| 明清史 |
北约扩张的历史与现实分析
许海云
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年11期
【原文出处】《中国人民大学学报》(京)2007年3期第104～111页
【作者简介】许海云，历史学博士，中国人民大学历史学院副教授（北京 100872）
【关 键 词】冷战化思维/北约东扩/和平伙伴关系/单边主义
北约是在第二次世界大战后美苏冷战中孕育和发展起来的。作为西方国家贯彻其冷战意志的军事—政治工具，北约在统一西方国家政治思想、贯彻防务安全战略、整合社会资源等方面发挥了重要作用，并且对冷战格局产生了重大影响，赋予其某些制度化和集团化的特征。在北约作用下，西方阵营内部形成了多边或双边化的安全结构，在大西洋联盟体制下，北美与西欧在防务安全领域的合作日趋密切。其中，美国与加拿大构成了大西洋联盟的北美支柱；在欧洲内部，西欧联盟则成为欧洲防务联合的一个重要部分，与北约既重合，又独立。同样受北约影响，欧洲政治与安全实践呈现出新内容：北约与华约两大集团对峙，东西双方在欧安会赫尔辛基会议精神下实施安全合作、欧洲核竞赛与核禁试实践、欧洲削减和控制武器谈判等，欧洲冷战从形式到内容都发生一系列重大变化。
20世纪90年代初冷战结束，作为美苏冷战斗争的产物，北约理应退出历史舞台。甚至连西方学者也普遍认为：北约在国际事务中的作用将逐步淡化，北约将退出国际政治与军事舞台。芝加哥大学政治学教授约翰·米尔舍莫尔提出：“苏联的威胁为北约团结提供了一种粘力，撇开这种攻击性的威胁，美国有可能放弃欧洲大陆，同时，它领导了40年之久的该防务联盟可能会就此解散。”[1] 较之为甚，美国对外政策委员会委员、加州大学伯克利分校政治学教授肯尼斯·华尔兹在回答美国参议院外委会的咨询时，更是直言不讳，“北约是一个正在消失的东西”，“问题的关键不是北约作为一个重要机构还能维持多久，而是它的名字还能徘徊多久”。[2]（P174）然而，事实是，北约非但没有在冷战结束后衰退或者消亡，相反却得到更大发展，其程度甚至远远超出冷战时期。
那么，支撑北约在后冷战时期继续存在且不断深入发展的原因是什么呢？冷战结束后，综观20世纪90年代国际格局，西方国家的联盟关系已经不再局限于政治、经济与军事等领域，开始向社会保障、宗教信仰、大众文化、科学技术、环境治理、防范与打击犯罪等领域拓展。北约在意识形态上的号召力大大减弱，冷战思维不再是整合西方国家政治、经济、军事力量的唯一动因，在意识形态因素之外，还存在着其他影响北约发展的因素。
围绕北约在不同历史时期的扩张政策及其实践，通过比较分析冷战时期与后冷战时期导致北约扩张的多个历史因素，本文试图全面、系统地研究和总结北约对外扩张的动因与规律，对北约在新国际格局中政治体制的发展、安全战略以及联盟形式进行预测，以更好地认识北约。
一、北约历史上的扩张及其分析
第二次世界大战结束后，在美苏联合操纵下，世界进入冷战状态。在东西方冷战中，美苏双方都为能赢得优势而竭力扩大自己的影响，扩展其冷战联盟阵线，北约就是这种冷战实践的产物。1949年4月4日，美国、加拿大和欧洲十国在华盛顿联合签署《北大西洋公约》。美、英等国在酝酿大西洋联盟之初，就曾计划将整个北大西洋地区尽数纳入集体防御范围。英国外交大臣贝文在1948年2月向议会发表的演讲《英国外交政策的首要目标》中，就曾清晰地描述了未来西方联盟的范围，即“我们应该组织一个由美国和自治领支持的西方民主体系，其中包括斯堪的纳维亚半岛国家、低地国家、法国、意大利、希腊、可能还有葡萄牙。一旦条件许可，我们还希望包括西班牙、德国，因为没有它们，西方体系是不完整的”[3]。
在最初的大西洋联盟政策中，其冷战思想随处可见。首先，在北约初始成员国中，意大利与冰岛侧身其中，可谓集中体现了联盟的冷战色彩。因为前者是反法西斯战争的战败国，其政治地位尚未得到战后国际社会的普遍认可；后者自1944年独立后一直是非武装国家。两国入盟北约，既有悖于国际安全与欧洲防务传统，又跟北约自我标榜的“维护和平与安全”精神背道而驰。其次，对葡萄牙的成员国资格，北约内部一直存在着分歧。西欧国家一致认为，葡萄牙处于萨拉查专制统治下，严重背离西方的“民主、自由”标准。葡萄牙能跻身北约之列，纯属是美国反共与冷战的需要。“对美国防务设计者来说，出于获得大西洋其他部分战略落脚点的同一考虑，促使其邀请葡萄牙加入北约，因为葡萄牙控制了亚速尔和曼德拉群岛。事实上，在北约成立之时，葡萄牙及其海岸岛屿不仅仅被视为美国及其盟国海岸力量进入或退出欧洲大陆的关键着陆点，而且也被视为美国制定其南美、西部和南部非洲、波斯湾以及近东防务战略所要考虑的中心要素。”[4]（P49）可见，在北约创立之初的联盟思想中，强烈渗透了谋求全球军事对抗、遏制和包围苏联东欧社会主义的战略考虑。
就北约的安全战略而言，在西欧—北美作为北大西洋区域战略中心的基本考虑之外，北约一直谋求最大限度地扩展其战略安全范围。由北约建立之初的战略格局可见，向北直抵斯堪的纳维亚半岛，向南延伸至亚平宁半岛，向西南扩充至伊比利亚半岛，其防务战略区域极其辽阔。这一格局不仅立意于最大限度遏制苏联与东欧，而且也为北约的未来扩张奠定了基础。“使用北大西洋这个词，而且从《北大西洋公约》文本完全省略了欧洲的名字，条约的设计者筹划了一个美国的而非欧洲的条约，加拿大、冰岛甚至葡萄牙加入北约组织，其重要性不在于地理位置，而是由于其与欧洲以外地区的联系。”[5]（P20）大量处于北大西洋防务安全边缘地带的国家或者地区被延揽进北约，这反映了北约安全战略在确保其基本安全利益的同时，也强调其政治利益。意识形态的张扬，防务安全职能的不断加强，推动着北约在冷战中持续扩张。
然而，冷战时期北约对外扩张，主要以不断扩大冷战联盟的方式进行，其基本路线是：首先吸收希腊、土耳其入盟，然后吸纳联邦德国加盟，其后将西班牙延揽入盟，最终体现北约防务安全的“完整性”。事实上，早在酝酿北约之初，希腊与土耳其就曾积极谋求成为北约的创始国。然而，由于两国地处北大西洋区域防务安全的边缘，远离西欧—大西洋防务安全轴心；再加之两国在政治、经济、文化、社会等方面与北约各国大相径庭，很难与之比肩同行。此外，东南欧地区在历史上一直被视为欧洲的动乱之源，西欧国家普遍惮于与希、土结盟而卷入东南欧的民族纷争和国家冲突，这些因素都决定了希、土两国无缘成为北约的初始成员国。
然而，1950年朝鲜战争爆发，对欧洲冷战格局产生了强烈冲击。北约作为西方冷战工具的特性突显，其冷战化军事—政治职能进一步扩大，寻求欧洲防务安全、建立东西方“新战略平衡”，成为北约吸纳希腊与土耳其入盟最迫切的现实需要。北约领导人普遍深信，“斯大林对欧洲也像对朝鲜一样，有自己的计划”[4]（P55）。1952年2月，北大西洋理事会在里斯本召开会议。会议除讨论理事会的机构设置与权力运转、新安全方针等议题外，还特别讨论了希腊、土耳其入盟问题。最后，北大西洋理事会正式决定吸收希腊、土耳其入盟北约。对北约来说，尽管希腊与土耳其并非大西洋国家，但其战略地位具有特殊意义。两国和意大利一起，构成了北约的地中海战线，即“北大西洋的北部地中海联盟”，这使地中海能够成为北约的内湖，其西出口由英国和西班牙控制，东部地区则由土耳其控制。[6] 土耳其扼黑海出海口，挟欧亚大陆桥之地利，事实上成为北约阻遏苏联穿越黑海海峡、南下地中海的关键。毫无疑问，吸纳希腊、土耳其，北约可以加强大西洋防务安全体系的南翼战线。希腊、土耳其入盟北约，同样反映了北约唯意识形态思维以及冷战化扩张。
继希、土两国入盟北约后，北约又将其扩张目标对准联邦德国。在美、英等国看来，联邦德国处于欧洲的中心地带，加入大西洋联盟势在必行。北约成立一个月之后，英国陆军元帅蒙哥马利就提出联邦德国参加大西洋联盟的计划，英国总参谋部的一些高官甚至建议联邦德国建立12个师，用于防卫欧洲。[7] 此后，北约内部关于延揽联邦德国入盟的呼声不断。在里斯本会议期间，北约理事会详尽探讨了联邦德国加入北约的可能。尽管法国反对，联邦德国进入北约的实践也一拖再拖，但是推动其早日进入北约防务安全体系，已经成为20世纪50年代北约谋求战略扩张的一个重大政治与军事目标。因为在美国人看来，“他们不理解，为什么美国人、欧洲人要保卫包括联邦德国在内的西方，却排斥其于共同防御之外呢？”[8]
为了将联邦德国纳入大西洋联盟，美、英做了大量工作，1952年，西方国家与联邦德国订立《波恩专约》，恢复其主权国家的地位，结束其作为美、英、法三国占领地的政治状况。英国甚至出面对布鲁塞尔条约组织进行改造，将联邦德国与意大利囊括其中，使之成为西欧联盟。20世纪50年代中期，国际战略形势出现巨大变化。朝鲜战争结束，日内瓦会谈举行，东西双方之间出现了冷战对峙中的首次缓和，因为“很明显，到1955年，东西方之间全面战争的危险似乎已经降低，和平共存正变得更加可信”[9]。然而，正是在这种相对缓和的国际形势下，北约最终还是吸收联邦德国入盟，这反映了主导北约政治与军事实践的冷战思维所发挥的作用。因为在北约看来，北约与苏联东欧集团一直在常规军事领域存在着较大差距，这成为北约在防务安全上挥之不去的梦魇。缺乏联邦德国参与的北大西洋防务安全体系，等于是在其防务中心地带向敌方敞开了大门。联邦德国加入北约，不仅可以弥补北约与苏联东欧集团在常规军事力量上的差距，而且还可以有效地填补中欧战略中心的真空，强化北约的防务安全实践。
事实上，和北约吸收希腊、土耳其的考虑一样，联邦德国入盟北约，仍然是北约将其战略防御基础建立在对苏联东欧集团可能发动武装攻击的假设之上，即“苏联试图击败北大西洋条约国家，它的力量将到达大西洋海岸、地中海以及中东”[10]。这一假设没有任何现实依据，苏联东欧集团从来没有谋求在欧洲大陆进行扩张的计划，这充分说明北约防务安全战略中存在的逻辑矛盾。而导致这种危机意识以及炮制对抗性战略的根本原因，还是北约所坚持的冷战化惯性思维，这成为主导北约政治实践与防务安全战略的一贯原则。
和希腊、土耳其以及联邦德国相比，西班牙是冷战时期最晚进入大西洋联盟的国家。然而，从北约建立伊始，西班牙就一直是美英当局关注的对象。北约对伊比利亚半岛战略地位的认定，并不仅限于葡萄牙。美、英在吸收葡萄牙入盟北约时就承诺，尽快将西班牙纳入联盟，不使葡萄牙违反1939年它与西班牙订立条约所涉及之义务。鉴于西欧国家普遍排斥佛朗哥独裁统治下的西班牙，北约在其建立之初并没有吸纳西班牙，但始终没有放弃拉拢西班牙。因为“西班牙在地理位置上远离东西双方可能在中欧地区首先发生战争的战场，而且在其北部横亘比利牛斯山脉这一天然屏障，能够为北约的常规武装力量提供一种在欧洲大陆最后的防御堡垒”[11]。可见，北约吸纳西班牙入盟的中心考虑，无非是西班牙在地中海、大西洋以及欧洲大陆具有特殊的战略地位。
20世纪80年代，东西双方冷战缓和与对峙并行，冷战的危险性与对抗性大大减弱。此时，西班牙加入北约之举，还是北约的冷战思维在作怪。尽管存在着北约谋求扩张与国际现实的矛盾，尽管其间西班牙领导人菲利普·冈萨雷斯还以“历史的矛盾症结”[2]（P21）为由，反对入盟北约，但最终西班牙还是加入了北约。此举使西班牙与北约关系进一步复杂化，导致了西班牙在入盟问题上不断反复，以致北约不得不在其防务安全实践中对西班牙做特殊安排，比如北约不派驻军队、不放置核武器、使西班牙武装力量配属特殊化等，以此显示北约防务安全体系的“完整性”。
北约在冷战时期的扩张，以西班牙进入北约告一段落。但是从北约扩张的历程看，唯意识形态化的冷战思维，已经深深植根于北约灵魂的深处，成为主导北约对外扩展的重要动力。尽管其基础变化了，环境变化了，但是北约的战略主导思想却少有变化，这在冷战结束后的北约发展进程中也得到充分体现。
二、冷战结束后的北约东扩
进入20世纪90年代以来，北约秉承其在两极体制下贯之始终的冷战化思维，不是利用冷战的结束偃旗息鼓，放弃其孜孜以求的战略优势，调整发展思路，而是凭借苏联东欧剧变所引发的欧洲安全结构变化，无限扩大其在国际社会中的政治与军事作用。北约将苏联东欧社会主义的失败，视为其长期推行冷战对抗政策、实施政治—军事实践的一次重大胜利，视之为建立“北约新时代”千载难逢的大好时机，不遗余力地谋求对外扩张。
1990年7月，北约在伦敦召开首脑会议，讨论北约在新安全环境下的发展战略问题。会议提出，北约将依照国际形势的需要，改造其现行的联盟体制、军事战略，1991年11月，北约召开罗马首脑会议，正式确定向前苏联东欧敞开大门的“扩展战略”。罗马会议决定建立一个欧洲新安全与合作组织——北大西洋合作委员会，简称“北合会”，该组织包括了所有北约成员国、中欧与东欧国家以及独联体国家。北合会作为北约对外扩张实践的先导，开启了北约东扩进程。
从20世纪90年代初北约确定其东扩指导方针，到2004年北约实施第二轮东扩，北约东扩进程大致分为两个阶段：从罗马会议到马德里会议，这是北约东扩的政策酝酿与准备阶段；从马德里会议正式确定波兰、捷克和匈牙利三国入盟，到2004年4月波罗的海三国、斯洛伐克、斯洛文尼亚、保加利亚、罗马尼亚这七国加入北约，这是北约东扩的具体实践阶段。而且，北约东扩进程并未就此结束，它还将在未来一个阶段中继续发展。
在其东扩的酝酿与准备阶段，北约在东扩战略中强烈灌输了唯意识形态化的思维模式。冷战结束后，北约将其政治目标简化为两点：其一是最大限度地遏制并抵消俄罗斯在欧洲的地缘政治影响，使之在北约所设定的欧洲政治与安全结构中就范；其二是最大限度地消化并扩充其“冷战胜利成果”，尽可能多地吸纳东欧、中欧国家、波罗的海国家、巴尔干国家进入西方阵营，从根本上确立北约在欧洲政治与安全事务中的核心地位。北合会尽管囊括了俄罗斯等独联体国家，但其针对性非常明显。用北约前秘书长维尔纳的话来说，该组织是一个讨论某些关键性安全问题、极为有用的论坛，比如说前苏联的核武器问题。[12]（P75）尽管苏联不复存在，北约仍然抱定前苏联国家会给欧洲安全带来某些不安定因素这一宗旨，以某种既定的偏见看待与前苏联国家有关的欧洲安全问题，并将之作为北约制定其未来战略、对外政策的重要依据，北约这一战略从根本上决定了其东扩的对抗性和冒险性。
1995年9月，北约发布《北约东扩报告》。该报告明确提出，东扩目标将不仅仅满足于把中欧、东欧以及波罗的海国家纳入大西洋联盟范畴，而是要形成一个新的欧洲—大西洋安全构架。为此，北约将积极鼓励和支持北约准成员国在更深层次实施政治与经济改革，切实增加这些国家的民主、自由透明度，促成其与北约更密切合作。为此，北约为其未来东扩确定了三项政治原则：第一，北约将首先考虑要求加入北约的中欧、东欧国家的政治意愿，考虑其能否对大西洋地区的安全稳定发挥作用；第二，充分考察入盟北约各国的军事、安全与维和能力，考虑其能否承担起北约的干预要求；第三，任何北约以外的国家和组织均无权决定北约的东扩进程或者政策。
《北约东扩报告》明确宣布了北约通过东扩、重整欧洲安全秩序的单边主义政治原则。在其东扩设计中，北约将东扩进程纳入构建新欧洲—大西洋安全框架中，它对东欧、中欧等国的扩张，不仅牵强附会以“民主、自由”的要求，还提出维护大西洋地区安全的任务。北约的东扩设计，是将其政治利益与防务安全融合为一。北约明确表示，将不会吸收俄罗斯入盟，但也不使俄罗斯成为北约东扩的绊脚石。因为在北约看来，“俄罗斯并非大西洋联盟的合适候选国，俄罗斯不只是太大了，而且它与北约各国大相径庭。没有一个北约国家今天或者在不远的将来愿意按照《北大西洋公约》第五条款的规定，防御俄罗斯与中国接壤的边境。因为不同于东欧人，俄罗斯人对遵守联盟的规定与责任毫无兴趣”[13]（P75）。北约东扩实践不仅从一开始就将俄罗斯排除于联盟之外，而且将俄罗斯定位为地缘政治与意识形态的敌手。
1997年5月，北约理事会召开辛特拉会议，成立了欧洲—大西洋伙伴理事会，正式取代北合会。该理事会明确提出，要将北约东扩全面纳入欧洲安全合作的框架中，最大限度地减少由于北约东扩而带来的政治摩擦与社会动荡。与北合会不同，欧洲—大西洋伙伴理事会的社会职能更加丰富，组织机构也更加完善，当然，其对俄罗斯的政治抑制作用也更为明显。在北约逐步确立欧洲政治与安全结构的过程中，无论形式上还是内容上，俄罗斯都很难改变北约所设定的欧洲安全架构，而大量的中欧、东欧以及波罗的海国家更是俯首听命，完全听从北约的摆布。至此，北约在理论和实践两个方面都完成了东扩的准备，北约东扩进程由此步入实践阶段。
1997年7月，北约在马德里召开首脑会议，正式决定吸收波兰、捷克、匈牙利三国入盟。北约将上述三国列为首批吸纳对象，其直接原因是在苏联东欧剧变后的政治、经济体制转轨中，三国较其他国家取得了更迅速、更直接的变革成效，不仅经济发展迅速、政治过渡平稳，而且社会安定，因而成为前苏联、东欧国家入盟北约的“典范”。然而，更深刻的原因在于，北约认为在冷战结束后短短几年中，自己完成了在半个世纪冷战对抗中所没能达到的战略目标，北约从未如此之近地靠近前苏联，如此之深地楔入欧洲内陆，如此放心地享有“安全”，这实际上还是其冷战思维和地缘安全战略在作怪。美国国会一些议员甚至认为，北约的扩张是必要的，这不仅仅是为了应付未来的俄国威胁，确保东欧、中欧满足其防务安全职责，不使欧洲大陆中心留下危险的安全真空，避免在未来欧洲东部划定一条新的分界线……东扩可以弥补这种分裂状况或者使之变得毫无意义。[13]（P197）
继北约首轮东扩后，在尚未完全消化其东扩成果的情况下，北约理事会又开始酝酿新一轮的扩张。2002年11月，北约在布拉格召开首脑会议，商讨21世纪北约所面对的重大威胁以及安全挑战，提出北约的新世纪安全战略。布拉格会议的议题主要有两个：其一是讨论并确定北约的新世纪战略方针，其二是实施北约第二轮东扩进程。布拉格会议明确提出：“承认保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚七国成为北约新成员国的资格，加强北约在今天以及明天应对挑战的能力。（北大西洋理事会）将立刻实施2003年3月底订立的（七国）准入备忘录，并且在2004年5月首脑会议上完成上述国家入盟北约的进程。”[14] 在北大西洋理事会的直接主持下，上述七国按照北约既定的政治与军事标准，对其政治、经济制度、军事体制进行了改革，力求达到北约“透明”、“自由”的标准。与此同时，理事会也在原则上放松入盟标准，竭力突出七国在东欧、中欧以及东南欧的战略地位，同时强调北约对这些国家的支持和帮助，鼓吹北约与联合国、欧盟、欧安会以及其他国际组织的合作，突出欧洲—大西洋安全建构的必要性，强调与俄罗斯的合作。
作为北约第二轮东扩的直接结果，2004年5月，保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚七国正式入盟北约。至此，北约成员国由最初的12个发展到26个。新的北约联盟所覆盖的地理疆域北至斯堪的纳维亚半岛，南抵亚平宁半岛，西接北美大陆，东入欧洲内陆，直接与俄罗斯接壤，北约名副其实成为地跨欧洲、北美两大洲的军事—政治组织。在北约优势力量的主导下，欧洲安全与政治格局发生了前所未有的变化，其最大的变化在于：西方国家在新欧洲安全板块中的作用越来越重要，而俄罗斯及其所代表的欧洲力量则在新安全格局中的作用受到极大抑制。北约扩张所引发的政治波动决不仅仅是地理上的，它在社会思想与民众心理的深处引发了俄罗斯空前的危机意识，这一情形反过来又将对欧洲安全格局的演变产生影响。
三、北约扩张的历史与现实总结
如何看待北约在冷战结束后的扩张？它究竟和冷战时期的北约扩张有何区别？这是我们研究北约扩张问题首先需要明确的。很显然，北约在冷战两个时期的扩张，具有直接的承继关系，两者在政治指导方针、行为方式上如出一辙，具有极大的相似性。但是两者在许多方面又不尽相同，双方在战略角色定位、防务安全范围上有区别，在北约未来功能、发展方向等方面也不相同。
全面认识北约扩张，关键在于对北约性质的解析。有的美国学者认为，从其本源看，北大西洋公约组织根本就不是一个联盟，事实上，它是美国对欧洲安全的一项单边保证。北约的外在形式保证了每个成员国都承诺对其他成员国实施助防行动，但是在内里却是另外一些内容，即只有美国能够保护其自身及其他国家。[15] 如果按照这一说法，那么只能将北约在不同时期的扩张解释为美国不断扩大其安全范围，这实际上是将北约的防务安全等同于美国的欧洲防务安全。如此认识，会使冷战时期与冷战结束后北约扩张在本质上难有差别。显然，这种对北约扩张的理解既不适当，也不符合事实。
事实是，尽管美国在北约内部始终占有举足轻重的地位，控制和影响着北约的政治方针与对外战略，但是这不能抹杀西欧国家特别是北约自身的政治与安全作用。作为西方最大的军事—政治组织，北约在冷战时期逐渐形成了一整套政治体制、行为规范以及军事战略，它不仅在冷战中发挥作用，而且在冷战后也越来越具影响。无论如何，北约在国际社会中发挥作用是一个客观现实。冷战时期以及后冷战时期的北约，在许多方面很相似，但是差别也很大，这反映在北约的扩张实践中。
冷战后北约扩张的特点主要有：
1. 更具功利主义与机会主义色彩
毋庸讳言，比较冷战结束前后的北约扩张，两者具有共同的思想基础。尽管20世纪90年代初冷战已经结束，但北约仍沿袭了旧的冷战化思维，并使之成为北约继续存在的一种政治助力，进而将其演绎为一种普世化的政治认识论与价值观。以此作指导，北约着力于改造国际政治与安全结构，这已经成为后冷战时期国际关系领域霸权主义政治的一个新内容。美国学者沃伊泰克·马斯特尼在评论东欧、中欧国家入盟北约问题时，曾深深触及北约扩张的本质，他认为尽管“创立北约时所要应对的威胁已经明显不存在了，但是北约的扩展仍然被人们视为是一种较高的姿态，北约的候选国家牢牢抓住了北约联盟建立的价值”[16]。在此，所谓北约建立的价值，事实上就是贯穿北约历史的唯意识形态化方法与冷战思维，这已成为主导一切北约政治实践与对外战略的出发点。只不过和冷战时期的北约相比，冷战后的北约对外扩张，在冷战化思维以外，其新霸权主义主导下的地缘战略也发挥了巨大作用。
在冷战时期，北约扩张的直接目标是对前苏联东欧集团实施政治对抗、军事包围，通过不断强化其防务安全体系，应付苏联的“侵略危险”。北约在冷战时期的扩张实践，就是在冷战思想的主导下、在对苏联东欧集团主观臆测的情况下完成的。“许多计划的假想已经消失，但西方防御政策却以此为基础存在了40年。”[17]（P12）事实证明，北约对苏联以及华约集团的战略构想完全站不住脚，北约领导层对此也有清醒认识。美国前驻苏大使馆海军武官斯蒂文斯将军就认为，苏联的军事力量被高估了，他坚信苏联并没有明确的扩张计划，苏联主要是对稳固并确保其自身位置感兴趣。[17]（P16—P17）如果并不存在“侵略危险”，那么北约在冷战时期的扩张实际上就是非理性的，其结果只能是进一步加剧冷战对峙下的国际紧张局势，战后国际关系格局的变化完全证明了这一点。
同样，冷战结束后北约的扩张也是这种非理性逻辑延续的结果。所不同的是，北约在灌输其政治、军事意志、“民主与自由”价值观的同时，不断明确并锁定其泛化的“新战略对手”，并以对付“未来战略威胁”为前提，在构筑新国际安全结构中付诸实践，意在建立一种以北约为主体的新联盟结构，填充雅尔塔格局消亡后出现的国际战略真空。和冷战时期的扩张相比，冷战后的北约扩张尽管减少了直接对抗的政治意味，却增加了新霸权主义的政治内容。北约扩张实践的这一特点，直接影响到其东扩的途径、目标与扩张对象。
2. 整体性与阶段性扩张
冷战时期，北约的扩张缺乏明确的计划性，北约吸纳不同欧洲国家加入联盟，缺乏系统、全面的战略考虑，成员国几乎都是零散、个别入盟。而且，各成员国在进入北约时情况完全不同，所面对的国际背景更是差别迥异，因此各国融入北约军事—政治结构的步调相差较大，这导致了北约整合其联盟机制的进程相对缓慢。
与此不同，冷战结束后北约的扩张具有某种整体性、阶段性考虑。从北约首轮东扩开始，其战略意图暴露无遗，一方面意在吸收、消化其“冷战的胜利成果”，全面推进东欧、中欧国家的“民主与自由”进程，将其完全纳入西方国家的势力范围；另一方面则着眼于构建新欧洲安全秩序，提升北约在欧洲的战略安全地位。北约东扩采取了层层递进的扩张方式，首先是维谢格拉德集团（1991年2月，匈牙利、波兰、捷克斯洛伐克建立的区域性合作组织），这些国家不单单在意识形态上与西方国家趋近，而且在地理位置上处于欧洲战略中心地带。北约接纳三国入盟，客观上将北约防务安全前沿扩展至波西米亚高原，直接楔入欧洲防务安全的核心地区，扩展北约的战略防御空间，提升了北约防务安全战略的实效性，全面打破了俄罗斯在苏联解体后所精心设计的战略防御缓冲。
进而言之，北约第二轮东扩的影响更加深远。波罗的海国家、中欧、东欧国家几乎悉数被纳入北约，其结果不单是北约势力范围空前扩大，更重要的是，这一过程加速了北约社会职能的转化。北约已经不再是一个纯粹的防御性军事—政治组织，因为其防务安全的目标已经发生了根本性变化，欧洲安全框架中已经没有了与北约平起平坐或者对其形成威胁的国家与组织。尽管这一历史性变化很早就开始了，但是北约东扩还是为之画上了浓重的一笔。很显然，仅仅将北约东扩简单地解释为防范俄罗斯，在逻辑上行不通。北约的再度扩张意义深远，其着眼点在于建立更大的欧洲—大西洋安全框架，建立北约一支独大的政治与安全格局。
3. 矛盾性发展
冷战时期的北约三次扩张，尽管缺乏整体性，但对于北约成员国而言，并不存在相互间激烈的利益冲突，意见分歧相对较小，这一状况应当说是与相对稳定的国际冷战格局以及北约内部相对恒定的政治秩序分不开的。然而，冷战后的北约东扩却完全不同，东扩实践表现出诸多矛盾性。
首先，北约内部对东扩分歧甚大。尽管各成员国都积极支持北约扩张的整体战略，但在北约候选国的选择上存在巨大争议，各国都有自身的安全利益需要。在酝酿北约东扩之初，美国出于抢夺冷战胜利成果的考虑，积极支持北约无限制扩张，从一开始就主张将北约扩及中欧、东欧所有国家。英国则强调北约东扩应当走“精英道路”或“贵族道路”，反对不加选择地将所有国家纳入联盟体系，使北约成为一个“大杂烩”。联邦德国与低地国家则主张，首轮北约东扩应当包括维谢格拉德集团，以此占领欧洲安全战略核心地带，扩展北约的防务安全前沿。法国与意大利则主张重点考虑南欧国家与东南欧国家，认为这是北约在未来进一步发展的根本所在。北约两轮东扩正是这种不同利益协调、综合的结果。
其次，北约东扩候选国之间及与相关国家存在着矛盾，进而影响北约的发展。大量中欧、东欧国家在经历了政治、经济体制的转变后，都渴望尽快加入北约防务安全体系，但是各国安全利益大相径庭，因而其融入北约的政策与实践差异较大。多数候选国都希望获得北约的安全保护，却不愿或无力承担多余的防务安全责任。另外，北约的两轮东扩始终都为俄罗斯所强烈反对，尽管这并没有改变北约扩张的事实，但对北约扩张内容产生了影响。比如，北约允诺，将不在北约东扩的国家部署军事武装，不部署核武器，以此满足俄罗斯防务安全的基本需要。
最后，北约东扩只注重了数量、规模及其影响，而对北约自身的特点多有忽略，大量东欧、中欧国家事实上只是被邀请进入一个被完全修剪过的联盟，或者只能在联盟中充当二流成员国的角色。[12]（P80—P82）而与其短暂荣耀相伴的是，它们要为此承担远远超出其国力的责任与义务，这是这些国家所不愿意接受的。北约扩张的特别问题主要集中于这样一种可能性，即中欧、东欧的新成员国进入北约，可能会使已经建立的北约组织的标准以及程序变得复杂化，很可能使之变得衰弱。[12]（P166—P170）扩大了的北约充其量只能算是“注水的北约”。因此，北约扩张存在着不可避免的危机与矛盾，这和冷战时期北约扩张后防务安全的加强，形成了鲜明对比。
4. 未来发展不可预测
北约在冷战时期的扩张目标非常明确，就是要不断完善并强化其防务安全体系，稳固北约在欧洲冷战对峙中的战略优势。冷战结束后，世界政治与安全格局的变化远远超出了旧的国际行为模式，再加之美国一味推行单边主义，更加剧了世界政治格局的混乱与无序。
在新旧国际格局的转换中，北约所扮演的角色非常矛盾。一方面，北约需要不断调整、改变自身的政治指导方针与防务安全战略，适应动荡不定的国际环境变化需要，迎接来自国际安全领域中的重大挑战。由于未来世界格局的发展瞬息多变，因此北约的扩张与机制完善将是长期的，其中还包含了大量不可预测的因素。这绝非西方学者所乐观估计的，北约已经完成了西欧内部确保其安全的结构建设以及在其机构内部的政治经济联合。[18] 事实上，北约在进一步调整其联盟机制、确定理性的政治方针与安全战略等问题上，还需要做大量工作。
此外，由于北约在国际战略格局转换中时时将自身安全利益凌驾于国际安全的总体需要之上，在制定其新安全战略中，竭力将其安全利益观强加于世界，力图塑造一种以北约为核心的新国际安全框架，影响并控制国际政治与安全的发展。但是，北约自身的战略构想与现实环境存在着巨大矛盾，这使它无力解决这些问题。北约对自身的政治与安全定位不准确，其局部安全利益无法代替国际安全的全部；北约在其外交实践中所显现出的霸权主义、强权政治，只能增加国际安全格局的复杂性。上述因素不是有助于北约的扩张，而是极大地增加了北约扩张的不可预测性。
在第二轮东扩后，北约已经放言，要将其防务安全的重点放在中亚地区，为此，北约在新世纪之初就与中亚各国展开了各种联合军事演习，中亚五国究竟会不会成为北约下一轮东扩的候选国家？另外，一直祈求加入北约的阿尔巴尼亚、马其顿、克罗地亚会不会成为北约下一轮扩张的对象？如果这些国家入盟北约，会不会进一步改变北约的性质与职能？这些问题都为北约的未来增加了不可预测性。就此而言，北约东扩的前途充满了可变性，这是必须要重视的。
综上所述，北约在冷战时期与冷战后的扩张，均为冷战化的思维模式所主导，是冷战的历史惯性作用的结果，特别是后者，还增加了新霸权战略的权重。无论如何，不去除唯意识形态化思想方法与旧冷战思维模式，确立理性、合理的地缘安全原则，北约未来的发展就不能免除大量不稳定因素，就难免会给世界带来不安和动荡。归根到底，对新世界安全格局的重组与锻造，仅凭北约一己之力根本无法完成，而且单纯依靠一味的对外扩张、扩大势力范围，或者以北约的政治逻辑推行泛化的西方联合，这不仅在理论上行不通，而且在实践上更为有害。
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年11期
【原文出处】《中国人民大学学报》(京)2007年3期第104～111页
【作者简介】许海云，历史学博士，中国人民大学历史学院副教授（北京 100872）
| 【内容提要】 | 北约的内向型和外向型发展贯穿于其历史进程的始终，北约军事—政治机制的不断发展与完善，构成了北约内向型发展的主要内容；北约组织规模的扩大及其在冷战格局中的国际干预行为，则成为北约外向型发展的重要内容。冷战时期，冷战化的意识形态是促成北约对内不断深化其组织机构、对外逐次扩张的重要因素。冷战结束后，霸权主义、单边主义以及冷战思维，则成为新历史条件下，支撑北约对外战略、联盟体制改革以及不断东扩的重要思想基础和现实指导。 |
20世纪90年代初冷战结束，作为美苏冷战斗争的产物，北约理应退出历史舞台。甚至连西方学者也普遍认为：北约在国际事务中的作用将逐步淡化，北约将退出国际政治与军事舞台。芝加哥大学政治学教授约翰·米尔舍莫尔提出：“苏联的威胁为北约团结提供了一种粘力，撇开这种攻击性的威胁，美国有可能放弃欧洲大陆，同时，它领导了40年之久的该防务联盟可能会就此解散。”[1] 较之为甚，美国对外政策委员会委员、加州大学伯克利分校政治学教授肯尼斯·华尔兹在回答美国参议院外委会的咨询时，更是直言不讳，“北约是一个正在消失的东西”，“问题的关键不是北约作为一个重要机构还能维持多久，而是它的名字还能徘徊多久”。[2]（P174）然而，事实是，北约非但没有在冷战结束后衰退或者消亡，相反却得到更大发展，其程度甚至远远超出冷战时期。
那么，支撑北约在后冷战时期继续存在且不断深入发展的原因是什么呢？冷战结束后，综观20世纪90年代国际格局，西方国家的联盟关系已经不再局限于政治、经济与军事等领域，开始向社会保障、宗教信仰、大众文化、科学技术、环境治理、防范与打击犯罪等领域拓展。北约在意识形态上的号召力大大减弱，冷战思维不再是整合西方国家政治、经济、军事力量的唯一动因，在意识形态因素之外，还存在着其他影响北约发展的因素。
围绕北约在不同历史时期的扩张政策及其实践，通过比较分析冷战时期与后冷战时期导致北约扩张的多个历史因素，本文试图全面、系统地研究和总结北约对外扩张的动因与规律，对北约在新国际格局中政治体制的发展、安全战略以及联盟形式进行预测，以更好地认识北约。
一、北约历史上的扩张及其分析
第二次世界大战结束后，在美苏联合操纵下，世界进入冷战状态。在东西方冷战中，美苏双方都为能赢得优势而竭力扩大自己的影响，扩展其冷战联盟阵线，北约就是这种冷战实践的产物。1949年4月4日，美国、加拿大和欧洲十国在华盛顿联合签署《北大西洋公约》。美、英等国在酝酿大西洋联盟之初，就曾计划将整个北大西洋地区尽数纳入集体防御范围。英国外交大臣贝文在1948年2月向议会发表的演讲《英国外交政策的首要目标》中，就曾清晰地描述了未来西方联盟的范围，即“我们应该组织一个由美国和自治领支持的西方民主体系，其中包括斯堪的纳维亚半岛国家、低地国家、法国、意大利、希腊、可能还有葡萄牙。一旦条件许可，我们还希望包括西班牙、德国，因为没有它们，西方体系是不完整的”[3]。
在最初的大西洋联盟政策中，其冷战思想随处可见。首先，在北约初始成员国中，意大利与冰岛侧身其中，可谓集中体现了联盟的冷战色彩。因为前者是反法西斯战争的战败国，其政治地位尚未得到战后国际社会的普遍认可；后者自1944年独立后一直是非武装国家。两国入盟北约，既有悖于国际安全与欧洲防务传统，又跟北约自我标榜的“维护和平与安全”精神背道而驰。其次，对葡萄牙的成员国资格，北约内部一直存在着分歧。西欧国家一致认为，葡萄牙处于萨拉查专制统治下，严重背离西方的“民主、自由”标准。葡萄牙能跻身北约之列，纯属是美国反共与冷战的需要。“对美国防务设计者来说，出于获得大西洋其他部分战略落脚点的同一考虑，促使其邀请葡萄牙加入北约，因为葡萄牙控制了亚速尔和曼德拉群岛。事实上，在北约成立之时，葡萄牙及其海岸岛屿不仅仅被视为美国及其盟国海岸力量进入或退出欧洲大陆的关键着陆点，而且也被视为美国制定其南美、西部和南部非洲、波斯湾以及近东防务战略所要考虑的中心要素。”[4]（P49）可见，在北约创立之初的联盟思想中，强烈渗透了谋求全球军事对抗、遏制和包围苏联东欧社会主义的战略考虑。
就北约的安全战略而言，在西欧—北美作为北大西洋区域战略中心的基本考虑之外，北约一直谋求最大限度地扩展其战略安全范围。由北约建立之初的战略格局可见，向北直抵斯堪的纳维亚半岛，向南延伸至亚平宁半岛，向西南扩充至伊比利亚半岛，其防务战略区域极其辽阔。这一格局不仅立意于最大限度遏制苏联与东欧，而且也为北约的未来扩张奠定了基础。“使用北大西洋这个词，而且从《北大西洋公约》文本完全省略了欧洲的名字，条约的设计者筹划了一个美国的而非欧洲的条约，加拿大、冰岛甚至葡萄牙加入北约组织，其重要性不在于地理位置，而是由于其与欧洲以外地区的联系。”[5]（P20）大量处于北大西洋防务安全边缘地带的国家或者地区被延揽进北约，这反映了北约安全战略在确保其基本安全利益的同时，也强调其政治利益。意识形态的张扬，防务安全职能的不断加强，推动着北约在冷战中持续扩张。
然而，冷战时期北约对外扩张，主要以不断扩大冷战联盟的方式进行，其基本路线是：首先吸收希腊、土耳其入盟，然后吸纳联邦德国加盟，其后将西班牙延揽入盟，最终体现北约防务安全的“完整性”。事实上，早在酝酿北约之初，希腊与土耳其就曾积极谋求成为北约的创始国。然而，由于两国地处北大西洋区域防务安全的边缘，远离西欧—大西洋防务安全轴心；再加之两国在政治、经济、文化、社会等方面与北约各国大相径庭，很难与之比肩同行。此外，东南欧地区在历史上一直被视为欧洲的动乱之源，西欧国家普遍惮于与希、土结盟而卷入东南欧的民族纷争和国家冲突，这些因素都决定了希、土两国无缘成为北约的初始成员国。
然而，1950年朝鲜战争爆发，对欧洲冷战格局产生了强烈冲击。北约作为西方冷战工具的特性突显，其冷战化军事—政治职能进一步扩大，寻求欧洲防务安全、建立东西方“新战略平衡”，成为北约吸纳希腊与土耳其入盟最迫切的现实需要。北约领导人普遍深信，“斯大林对欧洲也像对朝鲜一样，有自己的计划”[4]（P55）。1952年2月，北大西洋理事会在里斯本召开会议。会议除讨论理事会的机构设置与权力运转、新安全方针等议题外，还特别讨论了希腊、土耳其入盟问题。最后，北大西洋理事会正式决定吸收希腊、土耳其入盟北约。对北约来说，尽管希腊与土耳其并非大西洋国家，但其战略地位具有特殊意义。两国和意大利一起，构成了北约的地中海战线，即“北大西洋的北部地中海联盟”，这使地中海能够成为北约的内湖，其西出口由英国和西班牙控制，东部地区则由土耳其控制。[6] 土耳其扼黑海出海口，挟欧亚大陆桥之地利，事实上成为北约阻遏苏联穿越黑海海峡、南下地中海的关键。毫无疑问，吸纳希腊、土耳其，北约可以加强大西洋防务安全体系的南翼战线。希腊、土耳其入盟北约，同样反映了北约唯意识形态思维以及冷战化扩张。
继希、土两国入盟北约后，北约又将其扩张目标对准联邦德国。在美、英等国看来，联邦德国处于欧洲的中心地带，加入大西洋联盟势在必行。北约成立一个月之后，英国陆军元帅蒙哥马利就提出联邦德国参加大西洋联盟的计划，英国总参谋部的一些高官甚至建议联邦德国建立12个师，用于防卫欧洲。[7] 此后，北约内部关于延揽联邦德国入盟的呼声不断。在里斯本会议期间，北约理事会详尽探讨了联邦德国加入北约的可能。尽管法国反对，联邦德国进入北约的实践也一拖再拖，但是推动其早日进入北约防务安全体系，已经成为20世纪50年代北约谋求战略扩张的一个重大政治与军事目标。因为在美国人看来，“他们不理解，为什么美国人、欧洲人要保卫包括联邦德国在内的西方，却排斥其于共同防御之外呢？”[8]
为了将联邦德国纳入大西洋联盟，美、英做了大量工作，1952年，西方国家与联邦德国订立《波恩专约》，恢复其主权国家的地位，结束其作为美、英、法三国占领地的政治状况。英国甚至出面对布鲁塞尔条约组织进行改造，将联邦德国与意大利囊括其中，使之成为西欧联盟。20世纪50年代中期，国际战略形势出现巨大变化。朝鲜战争结束，日内瓦会谈举行，东西双方之间出现了冷战对峙中的首次缓和，因为“很明显，到1955年，东西方之间全面战争的危险似乎已经降低，和平共存正变得更加可信”[9]。然而，正是在这种相对缓和的国际形势下，北约最终还是吸收联邦德国入盟，这反映了主导北约政治与军事实践的冷战思维所发挥的作用。因为在北约看来，北约与苏联东欧集团一直在常规军事领域存在着较大差距，这成为北约在防务安全上挥之不去的梦魇。缺乏联邦德国参与的北大西洋防务安全体系，等于是在其防务中心地带向敌方敞开了大门。联邦德国加入北约，不仅可以弥补北约与苏联东欧集团在常规军事力量上的差距，而且还可以有效地填补中欧战略中心的真空，强化北约的防务安全实践。
事实上，和北约吸收希腊、土耳其的考虑一样，联邦德国入盟北约，仍然是北约将其战略防御基础建立在对苏联东欧集团可能发动武装攻击的假设之上，即“苏联试图击败北大西洋条约国家，它的力量将到达大西洋海岸、地中海以及中东”[10]。这一假设没有任何现实依据，苏联东欧集团从来没有谋求在欧洲大陆进行扩张的计划，这充分说明北约防务安全战略中存在的逻辑矛盾。而导致这种危机意识以及炮制对抗性战略的根本原因，还是北约所坚持的冷战化惯性思维，这成为主导北约政治实践与防务安全战略的一贯原则。
和希腊、土耳其以及联邦德国相比，西班牙是冷战时期最晚进入大西洋联盟的国家。然而，从北约建立伊始，西班牙就一直是美英当局关注的对象。北约对伊比利亚半岛战略地位的认定，并不仅限于葡萄牙。美、英在吸收葡萄牙入盟北约时就承诺，尽快将西班牙纳入联盟，不使葡萄牙违反1939年它与西班牙订立条约所涉及之义务。鉴于西欧国家普遍排斥佛朗哥独裁统治下的西班牙，北约在其建立之初并没有吸纳西班牙，但始终没有放弃拉拢西班牙。因为“西班牙在地理位置上远离东西双方可能在中欧地区首先发生战争的战场，而且在其北部横亘比利牛斯山脉这一天然屏障，能够为北约的常规武装力量提供一种在欧洲大陆最后的防御堡垒”[11]。可见，北约吸纳西班牙入盟的中心考虑，无非是西班牙在地中海、大西洋以及欧洲大陆具有特殊的战略地位。
20世纪80年代，东西双方冷战缓和与对峙并行，冷战的危险性与对抗性大大减弱。此时，西班牙加入北约之举，还是北约的冷战思维在作怪。尽管存在着北约谋求扩张与国际现实的矛盾，尽管其间西班牙领导人菲利普·冈萨雷斯还以“历史的矛盾症结”[2]（P21）为由，反对入盟北约，但最终西班牙还是加入了北约。此举使西班牙与北约关系进一步复杂化，导致了西班牙在入盟问题上不断反复，以致北约不得不在其防务安全实践中对西班牙做特殊安排，比如北约不派驻军队、不放置核武器、使西班牙武装力量配属特殊化等，以此显示北约防务安全体系的“完整性”。
北约在冷战时期的扩张，以西班牙进入北约告一段落。但是从北约扩张的历程看，唯意识形态化的冷战思维，已经深深植根于北约灵魂的深处，成为主导北约对外扩展的重要动力。尽管其基础变化了，环境变化了，但是北约的战略主导思想却少有变化，这在冷战结束后的北约发展进程中也得到充分体现。
二、冷战结束后的北约东扩
进入20世纪90年代以来，北约秉承其在两极体制下贯之始终的冷战化思维，不是利用冷战的结束偃旗息鼓，放弃其孜孜以求的战略优势，调整发展思路，而是凭借苏联东欧剧变所引发的欧洲安全结构变化，无限扩大其在国际社会中的政治与军事作用。北约将苏联东欧社会主义的失败，视为其长期推行冷战对抗政策、实施政治—军事实践的一次重大胜利，视之为建立“北约新时代”千载难逢的大好时机，不遗余力地谋求对外扩张。
1990年7月，北约在伦敦召开首脑会议，讨论北约在新安全环境下的发展战略问题。会议提出，北约将依照国际形势的需要，改造其现行的联盟体制、军事战略，1991年11月，北约召开罗马首脑会议，正式确定向前苏联东欧敞开大门的“扩展战略”。罗马会议决定建立一个欧洲新安全与合作组织——北大西洋合作委员会，简称“北合会”，该组织包括了所有北约成员国、中欧与东欧国家以及独联体国家。北合会作为北约对外扩张实践的先导，开启了北约东扩进程。
从20世纪90年代初北约确定其东扩指导方针，到2004年北约实施第二轮东扩，北约东扩进程大致分为两个阶段：从罗马会议到马德里会议，这是北约东扩的政策酝酿与准备阶段；从马德里会议正式确定波兰、捷克和匈牙利三国入盟，到2004年4月波罗的海三国、斯洛伐克、斯洛文尼亚、保加利亚、罗马尼亚这七国加入北约，这是北约东扩的具体实践阶段。而且，北约东扩进程并未就此结束，它还将在未来一个阶段中继续发展。
在其东扩的酝酿与准备阶段，北约在东扩战略中强烈灌输了唯意识形态化的思维模式。冷战结束后，北约将其政治目标简化为两点：其一是最大限度地遏制并抵消俄罗斯在欧洲的地缘政治影响，使之在北约所设定的欧洲政治与安全结构中就范；其二是最大限度地消化并扩充其“冷战胜利成果”，尽可能多地吸纳东欧、中欧国家、波罗的海国家、巴尔干国家进入西方阵营，从根本上确立北约在欧洲政治与安全事务中的核心地位。北合会尽管囊括了俄罗斯等独联体国家，但其针对性非常明显。用北约前秘书长维尔纳的话来说，该组织是一个讨论某些关键性安全问题、极为有用的论坛，比如说前苏联的核武器问题。[12]（P75）尽管苏联不复存在，北约仍然抱定前苏联国家会给欧洲安全带来某些不安定因素这一宗旨，以某种既定的偏见看待与前苏联国家有关的欧洲安全问题，并将之作为北约制定其未来战略、对外政策的重要依据，北约这一战略从根本上决定了其东扩的对抗性和冒险性。
1995年9月，北约发布《北约东扩报告》。该报告明确提出，东扩目标将不仅仅满足于把中欧、东欧以及波罗的海国家纳入大西洋联盟范畴，而是要形成一个新的欧洲—大西洋安全构架。为此，北约将积极鼓励和支持北约准成员国在更深层次实施政治与经济改革，切实增加这些国家的民主、自由透明度，促成其与北约更密切合作。为此，北约为其未来东扩确定了三项政治原则：第一，北约将首先考虑要求加入北约的中欧、东欧国家的政治意愿，考虑其能否对大西洋地区的安全稳定发挥作用；第二，充分考察入盟北约各国的军事、安全与维和能力，考虑其能否承担起北约的干预要求；第三，任何北约以外的国家和组织均无权决定北约的东扩进程或者政策。
《北约东扩报告》明确宣布了北约通过东扩、重整欧洲安全秩序的单边主义政治原则。在其东扩设计中，北约将东扩进程纳入构建新欧洲—大西洋安全框架中，它对东欧、中欧等国的扩张，不仅牵强附会以“民主、自由”的要求，还提出维护大西洋地区安全的任务。北约的东扩设计，是将其政治利益与防务安全融合为一。北约明确表示，将不会吸收俄罗斯入盟，但也不使俄罗斯成为北约东扩的绊脚石。因为在北约看来，“俄罗斯并非大西洋联盟的合适候选国，俄罗斯不只是太大了，而且它与北约各国大相径庭。没有一个北约国家今天或者在不远的将来愿意按照《北大西洋公约》第五条款的规定，防御俄罗斯与中国接壤的边境。因为不同于东欧人，俄罗斯人对遵守联盟的规定与责任毫无兴趣”[13]（P75）。北约东扩实践不仅从一开始就将俄罗斯排除于联盟之外，而且将俄罗斯定位为地缘政治与意识形态的敌手。
1997年5月，北约理事会召开辛特拉会议，成立了欧洲—大西洋伙伴理事会，正式取代北合会。该理事会明确提出，要将北约东扩全面纳入欧洲安全合作的框架中，最大限度地减少由于北约东扩而带来的政治摩擦与社会动荡。与北合会不同，欧洲—大西洋伙伴理事会的社会职能更加丰富，组织机构也更加完善，当然，其对俄罗斯的政治抑制作用也更为明显。在北约逐步确立欧洲政治与安全结构的过程中，无论形式上还是内容上，俄罗斯都很难改变北约所设定的欧洲安全架构，而大量的中欧、东欧以及波罗的海国家更是俯首听命，完全听从北约的摆布。至此，北约在理论和实践两个方面都完成了东扩的准备，北约东扩进程由此步入实践阶段。
1997年7月，北约在马德里召开首脑会议，正式决定吸收波兰、捷克、匈牙利三国入盟。北约将上述三国列为首批吸纳对象，其直接原因是在苏联东欧剧变后的政治、经济体制转轨中，三国较其他国家取得了更迅速、更直接的变革成效，不仅经济发展迅速、政治过渡平稳，而且社会安定，因而成为前苏联、东欧国家入盟北约的“典范”。然而，更深刻的原因在于，北约认为在冷战结束后短短几年中，自己完成了在半个世纪冷战对抗中所没能达到的战略目标，北约从未如此之近地靠近前苏联，如此之深地楔入欧洲内陆，如此放心地享有“安全”，这实际上还是其冷战思维和地缘安全战略在作怪。美国国会一些议员甚至认为，北约的扩张是必要的，这不仅仅是为了应付未来的俄国威胁，确保东欧、中欧满足其防务安全职责，不使欧洲大陆中心留下危险的安全真空，避免在未来欧洲东部划定一条新的分界线……东扩可以弥补这种分裂状况或者使之变得毫无意义。[13]（P197）
继北约首轮东扩后，在尚未完全消化其东扩成果的情况下，北约理事会又开始酝酿新一轮的扩张。2002年11月，北约在布拉格召开首脑会议，商讨21世纪北约所面对的重大威胁以及安全挑战，提出北约的新世纪安全战略。布拉格会议的议题主要有两个：其一是讨论并确定北约的新世纪战略方针，其二是实施北约第二轮东扩进程。布拉格会议明确提出：“承认保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚七国成为北约新成员国的资格，加强北约在今天以及明天应对挑战的能力。（北大西洋理事会）将立刻实施2003年3月底订立的（七国）准入备忘录，并且在2004年5月首脑会议上完成上述国家入盟北约的进程。”[14] 在北大西洋理事会的直接主持下，上述七国按照北约既定的政治与军事标准，对其政治、经济制度、军事体制进行了改革，力求达到北约“透明”、“自由”的标准。与此同时，理事会也在原则上放松入盟标准，竭力突出七国在东欧、中欧以及东南欧的战略地位，同时强调北约对这些国家的支持和帮助，鼓吹北约与联合国、欧盟、欧安会以及其他国际组织的合作，突出欧洲—大西洋安全建构的必要性，强调与俄罗斯的合作。
作为北约第二轮东扩的直接结果，2004年5月，保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚七国正式入盟北约。至此，北约成员国由最初的12个发展到26个。新的北约联盟所覆盖的地理疆域北至斯堪的纳维亚半岛，南抵亚平宁半岛，西接北美大陆，东入欧洲内陆，直接与俄罗斯接壤，北约名副其实成为地跨欧洲、北美两大洲的军事—政治组织。在北约优势力量的主导下，欧洲安全与政治格局发生了前所未有的变化，其最大的变化在于：西方国家在新欧洲安全板块中的作用越来越重要，而俄罗斯及其所代表的欧洲力量则在新安全格局中的作用受到极大抑制。北约扩张所引发的政治波动决不仅仅是地理上的，它在社会思想与民众心理的深处引发了俄罗斯空前的危机意识，这一情形反过来又将对欧洲安全格局的演变产生影响。
三、北约扩张的历史与现实总结
如何看待北约在冷战结束后的扩张？它究竟和冷战时期的北约扩张有何区别？这是我们研究北约扩张问题首先需要明确的。很显然，北约在冷战两个时期的扩张，具有直接的承继关系，两者在政治指导方针、行为方式上如出一辙，具有极大的相似性。但是两者在许多方面又不尽相同，双方在战略角色定位、防务安全范围上有区别，在北约未来功能、发展方向等方面也不相同。
全面认识北约扩张，关键在于对北约性质的解析。有的美国学者认为，从其本源看，北大西洋公约组织根本就不是一个联盟，事实上，它是美国对欧洲安全的一项单边保证。北约的外在形式保证了每个成员国都承诺对其他成员国实施助防行动，但是在内里却是另外一些内容，即只有美国能够保护其自身及其他国家。[15] 如果按照这一说法，那么只能将北约在不同时期的扩张解释为美国不断扩大其安全范围，这实际上是将北约的防务安全等同于美国的欧洲防务安全。如此认识，会使冷战时期与冷战结束后北约扩张在本质上难有差别。显然，这种对北约扩张的理解既不适当，也不符合事实。
事实是，尽管美国在北约内部始终占有举足轻重的地位，控制和影响着北约的政治方针与对外战略，但是这不能抹杀西欧国家特别是北约自身的政治与安全作用。作为西方最大的军事—政治组织，北约在冷战时期逐渐形成了一整套政治体制、行为规范以及军事战略，它不仅在冷战中发挥作用，而且在冷战后也越来越具影响。无论如何，北约在国际社会中发挥作用是一个客观现实。冷战时期以及后冷战时期的北约，在许多方面很相似，但是差别也很大，这反映在北约的扩张实践中。
冷战后北约扩张的特点主要有：
1. 更具功利主义与机会主义色彩
毋庸讳言，比较冷战结束前后的北约扩张，两者具有共同的思想基础。尽管20世纪90年代初冷战已经结束，但北约仍沿袭了旧的冷战化思维，并使之成为北约继续存在的一种政治助力，进而将其演绎为一种普世化的政治认识论与价值观。以此作指导，北约着力于改造国际政治与安全结构，这已经成为后冷战时期国际关系领域霸权主义政治的一个新内容。美国学者沃伊泰克·马斯特尼在评论东欧、中欧国家入盟北约问题时，曾深深触及北约扩张的本质，他认为尽管“创立北约时所要应对的威胁已经明显不存在了，但是北约的扩展仍然被人们视为是一种较高的姿态，北约的候选国家牢牢抓住了北约联盟建立的价值”[16]。在此，所谓北约建立的价值，事实上就是贯穿北约历史的唯意识形态化方法与冷战思维，这已成为主导一切北约政治实践与对外战略的出发点。只不过和冷战时期的北约相比，冷战后的北约对外扩张，在冷战化思维以外，其新霸权主义主导下的地缘战略也发挥了巨大作用。
在冷战时期，北约扩张的直接目标是对前苏联东欧集团实施政治对抗、军事包围，通过不断强化其防务安全体系，应付苏联的“侵略危险”。北约在冷战时期的扩张实践，就是在冷战思想的主导下、在对苏联东欧集团主观臆测的情况下完成的。“许多计划的假想已经消失，但西方防御政策却以此为基础存在了40年。”[17]（P12）事实证明，北约对苏联以及华约集团的战略构想完全站不住脚，北约领导层对此也有清醒认识。美国前驻苏大使馆海军武官斯蒂文斯将军就认为，苏联的军事力量被高估了，他坚信苏联并没有明确的扩张计划，苏联主要是对稳固并确保其自身位置感兴趣。[17]（P16—P17）如果并不存在“侵略危险”，那么北约在冷战时期的扩张实际上就是非理性的，其结果只能是进一步加剧冷战对峙下的国际紧张局势，战后国际关系格局的变化完全证明了这一点。
同样，冷战结束后北约的扩张也是这种非理性逻辑延续的结果。所不同的是，北约在灌输其政治、军事意志、“民主与自由”价值观的同时，不断明确并锁定其泛化的“新战略对手”，并以对付“未来战略威胁”为前提，在构筑新国际安全结构中付诸实践，意在建立一种以北约为主体的新联盟结构，填充雅尔塔格局消亡后出现的国际战略真空。和冷战时期的扩张相比，冷战后的北约扩张尽管减少了直接对抗的政治意味，却增加了新霸权主义的政治内容。北约扩张实践的这一特点，直接影响到其东扩的途径、目标与扩张对象。
2. 整体性与阶段性扩张
冷战时期，北约的扩张缺乏明确的计划性，北约吸纳不同欧洲国家加入联盟，缺乏系统、全面的战略考虑，成员国几乎都是零散、个别入盟。而且，各成员国在进入北约时情况完全不同，所面对的国际背景更是差别迥异，因此各国融入北约军事—政治结构的步调相差较大，这导致了北约整合其联盟机制的进程相对缓慢。
与此不同，冷战结束后北约的扩张具有某种整体性、阶段性考虑。从北约首轮东扩开始，其战略意图暴露无遗，一方面意在吸收、消化其“冷战的胜利成果”，全面推进东欧、中欧国家的“民主与自由”进程，将其完全纳入西方国家的势力范围；另一方面则着眼于构建新欧洲安全秩序，提升北约在欧洲的战略安全地位。北约东扩采取了层层递进的扩张方式，首先是维谢格拉德集团（1991年2月，匈牙利、波兰、捷克斯洛伐克建立的区域性合作组织），这些国家不单单在意识形态上与西方国家趋近，而且在地理位置上处于欧洲战略中心地带。北约接纳三国入盟，客观上将北约防务安全前沿扩展至波西米亚高原，直接楔入欧洲防务安全的核心地区，扩展北约的战略防御空间，提升了北约防务安全战略的实效性，全面打破了俄罗斯在苏联解体后所精心设计的战略防御缓冲。
进而言之，北约第二轮东扩的影响更加深远。波罗的海国家、中欧、东欧国家几乎悉数被纳入北约，其结果不单是北约势力范围空前扩大，更重要的是，这一过程加速了北约社会职能的转化。北约已经不再是一个纯粹的防御性军事—政治组织，因为其防务安全的目标已经发生了根本性变化，欧洲安全框架中已经没有了与北约平起平坐或者对其形成威胁的国家与组织。尽管这一历史性变化很早就开始了，但是北约东扩还是为之画上了浓重的一笔。很显然，仅仅将北约东扩简单地解释为防范俄罗斯，在逻辑上行不通。北约的再度扩张意义深远，其着眼点在于建立更大的欧洲—大西洋安全框架，建立北约一支独大的政治与安全格局。
3. 矛盾性发展
冷战时期的北约三次扩张，尽管缺乏整体性，但对于北约成员国而言，并不存在相互间激烈的利益冲突，意见分歧相对较小，这一状况应当说是与相对稳定的国际冷战格局以及北约内部相对恒定的政治秩序分不开的。然而，冷战后的北约东扩却完全不同，东扩实践表现出诸多矛盾性。
首先，北约内部对东扩分歧甚大。尽管各成员国都积极支持北约扩张的整体战略，但在北约候选国的选择上存在巨大争议，各国都有自身的安全利益需要。在酝酿北约东扩之初，美国出于抢夺冷战胜利成果的考虑，积极支持北约无限制扩张，从一开始就主张将北约扩及中欧、东欧所有国家。英国则强调北约东扩应当走“精英道路”或“贵族道路”，反对不加选择地将所有国家纳入联盟体系，使北约成为一个“大杂烩”。联邦德国与低地国家则主张，首轮北约东扩应当包括维谢格拉德集团，以此占领欧洲安全战略核心地带，扩展北约的防务安全前沿。法国与意大利则主张重点考虑南欧国家与东南欧国家，认为这是北约在未来进一步发展的根本所在。北约两轮东扩正是这种不同利益协调、综合的结果。
其次，北约东扩候选国之间及与相关国家存在着矛盾，进而影响北约的发展。大量中欧、东欧国家在经历了政治、经济体制的转变后，都渴望尽快加入北约防务安全体系，但是各国安全利益大相径庭，因而其融入北约的政策与实践差异较大。多数候选国都希望获得北约的安全保护，却不愿或无力承担多余的防务安全责任。另外，北约的两轮东扩始终都为俄罗斯所强烈反对，尽管这并没有改变北约扩张的事实，但对北约扩张内容产生了影响。比如，北约允诺，将不在北约东扩的国家部署军事武装，不部署核武器，以此满足俄罗斯防务安全的基本需要。
最后，北约东扩只注重了数量、规模及其影响，而对北约自身的特点多有忽略，大量东欧、中欧国家事实上只是被邀请进入一个被完全修剪过的联盟，或者只能在联盟中充当二流成员国的角色。[12]（P80—P82）而与其短暂荣耀相伴的是，它们要为此承担远远超出其国力的责任与义务，这是这些国家所不愿意接受的。北约扩张的特别问题主要集中于这样一种可能性，即中欧、东欧的新成员国进入北约，可能会使已经建立的北约组织的标准以及程序变得复杂化，很可能使之变得衰弱。[12]（P166—P170）扩大了的北约充其量只能算是“注水的北约”。因此，北约扩张存在着不可避免的危机与矛盾，这和冷战时期北约扩张后防务安全的加强，形成了鲜明对比。
4. 未来发展不可预测
北约在冷战时期的扩张目标非常明确，就是要不断完善并强化其防务安全体系，稳固北约在欧洲冷战对峙中的战略优势。冷战结束后，世界政治与安全格局的变化远远超出了旧的国际行为模式，再加之美国一味推行单边主义，更加剧了世界政治格局的混乱与无序。
在新旧国际格局的转换中，北约所扮演的角色非常矛盾。一方面，北约需要不断调整、改变自身的政治指导方针与防务安全战略，适应动荡不定的国际环境变化需要，迎接来自国际安全领域中的重大挑战。由于未来世界格局的发展瞬息多变，因此北约的扩张与机制完善将是长期的，其中还包含了大量不可预测的因素。这绝非西方学者所乐观估计的，北约已经完成了西欧内部确保其安全的结构建设以及在其机构内部的政治经济联合。[18] 事实上，北约在进一步调整其联盟机制、确定理性的政治方针与安全战略等问题上，还需要做大量工作。
此外，由于北约在国际战略格局转换中时时将自身安全利益凌驾于国际安全的总体需要之上，在制定其新安全战略中，竭力将其安全利益观强加于世界，力图塑造一种以北约为核心的新国际安全框架，影响并控制国际政治与安全的发展。但是，北约自身的战略构想与现实环境存在着巨大矛盾，这使它无力解决这些问题。北约对自身的政治与安全定位不准确，其局部安全利益无法代替国际安全的全部；北约在其外交实践中所显现出的霸权主义、强权政治，只能增加国际安全格局的复杂性。上述因素不是有助于北约的扩张，而是极大地增加了北约扩张的不可预测性。
在第二轮东扩后，北约已经放言，要将其防务安全的重点放在中亚地区，为此，北约在新世纪之初就与中亚各国展开了各种联合军事演习，中亚五国究竟会不会成为北约下一轮东扩的候选国家？另外，一直祈求加入北约的阿尔巴尼亚、马其顿、克罗地亚会不会成为北约下一轮扩张的对象？如果这些国家入盟北约，会不会进一步改变北约的性质与职能？这些问题都为北约的未来增加了不可预测性。就此而言，北约东扩的前途充满了可变性，这是必须要重视的。
综上所述，北约在冷战时期与冷战后的扩张，均为冷战化的思维模式所主导，是冷战的历史惯性作用的结果，特别是后者，还增加了新霸权战略的权重。无论如何，不去除唯意识形态化思想方法与旧冷战思维模式，确立理性、合理的地缘安全原则，北约未来的发展就不能免除大量不稳定因素，就难免会给世界带来不安和动荡。归根到底，对新世界安全格局的重组与锻造，仅凭北约一己之力根本无法完成，而且单纯依靠一味的对外扩张、扩大势力范围，或者以北约的政治逻辑推行泛化的西方联合，这不仅在理论上行不通，而且在实践上更为有害。
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