J.T.施莱贝克尔：《美国农业史》第6章，农业出版社1981年版；孔庆山著《美国早期土地制度研究》，中山大学出版社2002年版，第287～288页。
③ E.E.里奇、E.H.威尔逊主编：《剑桥欧洲经济史（第5卷）——近代早期的欧洲经济组织》，经济科学出版社2002年全球中文版，第108页。
④ 赖泽源等：《比较农地制度》，经济管理出版社1996年版，第28页。
⑤⑧ 朱嗣德：《各国土地制度》，台北国立中兴大学地政学系2000年印行，三民总经销，第431、261页。
⑥ 张忠根、田万获：《中日韩农业现代化比较研究》，中国农业出版社2002年版，第116页。
⑦ 转引自叶剑平等编《中国农村土地产权制度研究》，中国农业出版社2000年版，第38页。
⑨ 刘志扬：《美国农业新经济》，青岛出版社2003年版，第262页。
⑩ M.M.波斯坦、H.J.哈巴库克主编：《剑桥欧洲经济史第6卷——工业革命及其以后的经济发展：收入、人口及技术变迁》，经济科学出版社2002年版，第589页。
(11) 赵冈：《历史上农地经营方式的选择》，《中国经济史研究》2000年第2期。
(12) J.T.施莱贝克尔：《美国农业史》，农业出版社1981年版，第73页。
(13) 赵冈：《中国历史上生态环境之变迁》，中国环境科学出版社1996年版，第19～29页。
(14) 熊大桐等：《中国近代林业史》，中国林业出版社1989年版，第133～134页。
(15) 《曲沃县卷》，海洋出版社1991年版，第87页。
(16) 曼昆：《经济学原理》，梁小民译，北京大学出版社1999年版，第237页。
(17) 布罗姆利：《经济利益与经济制度》，上海人民出版社1996年版，第218页。
(18) 亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1983年版，第48页。
(19) 本文的观点可参见慈鸿飞《中国农地制度深化改革的国际经验和科学依据》，《中国社会科学》1998年第3期。
(20) 周林彬：《人物权法新论——一种法律经济分析的观点》，北京大学出版社2002年版，第168—169页。