明清史
战后日本民营化政策过程的制度分析
刘轩

【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年10期
【原文出处】《日本学刊》(京)2007年4期第64~72页
【作者简介】刘轩,南开大学日本研究院讲师。
【内容提要】民营化的根本目的是通过调整政府与企业、政府与市场的关系,变革现存社会组织结构,减少社会交易成本,实现社会经济效益的最大化。但在推进民营化的政策过程中,由于特定制度环境的影响,政策过程可能会偏离政策自身的价值取向。战后日本进行了两次大规模的国有企业民营化改革,虽然两次民营化的社会背景和政策过程不尽相同,但是在“分割性多元主义”的利益集团决策体制下,经过各利益集团之间的政治博弈,使民营化偏离了其自身的价值取向,最终只是基本满足了利益集团的利益需求。
【关 键 词】民营化/政策过程/分割性多元主义/路径依赖


    第二次世界大战后,日本进行了两次大规模的民营化改革。20世纪80年代开始的第一次民营化改革实现了日本电电公社(以下简称电电公社)、日本专卖公社、日本国有铁道(以下简称国铁)三公社的民营化。但是,90年代日本泡沫经济的崩溃延缓了民营化进程。2001年小泉执政之后,在“改革无禁区”的旗帜下,针对日本道路公团、邮政公社等特殊法人,开始了第二次民营化改革。本文结合日本“国铁民营化”和“道路公团民营化”过程的具体案例,通过对日本国有企业民营化过程的制度层面剖析,揭示民营化政策过程的一般规律和特点,以期对制定我国国有企业民营化改革的推进战略有所启示。
    一 民营化政策过程的制度基础
    关于民营化的定义,目前尚无定论。一般来说,狭义的民营化是指将国家或地方公共组织所有的企业或事业转为民间所有,实现由官到民的转变。广义的民营化,则不仅仅是所有权的转移,它还涉及包括企业经营模式变革、民间承包、规制缓和等各个方面。20世纪90年代以后,民营化方法更趋多样化,开始由“从官到民”模式(PFI)转变为“官民协作”模式(PPP)。① 尽管各国推进民营化的政策内容和步伐不尽相同,但其基本出发点是通过调整国家经济职能和社会管理模式,建立“小政府”,充分发挥民间活力,减少国家干预,提高整个国家的产业国际竞争力和社会服务水平。从制度经济学角度看,其实质是通过调整构成现存社会组织结构的政府与企业、政府与市场的关系,减少社会交易成本,实现社会经济效益的最大化。
    在民营化过程中,政府既是民营化的推动主体,同时也是民营化改革的对象。对于政府来说,民营化本身并不是目的,而只是转变经济体制和调整经济结构的必要手段。民营化是一个通过政治经济博弈打破现存社会均衡格局建立新型均衡的过程。现行制度本身是参与主体经过长期博弈而达成的均衡,它一经实现,便具有很强的稳定性,并形成一定的路径依赖。在民营化政策的制定和推动过程中,由于民营化的推进战略不同,其结果也可能大相径庭。因此,研究民营化推动过程中的具体制度环境和利益格局现状,制定切实可行的民营化推进战略,对于能否在真正意义上实现民营化显得至关重要。
    (一)“分割性多元主义”均衡格局
    战后日本在美国占领体制下,颁布了《日本国宪法》,建立了议会民主制政体,并逐渐形成了自民党一党长期执政的政治局面。在经济上,经过战后的恢复重建和20世纪50—60年代的高速增长,日本一跃成为世界第二经济大国。70年代,日本企业界在较快摆脱了石油危机的影响后,迅速实现了增长方式由重厚长大型向轻薄短小型的转变。在经济发展过程中,日本企业界不但积蓄了强大的经济实力,逐渐确立了以终身雇佣、年功序列、主银行制等为基本特征的企业经营模式。由此,日本社会形成了一个稳定的政治经济均衡格局,青木昌彦将其称为“分割性多元主义”或“官僚多元主义”。②
    在这种“分割性多元主义”的均衡格局中,按照不同的利益关系,日本社会形成了多个利益集团,企业家、政治家和官僚结成了利益集团的铁三角。各利益集团之间经过不断博弈,以维护本利益集团的既得权益为主线,按照不同领域组成了一个势力均衡的“分割性多元主义”社会组织体系。这种体系具有很强的社会稳定功能,在追赶型经济的发展过程中,能够实现内部资源和信息的共享,规避外部风险。企业家、政治家、官僚等以本利益集团的利益为基点,形成稳定的政策表达渠道,制定出维护本集团利益的国家政策,并通过官僚主导的国家干预体制予以落实。政策制定的最后结果,总是以具体形式和手段来表达和实现某些利益集团的利益,因而往往会偏离政策目的的初衷。
    (二)第一次民营化的社会背景
    日本进行的两次民营化虽然各自社会背景不同,但都是在“分割性多元主义”社会组织体系的制度基础下进行的。第一次民营化时期,在经济持续发展的前提下,日本一直沿用传统的政府主导的经济调节方式。为维持庞大的公共基础设施建设,保持经济景气扩张,日本政府通过发行国债加大财政投入,结果导致严重的财政危机。大平正芳内阁为了摆脱财政对国债的过分依赖,试图导入消费税,招致国民群起反对。在1979年10月的大选中,自民党议席大减。因此,必须探索一条在不增税条件下解决财政危机的新途径,三公社民营化的改革政策随之出台。
    三公社民营化是实现所谓“不增税条件下解决财政危机”的最好办法。首先,国铁已成为日本政府财政的巨大负担。从1964年开始,国铁的经营赤字与日俱增。进入20世纪80年代,国铁每年亏损额达1万亿日元以上,到1985年,总负债额为38万亿日元。其次,三公社都是巨型企业,特别是国铁和电电公社,分别拥有20多万职工。企业的国有性质,一方面使经营者和劳动者缺乏危机意识,另一方面,由于政府和国会对其经营直接干预,严重影响了企业的经营自主性。对三公社进行民营化改革,将其推向市场,不仅可以堵住巨额亏损的漏洞,而且可以通过股票上市一定程度上缓解财政危机,获得税收收入。对于民间企业来说,通过民营化和规制缓和,可以开辟新的投资领域和发展契机。
    但是,三公社民营化只是解决了一个改革起点的问题,并未从根本上调整日本的经济结构和政府干预经济的方式。日本政府本应继续全方位推动民营化改革,从根本上调整政府与市场、政府与企业的关系,进而改革现存经济组织结构。但事实并非如此。
    (三)第二次民营化的社会背景
    90年代以后,世界政治经济格局出现了大调整,国际竞争日益激烈。与美国等发达国家由于信息时代到来而出现的“新经济”景气局面相反,日本开始陷入泡沫经济崩溃后的萧条之中。面对经济萧条的束手无策,加上政治丑闻不断曝光,致使自民党的支持率直线下降。1993年,自民党终于丢掉了持续38年的执政党地位,成为在野党。在日本政界大变动过程中,政党之间合纵连横,激烈角逐,政权更迭频繁。作为政府重要职能之一的经济政策,只能充作议会演说的台词,执政党和政府不能拿出切实可行的一贯性经济复兴对策,只能沿袭传统的财政干预政策,民营化进程也因此被拖延。以1992年宫泽内阁实行10.7万亿日元的综合经济对策为开端,到1999年小渊内阁投入18万亿日元实施的经济新生对策,仅90年代就实行了九次大规模的经济振兴计划,但始终未能使日本经济走出谷底。桥本内阁虽然进行了以削减公共事业费和整编中央省厅为主的行政改革,但也未能推行民营化改革。
    不仅如此,作为日本第二预算的财政投融资却仍继续膨胀。1975年,日本政府的一般会计预算为20.86万亿日元,财政投融资计划为10.56万亿日元。1995年,财政投融资达到42.19万亿日元,而当时的一般会计预算为75.94万亿日元。③ 以日本道路公团为例,到民营化前的2003年,赤字合计约40万亿日元,工程建设费为每公里33亿日元,是美国的四倍、意大利的六倍。道路公团每年的建设工程费为1.2万亿日元,而工程费的3%—5%会最后变成政治活动基金,约300亿—600亿日元。
    为彻底改变日本社会经济结构,2001年小泉上台伊始,便立刻打出了民营化改革的旗帜。2001年6月,经济财政咨询会议提出了以民营化和规制改革作为结构改革的“基本方针”。对于小泉的结构改革来说,道路公团改革是其民营化的突破口,而邮政民营化改革则可以阻断163个特殊法人、公益法人财政投融资的渠道。④
    二 民营化政策过程的政治博弈
    诺斯认为:“现存的博弈规则决定了参与人如何交易及创新的动机,因而在根本上导致了伴随相对价格变动而产生的对新规则的有效需求,这些新规则将在‘政治市场’上经各方协商而确定。政治市场则由政治规则决定”,“正是政治过程本身界定和实施产权”。⑤
    第一次民营化改革历时两届政府共六年多的时间。从改革酝酿到舆论宣传和体制保证,基本上是一体推进的。与此相反,第二次民营化改革中,小泉政府虽然一开始就打出了“结构改革”和民营化旗帜,并列出了改革进程时间表,但由于受到人事任用、体制运转等多方面影响,未能形成一体化政策推进机制,而是处处绊脚,枝节丛生。
    (一)第一次民营化的推进战略
    在第一次民营化改革中,首先成立了民营化的组织和推动机构第二次临时行政调查会⑥(以下简称临调),作为经国会通过而正式设置的首相咨询机构,在临调设置法案中,附以“政府应尊重其报告”的条款。因此,临调与200多个其他形式的审议会明显区别开来,被置于最高权威咨询机构的地位。
    不仅如此,经团联会长土光敏夫在就任临调会长时,提出了“报告必须得到实际执行;不能通过增税来实现财政重建;最大限度发挥民间活力,对特殊法人进行整理或民营化”等附加任职条件,并且得到了铃木善幸首相的承诺。中曾根继任首相之后,重申遵守上述政府承诺,从而保证了后来民营化改革等一系列改革的顺利推动。
    临调作为总理大臣的咨询机构,政府对其做出郑重承诺有其深刻的经济背景。20世纪80年代以后,民间企业界的无限活力和突出绩效与国有企业的经营恶化、严重亏损形成鲜明对比,加之政府财政危机的严重制约,日本开始逐渐进入由财界主导的社会。
    第一次民营化改革时,不仅有临调和后来的行政改革推进委员会,在自民党、国会、运输省、邮政省以及三公社内部,都设立了各自的调查和研究组织,新闻媒体也给予了充分关注。可以说,随着临调路线的深入推进,在全国形成了一个推动民营化的改革氛围。临调提出三公社民营化的基本报告以后,各党派虽然反应不一,但总体上形成了支持民营化改革的推进态势。为保证改革的顺利推动,中曾根内阁几次调整运输大臣,而且将阻碍民营化的人员解职,以此推动国铁重建监理委员会的工作。1982年12月,内阁设立“国铁重建推进本部”,中曾根亲任本部长。可以说,中曾根内阁是执行临调路线的内阁。在其执政期间,形成了财界与政界联合的基本格局,从而切实实现了三公社民营化。
    (二)第二次民营化的推动战略
    与在财界主导下展开的第一次民营化不同,第二次民营化是在政治家推动下进行的。小泉上台伊始,旋即提出了民营化的改革方案,而且目标直指道路公团和邮政公社。小泉希望通过“无禁区的结构改革”,根治长达十年萧条的日本经济。
    此前,对于内阁决定的法案,首先要交由自民党部会讨论,然后再经过政策调查会和总务会研究。但是,在这个过程中,许多法案往往被议员否决。小泉上台之后,一改日本政治运作中的传统做法,他充分利用国民支持的政治优势,对自民党开始实行“越顶战术”,即越过自民党内部会等组织,将内阁决定的法案直接提交议会审议。这种无视惯例的行为,招致自民党内部的强烈反对,因而在具体政策的制定和执行过程中,常常受到各派阀的消极抵制和反抗。
    与第一次民营化改革的临调和国铁重建监理委员会形式相同,此次设立了道路四公团民营化推进委员会(以下称民推委),作为政策咨询性质的第三方委员会,民推委依据法律由小泉直接任命产生。从构成人员来说,大多数是为国民评价较高的专家、学者、新闻界人士,而且社会改革派占据多数。与由经团联会长土光敏夫担任临调会长的模式相同,此次由经团联会长今井敬担任委员长。
    但是,与临调命运截然不同的是,在从2002年6月到2003年12月的一年半时间里,依法成立的民推委遭到两次瓦解的危机,它所提出的基本意见也大多被束之高阁。在道路公团民营化过程中,日本政府与执政党协议会采纳了国土交通省提交的A、B、C三案中的B案,虽然形式上采用了与民推委最后意见书一致的所谓“上下分割分离”方案,但却背离了民推委意见书的基本原则。它不是优先返还超过40万亿日元的债务,而是优先建设高速公路修建计划所提出的9342公里公路。从表面看它不再利用财政投融资,但其用于建设的民间融资却要由政府保有机构负责担保,其新建道路及债务将来也一并归保有机构。45年的偿还期限及政府保有机构的长期存在,与其说是民营化,毋宁说是“国营固定化”。⑦ 应该说,道路公团改革的最终方案基本上背离了民营化的初衷。
    三 民营化政策过程的路径依赖
    两次民营化相隔十几年,中间正好跨越了日本“失去的十年”。从民营化改革政策的内容角度看,第二次民营化是第一次民营化的继续,其改革目的和性质是基本一致的。尽管两次民营化的背景、政策过程、民营化对象及结果不尽相同,但其共同点是,都不可避免地受到现存制度体系路径依赖的制约。
    (一)政策过程的目标与结论
    民营化改革的最终目的是通过民营化改革,调整国家经济职能和社会管理模式,建立“小政府”,充分发挥民间活力,实现社会经济效率最大化。在第一次民营化过程中,按照临调和国铁再建监理委员会的建议,日本国有铁道实现了分割民营化。1987年4月1日,日本铁道(JR)七公司宣告成立。长期以来困扰国铁发展的巨额亏损问题,随着民营化而化解。在清算事业团继承主要债务的基础上,铁道领域逐渐形成了公平竞争的均衡局面。与此相反,对于电电公社问题,经过1985年对民营化改革和1999年对日本电信电话公司(NTT)重组,虽然一定程度上实现了电信自由化和规制缓和,使新型企业大量进入电信领域,但NTT组织垄断问题却一直未能取得实质性进展,电信领域未能形成合理组织结构下的电信竞争格局。
    作为积极推动第一次民营化的财界、政界来说,基本上实现了各自的初衷,即通过民营化改革,开放国家控制的垄断市场,消除工会运动威胁,缓解政府财政危机。然而,从民营化的最终目的即提高社会总体效益角度讲,未必达到了最优组合,即未能通过民营化建立起新的社会经济结构博弈均衡。
    对于第二次民营化,虽然现在还很难直接定义其结果,但从其改革政策的制定过程来看,虚张声势较多,实质内容不足。道路公团民营化和邮政民营化虽然符合社会经济结构调整的客观要求,却可能严重冲击日本既定的利益集团统治体系,因而也必然受到来自既得利益集团的有组织反抗或消极抵制,致使最后的结果往往是形式意义大于实质意义。
    (二)民营化改革的宿命
    第一次民营化是打破均衡的开始,第二次民营化则是建立新型均衡的必经阶段,但两次民营化都只是日本经济结构调整和社会转型的一部分,原有均衡格局所造成的路径依赖给予民营化改革以巨大影响和制约。中曾根内阁和小泉内阁都是战后的长期内阁,无论是中曾根康弘还是小泉纯一郎,虽然其个人魅力和执政能力足以影响日本政治走向,其民营化的蓝图虽然也不失为美丽,但其政策过程的结果也只不过是利益集团体制下的局部利益调整。在民营化改革的同时,伴随着日本金融体制、财政体制等变革,日本经济结构虽然也得到了一定程度的调整,但直接决定日本政治经济均衡格局的决定体制并没有发生改变,在“分割性多元主义”的利益集团决策模式下,民营化改革只能是以服从利益集团利益为终点。
    日本长期以来形成的“分割性多元主义”的利益集团政治,是导致现存国有企业或政府事业存在问题的根源之一,同时也是阻碍民营化改革的最大障碍。而实行民营化改革,是消除利益集团政治阴暗面的一个重要手段,因此,它必然要受到既得利益集团的强烈反对。对于企业来说,不管其采取什么样的经营管理方式,都必然需要一定的成本。民营化的目的正是为了最大限度地节约交易成本,实现社会效益的最大化。在两次民营化的政策博弈中,由于受到现存制度下路径依赖的影响,民营化的旗帜更多的是被利益集团充作实现自身利益的手段,而民营化的自身价值含义却在一定程度上被忽略了,如同国铁民营化和道路公团民营化一样,其结果只能是以日本国民承担所有改革成本为代价。
    与日本相比,我国国有企业改革的任务更艰巨,问题更复杂。国有企业改革涉及整个国民经济格局和政府管理体制的变革,是中国改革事业成功与否的关键。如何在政策决定过程中始终把握正确的方向和战略,如何克服民营化过程中存在的制度性制约则至关重要。在通过民营化改革尽力实现社会效益最大化的同时,必须警惕滑入“坏的市场经济”⑧,坚决防止民营化政策的利益集团化和形式化,努力避免国有资产流失,真正建立起在公开、公平、公正等共有信念下的法治的市场经济秩序。
    注释:
    ①PFI(Private Finance Initiative),即将公共设施的管理、维护、服务等委托民间进行,充分利用民间的资金、技术和管理进行,1992年英国开始推行;PPP(Public Private Partnerships)是指通过向民间开放公共行政服务,进而降低成本,提高服务质量和水平。東北産業活性化セン夕一K5RA01.jpgK5RA02.jpg公共サ一ビスの民営化—民間活用(PPP)による地域K5RA05.jpg営新時代K5RA06.jpg、日本地域社会研究所、2005年10月。
    ②青木昌彦K5RA02.jpg仕切られた多元主義を越えてK5RA06.jpg、http: //www. rieti. go. jp/jp/columns/a01_0001. html/。
    ③K5RA02.jpg日本K5RA04.JPG計年鑑K5RA06.jpg2007年、http: //www. stat. go. jp/data/nenkan/05. htm/。
    ④屋山太郎K5RA02.jpg道路公団民営化の内幕—なぜ改革失敗かK5RA06.jpg、PHP新書、2004年、36頁。
    ⑤North, D. C, Five propositions abowt institwtional change, in Jack knight and Itai Sened ( eds) , Explaining Social Institwtions, University of Michigan Press, 1995, p. 23.
    ⑥1964年,日本政府曾组织临时行政调查会。1981年,日本政府又成立同名的临时行政调查会,人们将其称为第二次临时行政调查会,简称第二临调。
    ⑦川本裕子K5RA07.jpg高速道路事業の民営化問題K5RA08.jpg、八代尚宏K5RA01.JPGK5RA02.jpgK5RA07.jpg官製市場K5RA08.jpg改革K5RA06.jpg所収、日本K5RA05.JPG濟新聞社、2005年、52頁。
    ⑧钱颖一:《市场与法治》,《经济社会体制比较》2000年第3期。^



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