| 明清史 |
世界民主浪潮下的新加坡威权体制
孙景峰
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年10期
【原文出处】《吉林大学社会科学学报》(长春)2007年4期第140～146页
【英文标题】The Singapore' s Authoritarian System in the Background of the World Democratization
SUN Jing-feng
( History Department, Xiamen University, Xiamen 361005, China)
【作者简介】孙景峰，厦门大学历史学系，福建 厦门 361005
孙景峰（1966-），男，河南许昌人，厦门大学历史学博士后流动站研究人员，教授，法学博士。
【日 期】2005-10-31
【关 键 词】新加坡/人民行动党/威权体制/世界民主浪潮Singapore/the People' s Action Party/authoritarian system/the background of the world democratization
[修改日期]2007-04-27
[中图分类号]K339. 6 [文献标识码]A [文章编号]0257-2834（2007）04-0140-07
一个政党，尤其是执政党，要代表一定的社会阶层、阶级、集团和群体的利益，就必须积极推动公民的政治参与。“政党若不能推进民主政治，其生存就要受到挑战。”[1] 34人民行动党在执政初期，新加坡特定的国情和所面临的国际环境促使了其威权政治的形成与延续，并对新加坡的政治稳定、社会经济发展和人民生活水平的持续提高起到了决定性作用。
就新加坡所实践的威权主义体制来讲，自然不是完全的政治民主化的形式，但也不是政治上的停滞，而是东亚现代化进程中政治民主化的一种过渡形式，是发展中国家政治民主化的一种特定形式。其出现与运作是与新加坡独立后的独特国情相适应的，实践也已经证明，这种体制在新加坡现代化进程中发挥了决定性作用。对人民行动党来说，其务实的实用主义理念也在民主问题上反映出来，不把威权政治看做是统治新加坡万古不易的教条。随着经济的发展和社会的进步，人民行动党也会“与时俱进”，适时逐步地在政治民主化道路上向前迈进。只不过其步伐是渐进而稳妥的。在人民行动党看来，虽然经济发展先于民主政治，但在经济发展达到一定阶段后，就有必要发展民主政治。因为，“政治民主化的实现并非直线型的突进，而往往要经历一个曲折、复杂的历史进程。民主是有条件的，并非无条件的。它是现代化发展到一定阶段、一定程度的产物”[2] 324。
一、威权体制面临来自国内外的挑战
进入20世纪80年代以来，人民行动党长期以来形成的赖以治国的威权模式面临挑战，这一挑战促使了新加坡政治民主进程得到较大幅度的推进。
第一，世界民主浪潮的兴起，使新加坡威权体制面临国际社会特别是西方国家的指责，虽然人民行动党对这种指责予以反击，但毕竟给新加坡社会带来了影响其固有政治稳定态势的因素。同时，“民主质量与威权政治是一对相互依存、此消彼长的联体胎……威权政治的产生和生存，从相当的程度上，可以说是由民主质量的低下所导致出现的真空，成为威权政治生存和发展的舞台，低质量的民主强化了威权政治”[3] 155。世界民主浪潮的兴起无疑对新加坡的威权政治是一种冲击。特别是随着经济全球化趋势的加快，互联网和国外媒体对新加坡公民潜移默化的影响在逐渐加强。2004年，李光耀在接受美国高盛公司顾问雷默采访时指出，大众传媒、特别是互联网可能会打开潘多拉魔盒，对中国传统文化构成冲击。[4] 为了避免西方传媒对新加坡的影响，人民行动党政府对外国新闻媒体严加限制。李光耀认为新加坡若处在自由毫无拘束的媒体环境之下，对于整个国家和人民而言，将只有破坏而没有建设。因此，对于国家和媒体的关系，李光耀主张基于维护国家安全和社会秩序的考虑，政府有责任和权力限制新闻和媒体的自由，任何企图在国内散布颠覆性、分裂性、破坏性的信息，应受到禁止；作为一个主权国家，新加坡决不允许带有破坏性的外国媒体进入新加坡。[5] 1986年初，新加坡国会通过“新闻与出版法”，授权政府对未经事前听证而报道新加坡国内政治活动的新闻媒体加以限制。此后不久，相继有《时代周刊》、《亚洲华尔街日报》、《远东经济评论》、《亚洲周刊》等国外著名媒体因“报道不实”被限制在新加坡的发行量。虽然如此，西方的民主思潮仍通过世界经济交往、人员的国际化流动、互联网等渠道影响着新加坡人，尤其是新加坡的“新选民”们。新加坡交通部政务次长雅国博士在2000年底的人民行动党大会上，分析了新加坡年轻一代对时局的看法：“年轻一代基本上只关心新加坡的经济增长和繁荣，并且非常急于挑战政府的观点。他们不仅对国家经济有较高的期望，也要求更多的参与”[6]。2002年10月，李显龙在向大学生演讲之后，大学生甚至直接向这位未来的新加坡领导人发问：“第三代的领导人将如何让本地的反对党拥有更大的成长空间？”[7] 世界民主化浪潮已经悄悄地改变着新加坡的政治生态，虽然这种改变是细小的，人民行动党又在竭力削弱这些因素对新加坡的实际影响，但是，人民行动党并没有忽视这种影响，尤其是年轻一代选民是人民行动党未来力量的源泉，政治民主化是新加坡新选民们的热切祈盼。
第二，进入20世纪80年代以后，随着工业化进入高潮和经济的高速增长，新加坡社会出现了多元化的复杂结构，中产阶级大量出现，他们在满足经济利益之后，也产生了多层次和越来越高的各种要求，政治参与意识逐渐增强，政治民主化的吁求日渐凸显。如新加坡民主党的基本力量和社会基础是受过较高水平教育的专业人士和知识分子，它的政治主张和行动纲领也主要反映了以知识分子为主体的中产阶级的要求和愿望。民主党议员詹时中所在的波东巴西区里有相当多的中产阶级选民。新加坡中产阶级还通过政治选举程序之外的各种独立的民间利益集团来施加政治影响力，这些利益集团主要包括消费者组织、宗教团体、妇女组织以及学生组织等。这些组织经常召开讨论会，向政府提出了许多建议，从而影响政府的相关决策。政治体制与经济发展不相适应的苗头已经出现，民主化已成了新加坡政治发展的新趋势。
第三，反对党的力量有所增强，国会中人民行动党议员提出不同于政府观点的质询越来越多。1981年补选中工人党领袖惹耶勒南在安顺选区胜出后，人民行动党独霸国会的局面被打破，20多年来，反对党的势力从总体上说处于增加趋势。尤其是年轻人要求民主与人权的呼声已经渐渐增强，更多的年轻人和知识分子支持反对党，希望出现政治多元的局面。为适应世界民主浪潮和经济发展状况，人民行动党及其政府在政治改革方面朝民主化方向开始迈出更大步伐，呈现出从威权主义政治体制向民主化体制逐步转变的迹象。
二、自然性与主动性：人民行动党回应挑战的路径特征
人民行动党在选择回应政治民主化挑战的路径时呈现出明显的自然性与主动性特征，即人民行动党主动地、自觉地主导了政治民主化进程。就20世纪80年代以来的新加坡政治生态而言，虽然产生了一些挑战人民行动党威权统治的因素，如新一代选民对政治民主的诉求增多，西方媒体对新加坡的人权状况与民主进程指手画脚，反对党的势力开始崛起，但从整体上看来，这些因素在短期内无法成为新加坡政治生态的主要方面，其烈度和影响力都不足以“迫使”人民行动党改变其传统的威权体制，人民行动党仍然有足够的社会控制力来左右新加坡的社会局势而不至于在短期内丧失其执政地位，甚至执政合法性。但是，正如人民行动党的“自我更新”一样，人民行动党应对政治民主化的挑战也显现出了其务实与未雨绸缪的政治传统，主动地迎接政治民主化的挑战又使得新加坡的政治民主化进程具有可控性——其路径选择、进度和深度都在人民行动党的控制之下，这就使新加坡自内而外、自上而下的政治转型的成功具备了重要前提。
（一）民选总统的“分权”与总理选举方式的改变
进入20世纪90年代，人民行动党开始在政治权力结构方面进行调整，最主要的就是民选总统制的实行。新加坡的权力过去集中于行政机关，主要集中在内阁总理手中，而作为国家元首的总统无实权。1991年1月修改宪法，增加总统的权力，使总统拥有对财政预算和国家财政开支的否决权，等等。由于权力增加了，总统产生的方式也改变了，由原来的国会选举改为由选民直选产生。这至少表明了还政于民的一种姿态。第一任民选总统王鼎昌和第二任民选总统纳丹都曾经是人民行动党的老党员，他们也尚未切实履行过总统实质性的对政府的监督职能。尽管如此，民选总统的出现毕竟标志着新加坡政治体制改革向前迈出了重要的一步，成为新加坡政治发展史上的一大成果，成为政治权力由人民行动党及其政府独享到与国家元首分享的肇端。但是，虽然规定总统可享有各项具体权力，但到目前为止，总统基本仍然只是虚位元首，没有操控国家方向的权力。甚至当民选总统与内阁发生矛盾时，内阁仍然占上风，妥协退让的是民选总统。“王鼎昌总统与内阁成员在对其职责的解释上所发生的矛盾，使他在任期结束时退位”[8]，无意再连任总统。至于随着世界民主浪潮不可逆转的推进，将来一旦真正意义上的独立的无党派背景的人士出任总统，而又想切实履行对人民行动党政府的实质性监督，“分权”进入实质阶段，人民行动党能否从容应付，尚不得而知。
2004年初，吴作栋在马林百列欢迎新居民的聚会上，透露新总理从下任开始将由执政的人民行动党国会议员选出，而不再只是由现任领导人及内阁决定。这个程序由他开始后，就会成为人民行动党的一个正式机制。他强调新总理的人选将只由行动党议员选出，因为执政的是人民行动党政府。[9] 2004年5月29日，新加坡人民行动党中央执行委员会会议上，通过了副总理李显龙出任下届政府总理的决定。
（二）政府决策过程中民主因素的引入
1987年2月，李显龙发起“全国议事日程”，由人民行动党邀请公众参与重大问题，如政治稳定、种族与宗教问题、人口政策等的讨论。吴作栋经常提到政治改革的必要性：“我们必须在党内让不同意见存在。我们必须保持开放的思想，通过官委议员制度，让其他人的意见在国会里发表。我们所设法做的是建立一个架构，让这个制度带进不同的功能组织和个人的想法。”[10] 142
吴作栋先是仿照英国的政治体制提出设立“影子内阁”的设想，后又于2001年底提出了“替代政策献议团”概念，过了几天，吴作栋又发表更具体的构想——“人民行动论坛”。按吴作栋的构想，人民行动论坛主要由20名人民行动党议员组成，如果再加上9名官委议员、2名反对党议员和1名非选区议员，“献议团”的成员达到32名。其中的人民行动党议员和官委议员在国会辩论政策与法案时，免受行动党党督的限制。论坛成员的“尖锐的观点与建议”，能影响或左右，甚至冲击政策或法案在国会通过。国会今后就会有32名议员可投下反对票。上一届国会才只有两名反对党议员有投反对票的表决权，因此新一届国会开会将别具历史意义，这是新加坡独立36年来的首创，不能不说是新加坡国会政治的进步。宪法是无形的约束，党督是有形的箝制，既像煞车器，又好比冷冻剂。[11] 也就是说，“煞车器”控制在政府手中，随时可踩。政府完全能在国会上取得超过2/3的支持票。
2004年新年伊始，新加坡外交部兼贸工部政务部长林双吉在民意处理组属下民意团所举行的常年大会上说，尽管国人非常信任政府，但政府有时看起来却好像是“过于保护孩子的家长”，现在这种情况正在改变。林双吉指出，新加坡将更多元化，不过为了达到这个目标，新加坡社会必须先维持团结，只有团结的社会才可能包容多元化，因此社会究竟能多元化到怎样的程度，将取决于社会的团结程度。他说，人民必须在协商过程中积极参与，而不是像在家中舒服看电视那样做个旁观者。[12]
（三）对言论的控制有所放松
在李光耀时代，对于新闻媒体的自由有严格限制。李光耀认为：“报章自由和新闻媒体的自由，必须服从新加坡首要需求，也需服从民选政府的首要职责。”[13] 533
近年来，吴作栋及其继任者李显龙都放松了对言论的控制。吴作栋指出，很多新加坡人，尤其是年轻人希望能对新加坡的治国方式有更多的发言权，因此政府要允许人们更自由地发表不同的政见。2000年，人民行动党政府批准设立了演说角，一些公民也成立了论坛组织，可以谈论一些政治问题。当然，一旦这些言论和意见危及新加坡的国家利益，政府就会依法进行反驳。李显龙曾说：“在国会里，我们也鼓励行动党议员之间进行更多的讨论，这也包括和官委议员，甚至反对党议员的讨论。当他们提出严肃的课题时，我们也认真看待他们，而不是提供敷衍的答案。”[10] 144
（四）给反对党预留的政治生存空间变大
虽然反对党的活动在短期内仍无法突破人民行动党“一党独大”的政党体制，但反对党政治较20世纪80年代以前有了发展。[14] 1981年安顺区补选中工人党候选人惹耶勒南获胜，人民行动党“一统国会”的局面被打破，反对党议员重入国会。虽然国会中反对党议员的存在并不能改变“一党独大”的政党体制，但人民行动党担心，国会中反对党议员的存在会减少公民对人民行动党的敬畏，进而越来越胆大。随着反对党势力的重新崛起，反对党议员开始在国会中扮演人民行动党监督员的角色。1996年4月，国会中的4名反对党议员指责李光耀和李显龙父子在预购住宅时接受了房地产发展商的特殊优惠。他们认为，李光耀父子在房地产交易中利用了职权，并拟通过房产的预购和转售捞取实惠。为此，吴作栋下令调查，国会进行了3天的辩论。李光耀和李显龙发表长篇演讲，介绍了购买住宅的详细经过，并就反对党议员的提问进行了答辩。虽然最后认定李氏父子无违规行为，但此事件却反映出反对党对人民行动党的监督功能。之后，吴作栋宣布了政府部长、国会议员和国家公务员购置房产新条规：政府部长在购买房产时必须提前得到总理的批准，国会议员必须向总理呈报，国家公务员则必须向本部门常任秘书报告。
人民行动党一方面采取一些措施来限制反对党的生存空间，如利用《国内安全法》等逮捕反对党的活跃分子，运用其他法律手段使反对党领袖远走他乡（如邓亮洪），甚至利用行政手段剥夺反对党领袖的经济来源（如徐顺全）；不断增加集选区数量而减少单选区数量，使人民行动党在大选中能“不战而胜”——在提名日即能稳操胜券，大选只不过是用来检验人民行动党有多高的支持率和获得多少席位，只具有数量的意义；但同时，面对西方多党制的诱惑，年轻一代的选民又普遍希望有一个强大的反对党在国会中对人民行动党进行监督和制约。人民行动党日后一个重要的政策取向就是必须做好这两个方面的平衡：一方面如何面对年轻一代选民对多党制的诉求，失去他们也就意味着失去未来；另一方面是如何在绝对保证甚至日益强化人民行动党执政地位的前提下为反对党提供相对来说较为宽松的生存环境和空间。
但是，即便是在相对宽松的环境下，人们也很难相信反对党会有大的作为。其中一个关键因素就是反对党人才缺乏，很难想象反对党会像人民行动党那样网罗新加坡的优秀人才为其效力。因为在新加坡人看来，“一个真正具有政治雄心的人，他所该做的事情，应是加入一个较卓越的党派，而不应该把时间浪费在那些无意义的反对党中”[15] 573。同时，在当今新加坡的政治环境下，舍弃执政党而投奔反对党，对从政者个人来讲自然是失多得少。反对党便试图借重“外脑”来一展抱负。1999年5月，新加坡两个最大的反对党工人党和民主党的秘书长惹耶勒南和徐顺全联合发起了论政团体“新加坡开放中心”，宣称其目标是使新加坡有个“更透明及公开向人民交代一切”的政治制度。2001年大选前夕，“开放中心”曾表示要设立一个由本地和外国观察员所组成的机制来监督新加坡大选，邀请新加坡以外的一些组织，如亚洲自由选举网络、自由与民主理事会、亚洲改革与民主联盟、国际选举制度联盟、卡特中心以及国际民主与选举援助学院等，来组成这个监督机制。可以想象，在新加坡现行体制下，这种“国际监督机制”的建立无异于天方夜谭。
在李光耀看来，“行动党能否继续主导新加坡的政坛，打着民主旗号的反对党将来会形成多大的挑战，这将取决于人民行动党领袖今后如何对教育程度更高的人民不断改变的需求和意愿做出的反应，以及如何在影响民生的决策过程中满足他们享有更大参与权的欲望”。“新加坡可走的路不多，所以即使政见不同，在为我们的问题寻求解决方案时，将不至于无法达成共识。”[16] 126这似乎为人们展现了政治民主化的美妙前景。
三、新加坡完善政治民主化之路仍漫长
在世界民主浪潮的推动下，人民行动党及其政府在民主政治建设方面会有所建树，显现出主动地迎合不可逆转的世界潮流的一面。但同时我们更应该看到，人民行动党改变的只是“威权型”政治的方法，而不是这种体制的实质。这是因为，威权体制作为人民行动党治理新加坡社会的有效法宝已经同新加坡的社会生态深深地融为一体；同时，作为一个统治集团，人民行动党对权力的依恋较西方政党更具东方色彩。这就决定了人民行动党威权统治体制的民主化改革任重道远。现有的改革更多地停留在对威权体制的细枝末节和表层的改变上，而这些改变在某种意义上又成为巩固威权统治体制的因素。吴作栋在1998年接受智利记者采访时说：“在亚洲社会，与老师持不同意见是前所未闻的。老师所说的永远都对。你从来不会质疑权威，你从来不会质疑家长。”吴作栋认为这点应该改变，但是，“我们必须慢慢的，在不会改变我们的整体文化时这么做，让人民了解他们必须解决自己的问题，新加坡会做小调整，但社会架构不会出现大改变”[17]。可见，新加坡的政治民主化进程完全操纵在人民行动党手中，如果没有强制性因素的介入，要完成政治转型恐怕还有很长的路要走。而要指望外部强制力的介入，客观上尚不具备条件。
第一，现行政治体制的运行，无疑会在未来几年或十几年承受越来越大的改革压力，但同时，在相当长的时间内又具有保持持续稳定的内驱力，容纳和规范反对党与各种利益集团的空间还很大，这表现在其适应性、自主性和凝聚力方面。[18] 同时，新加坡民众在人民行动党长期的威权体制统治下，仍然保留着对政治参与表现淡漠的一面，这也是我们在考量人民行动党面临民主化挑战力度时需要考虑的因素。与“新新选民”强烈的政治参与意识相对应，另一批新加坡人又表现出对政治的淡漠。一方面，新加坡公民日常的政治活动就很少，逐渐消磨了这些人的政治参与意识，而每5年一次的大选，作为新加坡涉及范围最广、最深刻的政治活动，由于每次都由人民行动党不战而胜，结果对于民众已无悬念，选举的结果几乎对他们的生活没有影响。同时，新加坡经济的发展提高了公民政治参与的成本，务实的本能让他们觉得参与政治不如挣上100新元更有意义。
第二，随着经济全球化的加深，新加坡经济发展对世界的依赖性会逐渐增强，西方发达国家虽然也仍然会不停地对新加坡的威权体制大加贬责，但他们为了自身国家的经济利益，又希望新加坡政治稳定，不会加大对新加坡境内政治民主化和自由化势力的政治和舆论的支持力度。
第三，人民行动党及其政府20世纪80年代以后在政治民主化方面的所作所为已经缓解了新加坡国内中产阶级势力政治参与要求的压力，对下层公众在生活方面的关心也舒缓了他们对人民行动党的怨气。就新加坡中产阶级的各种组织而言，他们一般避免与政府直接、公开的交锋，而是通过间接的方式加以反映。同时，人民行动党政府也采取种种措施来阻止这些组织发展成为真正有效的政治组织。中产阶级是新加坡经济发展的既得利益者，他们不会以其政治忠诚的重大转变来损害其自身的经济权利和生活水准。由于以上主客观的原因，新加坡中产阶级的政治作用十分有限，但如何进一步满足中产阶级的政治要求，又是新加坡政府必须面对的严峻问题。
但同时，随着民主进程的推进，政治多元化和自由化较目前会有所进展，可以想见，就一般趋势而言，新加坡的下次大选，多元民主的气氛将会更浓烈一些。2001年大选后，吴作栋即对下次大选进行了推测：人民行动党将很难在最迟须在2007年举行的下次大选时，取得如本次大选时的75％得票率。这是因为届时的选情将会很不一样。因此，他认为如果行动党在下次大选时能赢得超过65％的得票率，他就会把这个成绩当成选民给予人民行动党领导层的一个强有力的讯号，也是一次很漂亮的胜利。[19] 结果是，在2006年的大选中，人民行动党赢得了66.6％选票，得票率比人民行动党用作比较的1997年大选得票率要高。
从主观上讲，人民行动党是在被动地推进实质上的政治民主化。因为对政治权力的本能守护使人民行动党只是在绝对保证其执政地位延续的前提下通过初步和表层的政治民主化形式来更多地维护其执政合法性，给民众提供一个宣泄渠道，部分地满足一下新加坡社会的政治民主化诉求，以保证其威权体制的正常运行。在这种政治民主化态势下，一旦其对手采取实质性步骤来试图挑战其执政地位——尽管双方都明了这种挑战对坚如磐石的人民行动党的统治构不成任何实质性威胁——人民行动党也会运用其权力舞动大棒，把对人民行动党执政地位的威胁力量消灭在萌芽状态。如，反对党的生存环境并未根本改观，他们仍然时刻感受到生存的压力和威胁；人民行动党用来打击异己力量的“国内安全法”依然在发挥作用，成为悬在反对派人士头上的达摩斯利剑。如，淡马锡理工学院法律学讲师林瑞莲，2002年10月加入工人党时，曾表示已经做好心理准备，可能有一天会面对坐牢或破产的状况。在正式加入工人党后，身边的亲友都劝告她，将自己的个人财产做一个妥善的安排；她的父亲甚至开玩笑地说，可能女儿有一天会身陷囹圄。[20] 再如对反对党论政团体“新加坡开放中心”，人民行动党抓住其得到外国资助的把柄，声称该中心难以保持中立。而在2000年6月，该中心的两位发起人惹耶勒南和徐顺全都因拿不出钱存入公积金保健储蓄户头，而无法继续作为“开放中心”的合伙人，只好利用徐顺全父亲的名字把“开放中心”注册为独资商行，而徐父是住在麦波申的一所教会养老院里的一位77岁老人。这个“开放中心”对推进新加坡的民主政治的作用自然可想而知。最令“中心”头痛的是，“开放中心”自2001年4月被人民行动党政府列为政治团体，即受到《政治捐赠法》的约束，不能够接受外国人或外国团体的捐款。断其财路，足可以使这一政治团体寿终正寝。可见，反对党的生存空间依然很狭窄，只能作为民主制的点缀，而不是真正的政治制约力量。
由于新加坡政治民主化进程在一定意义上是由人民行动党主动开启和推动的，人民行动党也就掌握了民主化进程的控制权，在民主化与威权制的博弈中会扮演主要角色，甚至是导演的角色。但同时，人民行动党在新加坡政治民主化进程中也有一个底线，即不能威胁其绝对的统治地位，只能在“一党独大”的框架内进行有限的政治民主化实验，同时作为在新加坡现代化进程中起过并继续起着决定性作用的威权体制还远不到被抛弃的时候，“车子没坏就用不着修”，是新加坡民众与人民行动党对世界民主化浪潮激荡下的威权体制态度的写照。
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年10期
【原文出处】《吉林大学社会科学学报》(长春)2007年4期第140～146页
【英文标题】The Singapore' s Authoritarian System in the Background of the World Democratization
SUN Jing-feng
( History Department, Xiamen University, Xiamen 361005, China)
【作者简介】孙景峰，厦门大学历史学系，福建 厦门 361005
孙景峰（1966-），男，河南许昌人，厦门大学历史学博士后流动站研究人员，教授，法学博士。
| 【内容提要】 | 新加坡威权主义体制的出现与运作是与新加坡独立后的独特国情相适应的，实践也已经证明，这种体制在新加坡现代化进程中发挥了决定性作用。但进入20世纪80年代以后，人民行动党长期以来形成的赖以治国的威权模式面临挑战，这一挑战促使新加坡政治民主进程得到较大幅度的推进。人民行动党在选择回应政治民主化挑战的路径时呈现出明显的自然性与主动性特征，即人民行动党主动地、自觉地主导了政治民主化进程。新加坡的政治民主化进程完全操纵在人民行动党手中，但要完成政治转型还有很长的路要走。 Emergence and operation of Singapore authoritarian system, which has been proved playing a decisive role in the course of Singapore' s modernization, is compatible with the special national conditions of Singapore after independence. Since the 1980s, the authoritarian system depended by the People' s Action Party for a long time has been faced a challenge, which advance the Singaporle' s political democratic process. The People' s Action Party presents the obvious characteristics of naturalness and initiative while meeting the challenge of political democratization, in other word, the PAP guides the process of political democratization initiatively. The process of Singapore' s political democratization has been completely manipulated by the PAP, and perhaps it still has a long way to go. |
【关 键 词】新加坡/人民行动党/威权体制/世界民主浪潮Singapore/the People' s Action Party/authoritarian system/the background of the world democratization
[中图分类号]K339. 6 [文献标识码]A [文章编号]0257-2834（2007）04-0140-07
一个政党，尤其是执政党，要代表一定的社会阶层、阶级、集团和群体的利益，就必须积极推动公民的政治参与。“政党若不能推进民主政治，其生存就要受到挑战。”[1] 34人民行动党在执政初期，新加坡特定的国情和所面临的国际环境促使了其威权政治的形成与延续，并对新加坡的政治稳定、社会经济发展和人民生活水平的持续提高起到了决定性作用。
就新加坡所实践的威权主义体制来讲，自然不是完全的政治民主化的形式，但也不是政治上的停滞，而是东亚现代化进程中政治民主化的一种过渡形式，是发展中国家政治民主化的一种特定形式。其出现与运作是与新加坡独立后的独特国情相适应的，实践也已经证明，这种体制在新加坡现代化进程中发挥了决定性作用。对人民行动党来说，其务实的实用主义理念也在民主问题上反映出来，不把威权政治看做是统治新加坡万古不易的教条。随着经济的发展和社会的进步，人民行动党也会“与时俱进”，适时逐步地在政治民主化道路上向前迈进。只不过其步伐是渐进而稳妥的。在人民行动党看来，虽然经济发展先于民主政治，但在经济发展达到一定阶段后，就有必要发展民主政治。因为，“政治民主化的实现并非直线型的突进，而往往要经历一个曲折、复杂的历史进程。民主是有条件的，并非无条件的。它是现代化发展到一定阶段、一定程度的产物”[2] 324。
一、威权体制面临来自国内外的挑战
进入20世纪80年代以来，人民行动党长期以来形成的赖以治国的威权模式面临挑战，这一挑战促使了新加坡政治民主进程得到较大幅度的推进。
第一，世界民主浪潮的兴起，使新加坡威权体制面临国际社会特别是西方国家的指责，虽然人民行动党对这种指责予以反击，但毕竟给新加坡社会带来了影响其固有政治稳定态势的因素。同时，“民主质量与威权政治是一对相互依存、此消彼长的联体胎……威权政治的产生和生存，从相当的程度上，可以说是由民主质量的低下所导致出现的真空，成为威权政治生存和发展的舞台，低质量的民主强化了威权政治”[3] 155。世界民主浪潮的兴起无疑对新加坡的威权政治是一种冲击。特别是随着经济全球化趋势的加快，互联网和国外媒体对新加坡公民潜移默化的影响在逐渐加强。2004年，李光耀在接受美国高盛公司顾问雷默采访时指出，大众传媒、特别是互联网可能会打开潘多拉魔盒，对中国传统文化构成冲击。[4] 为了避免西方传媒对新加坡的影响，人民行动党政府对外国新闻媒体严加限制。李光耀认为新加坡若处在自由毫无拘束的媒体环境之下，对于整个国家和人民而言，将只有破坏而没有建设。因此，对于国家和媒体的关系，李光耀主张基于维护国家安全和社会秩序的考虑，政府有责任和权力限制新闻和媒体的自由，任何企图在国内散布颠覆性、分裂性、破坏性的信息，应受到禁止；作为一个主权国家，新加坡决不允许带有破坏性的外国媒体进入新加坡。[5] 1986年初，新加坡国会通过“新闻与出版法”，授权政府对未经事前听证而报道新加坡国内政治活动的新闻媒体加以限制。此后不久，相继有《时代周刊》、《亚洲华尔街日报》、《远东经济评论》、《亚洲周刊》等国外著名媒体因“报道不实”被限制在新加坡的发行量。虽然如此，西方的民主思潮仍通过世界经济交往、人员的国际化流动、互联网等渠道影响着新加坡人，尤其是新加坡的“新选民”们。新加坡交通部政务次长雅国博士在2000年底的人民行动党大会上，分析了新加坡年轻一代对时局的看法：“年轻一代基本上只关心新加坡的经济增长和繁荣，并且非常急于挑战政府的观点。他们不仅对国家经济有较高的期望，也要求更多的参与”[6]。2002年10月，李显龙在向大学生演讲之后，大学生甚至直接向这位未来的新加坡领导人发问：“第三代的领导人将如何让本地的反对党拥有更大的成长空间？”[7] 世界民主化浪潮已经悄悄地改变着新加坡的政治生态，虽然这种改变是细小的，人民行动党又在竭力削弱这些因素对新加坡的实际影响，但是，人民行动党并没有忽视这种影响，尤其是年轻一代选民是人民行动党未来力量的源泉，政治民主化是新加坡新选民们的热切祈盼。
第二，进入20世纪80年代以后，随着工业化进入高潮和经济的高速增长，新加坡社会出现了多元化的复杂结构，中产阶级大量出现，他们在满足经济利益之后，也产生了多层次和越来越高的各种要求，政治参与意识逐渐增强，政治民主化的吁求日渐凸显。如新加坡民主党的基本力量和社会基础是受过较高水平教育的专业人士和知识分子，它的政治主张和行动纲领也主要反映了以知识分子为主体的中产阶级的要求和愿望。民主党议员詹时中所在的波东巴西区里有相当多的中产阶级选民。新加坡中产阶级还通过政治选举程序之外的各种独立的民间利益集团来施加政治影响力，这些利益集团主要包括消费者组织、宗教团体、妇女组织以及学生组织等。这些组织经常召开讨论会，向政府提出了许多建议，从而影响政府的相关决策。政治体制与经济发展不相适应的苗头已经出现，民主化已成了新加坡政治发展的新趋势。
第三，反对党的力量有所增强，国会中人民行动党议员提出不同于政府观点的质询越来越多。1981年补选中工人党领袖惹耶勒南在安顺选区胜出后，人民行动党独霸国会的局面被打破，20多年来，反对党的势力从总体上说处于增加趋势。尤其是年轻人要求民主与人权的呼声已经渐渐增强，更多的年轻人和知识分子支持反对党，希望出现政治多元的局面。为适应世界民主浪潮和经济发展状况，人民行动党及其政府在政治改革方面朝民主化方向开始迈出更大步伐，呈现出从威权主义政治体制向民主化体制逐步转变的迹象。
二、自然性与主动性：人民行动党回应挑战的路径特征
人民行动党在选择回应政治民主化挑战的路径时呈现出明显的自然性与主动性特征，即人民行动党主动地、自觉地主导了政治民主化进程。就20世纪80年代以来的新加坡政治生态而言，虽然产生了一些挑战人民行动党威权统治的因素，如新一代选民对政治民主的诉求增多，西方媒体对新加坡的人权状况与民主进程指手画脚，反对党的势力开始崛起，但从整体上看来，这些因素在短期内无法成为新加坡政治生态的主要方面，其烈度和影响力都不足以“迫使”人民行动党改变其传统的威权体制，人民行动党仍然有足够的社会控制力来左右新加坡的社会局势而不至于在短期内丧失其执政地位，甚至执政合法性。但是，正如人民行动党的“自我更新”一样，人民行动党应对政治民主化的挑战也显现出了其务实与未雨绸缪的政治传统，主动地迎接政治民主化的挑战又使得新加坡的政治民主化进程具有可控性——其路径选择、进度和深度都在人民行动党的控制之下，这就使新加坡自内而外、自上而下的政治转型的成功具备了重要前提。
（一）民选总统的“分权”与总理选举方式的改变
进入20世纪90年代，人民行动党开始在政治权力结构方面进行调整，最主要的就是民选总统制的实行。新加坡的权力过去集中于行政机关，主要集中在内阁总理手中，而作为国家元首的总统无实权。1991年1月修改宪法，增加总统的权力，使总统拥有对财政预算和国家财政开支的否决权，等等。由于权力增加了，总统产生的方式也改变了，由原来的国会选举改为由选民直选产生。这至少表明了还政于民的一种姿态。第一任民选总统王鼎昌和第二任民选总统纳丹都曾经是人民行动党的老党员，他们也尚未切实履行过总统实质性的对政府的监督职能。尽管如此，民选总统的出现毕竟标志着新加坡政治体制改革向前迈出了重要的一步，成为新加坡政治发展史上的一大成果，成为政治权力由人民行动党及其政府独享到与国家元首分享的肇端。但是，虽然规定总统可享有各项具体权力，但到目前为止，总统基本仍然只是虚位元首，没有操控国家方向的权力。甚至当民选总统与内阁发生矛盾时，内阁仍然占上风，妥协退让的是民选总统。“王鼎昌总统与内阁成员在对其职责的解释上所发生的矛盾，使他在任期结束时退位”[8]，无意再连任总统。至于随着世界民主浪潮不可逆转的推进，将来一旦真正意义上的独立的无党派背景的人士出任总统，而又想切实履行对人民行动党政府的实质性监督，“分权”进入实质阶段，人民行动党能否从容应付，尚不得而知。
2004年初，吴作栋在马林百列欢迎新居民的聚会上，透露新总理从下任开始将由执政的人民行动党国会议员选出，而不再只是由现任领导人及内阁决定。这个程序由他开始后，就会成为人民行动党的一个正式机制。他强调新总理的人选将只由行动党议员选出，因为执政的是人民行动党政府。[9] 2004年5月29日，新加坡人民行动党中央执行委员会会议上，通过了副总理李显龙出任下届政府总理的决定。
（二）政府决策过程中民主因素的引入
1987年2月，李显龙发起“全国议事日程”，由人民行动党邀请公众参与重大问题，如政治稳定、种族与宗教问题、人口政策等的讨论。吴作栋经常提到政治改革的必要性：“我们必须在党内让不同意见存在。我们必须保持开放的思想，通过官委议员制度，让其他人的意见在国会里发表。我们所设法做的是建立一个架构，让这个制度带进不同的功能组织和个人的想法。”[10] 142
吴作栋先是仿照英国的政治体制提出设立“影子内阁”的设想，后又于2001年底提出了“替代政策献议团”概念，过了几天，吴作栋又发表更具体的构想——“人民行动论坛”。按吴作栋的构想，人民行动论坛主要由20名人民行动党议员组成，如果再加上9名官委议员、2名反对党议员和1名非选区议员，“献议团”的成员达到32名。其中的人民行动党议员和官委议员在国会辩论政策与法案时，免受行动党党督的限制。论坛成员的“尖锐的观点与建议”，能影响或左右，甚至冲击政策或法案在国会通过。国会今后就会有32名议员可投下反对票。上一届国会才只有两名反对党议员有投反对票的表决权，因此新一届国会开会将别具历史意义，这是新加坡独立36年来的首创，不能不说是新加坡国会政治的进步。宪法是无形的约束，党督是有形的箝制，既像煞车器，又好比冷冻剂。[11] 也就是说，“煞车器”控制在政府手中，随时可踩。政府完全能在国会上取得超过2/3的支持票。
2004年新年伊始，新加坡外交部兼贸工部政务部长林双吉在民意处理组属下民意团所举行的常年大会上说，尽管国人非常信任政府，但政府有时看起来却好像是“过于保护孩子的家长”，现在这种情况正在改变。林双吉指出，新加坡将更多元化，不过为了达到这个目标，新加坡社会必须先维持团结，只有团结的社会才可能包容多元化，因此社会究竟能多元化到怎样的程度，将取决于社会的团结程度。他说，人民必须在协商过程中积极参与，而不是像在家中舒服看电视那样做个旁观者。[12]
（三）对言论的控制有所放松
在李光耀时代，对于新闻媒体的自由有严格限制。李光耀认为：“报章自由和新闻媒体的自由，必须服从新加坡首要需求，也需服从民选政府的首要职责。”[13] 533
近年来，吴作栋及其继任者李显龙都放松了对言论的控制。吴作栋指出，很多新加坡人，尤其是年轻人希望能对新加坡的治国方式有更多的发言权，因此政府要允许人们更自由地发表不同的政见。2000年，人民行动党政府批准设立了演说角，一些公民也成立了论坛组织，可以谈论一些政治问题。当然，一旦这些言论和意见危及新加坡的国家利益，政府就会依法进行反驳。李显龙曾说：“在国会里，我们也鼓励行动党议员之间进行更多的讨论，这也包括和官委议员，甚至反对党议员的讨论。当他们提出严肃的课题时，我们也认真看待他们，而不是提供敷衍的答案。”[10] 144
（四）给反对党预留的政治生存空间变大
虽然反对党的活动在短期内仍无法突破人民行动党“一党独大”的政党体制，但反对党政治较20世纪80年代以前有了发展。[14] 1981年安顺区补选中工人党候选人惹耶勒南获胜，人民行动党“一统国会”的局面被打破，反对党议员重入国会。虽然国会中反对党议员的存在并不能改变“一党独大”的政党体制，但人民行动党担心，国会中反对党议员的存在会减少公民对人民行动党的敬畏，进而越来越胆大。随着反对党势力的重新崛起，反对党议员开始在国会中扮演人民行动党监督员的角色。1996年4月，国会中的4名反对党议员指责李光耀和李显龙父子在预购住宅时接受了房地产发展商的特殊优惠。他们认为，李光耀父子在房地产交易中利用了职权，并拟通过房产的预购和转售捞取实惠。为此，吴作栋下令调查，国会进行了3天的辩论。李光耀和李显龙发表长篇演讲，介绍了购买住宅的详细经过，并就反对党议员的提问进行了答辩。虽然最后认定李氏父子无违规行为，但此事件却反映出反对党对人民行动党的监督功能。之后，吴作栋宣布了政府部长、国会议员和国家公务员购置房产新条规：政府部长在购买房产时必须提前得到总理的批准，国会议员必须向总理呈报，国家公务员则必须向本部门常任秘书报告。
人民行动党一方面采取一些措施来限制反对党的生存空间，如利用《国内安全法》等逮捕反对党的活跃分子，运用其他法律手段使反对党领袖远走他乡（如邓亮洪），甚至利用行政手段剥夺反对党领袖的经济来源（如徐顺全）；不断增加集选区数量而减少单选区数量，使人民行动党在大选中能“不战而胜”——在提名日即能稳操胜券，大选只不过是用来检验人民行动党有多高的支持率和获得多少席位，只具有数量的意义；但同时，面对西方多党制的诱惑，年轻一代的选民又普遍希望有一个强大的反对党在国会中对人民行动党进行监督和制约。人民行动党日后一个重要的政策取向就是必须做好这两个方面的平衡：一方面如何面对年轻一代选民对多党制的诉求，失去他们也就意味着失去未来；另一方面是如何在绝对保证甚至日益强化人民行动党执政地位的前提下为反对党提供相对来说较为宽松的生存环境和空间。
但是，即便是在相对宽松的环境下，人们也很难相信反对党会有大的作为。其中一个关键因素就是反对党人才缺乏，很难想象反对党会像人民行动党那样网罗新加坡的优秀人才为其效力。因为在新加坡人看来，“一个真正具有政治雄心的人，他所该做的事情，应是加入一个较卓越的党派，而不应该把时间浪费在那些无意义的反对党中”[15] 573。同时，在当今新加坡的政治环境下，舍弃执政党而投奔反对党，对从政者个人来讲自然是失多得少。反对党便试图借重“外脑”来一展抱负。1999年5月，新加坡两个最大的反对党工人党和民主党的秘书长惹耶勒南和徐顺全联合发起了论政团体“新加坡开放中心”，宣称其目标是使新加坡有个“更透明及公开向人民交代一切”的政治制度。2001年大选前夕，“开放中心”曾表示要设立一个由本地和外国观察员所组成的机制来监督新加坡大选，邀请新加坡以外的一些组织，如亚洲自由选举网络、自由与民主理事会、亚洲改革与民主联盟、国际选举制度联盟、卡特中心以及国际民主与选举援助学院等，来组成这个监督机制。可以想象，在新加坡现行体制下，这种“国际监督机制”的建立无异于天方夜谭。
在李光耀看来，“行动党能否继续主导新加坡的政坛，打着民主旗号的反对党将来会形成多大的挑战，这将取决于人民行动党领袖今后如何对教育程度更高的人民不断改变的需求和意愿做出的反应，以及如何在影响民生的决策过程中满足他们享有更大参与权的欲望”。“新加坡可走的路不多，所以即使政见不同，在为我们的问题寻求解决方案时，将不至于无法达成共识。”[16] 126这似乎为人们展现了政治民主化的美妙前景。
三、新加坡完善政治民主化之路仍漫长
在世界民主浪潮的推动下，人民行动党及其政府在民主政治建设方面会有所建树，显现出主动地迎合不可逆转的世界潮流的一面。但同时我们更应该看到，人民行动党改变的只是“威权型”政治的方法，而不是这种体制的实质。这是因为，威权体制作为人民行动党治理新加坡社会的有效法宝已经同新加坡的社会生态深深地融为一体；同时，作为一个统治集团，人民行动党对权力的依恋较西方政党更具东方色彩。这就决定了人民行动党威权统治体制的民主化改革任重道远。现有的改革更多地停留在对威权体制的细枝末节和表层的改变上，而这些改变在某种意义上又成为巩固威权统治体制的因素。吴作栋在1998年接受智利记者采访时说：“在亚洲社会，与老师持不同意见是前所未闻的。老师所说的永远都对。你从来不会质疑权威，你从来不会质疑家长。”吴作栋认为这点应该改变，但是，“我们必须慢慢的，在不会改变我们的整体文化时这么做，让人民了解他们必须解决自己的问题，新加坡会做小调整，但社会架构不会出现大改变”[17]。可见，新加坡的政治民主化进程完全操纵在人民行动党手中，如果没有强制性因素的介入，要完成政治转型恐怕还有很长的路要走。而要指望外部强制力的介入，客观上尚不具备条件。
第一，现行政治体制的运行，无疑会在未来几年或十几年承受越来越大的改革压力，但同时，在相当长的时间内又具有保持持续稳定的内驱力，容纳和规范反对党与各种利益集团的空间还很大，这表现在其适应性、自主性和凝聚力方面。[18] 同时，新加坡民众在人民行动党长期的威权体制统治下，仍然保留着对政治参与表现淡漠的一面，这也是我们在考量人民行动党面临民主化挑战力度时需要考虑的因素。与“新新选民”强烈的政治参与意识相对应，另一批新加坡人又表现出对政治的淡漠。一方面，新加坡公民日常的政治活动就很少，逐渐消磨了这些人的政治参与意识，而每5年一次的大选，作为新加坡涉及范围最广、最深刻的政治活动，由于每次都由人民行动党不战而胜，结果对于民众已无悬念，选举的结果几乎对他们的生活没有影响。同时，新加坡经济的发展提高了公民政治参与的成本，务实的本能让他们觉得参与政治不如挣上100新元更有意义。
第二，随着经济全球化的加深，新加坡经济发展对世界的依赖性会逐渐增强，西方发达国家虽然也仍然会不停地对新加坡的威权体制大加贬责，但他们为了自身国家的经济利益，又希望新加坡政治稳定，不会加大对新加坡境内政治民主化和自由化势力的政治和舆论的支持力度。
第三，人民行动党及其政府20世纪80年代以后在政治民主化方面的所作所为已经缓解了新加坡国内中产阶级势力政治参与要求的压力，对下层公众在生活方面的关心也舒缓了他们对人民行动党的怨气。就新加坡中产阶级的各种组织而言，他们一般避免与政府直接、公开的交锋，而是通过间接的方式加以反映。同时，人民行动党政府也采取种种措施来阻止这些组织发展成为真正有效的政治组织。中产阶级是新加坡经济发展的既得利益者，他们不会以其政治忠诚的重大转变来损害其自身的经济权利和生活水准。由于以上主客观的原因，新加坡中产阶级的政治作用十分有限，但如何进一步满足中产阶级的政治要求，又是新加坡政府必须面对的严峻问题。
但同时，随着民主进程的推进，政治多元化和自由化较目前会有所进展，可以想见，就一般趋势而言，新加坡的下次大选，多元民主的气氛将会更浓烈一些。2001年大选后，吴作栋即对下次大选进行了推测：人民行动党将很难在最迟须在2007年举行的下次大选时，取得如本次大选时的75％得票率。这是因为届时的选情将会很不一样。因此，他认为如果行动党在下次大选时能赢得超过65％的得票率，他就会把这个成绩当成选民给予人民行动党领导层的一个强有力的讯号，也是一次很漂亮的胜利。[19] 结果是，在2006年的大选中，人民行动党赢得了66.6％选票，得票率比人民行动党用作比较的1997年大选得票率要高。
从主观上讲，人民行动党是在被动地推进实质上的政治民主化。因为对政治权力的本能守护使人民行动党只是在绝对保证其执政地位延续的前提下通过初步和表层的政治民主化形式来更多地维护其执政合法性，给民众提供一个宣泄渠道，部分地满足一下新加坡社会的政治民主化诉求，以保证其威权体制的正常运行。在这种政治民主化态势下，一旦其对手采取实质性步骤来试图挑战其执政地位——尽管双方都明了这种挑战对坚如磐石的人民行动党的统治构不成任何实质性威胁——人民行动党也会运用其权力舞动大棒，把对人民行动党执政地位的威胁力量消灭在萌芽状态。如，反对党的生存环境并未根本改观，他们仍然时刻感受到生存的压力和威胁；人民行动党用来打击异己力量的“国内安全法”依然在发挥作用，成为悬在反对派人士头上的达摩斯利剑。如，淡马锡理工学院法律学讲师林瑞莲，2002年10月加入工人党时，曾表示已经做好心理准备，可能有一天会面对坐牢或破产的状况。在正式加入工人党后，身边的亲友都劝告她，将自己的个人财产做一个妥善的安排；她的父亲甚至开玩笑地说，可能女儿有一天会身陷囹圄。[20] 再如对反对党论政团体“新加坡开放中心”，人民行动党抓住其得到外国资助的把柄，声称该中心难以保持中立。而在2000年6月，该中心的两位发起人惹耶勒南和徐顺全都因拿不出钱存入公积金保健储蓄户头，而无法继续作为“开放中心”的合伙人，只好利用徐顺全父亲的名字把“开放中心”注册为独资商行，而徐父是住在麦波申的一所教会养老院里的一位77岁老人。这个“开放中心”对推进新加坡的民主政治的作用自然可想而知。最令“中心”头痛的是，“开放中心”自2001年4月被人民行动党政府列为政治团体，即受到《政治捐赠法》的约束，不能够接受外国人或外国团体的捐款。断其财路，足可以使这一政治团体寿终正寝。可见，反对党的生存空间依然很狭窄，只能作为民主制的点缀，而不是真正的政治制约力量。
由于新加坡政治民主化进程在一定意义上是由人民行动党主动开启和推动的，人民行动党也就掌握了民主化进程的控制权，在民主化与威权制的博弈中会扮演主要角色，甚至是导演的角色。但同时，人民行动党在新加坡政治民主化进程中也有一个底线，即不能威胁其绝对的统治地位，只能在“一党独大”的框架内进行有限的政治民主化实验，同时作为在新加坡现代化进程中起过并继续起着决定性作用的威权体制还远不到被抛弃的时候，“车子没坏就用不着修”，是新加坡民众与人民行动党对世界民主化浪潮激荡下的威权体制态度的写照。
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