| 明清史 |
明治初中期政局与日本文官官僚制度的确立
王铁军
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年11期
【原文出处】《日本研究》(沈阳)2007年2期第53～59页
【作者简介】王铁军，辽宁大学日本研究所
王铁军，辽宁大学日本研究所副教授。
【关 键 词】明治期的藩阀政治/党人/《文官试验试补及见习规则》/《文官任用令》
一
战前的日本文官官僚同战后的日本公务员有许多共同之处，也有许多不同之处。在以往的学术研究中，一些学者比较认同战前的日本文官官僚同战后日本的公务员都比较廉政和富有效率。同时，战前的日本文官官僚同战后日本的公务员一样从制度上恪守政治中立，不与内阁相进退。也许正是因为这一点，使得学者们在对战前日本政局进行分析和研究时，日本文官官僚往往被忽略，没能纳入学者们的研究视野①，这样，战前日本文官官僚的研究仅仅局限于从行政学理论的比较研究之中。但是，从近十几年，学者们对战前曾历任日本文官的日记、个人资料以及相关的文书档案的发掘和调查中发现，战前日本文官官僚有许多不同于战后公务员之处。其中，战前日本文官官僚不仅来源复杂，而且，在战前的日本政局中发挥了其他诸种政治势力无法取代的政治作用。
本文基于上述研究的成果，试图从明治初中期政局中分析日本文官官僚制度成立的过程，并以此对文官官僚制度在形成初始阶段的特点进行探讨。
二
明治政府自成立之日起至1885年12月内阁制度成立止，一直沿袭了太政官制度。太政官制分为两个时期。1868年6月11日，明治政府改革官制，设立了议政官、行政官、神祇官、会计官、军务官、外国官、民部官和刑法官。其中，议政官下设上局和下局，和刑法官分别负责立法和司法事务。1869年7月9日，明治政府重新调整了太政官制，在太政官下设立了正院、左院和右院②。正院由太政大臣、纳言和参议组成，下设神祇省、民部省、大藏省、兵部省、外务省、宫内省、刑部省、弹正台、工部省、农商务省、文部省、开拓使和集议院；左院由议长、议员组成，负责法律的制定、修改，相当于此前的议政官，行使着立法功能；右院由各省的长官和次官构成，是各省的事务联系和协商机构。太政官制度的设立，从制度框架上初步完成了近代日本官僚的立法、行政和司法职能的分离和官僚的职业分工。但是，太政官制是在明治初期所特有的政治环境下形成的，并不是一个稳定和成熟的政府体制。
统计资料表明，截至1885年12月日本内阁制度成立止，明治政府共启用议政官、行政官、神祇官、会计官、军务官、外国官、刑法官等官长和副官长计有317人次，实际启用人数为129人。按照官员的出身地域统计，岛根、宫崎、爱知、岐阜、新瀉、冈山、广岛、和歌山县等地出身的官长或副官长分别为2人，鸟取、德岛、静冈等县分别为3人，高知、佐贺等县分别为8人，其中，山口县、京都、鹿儿岛县居数前三位，分别为29人、25人和19人；而按着官员此前曾担任的职位统计结果显示，曾担任公卿的官长和副官长为16位、曾任幕府高级幕僚或藩主的为19位、皇族出身的为7位、中下级武士出身的为71位，另有16位不详③。其中，中下级武士出身的大多数为山口县和鹿儿岛县即原长洲和萨摩两藩，人数为48人，按比例为总人数的37.2％。上述统计结果表明，山口县和鹿儿岛县出身的中下级武士占据中央政府的许多职位。不仅如此，如我们所熟知的山口县下级武士出身的伊藤博文、同县出身的山县有朋和木户孝允以及鹿儿岛县出身的大久保利通等人均曾身居要职，参与了明治初期的重要政策的决策。其中，伊藤博文和山县有朋分别参与了明治宪法、日本内阁制度、日本军制以及日本文官制度的起草和决策。这样，山口县和鹿儿岛县出身的中下级武士不仅在中央政府占据相对的多数，而且，两县出身的武士们还左右着中央政府和日本政局。
在当时，日本尚没有政党、议会、产业工会等政治性社会团体，中央的行政府独享着国家权力资源。而占据中央政府的原萨长两藩的官僚实际上就成为日本政治决策的核心。在这种形势下，没能因维新政府的成立而分享权力资源的其他原武士和阶层，如板垣退助、副岛种臣等人便退出政坛转入日本社会，举起反对藩阀政治的旗帜，酝酿日本社会的“开设国会运动”，以期通过国会和政党寻求国家权力和利益的再分配。需要提及的是由板垣等人所推动的这场被后来的史学家称之为“自由民权运动”，其运动的宗旨就是主张“人民尽皆平等”，批判萨长的“藩阀专制”；主张建立由“士族和豪农豪商”组成的“民选议院”。而板垣本人在1875年再度入阁出任参议一职后，便退出了主张自由民权运动的组织“爱国社”。
另一方面，明治中央政府所任用的各部门首长以及下级部属大多接受汉学和儒学教育，鲜有留学欧洲经历，为“脱亚入欧”和“文明开化”，明治政府不惜花费重金，大批派遣官员远渡重洋，赴欧洲考察和选购洋书，翻译西洋的文明和文化。这些除了是出于对摄取西洋近代文明，以适应近代行国家管理的需要外，其本身也包含有对下级武士出身的官员本身的素质过于不自信的因素。
其次，在“废藩置县”的过程中，明治政府大多以原藩主为新置县的最高行政首长，即使是后来明治政府采取了原藩主调任参议、参与等中央要职或调入他县任职的措施，但新置的县厅中的官员基本上是原幕府时期的藩臣，因此，从中央政府与地方政府的官僚任用上，尤其是明治政府在试图通过系列的革新措施来建立近代中央集权制模式的官僚体系上，也不得不使明治政府在对地方政府官僚的选用和任用资格进行统一的规范和法规化。
此外，明治政府在颁行日本明治宪法前，建立日本官僚制度也是明治政府不可能回避的一个法规作业。
1875年4月14日，明治天皇发布了逐渐建立立宪政体的诏书。该诏书虽然没有明确规定未来日本宪政的模式和宪政实施的具体日期，但是在一定程度上吸收了民权运动主张的天皇诏书，无疑给日本的民权运动打了一针兴奋剂。于是，热心日本宪政的民权运动者们或以民权运动组织形式或以个人名义纷纷草拟宪法（又称“私拟宪法”）。这些“私拟宪法”包括“嘤鸣社”于1879年草拟的嘤鸣社87条宪法草案、同年“共存同众”起草的83条“私拟宪法意见”、1880年“筑前共爱会”拟定的长达134条的“大日本国宪法大略预见书”、植木枝盛于1881年草拟的“东洋大日本国国宪按”等12个宪法草案④。这些草案中大多以欧美宪法为蓝本，或主张君主立宪制式的钦定宪法，或主张共和政体式的民议宪法。固然，民间草拟的各类宪法着实令明治政府当局大伤脑筋，但对于明治政府当局来说，无论是未来日本采取何种类型的宪法，最不能回避的就是，“民党”既然能够突破政府结社的种种禁令而“顽强”地生存和活动，那么，在未来“民主的”宪政体制下的“民党”所发挥的“政府破坏力”就不能低估，须从法规上的环境中加以规范。关于这一点，曾经遍历大半个欧洲的伊藤博文和山县有朋等人从专制的普鲁士和立宪的英国的宪政经验中不约而同地总结出了驾驭“民党”的秘诀，那就是要在未来日本的宪政体制中建立一个职业的文官官僚集团，以稳定将被“民党”攻击的政府的政策决策核心。当然，山县和伊藤在驾驭“民党”的做法上颇为不同。被誉为日本陆军常备军的创建者之一的山县在辞去日本军界职务后，插手内务省和地方事务，在内务省内外逐渐建立起了颇具规模的山县系的官僚集团。而伊藤则于1882年3月，通过亲信福地源一郎成立了“立宪帝政党”，提出主权在君和钦定宪法等主张，试图通过成立自己的“御用政党”在未来的议院中与“民党”抗衡。不过，近代日本的第一文官制度法案还是通过伊藤本人的手确立起来的。
1885年12月，伊藤出任近代日本史上首任内阁的首相。上任伊始的伊藤内阁确立了未来日本的宪政体制框架，并于1887年6月，正式开始了日本国宪法的起草作业。在开始起草宪法的第二个月，伊藤内阁公布了《文官试验试补及见习规则》（以下简称“规则”）。根据该《规则》规定，帝国大学毕业生或通过日本政府举行的高等考试（行政官）的应试者，才有资格就任奏任官级的文官；官立府县公学校的毕业生或通过日本政府举办的普通文官考试的应试者，才有资格出任判任官级的官僚⑤。此外，通过考试任用政府高等和普通文官打破了以往士族，尤其是萨长两藩出身的士族垄断国家权力的局面，为平民通过考试参与国家行政管理提供了法规条件。
此前，明治政府曾在《规则》公布前，即1886年3月和4月分别公布了《高等官官等俸给令》和《判任官官等俸给令》以及《技术官官等俸给令》，规定了文武官的官等和薪俸。其中，在文官的官等中，将文官分为亲任官、敕任官、奏任官和普通文官（判任官）。明治以来，明治政府按照官僚的职务高低，实际上将政府的高等文武官僚分为亲任官、敕任官和奏任官。其中，亲任官为在皇居内由天皇亲交任职命令书（辞令）的高等官僚，对象为太政大臣和内阁制中的总理大臣等；敕任官为天皇以书面诏书的形式任命的高等官僚，对象为太政官制中的议长和内阁制中的各省大臣等；奏任官在内阁制实施后以内阁总理大臣名义上奏并得到天皇“裁可”的各省课长等。因此，这些俸给令事实上是以规定启用文官官等的形式，确认了明治以来形成的高等文官的任用惯例。
尽管如此，《规则》存在着明显的政策性缺陷。其一是，帝国大学法科大学的毕业生毕业后，享有不经过高等考试（行政官）就可以出任高等官（试补）的特权。根据统计，在1888年，即试补制度实施的第一年，明治中央政府计录用了宫崎政吉、伊藤主计等17名高等官（试补）分别进入农商务省大臣官房、大藏省总务局以及内务省县治局等机构。在其后的1889年至1893年，明治政府计录用了99名大学的毕业生，出任高等官⑥。而在这六年中，仅在1889年和1891年8名高等官是通过高等考试 （行政官）合格而进入中央政府各省局的，而其余高等官试补全部为免试的东京帝国大学法科大学毕业生。这样，意在打破萨长两藩出身的士族垄断国家行政资源的《规则》反而为新的“学阀”垄断行政资源提供了条件；其次，在当时，就读全国仅有的东京帝国大学法科大学的学生大多是通过维新而步入富裕阶层的士族和新贵的子弟，如，1888年7月从东京帝国大学法科大学法律学科毕业，同年12月任判事试补，后调任法制局的龟井英三郎出身熊本，其父为原熊本藩的武士；1887年7月自东京帝国大学法科大学政治学科毕业，1888年11月调任内务省警保局试补的铃木马左也出生于宫崎县，其父为原高锅藩的家老。这样，《规则》实际上并没有为平民子弟提供一个平等的通过竞争考试而进入国家管理核心的机会。第三，虽然此次颁行的《规则》旨在着眼于通过规范高等文官中的奏任级官僚和普通文官即判任官的任职资格，但是，从此次实施的《规则》也可以看出，当时的明治政府无意规范敕任官级的各省次官、局长等的任职资格，而对于奏任官的任用，部门官长仍然享有一部分自由的任命权限。换句话说，敕任官和奏任官的自由任用导致了这一时期政府内部的买官卖官和任人唯亲的闹剧风潮以及高等文官的种种劣迹的出现。尤其是在内阁和政党制度登场初期，党人在内阁中谋求职位成为政党与内阁在议会中是否能够合作的交易砝码。因此，《规则》并没有使日本的文官官僚成为中立于议会和政党的稳定集团。这些制度上存在的缺陷只有等到1899年3月《文官任用令》（改正案）颁行以后才得以部分解决。
三
1884年12月至1890年11月的近六年间是对近代日本政治史乃至近代日本社会极具影响的六年。1884年12月，以伊藤博文为内阁总理大臣的近代日本史上的第一届内阁产生；1888年12月，明治政府开始实施《规则》，三原经国、龟井英三郎等首批试补进入中央政府的各个省局；1889年2月11日，《大日本帝国宪法》（又称《明治宪法》）公布；同月，明治政府公布了《众议院议员选举法》，并于第二年的7月，举行了首届众议院议员的总选举，选出了第一次众议院的议员。
同太政官制相比较，日本内阁制从制度的层面上有着明显的有别于太政官制的特征就是内阁制中的各省大臣有审议国务的权限，即由阁僚会议形成的阁议成为政府决议；各省大臣负有单独辅佐之责任。此外，与各省的各自为政的割据式太政官制相比较，新内阁制是集体责任制内阁，总理大臣只是内阁的首班大臣。尽管如此，从人事上，伊藤内阁并没有摆脱藩阀政治的阴影。在第一次伊藤内阁成立之初的阁员中，井上馨、山县、松方正义、大山岩、西乡从道、山田显义、森有礼、谷干城以及榎本武扬等分别出任伊藤内阁各省大臣。在伊藤内阁的十位大臣中，伊藤本人、外务大臣井上、内务大臣山县以及司法大臣山田等四人为原长州藩（现山口县）出身；大藏大臣松方、陆军大臣大山、海军大臣西乡、文部大臣森有礼等四人为原萨摩藩（现鹿儿岛县）出身；农商务大臣谷干城为原土佐藩（现为高知县）出身，而递信大臣梗本则为幕府旧臣出身。伊藤内阁的重要阁僚几乎为萨长藩阀所垄断。不仅如此，像伊藤、山县、松方、大山和山田等人曾多次出任其后的内阁重要阁臣，其中，伊藤四次受命组阁担任内阁总理大臣⑦；山县直到因“宫中事件”，过度干涉皇太子选妃而失信止，曾两次组阁出任内阁总理大臣，三次出任内务大臣，一次就任司法大臣⑧；松方也曾两次受命组阁出任内阁总理大臣，七次出任大藏大臣⑨；大山则自1884年内阁成立以来至1896年9月几乎连任了六届内阁的陆军大臣山县内阁。诚如日本学者辻清明所言，近代日本的内阁制本质在于“形式上的近代立宪，本质上的封建藩阀的双重性格上构筑的矛盾体”⑩。
1890年7月1日，根据《众议院议员选举法》，日本举行了全国第一次国会众议院议员的总选举。经过全国45万选举人的选举，从756名候选人中产生了300名众议院议员。在300个众议院议员议席中，大同团结派获得63个议席，爱国公党获30个议席，自由党获15个议席，合同派获2个议席，改进党得45个议席，九州进步党得19个议席，自治派获12个议席，保守派获14个议席，中立派获得了82个席位（11）。政党的出现始于自由民权运动初期。这一时期的政党虽在政府登记注册，为政府所认可，但活动的范围一般限于政党结社法律框架内的自办报纸、杂志和集会。因此，政党除了通过自办的报纸、杂志和举行集会等社会舆论左右日本政局外，尚无直接参与政府政策决策的平台（12），日本的政党成为真正意义上的在野党和“民党”。众议院议员的产生和众议院的成立为日本的政党提供了一个参与政府政治决策提供了一个平台。从另外的一个角度说，以往政府和“民党”的对立是通过报纸、杂志等社会舆论来解决，而众议院的成立，使得明治的政治格局中，从藩阀官僚--政府独大演变成了议会、政党、藩阀官僚和政府的四方两局的政治格局，议会和政党可以通过否决政府提出的预算案和议案来肢解内阁。这样，更为缜密的预算案和专业的议案和频繁的内阁更迭就需要一个稳定而体系的文官官僚集团来隔离政党和因内阁的更迭而造成的日本政治和社会的动荡。
此间，松方内阁在1893年10月公布了《文官任用令》。《文官任用令》主要对奏任官和判任官的任职资格做出了调整。根据《文官任用令》的规定，其中，文官高等考试合格者、已从事高等文官职务超3年以上者以及从事裁判所检察院判事检事职务超过3年以上者的可任奏任官；判任官的任职资格是，文官普通考试合格者和文官高等考试合格者、官立私立中学校毕业生以及从事文官职务超过 3年以上者；教官和技术官的任用由文官高等考试委员会或文官普通委员会认定（13）。
从上可以看出，《文官任用令》旨在取消高等官任职的特权的同时，主要是试图扩大奏任官级高等官的任用资格，以解决文官高等考试合格者的不足和迅速膨胀的中央和地方官厅的人事需要。但是，《文官任用令》仍然仅着眼于高等文官中的奏任官和普通文官中的判任官的任用资格，对于高等官中的敕任官，既不随内阁更迭的事务官职的各省厅局长、府县知事的任用资格并没有做出规定。而在内阁制，尤其是议会成立后，内阁和党人交易“猎官”敕任官职位的现象愈演愈烈，《文官任用令》所显现的制度缺陷比较明显。
1896年8月，松方接任辞职的伊藤，第二次出任内阁总理大臣。第二次松方内阁除了任用或留任了藩阀官僚为阁僚外，还起用了立宪进步党系的大隈重信为外务大臣，并通过大隈和犬养毅取得了立宪进步党在议会上对松方内阁的支持（史称“松隈提携”）。作为回报，大隈代表立宪进步党向松方提出了，国务大臣应不负国民的期望、取消对言论集会出版的限制、任用民间人才发展政务等三点要求（14）。为此，松方在第10次众议院开会前后，履行“任用民间人才”的承诺，于1897年4月，分别任用了立宪进步党系的大石正己、武富时敏、肥塚龙和高田早苗为农商务省次官、同省商工局长、同省矿山局长和外务省通商局局长；同月，在地方府县知事的人事更迭中，又有10名立宪进步党系的议员被任命为地方府县的知事。紧接着，在同年8月，立宪进步党系的志贺重昂、箕浦胜人、新井章吾等分别被任命为农商务省山林局长、商务局长和新设的拓殖务省北部局长。立宪进步党系的众议院议员多数进入了官界被任命为敕任官。
第二次松方内阁虽然与立宪进步党进行了合作，但是，从人事上讲，松方内阁只是在丝毫没有衰败的藩阀势力和日渐强大的政党势力中，为寻求安定的内阁而进行的妥协的人事安排，尚不能视为政党内阁。近代日本政党内阁首次出现在第二次松方内阁解体之后的第二年，即1898年6月成立的大隈重信内阁。大隈本人在同月的自由党和立宪进步党合并组成的宪政党大会上被推举为党的总代表，并接替辞职的伊藤出任内阁总理大臣。在阁僚人事上，除了陆海军省大臣外，大隈内阁将外务、司法等八省大臣全部由新成立的宪政党系的党人充任。此外，各省的次官、局长、警视总监、各府县知事也更迭为宪政党人。大隈内阁的阁僚人事安排以及随后拟定着手的行政改革计划不仅触动了藩阀系官僚和内务系官僚的既得利益，遭来藩阀系官僚和内务系官僚的抵抗，也导致了宪政党内因利益分配不均而产生了内部的对立。这样，大隈内阁在维系不到六个月的时间里就迫于无奈，集体向天皇递交了辞职书。
接替大隈内阁的是山县有朋。山县出任内阁总理大臣后，立即组织内务省官僚会同内阁法制局，起草《文官分限令》、《文官惩戒令》，并全面修改了《文官任用令》。1899年3月，上述三法令在经过枢密院的咨询和明治天皇的裁可后，分别以敕令第61、第62、第63号的形式被正式公布（15）。
《文官分限令》规定了罢免文官和文官停职（日语原文为“非职”，其后修订为“休职”）的几种情况，以此保障文官的权利和文官集团的稳定；《文官惩戒令》规定，文官有违背职务上规定之义务或怠慢其职务，以及损害官职上的威严和信用行为之一者，经所属文官惩戒委员会审查，视其情节轻重，可给予免官、减薪、口头批评的处分；同此前的《文官任用令》相比较，新的《文官任用令》的不同之处就在于规定了敕任官的任官资格。诚如山县在枢密院咨询会议上所作的说明那样，“明治20年文官考试方法初定，是26年又设文官任用令。然此任用令未能首尾贯彻。当时关于敕任官之任用未塞门户，大学及其它出身者在考试通过后即可任用为奏任官即三等官以下，唯敕任官之任用未作规定。是为该规定之不备，故此任用令贯彻之精神即为纠正其法令的不备。”（16） 从法令的文面解读，新《文官任用令》主要就是规定了敕任官须是奏任官的经历者，即敕任官须从现任或曾经出任过奏任官以上的官僚中选任。而实际上，新的《文官任用令》试图一改以往“政府以敕任的官职为食饵垂钓党人，而党人亦以欲获而媚政府，是为行政秩序紊乱官纪荒废之弊，”（17） 以杜绝党人的猎官运动。但是，新《文官任用令》并没有对总理大臣秘书官、各省秘书官、内阁书记官长以及各省官房长等的任职资格做出限制，此外，《文官分限令》和《文官惩戒令》适用范围均为亲任官、法院判事和会计检察院检查官以外的文官。由此可见，上述三个文官法令旨在政党势力日益强盛，内阁频繁更迭的政局中，针对内阁以及内务省所辖的行政文官制度所做出的政策性调整。
四
尽管通过上述文官法令确立了近代日本文官制度的核心，促进了专业和职业的文官集团的出现。但是，近代日本的文官集团中，通过考试而出任文官的仅仅是近代日本文官集团中的一部分。相对于职业的军人和军部而言的文官还包括内阁总理大臣、各省大臣和随内阁的更迭而更迭的各省秘书官、内阁书记官长以及警视厅长官等，以及法院的判事、检察院的检察官等。从官僚的任命形式上看，近代日本的文官包括由天皇亲授任职令的亲任官；由天皇“御名御玺”、内阁总理大臣副署的敕任官；由内阁总理大臣上奏任命的奏任官；由各省大臣任命的判任官等。其中，源于政治势力并为政局所左右的高等文官中的亲任官和敕任官不仅多来自职业的政治家、议员、党人以及职业军人，没有经过文官高等考试，而且随内阁的更迭而更迭，任期并不是固定的。这样，以经过考试而且是“职业的”、“固定的”来理解近代日本的文官制度特征很显然是一种片面的理解和研究。
日本的文官集团并不是“不偏不倚”和“中立公正”地介于政党和政局之外。通过上述的考证可以看出，文官法令本身的成立就是在明治初期的复杂政局中以藩阀政治、党人为“假想敌”而设计出台的，甚至文官制度一度成为限制党人猎官的政治道具。
总之，近代日本的文官制度成功地分享了明治国家权力的一部分，使之成为明治初中期藩阀、议会政党之外的又一个政治势力，形成了明治时期的藩阀军人、议会政党以及政治家官僚的三角形政治格局，因此，从这个意义上讲，近代日本文官制度的形成与明治初中期的政局有着深深的联系。
注释：
①这种研究倾向的唯一例外是学者们在对大正时期日本政党制度及大正民主运动研究时，或多或少地将文官官僚作为了研究对象，但是，这种研究尚不能视为是对战前日本文官制度的根本性研究。
②左、右院于1875年4月撤销。
③根据大塚武松《百官履历》（日本史籍协会，1927年再版）、大植四郎《明治过去帐》（东京美术出版社，1971年）、战前期官僚制研究会《战前期日本官僚制的制度组织人事》（东京大学出版会，1981年）统计。
④引自笹山晴生等编著《日本史综合图录》，山川出版社，1987年，第79页。
⑤内阁官报局《官报》第1221号，明治20年7月23日，第242-244页。
⑥1889年至1893年的任用人数分别为19名、28名、27名、16名、9名。根据战前期官僚制研究会《战前期日本官僚制的制度组织人事》（东京大学出版会，1981年，第423- 426页）统计。
⑦伊藤博文共四次受命组阁出任内阁总理大臣。除文中所述外，第二次组阁时间为1892年8月至1896年9月，第三次组阁时间为1898年1月至1898年6月，第四次组阁时间为1900年10月至1901年6月。
⑧山县共两次受命组阁。其中，第一次为1889年12月至1891年5月，第二次组阁时间为1898年11月至1900年10月；三次出任内务大臣的时间分别伊藤内阁时期的1885年12月至1888年4月、黑田内阁时期的1888年4月至1888年12月、山县本人内阁时期的1889年12月至1890年5月，一次出任司法大臣的时间为1898年8月至1899年3月。
⑨松方共两次受命出任内阁总理大臣。其中第一次为1891年5月至1892年8月，第二次为1896年9月至1898年1月。七次大藏大臣分别为1885年12月至1892年5月的四任内阁、第二次伊藤内阁期的1895年3月至8月、松方本人内阁的1896年9月至1898年1月期间和第二次山县内阁期间的1898年11月至1900年10月。
⑩辻清明：《日本官僚之研究》，东京大学出版会，1974年，第88页。
（11）关于第一次日本众议院议员的选举的党人议席情况，当时的《时事新报》、《报知新闻》、《东京新报》等的报道并不一致，本文根据《报知新闻》1890年7月2日所载。
（12）这一时期政党参与政府中枢的唯一例外是1881年因反对开拓使出售官产而下野的大隈重信组织成立了立宪改进党，出任该党的总理。大隈重信于1888年2月至1889年 12月出任了伊藤内阁和黑田内阁的外务大臣，参与了同欧美修订不平等条约的谈判。
（13）内阁官报局《官报》第3103号，明治26年10月31日，第368页。
（14）辻清明、林茂《日本内阁史录》，第一卷，第一法规出版株式会社，1971年，第240-241页。
（15）内阁官报局《官报》第4718号，明治32年3月28日，第490-493页。
（16）《枢密院会议议事录》第7卷，东京大学出版会，1984年，第259页。
（17）坂本萁山《元帅公爵山县有朋》（非卖品），1922年，第565页。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年11期
【原文出处】《日本研究》(沈阳)2007年2期第53～59页
【作者简介】王铁军，辽宁大学日本研究所
王铁军，辽宁大学日本研究所副教授。
| 【内容提要】 | 本文以太政官时期的官僚的任用、《文官试验试补及见习规则》以及《文官任用令》为线索，探讨和研究了近代日本文官制度的确立与明治初中期政局中藩阀、政党以及日本内阁建立的内在联系，并提出了近代日本文官集团，从一开始就与日本的政局——藩阀政治、政党制度以及议会和内阁制度有着密切的联系的观点；近代日本文官不仅仅包含有经过文官考试而成为职业文官的集团，也包括随政局变动而更迭的文官官僚。 |
战前的日本文官官僚同战后的日本公务员有许多共同之处，也有许多不同之处。在以往的学术研究中，一些学者比较认同战前的日本文官官僚同战后日本的公务员都比较廉政和富有效率。同时，战前的日本文官官僚同战后日本的公务员一样从制度上恪守政治中立，不与内阁相进退。也许正是因为这一点，使得学者们在对战前日本政局进行分析和研究时，日本文官官僚往往被忽略，没能纳入学者们的研究视野①，这样，战前日本文官官僚的研究仅仅局限于从行政学理论的比较研究之中。但是，从近十几年，学者们对战前曾历任日本文官的日记、个人资料以及相关的文书档案的发掘和调查中发现，战前日本文官官僚有许多不同于战后公务员之处。其中，战前日本文官官僚不仅来源复杂，而且，在战前的日本政局中发挥了其他诸种政治势力无法取代的政治作用。
本文基于上述研究的成果，试图从明治初中期政局中分析日本文官官僚制度成立的过程，并以此对文官官僚制度在形成初始阶段的特点进行探讨。
二
明治政府自成立之日起至1885年12月内阁制度成立止，一直沿袭了太政官制度。太政官制分为两个时期。1868年6月11日，明治政府改革官制，设立了议政官、行政官、神祇官、会计官、军务官、外国官、民部官和刑法官。其中，议政官下设上局和下局，和刑法官分别负责立法和司法事务。1869年7月9日，明治政府重新调整了太政官制，在太政官下设立了正院、左院和右院②。正院由太政大臣、纳言和参议组成，下设神祇省、民部省、大藏省、兵部省、外务省、宫内省、刑部省、弹正台、工部省、农商务省、文部省、开拓使和集议院；左院由议长、议员组成，负责法律的制定、修改，相当于此前的议政官，行使着立法功能；右院由各省的长官和次官构成，是各省的事务联系和协商机构。太政官制度的设立，从制度框架上初步完成了近代日本官僚的立法、行政和司法职能的分离和官僚的职业分工。但是，太政官制是在明治初期所特有的政治环境下形成的，并不是一个稳定和成熟的政府体制。
统计资料表明，截至1885年12月日本内阁制度成立止，明治政府共启用议政官、行政官、神祇官、会计官、军务官、外国官、刑法官等官长和副官长计有317人次，实际启用人数为129人。按照官员的出身地域统计，岛根、宫崎、爱知、岐阜、新瀉、冈山、广岛、和歌山县等地出身的官长或副官长分别为2人，鸟取、德岛、静冈等县分别为3人，高知、佐贺等县分别为8人，其中，山口县、京都、鹿儿岛县居数前三位，分别为29人、25人和19人；而按着官员此前曾担任的职位统计结果显示，曾担任公卿的官长和副官长为16位、曾任幕府高级幕僚或藩主的为19位、皇族出身的为7位、中下级武士出身的为71位，另有16位不详③。其中，中下级武士出身的大多数为山口县和鹿儿岛县即原长洲和萨摩两藩，人数为48人，按比例为总人数的37.2％。上述统计结果表明，山口县和鹿儿岛县出身的中下级武士占据中央政府的许多职位。不仅如此，如我们所熟知的山口县下级武士出身的伊藤博文、同县出身的山县有朋和木户孝允以及鹿儿岛县出身的大久保利通等人均曾身居要职，参与了明治初期的重要政策的决策。其中，伊藤博文和山县有朋分别参与了明治宪法、日本内阁制度、日本军制以及日本文官制度的起草和决策。这样，山口县和鹿儿岛县出身的中下级武士不仅在中央政府占据相对的多数，而且，两县出身的武士们还左右着中央政府和日本政局。
在当时，日本尚没有政党、议会、产业工会等政治性社会团体，中央的行政府独享着国家权力资源。而占据中央政府的原萨长两藩的官僚实际上就成为日本政治决策的核心。在这种形势下，没能因维新政府的成立而分享权力资源的其他原武士和阶层，如板垣退助、副岛种臣等人便退出政坛转入日本社会，举起反对藩阀政治的旗帜，酝酿日本社会的“开设国会运动”，以期通过国会和政党寻求国家权力和利益的再分配。需要提及的是由板垣等人所推动的这场被后来的史学家称之为“自由民权运动”，其运动的宗旨就是主张“人民尽皆平等”，批判萨长的“藩阀专制”；主张建立由“士族和豪农豪商”组成的“民选议院”。而板垣本人在1875年再度入阁出任参议一职后，便退出了主张自由民权运动的组织“爱国社”。
另一方面，明治中央政府所任用的各部门首长以及下级部属大多接受汉学和儒学教育，鲜有留学欧洲经历，为“脱亚入欧”和“文明开化”，明治政府不惜花费重金，大批派遣官员远渡重洋，赴欧洲考察和选购洋书，翻译西洋的文明和文化。这些除了是出于对摄取西洋近代文明，以适应近代行国家管理的需要外，其本身也包含有对下级武士出身的官员本身的素质过于不自信的因素。
其次，在“废藩置县”的过程中，明治政府大多以原藩主为新置县的最高行政首长，即使是后来明治政府采取了原藩主调任参议、参与等中央要职或调入他县任职的措施，但新置的县厅中的官员基本上是原幕府时期的藩臣，因此，从中央政府与地方政府的官僚任用上，尤其是明治政府在试图通过系列的革新措施来建立近代中央集权制模式的官僚体系上，也不得不使明治政府在对地方政府官僚的选用和任用资格进行统一的规范和法规化。
此外，明治政府在颁行日本明治宪法前，建立日本官僚制度也是明治政府不可能回避的一个法规作业。
1875年4月14日，明治天皇发布了逐渐建立立宪政体的诏书。该诏书虽然没有明确规定未来日本宪政的模式和宪政实施的具体日期，但是在一定程度上吸收了民权运动主张的天皇诏书，无疑给日本的民权运动打了一针兴奋剂。于是，热心日本宪政的民权运动者们或以民权运动组织形式或以个人名义纷纷草拟宪法（又称“私拟宪法”）。这些“私拟宪法”包括“嘤鸣社”于1879年草拟的嘤鸣社87条宪法草案、同年“共存同众”起草的83条“私拟宪法意见”、1880年“筑前共爱会”拟定的长达134条的“大日本国宪法大略预见书”、植木枝盛于1881年草拟的“东洋大日本国国宪按”等12个宪法草案④。这些草案中大多以欧美宪法为蓝本，或主张君主立宪制式的钦定宪法，或主张共和政体式的民议宪法。固然，民间草拟的各类宪法着实令明治政府当局大伤脑筋，但对于明治政府当局来说，无论是未来日本采取何种类型的宪法，最不能回避的就是，“民党”既然能够突破政府结社的种种禁令而“顽强”地生存和活动，那么，在未来“民主的”宪政体制下的“民党”所发挥的“政府破坏力”就不能低估，须从法规上的环境中加以规范。关于这一点，曾经遍历大半个欧洲的伊藤博文和山县有朋等人从专制的普鲁士和立宪的英国的宪政经验中不约而同地总结出了驾驭“民党”的秘诀，那就是要在未来日本的宪政体制中建立一个职业的文官官僚集团，以稳定将被“民党”攻击的政府的政策决策核心。当然，山县和伊藤在驾驭“民党”的做法上颇为不同。被誉为日本陆军常备军的创建者之一的山县在辞去日本军界职务后，插手内务省和地方事务，在内务省内外逐渐建立起了颇具规模的山县系的官僚集团。而伊藤则于1882年3月，通过亲信福地源一郎成立了“立宪帝政党”，提出主权在君和钦定宪法等主张，试图通过成立自己的“御用政党”在未来的议院中与“民党”抗衡。不过，近代日本的第一文官制度法案还是通过伊藤本人的手确立起来的。
1885年12月，伊藤出任近代日本史上首任内阁的首相。上任伊始的伊藤内阁确立了未来日本的宪政体制框架，并于1887年6月，正式开始了日本国宪法的起草作业。在开始起草宪法的第二个月，伊藤内阁公布了《文官试验试补及见习规则》（以下简称“规则”）。根据该《规则》规定，帝国大学毕业生或通过日本政府举行的高等考试（行政官）的应试者，才有资格就任奏任官级的文官；官立府县公学校的毕业生或通过日本政府举办的普通文官考试的应试者，才有资格出任判任官级的官僚⑤。此外，通过考试任用政府高等和普通文官打破了以往士族，尤其是萨长两藩出身的士族垄断国家权力的局面，为平民通过考试参与国家行政管理提供了法规条件。
此前，明治政府曾在《规则》公布前，即1886年3月和4月分别公布了《高等官官等俸给令》和《判任官官等俸给令》以及《技术官官等俸给令》，规定了文武官的官等和薪俸。其中，在文官的官等中，将文官分为亲任官、敕任官、奏任官和普通文官（判任官）。明治以来，明治政府按照官僚的职务高低，实际上将政府的高等文武官僚分为亲任官、敕任官和奏任官。其中，亲任官为在皇居内由天皇亲交任职命令书（辞令）的高等官僚，对象为太政大臣和内阁制中的总理大臣等；敕任官为天皇以书面诏书的形式任命的高等官僚，对象为太政官制中的议长和内阁制中的各省大臣等；奏任官在内阁制实施后以内阁总理大臣名义上奏并得到天皇“裁可”的各省课长等。因此，这些俸给令事实上是以规定启用文官官等的形式，确认了明治以来形成的高等文官的任用惯例。
尽管如此，《规则》存在着明显的政策性缺陷。其一是，帝国大学法科大学的毕业生毕业后，享有不经过高等考试（行政官）就可以出任高等官（试补）的特权。根据统计，在1888年，即试补制度实施的第一年，明治中央政府计录用了宫崎政吉、伊藤主计等17名高等官（试补）分别进入农商务省大臣官房、大藏省总务局以及内务省县治局等机构。在其后的1889年至1893年，明治政府计录用了99名大学的毕业生，出任高等官⑥。而在这六年中，仅在1889年和1891年8名高等官是通过高等考试 （行政官）合格而进入中央政府各省局的，而其余高等官试补全部为免试的东京帝国大学法科大学毕业生。这样，意在打破萨长两藩出身的士族垄断国家行政资源的《规则》反而为新的“学阀”垄断行政资源提供了条件；其次，在当时，就读全国仅有的东京帝国大学法科大学的学生大多是通过维新而步入富裕阶层的士族和新贵的子弟，如，1888年7月从东京帝国大学法科大学法律学科毕业，同年12月任判事试补，后调任法制局的龟井英三郎出身熊本，其父为原熊本藩的武士；1887年7月自东京帝国大学法科大学政治学科毕业，1888年11月调任内务省警保局试补的铃木马左也出生于宫崎县，其父为原高锅藩的家老。这样，《规则》实际上并没有为平民子弟提供一个平等的通过竞争考试而进入国家管理核心的机会。第三，虽然此次颁行的《规则》旨在着眼于通过规范高等文官中的奏任级官僚和普通文官即判任官的任职资格，但是，从此次实施的《规则》也可以看出，当时的明治政府无意规范敕任官级的各省次官、局长等的任职资格，而对于奏任官的任用，部门官长仍然享有一部分自由的任命权限。换句话说，敕任官和奏任官的自由任用导致了这一时期政府内部的买官卖官和任人唯亲的闹剧风潮以及高等文官的种种劣迹的出现。尤其是在内阁和政党制度登场初期，党人在内阁中谋求职位成为政党与内阁在议会中是否能够合作的交易砝码。因此，《规则》并没有使日本的文官官僚成为中立于议会和政党的稳定集团。这些制度上存在的缺陷只有等到1899年3月《文官任用令》（改正案）颁行以后才得以部分解决。
三
1884年12月至1890年11月的近六年间是对近代日本政治史乃至近代日本社会极具影响的六年。1884年12月，以伊藤博文为内阁总理大臣的近代日本史上的第一届内阁产生；1888年12月，明治政府开始实施《规则》，三原经国、龟井英三郎等首批试补进入中央政府的各个省局；1889年2月11日，《大日本帝国宪法》（又称《明治宪法》）公布；同月，明治政府公布了《众议院议员选举法》，并于第二年的7月，举行了首届众议院议员的总选举，选出了第一次众议院的议员。
同太政官制相比较，日本内阁制从制度的层面上有着明显的有别于太政官制的特征就是内阁制中的各省大臣有审议国务的权限，即由阁僚会议形成的阁议成为政府决议；各省大臣负有单独辅佐之责任。此外，与各省的各自为政的割据式太政官制相比较，新内阁制是集体责任制内阁，总理大臣只是内阁的首班大臣。尽管如此，从人事上，伊藤内阁并没有摆脱藩阀政治的阴影。在第一次伊藤内阁成立之初的阁员中，井上馨、山县、松方正义、大山岩、西乡从道、山田显义、森有礼、谷干城以及榎本武扬等分别出任伊藤内阁各省大臣。在伊藤内阁的十位大臣中，伊藤本人、外务大臣井上、内务大臣山县以及司法大臣山田等四人为原长州藩（现山口县）出身；大藏大臣松方、陆军大臣大山、海军大臣西乡、文部大臣森有礼等四人为原萨摩藩（现鹿儿岛县）出身；农商务大臣谷干城为原土佐藩（现为高知县）出身，而递信大臣梗本则为幕府旧臣出身。伊藤内阁的重要阁僚几乎为萨长藩阀所垄断。不仅如此，像伊藤、山县、松方、大山和山田等人曾多次出任其后的内阁重要阁臣，其中，伊藤四次受命组阁担任内阁总理大臣⑦；山县直到因“宫中事件”，过度干涉皇太子选妃而失信止，曾两次组阁出任内阁总理大臣，三次出任内务大臣，一次就任司法大臣⑧；松方也曾两次受命组阁出任内阁总理大臣，七次出任大藏大臣⑨；大山则自1884年内阁成立以来至1896年9月几乎连任了六届内阁的陆军大臣山县内阁。诚如日本学者辻清明所言，近代日本的内阁制本质在于“形式上的近代立宪，本质上的封建藩阀的双重性格上构筑的矛盾体”⑩。
1890年7月1日，根据《众议院议员选举法》，日本举行了全国第一次国会众议院议员的总选举。经过全国45万选举人的选举，从756名候选人中产生了300名众议院议员。在300个众议院议员议席中，大同团结派获得63个议席，爱国公党获30个议席，自由党获15个议席，合同派获2个议席，改进党得45个议席，九州进步党得19个议席，自治派获12个议席，保守派获14个议席，中立派获得了82个席位（11）。政党的出现始于自由民权运动初期。这一时期的政党虽在政府登记注册，为政府所认可，但活动的范围一般限于政党结社法律框架内的自办报纸、杂志和集会。因此，政党除了通过自办的报纸、杂志和举行集会等社会舆论左右日本政局外，尚无直接参与政府政策决策的平台（12），日本的政党成为真正意义上的在野党和“民党”。众议院议员的产生和众议院的成立为日本的政党提供了一个参与政府政治决策提供了一个平台。从另外的一个角度说，以往政府和“民党”的对立是通过报纸、杂志等社会舆论来解决，而众议院的成立，使得明治的政治格局中，从藩阀官僚--政府独大演变成了议会、政党、藩阀官僚和政府的四方两局的政治格局，议会和政党可以通过否决政府提出的预算案和议案来肢解内阁。这样，更为缜密的预算案和专业的议案和频繁的内阁更迭就需要一个稳定而体系的文官官僚集团来隔离政党和因内阁的更迭而造成的日本政治和社会的动荡。
此间，松方内阁在1893年10月公布了《文官任用令》。《文官任用令》主要对奏任官和判任官的任职资格做出了调整。根据《文官任用令》的规定，其中，文官高等考试合格者、已从事高等文官职务超3年以上者以及从事裁判所检察院判事检事职务超过3年以上者的可任奏任官；判任官的任职资格是，文官普通考试合格者和文官高等考试合格者、官立私立中学校毕业生以及从事文官职务超过 3年以上者；教官和技术官的任用由文官高等考试委员会或文官普通委员会认定（13）。
从上可以看出，《文官任用令》旨在取消高等官任职的特权的同时，主要是试图扩大奏任官级高等官的任用资格，以解决文官高等考试合格者的不足和迅速膨胀的中央和地方官厅的人事需要。但是，《文官任用令》仍然仅着眼于高等文官中的奏任官和普通文官中的判任官的任用资格，对于高等官中的敕任官，既不随内阁更迭的事务官职的各省厅局长、府县知事的任用资格并没有做出规定。而在内阁制，尤其是议会成立后，内阁和党人交易“猎官”敕任官职位的现象愈演愈烈，《文官任用令》所显现的制度缺陷比较明显。
1896年8月，松方接任辞职的伊藤，第二次出任内阁总理大臣。第二次松方内阁除了任用或留任了藩阀官僚为阁僚外，还起用了立宪进步党系的大隈重信为外务大臣，并通过大隈和犬养毅取得了立宪进步党在议会上对松方内阁的支持（史称“松隈提携”）。作为回报，大隈代表立宪进步党向松方提出了，国务大臣应不负国民的期望、取消对言论集会出版的限制、任用民间人才发展政务等三点要求（14）。为此，松方在第10次众议院开会前后，履行“任用民间人才”的承诺，于1897年4月，分别任用了立宪进步党系的大石正己、武富时敏、肥塚龙和高田早苗为农商务省次官、同省商工局长、同省矿山局长和外务省通商局局长；同月，在地方府县知事的人事更迭中，又有10名立宪进步党系的议员被任命为地方府县的知事。紧接着，在同年8月，立宪进步党系的志贺重昂、箕浦胜人、新井章吾等分别被任命为农商务省山林局长、商务局长和新设的拓殖务省北部局长。立宪进步党系的众议院议员多数进入了官界被任命为敕任官。
第二次松方内阁虽然与立宪进步党进行了合作，但是，从人事上讲，松方内阁只是在丝毫没有衰败的藩阀势力和日渐强大的政党势力中，为寻求安定的内阁而进行的妥协的人事安排，尚不能视为政党内阁。近代日本政党内阁首次出现在第二次松方内阁解体之后的第二年，即1898年6月成立的大隈重信内阁。大隈本人在同月的自由党和立宪进步党合并组成的宪政党大会上被推举为党的总代表，并接替辞职的伊藤出任内阁总理大臣。在阁僚人事上，除了陆海军省大臣外，大隈内阁将外务、司法等八省大臣全部由新成立的宪政党系的党人充任。此外，各省的次官、局长、警视总监、各府县知事也更迭为宪政党人。大隈内阁的阁僚人事安排以及随后拟定着手的行政改革计划不仅触动了藩阀系官僚和内务系官僚的既得利益，遭来藩阀系官僚和内务系官僚的抵抗，也导致了宪政党内因利益分配不均而产生了内部的对立。这样，大隈内阁在维系不到六个月的时间里就迫于无奈，集体向天皇递交了辞职书。
接替大隈内阁的是山县有朋。山县出任内阁总理大臣后，立即组织内务省官僚会同内阁法制局，起草《文官分限令》、《文官惩戒令》，并全面修改了《文官任用令》。1899年3月，上述三法令在经过枢密院的咨询和明治天皇的裁可后，分别以敕令第61、第62、第63号的形式被正式公布（15）。
《文官分限令》规定了罢免文官和文官停职（日语原文为“非职”，其后修订为“休职”）的几种情况，以此保障文官的权利和文官集团的稳定；《文官惩戒令》规定，文官有违背职务上规定之义务或怠慢其职务，以及损害官职上的威严和信用行为之一者，经所属文官惩戒委员会审查，视其情节轻重，可给予免官、减薪、口头批评的处分；同此前的《文官任用令》相比较，新的《文官任用令》的不同之处就在于规定了敕任官的任官资格。诚如山县在枢密院咨询会议上所作的说明那样，“明治20年文官考试方法初定，是26年又设文官任用令。然此任用令未能首尾贯彻。当时关于敕任官之任用未塞门户，大学及其它出身者在考试通过后即可任用为奏任官即三等官以下，唯敕任官之任用未作规定。是为该规定之不备，故此任用令贯彻之精神即为纠正其法令的不备。”（16） 从法令的文面解读，新《文官任用令》主要就是规定了敕任官须是奏任官的经历者，即敕任官须从现任或曾经出任过奏任官以上的官僚中选任。而实际上，新的《文官任用令》试图一改以往“政府以敕任的官职为食饵垂钓党人，而党人亦以欲获而媚政府，是为行政秩序紊乱官纪荒废之弊，”（17） 以杜绝党人的猎官运动。但是，新《文官任用令》并没有对总理大臣秘书官、各省秘书官、内阁书记官长以及各省官房长等的任职资格做出限制，此外，《文官分限令》和《文官惩戒令》适用范围均为亲任官、法院判事和会计检察院检查官以外的文官。由此可见，上述三个文官法令旨在政党势力日益强盛，内阁频繁更迭的政局中，针对内阁以及内务省所辖的行政文官制度所做出的政策性调整。
四
尽管通过上述文官法令确立了近代日本文官制度的核心，促进了专业和职业的文官集团的出现。但是，近代日本的文官集团中，通过考试而出任文官的仅仅是近代日本文官集团中的一部分。相对于职业的军人和军部而言的文官还包括内阁总理大臣、各省大臣和随内阁的更迭而更迭的各省秘书官、内阁书记官长以及警视厅长官等，以及法院的判事、检察院的检察官等。从官僚的任命形式上看，近代日本的文官包括由天皇亲授任职令的亲任官；由天皇“御名御玺”、内阁总理大臣副署的敕任官；由内阁总理大臣上奏任命的奏任官；由各省大臣任命的判任官等。其中，源于政治势力并为政局所左右的高等文官中的亲任官和敕任官不仅多来自职业的政治家、议员、党人以及职业军人，没有经过文官高等考试，而且随内阁的更迭而更迭，任期并不是固定的。这样，以经过考试而且是“职业的”、“固定的”来理解近代日本的文官制度特征很显然是一种片面的理解和研究。
日本的文官集团并不是“不偏不倚”和“中立公正”地介于政党和政局之外。通过上述的考证可以看出，文官法令本身的成立就是在明治初期的复杂政局中以藩阀政治、党人为“假想敌”而设计出台的，甚至文官制度一度成为限制党人猎官的政治道具。
总之，近代日本的文官制度成功地分享了明治国家权力的一部分，使之成为明治初中期藩阀、议会政党之外的又一个政治势力，形成了明治时期的藩阀军人、议会政党以及政治家官僚的三角形政治格局，因此，从这个意义上讲，近代日本文官制度的形成与明治初中期的政局有着深深的联系。
注释：
①这种研究倾向的唯一例外是学者们在对大正时期日本政党制度及大正民主运动研究时，或多或少地将文官官僚作为了研究对象，但是，这种研究尚不能视为是对战前日本文官制度的根本性研究。
②左、右院于1875年4月撤销。
③根据大塚武松《百官履历》（日本史籍协会，1927年再版）、大植四郎《明治过去帐》（东京美术出版社，1971年）、战前期官僚制研究会《战前期日本官僚制的制度组织人事》（东京大学出版会，1981年）统计。
④引自笹山晴生等编著《日本史综合图录》，山川出版社，1987年，第79页。
⑤内阁官报局《官报》第1221号，明治20年7月23日，第242-244页。
⑥1889年至1893年的任用人数分别为19名、28名、27名、16名、9名。根据战前期官僚制研究会《战前期日本官僚制的制度组织人事》（东京大学出版会，1981年，第423- 426页）统计。
⑦伊藤博文共四次受命组阁出任内阁总理大臣。除文中所述外，第二次组阁时间为1892年8月至1896年9月，第三次组阁时间为1898年1月至1898年6月，第四次组阁时间为1900年10月至1901年6月。
⑧山县共两次受命组阁。其中，第一次为1889年12月至1891年5月，第二次组阁时间为1898年11月至1900年10月；三次出任内务大臣的时间分别伊藤内阁时期的1885年12月至1888年4月、黑田内阁时期的1888年4月至1888年12月、山县本人内阁时期的1889年12月至1890年5月，一次出任司法大臣的时间为1898年8月至1899年3月。
⑨松方共两次受命出任内阁总理大臣。其中第一次为1891年5月至1892年8月，第二次为1896年9月至1898年1月。七次大藏大臣分别为1885年12月至1892年5月的四任内阁、第二次伊藤内阁期的1895年3月至8月、松方本人内阁的1896年9月至1898年1月期间和第二次山县内阁期间的1898年11月至1900年10月。
⑩辻清明：《日本官僚之研究》，东京大学出版会，1974年，第88页。
（11）关于第一次日本众议院议员的选举的党人议席情况，当时的《时事新报》、《报知新闻》、《东京新报》等的报道并不一致，本文根据《报知新闻》1890年7月2日所载。
（12）这一时期政党参与政府中枢的唯一例外是1881年因反对开拓使出售官产而下野的大隈重信组织成立了立宪改进党，出任该党的总理。大隈重信于1888年2月至1889年 12月出任了伊藤内阁和黑田内阁的外务大臣，参与了同欧美修订不平等条约的谈判。
（13）内阁官报局《官报》第3103号，明治26年10月31日，第368页。
（14）辻清明、林茂《日本内阁史录》，第一卷，第一法规出版株式会社，1971年，第240-241页。
（15）内阁官报局《官报》第4718号，明治32年3月28日，第490-493页。
（16）《枢密院会议议事录》第7卷，东京大学出版会，1984年，第259页。
（17）坂本萁山《元帅公爵山县有朋》（非卖品），1922年，第565页。^