| 明清史 |
国际安全中联合国作用的历史发展
迈克尔·霍华德
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年09期
【原文出处】《南开学报：哲社版》(津)2007年3期第2～9页
【英文标题】 The Historical Development of the UN's Role in International Security
【作者简介】迈克尔·霍华德，耶鲁大学，纽黑文 CT06520—8324 美国
迈克尔·霍华德（Michael Howard），男，美国耶鲁大学历史学教授，主要从事战争和现代史研究。
中图分类号：D813.2文献标识码：A 文章编号：1001—4667（2007）03 —0002—08
“国际安全”概念意味着在安全领域超越主权国家特定利益的一种共同利益。伴随着对这种共同利益的认知，人们渴望创立一种共同体式的框架来取代单边国家安全措施的需要。这种雄心壮志曾激励着战胜国在美国总统威尔逊的坚定领导下，于1919年创建了国际联盟，其集体行动为每一个成员国提供安全保障。国际联盟追求实现这一目标的失败被“二战”中安格鲁—萨克逊的领导者们看作是再次尝试而不是抛弃这一理念的理由。
一、联合国宪章体系
最初，国际安全新框架的创立就被视为联合国的首要任务。罗斯福总统曾特别赞扬联合国的成立是国际新秩序的开端：它意味着一个体系的终结，因为在这个体系中充斥着单边行动、排他性联盟、势力范围、均势以及几个世纪以来曾多次尝试而又屡遭失败的所有权宜之计。
毫无疑问，这也是联合国创建者们的初衷。早在1943年11月，英国、美国、苏联和中国的代表就公布了“关于普遍安全的宣言”，在宣言中，它们认识到有必要尽早建立一个广泛的国际组织……以维护国际和平与安全。起草宪章时，其序言部分就要求各个签约国承诺利用集中力量，以维护国际和平与安全……非为公共利益，不得使用武力。而且，宪章的第一条明确地规定了联合国的首要宗旨是：维护国际和平与安全，并为此目的，采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏，并以和平方法且依正义以及国际法原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。在第一条款的后半部分中，宪章又特别指出，促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化以及人类福利性质之国际问题，增进并激励对人权的尊重。也许是对20世纪30年代国际联盟的失败仍心有余悸，宪章中没有使用“集体安全”的字眼，但“集中力量以维护国际和平与安全”这样的语句却表达了同样的用意。
宪章中隐含的一些理论假设值得仔细解读。首先，宪章不包含任何“超国家主义”意味。主权国家仍是国际秩序的坚强基石，宪章体系的运作要依赖其成员国的善意。第二，人们认为国家间应存在基本的文化和意识形态上的相容性，以确保能达成共识。第三，部分签约国应具有这样的意愿，即无论它们将会多么强大或未来环境如何变化，也都绝不会单方面使用武力来维护自身的利益。最后，也是最重要的一点是，它们应出于共同和普遍的利益来维护现状。对于可能出现的变革，也须达成广泛共识。事实上，战后世界在某种程度上就被构想成了一个平静的时代。
宪章的安排类似于1814年的情况，因为它也构想了一种战胜国之间的长期联合，希望以此来维护由这些国家胜利而创建的国际秩序。在某种程度上，它与1918年的情景也有相似之处，即它同样意识到许多新成立的国家应该成为国际社会俱乐部的一员。但俱乐部的执行权却牢牢掌握在那些有掌控能力的国家手中。安理会基本上是一个共管性质的机构，它由主要的战胜国组成，它们将担负起共同维护世界秩序的责任。联合国大会可以就某种情势进行辩论，提出建议或向安理会提请关注，但它不拥有决定行动的权力。它是一个最高法院，而不是议会。宪章的第39条把采取行动的权力完全赋予了安理会：安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在，并应作出协议或抉择……以维持或恢复国际和平及安全。
第七章“对于和平之威胁，和平之破坏及侵略行为之应付办法”是整个宪章的核心，这正是国际联盟所缺少的“牙齿”。安理会被赋予权力，在其认为适宜之时提请联合国成员国实施制裁，以避免发生战争；如果这些措施不能行之有效，则安理会得采取必要之海陆空行动，以维持或恢复国际和平及安全。成员国应担负起为联合国提供所需军队和便利的责任，以及应将其本国空军部队提供给国际共同执行行动以供调遣。军事参谋团，由常任理事国的总参谋长组成，向安理会提供意见和协助。
二、联合国实践和理论中的变革
一个体系的崩溃常常发生在它面临真正的考验之前。由于联合国军事观察团不能就需要什么类型的部队以及每个成员国应该提供多大规模的分遣部队达成一致，它很快就变成了一个空架子。1950年，为了应对朝鲜战争，宪章中描述的议事日程得以付诸实践，然而其真正可行的原因却是由于当时安理会拒绝恢复中华人民共和国的代表席位，并将其给予了蒋介石政府的常驻代表，所以苏联正处于抵制安理会阶段。当苏联人恢复了其在安理会中的地位时，他们就有效地阻止了进一步的行动。1950年11月3日，苏联的否决票遭到了来自西方大国的阻挠， 西方大国通过制定“联合一致，共策和平”决议中的某些条款为大会赋予了新的职能，他们的观点得到了多数成员国的支持，而西方大国也自认为会赢得更多的支持。“联合一致，共策和平”的决议中规定：特决议安全理事会遇似有威胁和平，破坏和平，或侵略行为发生之时，如因常任理事国未能一致同意，而不能行使其维持国际和平及安全之主要责任，则大会应立即考虑此事，俾系破坏和平或侵略行为，并得建议于必要时使用武力，以维持或恢复国际和平与安全。当时如为闭幕期间，大会得于接获请求后24小时内举行紧急特别届会。紧急特别届会之召集由安全理事会依任何七理事国之表决请求为之，或由联合国半数会员国请求为之。所有的大会成员国都被要求保留军队以为联合国的行动作准备，即使没有收到联合国安理会的正式征调，这些军队也应能保证随时可被调用。
虽然苏联从来没有承认过这项应急性决议的合法性，但决议还是含蓄地确认了在宪章中表达过的理念，即国际安全应该由大国之间的普遍一致来维护，然而正如1815年之后的国际形势所证实的那样，这项权宜之计也是行不通的，取而代之的情形是：当其再次应用时，多数票轻易地就否决了持异议的少数派。但是，具有讽刺意味的是，其再次适用之时——也是其最为成功的时刻——发生在六年之后针对的却是联合国的两个创始会员国英国和法国，当时的情形是英法两国已经否决了安理会对于它们1956年进攻埃及的任何行动决议。大会随即呼吁两国立即停火并从苏伊士运河撤军。英国和法国勉强同意了，与其说这是出于对联合国拥有的联合力量的尊重和敬畏，倒不如说是迫于美国有效的经济操控力。但是另一项大会所作出的几乎同时同性质的旨在提请苏联从匈牙利撤军的协议，却遭到了不予理睬的下场，而且也没有任何进一步的行动。这并不仅仅是因为英法在某种程度上较之苏联更容易被说服，其真正的原因在于一旦事情牵涉到了苏联，联合国就不敢挑战任何说服以外的行为，而苏联人也深谙此理。
1956年的教训是显而易见的。首先，只有当两个超级大国表示同意或其中一个对此并不介意的情况下，联合国才能对侵略行为采取行动；其次，只有两个大国牵涉其中。所以，多年来，情况依然没有改观。无论大会通过什么样的决议，联合国都不太可能对苏联入侵阿富汗，抑或美国入侵尼加拉瓜等行为采取任何行动。无论产生什么样的集体安全行为，超级大国都能有效地加以抵制，而任何一个得到超级大国强有力支持的国家也会同样对此加以抵制。
在随后几年，一些意义深远的深层次进展逐渐浮出水面。至少联合国大会已经准备要以“联合一致，共策和平”来抵制美国，就像它曾经对苏联那样，尽管程度有所不及。在大会成立的最初十年中。大多数国家都对苏联带有一种固有的仇视，而随着来自第三世界新成员的大量涌入，它们对美国普遍产生了一种或多或少的潜在敌意。有鉴于此，美国本不应再期望联合国大会能自动支持其政策，然而实际情况却是：即使苏联逐步发动或利用群情激昂的多数国家来反对美国，也不会通过反对世界上最强大国家的决议。这样的结果使大会陷入了一种夸夸其谈而又无所作为的境地，成员国愈是毫无作为，它们就愈发慷慨陈词。由于大会的无能以及安理会陷入僵局，更多的责任自然落在了整个宪章体系中的第三部分即秘书处和秘书长的肩上，尤其是秘书长几乎已经成为整个组织缺陷的替罪羊。
比联合国权力平衡和结构变化更为重要的是其关于国际社会本质假设的变化。我们已经亲眼见证了联合国的创建者们是如何构想一个本质上是静态的世界体系：一个通过和平变化而高速发展的世界，但是在这个世界上，和平与安全意味着维持一种现状，只有那些“侵略者”才会试图将其打破。朝鲜战争（1950年）即是如此，而苏伊士运河危机和匈牙利事件（1956年）则不属此类，它们是主要大国为了维持受到威胁的地区现状而采取的单边行动，那些主要威胁来自于一些极具破坏性和显然不可逆转的变革。苏联成功地恢复了现状，英国和法国则失败了。但是，在这个正处于50年代转型期的世界，40年代末的殖民体系成为大多数国家想要竭力维护的最后一件事情，对于那些新成立的国家——甚至更多仍在为拥有国家地位而奋斗的民族来说——这个世界是动态的，而不是静态的。它们认为，对和平的追求不在于维护秩序，而在于保护正义。某些事业需要努力为之奋斗，必要时要为之而战，而不是被动地维持原状。
以上观点与宪章中勾勒的世界形势之间的充分协调体现在1978年6 月举行的裁军特别联大最后文件的宣言部分。宣言重申了联合国宪章“关于尊重主权、不对任何国家的领土完整或政治独立以武力威胁的原则”，但也加入了“不得妨碍殖民地和外国占领地的人民为争取民族自决和独立而进行的斗争”原则。
这里，我们愿意阐明自己的观点，我们反对使用武力，但同时重申支持正义战争的原则。企图以武力来阻止国际现实中的正义变革的行为在某种程度上就等同于企图改变现状的行为——即使这是两个从和平的本质上就根本不能协调的冲突性的概念。
三、国际和平与安全的条件
在这个世界，国际和平与安全到底意味着什么？在维护国际和平与安全的过程中，联合国能扮演什么样的角色？国际和平与安全应该具备两个条件：一是，预防武装冲突以及和平解决主要大国之间的争端；二是，地区间冲突和国内冲突能够经过调停得以遏制，以防止冲突升级至影响全球的稳定。下面将按顺序逐一验证这两个条件。
（一）大国关系和军备控制
主要大国之间的关系首先体现在它们之间的直接交往上，即使有许多其它因素，但通过调停和斡旋的方式也能使这些国家之间的关系得以顺利发展。1945年联合国的创立没能阻止超级大国彼此继续直接处理那些对它们来说至关重要的事情。而当它们之间的谈判由于互相猜疑而变得恶化时，联合国也没能阻止它们转而利用那些古老的权宜之计来寻求安全。而这些权宜之计中的结盟、扩充军备和均势等正是联合国曾试图取而代之的。事实上，这些手段在联合国宪章的第51条中已经合法化了，该条款规定“联合国的任何会员国受到武力攻击时，其拥有单独或集体自卫之自然权利”；但是，这被认为是一种纯粹的带有过渡性质的应急之策，直到联合国安理会采取必要的办法，以维持国际和平与安全。不过，这些措施的过渡性质很快就被忽略了，所以许多国家相继制定了此类条款以寻求维护它们的安全，增加自身的权力。
然而，1945年之后世界范围内达成的安全协议确实与联合国的原则较为一致，尤其是更为强调集体防御原则以及防御是使用武力的唯一合法性基础的原则。1949年的北大西洋公约和1955年的华沙条约就是明显的例证，它们都使用了联合国宪章条款中几乎相同的语汇。两个条约都以接受联合国宪章中第2条3、4 部分中有关解决争端和不使用武力的原则为开端，同时又都响应了第51条和第52条中关于自卫和区域安排的规定。例如，北大西洋公约的第5条中写道（与华沙条约的第4条几乎如出一辙）：各缔约国同意对于欧洲或北美之一个或数个缔约国之武装攻击，应视为对缔约国全体之攻击。因此，缔约国同意如果此种武装攻击发生，每一缔约国按照联合国宪章第51条所承认之单独或集体自卫权利之行使，应单独并会同其他缔约国采取视为必要之行动，包括武力之使用，协助被攻击之一国以恢复并维持北大西洋之安全。此等武装攻击及因此而采取的一切措施，均应立即呈报联合国安全理事会，在安全理事会采取恢复并维持国际和平及安全之必要措施时，此项措施应即终止。
许多集体军事干预行动，包括1965年的多米尼加行动和1968年的捷克斯洛伐克行动，都曾普遍地援引了地区安全协议和联合国宪章语汇。所有这些虽然仅仅是口惠之词，但都证明了联合国宪章原则还是被认为与现实世界中的国际事务息息相关。
维持超级大国间和平关系的一个重要因素是对其实施军备控制。虽然人们很少仔细地加以验证，但事实上军备控制已成为国际政治话语中不言而喻的问题，它指的是国家的军备水平越低，国家间的关系就越好。严格说来，联合国建立之初，军备控制并不被认为是必不可少的。30年代的战争教训在人们的脑海里依然记忆犹新。力量的联合意味着应该有力量可以用来联合。1943年的四国宣言在涉及战后军备控制问题上，缔约国只是就达到一个实际可行的普遍协议展开合作。
在宪章第26条中，安全理事会应负责拟定具体方案，提交联合国会员国，以建立军备管制制度。同时，宪章第11条，大会被授权考虑关于维持国际和平及安全合作之普遍原则，包括裁军及军备管制之原则，并得向会员国或安全理事会或兼向两者提出对于该项原则之建议。
令人感到惊奇的是，在这些谨慎和较为实际的指导方针发展成为冠冕堂皇的决议的过程中，联合国是如何实现其所谓的进步抑或退步的。在两个超级大国的支持下，联合国大会于1959年通过了这些旨在支持“在有效的国际控制下实现普遍和完全裁军”的决议，自此这些决议一直成为联合国议程中的重要部分。事实上，这是由于宪章起草时发生了两件令人始料未及的重大事件的结果，即核武器的爆炸和冷战的开始。
核武器控制曾一度被认为是一个数量上有别于我们所熟知的常规武器控制的问题；同时，有鉴于核武器本身的独创性以及美国对其的独占性，核武器控制也是一个更为重要和可操作化的问题。联合国大会的第一份决议就是在1946年1 月召开的大会上成立了有广泛职能的“原子能委员会”。除了其他一些事项之外，此决议规定该委员会的主要工作是在必要的范围内控制原子能以及确保其仅为和平目的而使用；摒弃国防军中原子武器以及其他一切用于扩大破坏之主要武器；并且以检查及其他方法，有效保卫遵守国家免受破坏及规避行为而生之危险。所有这些事项从那时起就一直出现在国际议程上。
为了应对这些挑战，美国很快出台了一份虚幻而又貌似慷慨的“巴鲁克”计划。它提出建立一个国际机构来控制核武器的整个生产过程，包括从铀矿的开采到实验室阶段直至制造原子弹；这个机构拥有在世界各地实施检查和执行的全部权力。然而，美国自己却拒绝放弃所拥有的核武器，直到这种监督机构能真正建立并能正常工作。苏联认为此项计划就是美国要永远维护其对核武器的恒久独霸权的一个诡计而已，并针锋相对地提出了自己的议案。议案要求所有的国家承诺不生产、使用、储存核武器的义务，并销毁现存的一切核武器。国际观察只应针对那些声称现在拥有核武器的国家。同样，美国也把这份提案看作是裁减其军备的公然企图，根本不能保证苏联人不会建立自己的核武器。
随着冷战的深化，双方继续固执己见。美国想利用其在大会中的多数支持来使联合国采纳巴鲁克计划。苏联转而开始进行私下宣传，并组织了强大的和平攻势，要求完全禁止核武器以及全面削减常规武器的1／3。由于苏联提出这个提案的时间是在1948年9月，恰逢柏林封锁期间， 当时西方强国正绞尽脑汁地要纠结足够的军力以平衡苏联在常规武器上的优势，所以这些也只被看作是一个宣传手段而已。和平攻势在1950年3月的斯德哥尔摩和平大会上达到了高潮， 它要求无条件地禁止原子武器、恐怖武器和大规模毁灭性武器。就像1918年托洛茨基在布列斯特—立托夫斯克的行为一样，苏联在和平大会上越过了政府领导人而直接向其国家的人民宣传呐喊。至此，裁军还不是一个可以进行严肃认真谈判的事情，而是陷入了你争我夺的宣传战中。
20世纪50年代，局势有了缓慢的发展。拥有自己的核武器使苏联可以以一种愉快的心情来参与实际谈判，而斯大林死后掌握政权的领导者也开始寻求与西方重建一种较为合理的关系。更为重要的是，双方所拥有的核武器不断发展使得核战争的前景变得令人万分恐怖。同时，由于少量的核裂变原料就可以造成极大的破坏性，这使得国际核查变得难上加难了。所以，即使两个超级大国之间重开正式谈判，他们也不会把注意力过多集中于实现销毁核武器的最终目标上，而是更多地关注一些预防性的初步措施，诸如：控制或停止核试验，削减核原料的生产，防止核武器的扩散，以及预防突然袭击的发生，等等。
在联合国的支持下，这些问题在1952年建立的裁军委员会上首次得以展开讨论，该委员会的宗旨在于既削减核武器又削减常规武器，虽然迄今为止这两类事项仍然分别加以考虑。委员会草拟条约草案（或条约）应包含此类提案内容：调控、限制及均衡裁减一切军事力量及军备；废除主要的大规模毁灭性武器；对原子能实行有效管制，确保禁止原子武器，并保证原子能仅用于和平之目的。
但是，由于涉及的问题越来越有技术性，而且讨论也趋于严肃化，所以委员会内部的谈判就演变成为超级大国之间的双边对话，例如1958年“关于突然袭击的会议”中的重要谈判就是在联合国框架之外展开的。这些发展变化当然不受由越来越多的不结盟国家组成的联合国大会的欢迎，这些国家对于自己被排除在重要的讨论之外感到深恶痛绝。1958年11月，大会通过了一项由印度和南斯拉夫提出的议案，议案的内容是扩大裁军委员会，其成员应包括安理会的所有成员国。这样，美苏之间有效的双边谈判自然就难以为继了。
因此，自1959年起，一个持续了30年的模式逐渐形成。由于联合国大会由那些不满被强国排除在外的第三世界国家所控制，于是它们开始利用裁军问题作为对付超级大国的武器。应苏联的请求，一项关于“在严格的国际监督下实现全面彻底裁军”的事项被列入大会的议事日程。1970年，联合国宣布70年代为“第一个裁军十年”。1976年5月，联合国大会召开了“关于裁军问题的特别会议”， 目的在于为国际事务的发展指明新的方向，利用面向未来的裁军议程的全球战略手段，使各个国家远离核武器和常规武器的军备竞赛。1979年联合国又宣布80年代为“第二个裁军十年”，1982年6月召开了第二次裁军特别会议。 根据联合国官方年鉴的记载，140个国家和来自450个非政府组织的3000名代表参加了这次会议。联合国还收到了几千份来自世界各地的各种组织、团体、个人呈交的有百万签名的书信和请愿书。令人遗憾的是，除了开展世界裁军运动之外，联合国大会没能就任何一项具体行动议程达成一致意见。1988年，又一次特别会议准时召开，但同样没有取得任何成果。
埋头研究那些出于善意行为而制定的文件实在是一种令人沮丧的经历。鉴于超级大国越来越多地在联合国框架之外展开它们的双边活动，或者通过诸如“战略军备限制对话”的方式成功地达成各种协议，那么这些文件究竟对超级大国之间关系的走向能产生多大的影响，就很难做出判断了。然而，公正地说，联合国的行动还是维护了一种环境，在这种环境中，置身其中的超级大国及其联盟难以轻易地放弃达成有关武器协议的努力。
这种努力最终还是有所收效。美苏两国相继签署了一些双边协定：如 1987年9月签订的关于成立减少核威胁中心协议；1987年12月签署的消除中程导弹条约；批准极限禁试条约和和平核爆炸条约；1990年6月的销毁化学武器协定；1991年7月的削减战略武器条约。同时，在1986年9月举行的CSCE 斯德哥尔摩安全大会的最后文件中，制定了影响广泛并使人重建信心的军控措施，1990年11月欧洲还通过了常规武器条约。这一系列协议的达成应该归功于米哈伊尔·戈尔巴乔夫和谢瓦尔德纳泽带来的苏联在政策上的巨大转变，而不是联合国大会的压力所致。
另一方面，联合国产生的这种环境给美苏双方都带来了一种恒久的吸引力，促使它们放弃那些浮华而不切实际的宣言式政策，转向达成一些谨慎、扎实而循序渐进式的协议。这种环境的另一个特点是超级大国之间关于军控问题的谈判被认为是更为重要的，结果导致对目前或潜在的冲突爆发区域的讨论缺乏足够的重视，例如，中非、南非、中东等地区。当联合国大会花费大量的时间和笔墨讨论关于裁军的不切实际的计划时，却没有对那些国家间的公开的侵略行径采取任何行动，比如1975年印度尼西亚强占东帝汶，1980年伊拉克攻击伊朗，1982年以色列入侵黎巴嫩等。只是在1990年，面对伊拉克对科威特的公然入侵，联合国采取了行动，但当时的情况也有其特殊性。当时的情形是：主要西方大国的利益都纠缠其中，苏联又是美国的受益者，而大部分中东国家对萨达姆·侯赛因如此突然而又残暴地扩展自己的权力心存恐惧。联合国第一次如其创建者所期望的那样采取了行动。这的确是一个令人振奋的事例，但如果我们据此就认为此类情况会经常发生，那就无异于自欺欺人。
（二）遏制地区冲突
联合国的另一个作用在宪章中涉及不多，与其说是继承了国联的传统，倒不如说是更多因袭了1914年以前的维持欧洲秩序的大国协调一致的原则：这种作用体现在通过维持和平、调停以及斡旋来遏制地区冲突。
联合国维持和平部队最初并没有包括在联合国宪章的构想中。作为观察员、调停者和缓冲部队，它是在应对无数国家之间或国家内部冲突的过程中才逐渐发展起来的，这些冲突包括：以色列及其邻国之间的冲突，印巴冲突，印度尼西亚的西伊里安省、刚果、也门、塞浦路斯等。值得注意的是，这些维和行动都发生在后殖民地区域，这是由于一方面这些地区在政权的合法性或边界问题上都存在着大量的不确定因素；另一方面，大国对这些地区的维和行动，即使不同意也至少不会强烈反对以至对联合国的努力带来致命性的打击。
维持和平、调解、斡旋理所当然是维和行动中最为重要的。特别体现在中东地区，正是由于联合国的介入，才使得中东的紧急情势屡次得以缓解，没有演变成为重大的冲突。但是，这些行动的成效局限于联合国成立的头四十年中。联合国的介入可以防止冲突蔓延，却很少能解决冲突。出现这种情况的原因在于安理会，由于安理会的内部意见分歧，导致其不能形成“包容性”的国际框架来协助冲突方解决它们之间的分歧，以及提供必要的保护性机构。缺少这样的国际框架，在面临极端暴力的根深蒂固的复杂情势时，各方就不可能公开地以自身的力量来缓解这些情势。
80年代中期以来，联合国为建立这样的国际框架付出了巨大的努力。虽然维和行动在数量和目标上都有很大的拓展，但是仍有严重的障碍横亘在面前。在联合国所遭遇的情况中，没有比1991年南斯拉夫内战的情形更为暴力，复杂以及难以缓解的了。它与黎巴嫩的情况十分相似，也是由于一个多文化国家的分裂造成的；但是在战争的规模以及由此而引发的种族仇恨上，它却远远超过了黎巴嫩冲突。“可维持的”和平只是在有限的区域内短暂出现过，联合国介入也只是在有限的程度上缓解了人道主义危机。“和平的建立”包括执行与军事占领难以区分的平息战争行动，和随之而来的无限期的维持秩序的义务。目前，还没有任何一个联合国的成员国表现出意愿来承担这样的责任。
四、结论：建立一个有效的全球性结构的障碍
由于主要成员国之间的意见分歧，联合国或者说组成联合国的国家没能建立起其创始者所期望的国际安全框架。正如厄克特所指出的那样，正是由于这样的失败使所有有关裁军问题的华丽语言和规劝行动都失去了价值。现在人们已经很少提及联合国宪章的原始理念是联合国的集体安全体系可以带来安全感和相互间的信心，因为按照这样的理念，裁军和军备控制行动就能够在安理会的支持下得到发展。这也清楚地表明，除非建立这样的安全意识，否则由联合国大会提请的一些要求和建议将依旧是无效的——无论其数量有多少，重复过多少次，或者其意愿多么良好。
联合国曾经有过非凡的成就，它不仅保留了已经存在的国际性合作团体——世界卫生组织，国际劳工组织，国际法院等——而且还建立了更多类似的组织。它促进了整个世界从以欧洲为中心向真正的全球体系的转变，并且以一种非常有序和相对平和的方式来实现这种转变。它已经为世界政治提供了一个中心舞台，并将一如既往地做下去，因为在这个舞台上，它最小的和最不起眼的成员国也能感受到自己是这个世界的一分子。但是，它没能成功地完成其首要任务，没有建立起使每个国家都能从整个集体的力量中获得安全保障的世界新秩序，它仅仅是映射出这个世界的无序、恐惧和纷争，并竭尽全力加以缓和。
冷战的结束能否最终恢复联合国的能力，使其成功地履行宪章赋予它的职责，抑或超级大国之间对抗的消失是否反而暴露出建立全球性国际安全结构的深层次障碍，虽然目前看来后者可能性似乎更大，但我们仍将拭目以待。
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年09期
【原文出处】《南开学报：哲社版》(津)2007年3期第2～9页
【英文标题】 The Historical Development of the UN's Role in International Security
【作者简介】迈克尔·霍华德，耶鲁大学，纽黑文 CT06520—8324 美国
迈克尔·霍华德（Michael Howard），男，美国耶鲁大学历史学教授，主要从事战争和现代史研究。
| 【内容提要】 | 联合国是目前世界上最广泛的国际组织，其首要任务是创立国际安全新框架，维护国际和平与安全。联合国不仅保留了世界卫生组织、国际劳工组织、国际法院等国际性合作团体，促进了整个世界从以欧洲为中心向全球体系转变，而且为世界政治提供了一个中心舞台，但是它没能成功地建立起其创始者所期望的国际安全框架和使每个国家获得安全保障的世界新秩序。冷战的结束能否最终恢复联合国的能力，使其成功地履行宪章赋予它的职责，抑或超级大国之间对抗的消失是否反而暴露出建立全球性国际安全结构的深层次障碍，虽然目前看来后者可能性更大，但仍将拭目以待。 The United Nations is the most general international organization in the world at present, the primary mission of which is to establish a new international security framework in order to maintain international peace and security. The UN not only preserved international cooperation organs like the World Health Organization, the International Labour Organization, and the International Court of Justice, and facilitated the transformation of the world from a Eurocentric to a global system; but also provided a focus for world politics. But it has not succeeded in creating an international security framework conceived by its fathers and a new world order from which every state gains a security shield. It remains to be seen whether the end of the Cold War will eventually restore the capacity of the UN to fulfil the role set in its Charter; or whether, as seems more likely, the disappearance of superpower confrontation will only reveal deeper systematic obstacles of the creation of an effective global structure of international security.SS国际安全/联合国/全球性结构 International Security/The UN/Global Structure |
“国际安全”概念意味着在安全领域超越主权国家特定利益的一种共同利益。伴随着对这种共同利益的认知，人们渴望创立一种共同体式的框架来取代单边国家安全措施的需要。这种雄心壮志曾激励着战胜国在美国总统威尔逊的坚定领导下，于1919年创建了国际联盟，其集体行动为每一个成员国提供安全保障。国际联盟追求实现这一目标的失败被“二战”中安格鲁—萨克逊的领导者们看作是再次尝试而不是抛弃这一理念的理由。
一、联合国宪章体系
最初，国际安全新框架的创立就被视为联合国的首要任务。罗斯福总统曾特别赞扬联合国的成立是国际新秩序的开端：它意味着一个体系的终结，因为在这个体系中充斥着单边行动、排他性联盟、势力范围、均势以及几个世纪以来曾多次尝试而又屡遭失败的所有权宜之计。
毫无疑问，这也是联合国创建者们的初衷。早在1943年11月，英国、美国、苏联和中国的代表就公布了“关于普遍安全的宣言”，在宣言中，它们认识到有必要尽早建立一个广泛的国际组织……以维护国际和平与安全。起草宪章时，其序言部分就要求各个签约国承诺利用集中力量，以维护国际和平与安全……非为公共利益，不得使用武力。而且，宪章的第一条明确地规定了联合国的首要宗旨是：维护国际和平与安全，并为此目的，采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏，并以和平方法且依正义以及国际法原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。在第一条款的后半部分中，宪章又特别指出，促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化以及人类福利性质之国际问题，增进并激励对人权的尊重。也许是对20世纪30年代国际联盟的失败仍心有余悸，宪章中没有使用“集体安全”的字眼，但“集中力量以维护国际和平与安全”这样的语句却表达了同样的用意。
宪章中隐含的一些理论假设值得仔细解读。首先，宪章不包含任何“超国家主义”意味。主权国家仍是国际秩序的坚强基石，宪章体系的运作要依赖其成员国的善意。第二，人们认为国家间应存在基本的文化和意识形态上的相容性，以确保能达成共识。第三，部分签约国应具有这样的意愿，即无论它们将会多么强大或未来环境如何变化，也都绝不会单方面使用武力来维护自身的利益。最后，也是最重要的一点是，它们应出于共同和普遍的利益来维护现状。对于可能出现的变革，也须达成广泛共识。事实上，战后世界在某种程度上就被构想成了一个平静的时代。
宪章的安排类似于1814年的情况，因为它也构想了一种战胜国之间的长期联合，希望以此来维护由这些国家胜利而创建的国际秩序。在某种程度上，它与1918年的情景也有相似之处，即它同样意识到许多新成立的国家应该成为国际社会俱乐部的一员。但俱乐部的执行权却牢牢掌握在那些有掌控能力的国家手中。安理会基本上是一个共管性质的机构，它由主要的战胜国组成，它们将担负起共同维护世界秩序的责任。联合国大会可以就某种情势进行辩论，提出建议或向安理会提请关注，但它不拥有决定行动的权力。它是一个最高法院，而不是议会。宪章的第39条把采取行动的权力完全赋予了安理会：安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在，并应作出协议或抉择……以维持或恢复国际和平及安全。
第七章“对于和平之威胁，和平之破坏及侵略行为之应付办法”是整个宪章的核心，这正是国际联盟所缺少的“牙齿”。安理会被赋予权力，在其认为适宜之时提请联合国成员国实施制裁，以避免发生战争；如果这些措施不能行之有效，则安理会得采取必要之海陆空行动，以维持或恢复国际和平及安全。成员国应担负起为联合国提供所需军队和便利的责任，以及应将其本国空军部队提供给国际共同执行行动以供调遣。军事参谋团，由常任理事国的总参谋长组成，向安理会提供意见和协助。
二、联合国实践和理论中的变革
一个体系的崩溃常常发生在它面临真正的考验之前。由于联合国军事观察团不能就需要什么类型的部队以及每个成员国应该提供多大规模的分遣部队达成一致，它很快就变成了一个空架子。1950年，为了应对朝鲜战争，宪章中描述的议事日程得以付诸实践，然而其真正可行的原因却是由于当时安理会拒绝恢复中华人民共和国的代表席位，并将其给予了蒋介石政府的常驻代表，所以苏联正处于抵制安理会阶段。当苏联人恢复了其在安理会中的地位时，他们就有效地阻止了进一步的行动。1950年11月3日，苏联的否决票遭到了来自西方大国的阻挠， 西方大国通过制定“联合一致，共策和平”决议中的某些条款为大会赋予了新的职能，他们的观点得到了多数成员国的支持，而西方大国也自认为会赢得更多的支持。“联合一致，共策和平”的决议中规定：特决议安全理事会遇似有威胁和平，破坏和平，或侵略行为发生之时，如因常任理事国未能一致同意，而不能行使其维持国际和平及安全之主要责任，则大会应立即考虑此事，俾系破坏和平或侵略行为，并得建议于必要时使用武力，以维持或恢复国际和平与安全。当时如为闭幕期间，大会得于接获请求后24小时内举行紧急特别届会。紧急特别届会之召集由安全理事会依任何七理事国之表决请求为之，或由联合国半数会员国请求为之。所有的大会成员国都被要求保留军队以为联合国的行动作准备，即使没有收到联合国安理会的正式征调，这些军队也应能保证随时可被调用。
虽然苏联从来没有承认过这项应急性决议的合法性，但决议还是含蓄地确认了在宪章中表达过的理念，即国际安全应该由大国之间的普遍一致来维护，然而正如1815年之后的国际形势所证实的那样，这项权宜之计也是行不通的，取而代之的情形是：当其再次应用时，多数票轻易地就否决了持异议的少数派。但是，具有讽刺意味的是，其再次适用之时——也是其最为成功的时刻——发生在六年之后针对的却是联合国的两个创始会员国英国和法国，当时的情形是英法两国已经否决了安理会对于它们1956年进攻埃及的任何行动决议。大会随即呼吁两国立即停火并从苏伊士运河撤军。英国和法国勉强同意了，与其说这是出于对联合国拥有的联合力量的尊重和敬畏，倒不如说是迫于美国有效的经济操控力。但是另一项大会所作出的几乎同时同性质的旨在提请苏联从匈牙利撤军的协议，却遭到了不予理睬的下场，而且也没有任何进一步的行动。这并不仅仅是因为英法在某种程度上较之苏联更容易被说服，其真正的原因在于一旦事情牵涉到了苏联，联合国就不敢挑战任何说服以外的行为，而苏联人也深谙此理。
1956年的教训是显而易见的。首先，只有当两个超级大国表示同意或其中一个对此并不介意的情况下，联合国才能对侵略行为采取行动；其次，只有两个大国牵涉其中。所以，多年来，情况依然没有改观。无论大会通过什么样的决议，联合国都不太可能对苏联入侵阿富汗，抑或美国入侵尼加拉瓜等行为采取任何行动。无论产生什么样的集体安全行为，超级大国都能有效地加以抵制，而任何一个得到超级大国强有力支持的国家也会同样对此加以抵制。
在随后几年，一些意义深远的深层次进展逐渐浮出水面。至少联合国大会已经准备要以“联合一致，共策和平”来抵制美国，就像它曾经对苏联那样，尽管程度有所不及。在大会成立的最初十年中。大多数国家都对苏联带有一种固有的仇视，而随着来自第三世界新成员的大量涌入，它们对美国普遍产生了一种或多或少的潜在敌意。有鉴于此，美国本不应再期望联合国大会能自动支持其政策，然而实际情况却是：即使苏联逐步发动或利用群情激昂的多数国家来反对美国，也不会通过反对世界上最强大国家的决议。这样的结果使大会陷入了一种夸夸其谈而又无所作为的境地，成员国愈是毫无作为，它们就愈发慷慨陈词。由于大会的无能以及安理会陷入僵局，更多的责任自然落在了整个宪章体系中的第三部分即秘书处和秘书长的肩上，尤其是秘书长几乎已经成为整个组织缺陷的替罪羊。
比联合国权力平衡和结构变化更为重要的是其关于国际社会本质假设的变化。我们已经亲眼见证了联合国的创建者们是如何构想一个本质上是静态的世界体系：一个通过和平变化而高速发展的世界，但是在这个世界上，和平与安全意味着维持一种现状，只有那些“侵略者”才会试图将其打破。朝鲜战争（1950年）即是如此，而苏伊士运河危机和匈牙利事件（1956年）则不属此类，它们是主要大国为了维持受到威胁的地区现状而采取的单边行动，那些主要威胁来自于一些极具破坏性和显然不可逆转的变革。苏联成功地恢复了现状，英国和法国则失败了。但是，在这个正处于50年代转型期的世界，40年代末的殖民体系成为大多数国家想要竭力维护的最后一件事情，对于那些新成立的国家——甚至更多仍在为拥有国家地位而奋斗的民族来说——这个世界是动态的，而不是静态的。它们认为，对和平的追求不在于维护秩序，而在于保护正义。某些事业需要努力为之奋斗，必要时要为之而战，而不是被动地维持原状。
以上观点与宪章中勾勒的世界形势之间的充分协调体现在1978年6 月举行的裁军特别联大最后文件的宣言部分。宣言重申了联合国宪章“关于尊重主权、不对任何国家的领土完整或政治独立以武力威胁的原则”，但也加入了“不得妨碍殖民地和外国占领地的人民为争取民族自决和独立而进行的斗争”原则。
这里，我们愿意阐明自己的观点，我们反对使用武力，但同时重申支持正义战争的原则。企图以武力来阻止国际现实中的正义变革的行为在某种程度上就等同于企图改变现状的行为——即使这是两个从和平的本质上就根本不能协调的冲突性的概念。
三、国际和平与安全的条件
在这个世界，国际和平与安全到底意味着什么？在维护国际和平与安全的过程中，联合国能扮演什么样的角色？国际和平与安全应该具备两个条件：一是，预防武装冲突以及和平解决主要大国之间的争端；二是，地区间冲突和国内冲突能够经过调停得以遏制，以防止冲突升级至影响全球的稳定。下面将按顺序逐一验证这两个条件。
（一）大国关系和军备控制
主要大国之间的关系首先体现在它们之间的直接交往上，即使有许多其它因素，但通过调停和斡旋的方式也能使这些国家之间的关系得以顺利发展。1945年联合国的创立没能阻止超级大国彼此继续直接处理那些对它们来说至关重要的事情。而当它们之间的谈判由于互相猜疑而变得恶化时，联合国也没能阻止它们转而利用那些古老的权宜之计来寻求安全。而这些权宜之计中的结盟、扩充军备和均势等正是联合国曾试图取而代之的。事实上，这些手段在联合国宪章的第51条中已经合法化了，该条款规定“联合国的任何会员国受到武力攻击时，其拥有单独或集体自卫之自然权利”；但是，这被认为是一种纯粹的带有过渡性质的应急之策，直到联合国安理会采取必要的办法，以维持国际和平与安全。不过，这些措施的过渡性质很快就被忽略了，所以许多国家相继制定了此类条款以寻求维护它们的安全，增加自身的权力。
然而，1945年之后世界范围内达成的安全协议确实与联合国的原则较为一致，尤其是更为强调集体防御原则以及防御是使用武力的唯一合法性基础的原则。1949年的北大西洋公约和1955年的华沙条约就是明显的例证，它们都使用了联合国宪章条款中几乎相同的语汇。两个条约都以接受联合国宪章中第2条3、4 部分中有关解决争端和不使用武力的原则为开端，同时又都响应了第51条和第52条中关于自卫和区域安排的规定。例如，北大西洋公约的第5条中写道（与华沙条约的第4条几乎如出一辙）：各缔约国同意对于欧洲或北美之一个或数个缔约国之武装攻击，应视为对缔约国全体之攻击。因此，缔约国同意如果此种武装攻击发生，每一缔约国按照联合国宪章第51条所承认之单独或集体自卫权利之行使，应单独并会同其他缔约国采取视为必要之行动，包括武力之使用，协助被攻击之一国以恢复并维持北大西洋之安全。此等武装攻击及因此而采取的一切措施，均应立即呈报联合国安全理事会，在安全理事会采取恢复并维持国际和平及安全之必要措施时，此项措施应即终止。
许多集体军事干预行动，包括1965年的多米尼加行动和1968年的捷克斯洛伐克行动，都曾普遍地援引了地区安全协议和联合国宪章语汇。所有这些虽然仅仅是口惠之词，但都证明了联合国宪章原则还是被认为与现实世界中的国际事务息息相关。
维持超级大国间和平关系的一个重要因素是对其实施军备控制。虽然人们很少仔细地加以验证，但事实上军备控制已成为国际政治话语中不言而喻的问题，它指的是国家的军备水平越低，国家间的关系就越好。严格说来，联合国建立之初，军备控制并不被认为是必不可少的。30年代的战争教训在人们的脑海里依然记忆犹新。力量的联合意味着应该有力量可以用来联合。1943年的四国宣言在涉及战后军备控制问题上，缔约国只是就达到一个实际可行的普遍协议展开合作。
在宪章第26条中，安全理事会应负责拟定具体方案，提交联合国会员国，以建立军备管制制度。同时，宪章第11条，大会被授权考虑关于维持国际和平及安全合作之普遍原则，包括裁军及军备管制之原则，并得向会员国或安全理事会或兼向两者提出对于该项原则之建议。
令人感到惊奇的是，在这些谨慎和较为实际的指导方针发展成为冠冕堂皇的决议的过程中，联合国是如何实现其所谓的进步抑或退步的。在两个超级大国的支持下，联合国大会于1959年通过了这些旨在支持“在有效的国际控制下实现普遍和完全裁军”的决议，自此这些决议一直成为联合国议程中的重要部分。事实上，这是由于宪章起草时发生了两件令人始料未及的重大事件的结果，即核武器的爆炸和冷战的开始。
核武器控制曾一度被认为是一个数量上有别于我们所熟知的常规武器控制的问题；同时，有鉴于核武器本身的独创性以及美国对其的独占性，核武器控制也是一个更为重要和可操作化的问题。联合国大会的第一份决议就是在1946年1 月召开的大会上成立了有广泛职能的“原子能委员会”。除了其他一些事项之外，此决议规定该委员会的主要工作是在必要的范围内控制原子能以及确保其仅为和平目的而使用；摒弃国防军中原子武器以及其他一切用于扩大破坏之主要武器；并且以检查及其他方法，有效保卫遵守国家免受破坏及规避行为而生之危险。所有这些事项从那时起就一直出现在国际议程上。
为了应对这些挑战，美国很快出台了一份虚幻而又貌似慷慨的“巴鲁克”计划。它提出建立一个国际机构来控制核武器的整个生产过程，包括从铀矿的开采到实验室阶段直至制造原子弹；这个机构拥有在世界各地实施检查和执行的全部权力。然而，美国自己却拒绝放弃所拥有的核武器，直到这种监督机构能真正建立并能正常工作。苏联认为此项计划就是美国要永远维护其对核武器的恒久独霸权的一个诡计而已，并针锋相对地提出了自己的议案。议案要求所有的国家承诺不生产、使用、储存核武器的义务，并销毁现存的一切核武器。国际观察只应针对那些声称现在拥有核武器的国家。同样，美国也把这份提案看作是裁减其军备的公然企图，根本不能保证苏联人不会建立自己的核武器。
随着冷战的深化，双方继续固执己见。美国想利用其在大会中的多数支持来使联合国采纳巴鲁克计划。苏联转而开始进行私下宣传，并组织了强大的和平攻势，要求完全禁止核武器以及全面削减常规武器的1／3。由于苏联提出这个提案的时间是在1948年9月，恰逢柏林封锁期间， 当时西方强国正绞尽脑汁地要纠结足够的军力以平衡苏联在常规武器上的优势，所以这些也只被看作是一个宣传手段而已。和平攻势在1950年3月的斯德哥尔摩和平大会上达到了高潮， 它要求无条件地禁止原子武器、恐怖武器和大规模毁灭性武器。就像1918年托洛茨基在布列斯特—立托夫斯克的行为一样，苏联在和平大会上越过了政府领导人而直接向其国家的人民宣传呐喊。至此，裁军还不是一个可以进行严肃认真谈判的事情，而是陷入了你争我夺的宣传战中。
20世纪50年代，局势有了缓慢的发展。拥有自己的核武器使苏联可以以一种愉快的心情来参与实际谈判，而斯大林死后掌握政权的领导者也开始寻求与西方重建一种较为合理的关系。更为重要的是，双方所拥有的核武器不断发展使得核战争的前景变得令人万分恐怖。同时，由于少量的核裂变原料就可以造成极大的破坏性，这使得国际核查变得难上加难了。所以，即使两个超级大国之间重开正式谈判，他们也不会把注意力过多集中于实现销毁核武器的最终目标上，而是更多地关注一些预防性的初步措施，诸如：控制或停止核试验，削减核原料的生产，防止核武器的扩散，以及预防突然袭击的发生，等等。
在联合国的支持下，这些问题在1952年建立的裁军委员会上首次得以展开讨论，该委员会的宗旨在于既削减核武器又削减常规武器，虽然迄今为止这两类事项仍然分别加以考虑。委员会草拟条约草案（或条约）应包含此类提案内容：调控、限制及均衡裁减一切军事力量及军备；废除主要的大规模毁灭性武器；对原子能实行有效管制，确保禁止原子武器，并保证原子能仅用于和平之目的。
但是，由于涉及的问题越来越有技术性，而且讨论也趋于严肃化，所以委员会内部的谈判就演变成为超级大国之间的双边对话，例如1958年“关于突然袭击的会议”中的重要谈判就是在联合国框架之外展开的。这些发展变化当然不受由越来越多的不结盟国家组成的联合国大会的欢迎，这些国家对于自己被排除在重要的讨论之外感到深恶痛绝。1958年11月，大会通过了一项由印度和南斯拉夫提出的议案，议案的内容是扩大裁军委员会，其成员应包括安理会的所有成员国。这样，美苏之间有效的双边谈判自然就难以为继了。
因此，自1959年起，一个持续了30年的模式逐渐形成。由于联合国大会由那些不满被强国排除在外的第三世界国家所控制，于是它们开始利用裁军问题作为对付超级大国的武器。应苏联的请求，一项关于“在严格的国际监督下实现全面彻底裁军”的事项被列入大会的议事日程。1970年，联合国宣布70年代为“第一个裁军十年”。1976年5月，联合国大会召开了“关于裁军问题的特别会议”， 目的在于为国际事务的发展指明新的方向，利用面向未来的裁军议程的全球战略手段，使各个国家远离核武器和常规武器的军备竞赛。1979年联合国又宣布80年代为“第二个裁军十年”，1982年6月召开了第二次裁军特别会议。 根据联合国官方年鉴的记载，140个国家和来自450个非政府组织的3000名代表参加了这次会议。联合国还收到了几千份来自世界各地的各种组织、团体、个人呈交的有百万签名的书信和请愿书。令人遗憾的是，除了开展世界裁军运动之外，联合国大会没能就任何一项具体行动议程达成一致意见。1988年，又一次特别会议准时召开，但同样没有取得任何成果。
埋头研究那些出于善意行为而制定的文件实在是一种令人沮丧的经历。鉴于超级大国越来越多地在联合国框架之外展开它们的双边活动，或者通过诸如“战略军备限制对话”的方式成功地达成各种协议，那么这些文件究竟对超级大国之间关系的走向能产生多大的影响，就很难做出判断了。然而，公正地说，联合国的行动还是维护了一种环境，在这种环境中，置身其中的超级大国及其联盟难以轻易地放弃达成有关武器协议的努力。
这种努力最终还是有所收效。美苏两国相继签署了一些双边协定：如 1987年9月签订的关于成立减少核威胁中心协议；1987年12月签署的消除中程导弹条约；批准极限禁试条约和和平核爆炸条约；1990年6月的销毁化学武器协定；1991年7月的削减战略武器条约。同时，在1986年9月举行的CSCE 斯德哥尔摩安全大会的最后文件中，制定了影响广泛并使人重建信心的军控措施，1990年11月欧洲还通过了常规武器条约。这一系列协议的达成应该归功于米哈伊尔·戈尔巴乔夫和谢瓦尔德纳泽带来的苏联在政策上的巨大转变，而不是联合国大会的压力所致。
另一方面，联合国产生的这种环境给美苏双方都带来了一种恒久的吸引力，促使它们放弃那些浮华而不切实际的宣言式政策，转向达成一些谨慎、扎实而循序渐进式的协议。这种环境的另一个特点是超级大国之间关于军控问题的谈判被认为是更为重要的，结果导致对目前或潜在的冲突爆发区域的讨论缺乏足够的重视，例如，中非、南非、中东等地区。当联合国大会花费大量的时间和笔墨讨论关于裁军的不切实际的计划时，却没有对那些国家间的公开的侵略行径采取任何行动，比如1975年印度尼西亚强占东帝汶，1980年伊拉克攻击伊朗，1982年以色列入侵黎巴嫩等。只是在1990年，面对伊拉克对科威特的公然入侵，联合国采取了行动，但当时的情况也有其特殊性。当时的情形是：主要西方大国的利益都纠缠其中，苏联又是美国的受益者，而大部分中东国家对萨达姆·侯赛因如此突然而又残暴地扩展自己的权力心存恐惧。联合国第一次如其创建者所期望的那样采取了行动。这的确是一个令人振奋的事例，但如果我们据此就认为此类情况会经常发生，那就无异于自欺欺人。
（二）遏制地区冲突
联合国的另一个作用在宪章中涉及不多，与其说是继承了国联的传统，倒不如说是更多因袭了1914年以前的维持欧洲秩序的大国协调一致的原则：这种作用体现在通过维持和平、调停以及斡旋来遏制地区冲突。
联合国维持和平部队最初并没有包括在联合国宪章的构想中。作为观察员、调停者和缓冲部队，它是在应对无数国家之间或国家内部冲突的过程中才逐渐发展起来的，这些冲突包括：以色列及其邻国之间的冲突，印巴冲突，印度尼西亚的西伊里安省、刚果、也门、塞浦路斯等。值得注意的是，这些维和行动都发生在后殖民地区域，这是由于一方面这些地区在政权的合法性或边界问题上都存在着大量的不确定因素；另一方面，大国对这些地区的维和行动，即使不同意也至少不会强烈反对以至对联合国的努力带来致命性的打击。
维持和平、调解、斡旋理所当然是维和行动中最为重要的。特别体现在中东地区，正是由于联合国的介入，才使得中东的紧急情势屡次得以缓解，没有演变成为重大的冲突。但是，这些行动的成效局限于联合国成立的头四十年中。联合国的介入可以防止冲突蔓延，却很少能解决冲突。出现这种情况的原因在于安理会，由于安理会的内部意见分歧，导致其不能形成“包容性”的国际框架来协助冲突方解决它们之间的分歧，以及提供必要的保护性机构。缺少这样的国际框架，在面临极端暴力的根深蒂固的复杂情势时，各方就不可能公开地以自身的力量来缓解这些情势。
80年代中期以来，联合国为建立这样的国际框架付出了巨大的努力。虽然维和行动在数量和目标上都有很大的拓展，但是仍有严重的障碍横亘在面前。在联合国所遭遇的情况中，没有比1991年南斯拉夫内战的情形更为暴力，复杂以及难以缓解的了。它与黎巴嫩的情况十分相似，也是由于一个多文化国家的分裂造成的；但是在战争的规模以及由此而引发的种族仇恨上，它却远远超过了黎巴嫩冲突。“可维持的”和平只是在有限的区域内短暂出现过，联合国介入也只是在有限的程度上缓解了人道主义危机。“和平的建立”包括执行与军事占领难以区分的平息战争行动，和随之而来的无限期的维持秩序的义务。目前，还没有任何一个联合国的成员国表现出意愿来承担这样的责任。
四、结论：建立一个有效的全球性结构的障碍
由于主要成员国之间的意见分歧，联合国或者说组成联合国的国家没能建立起其创始者所期望的国际安全框架。正如厄克特所指出的那样，正是由于这样的失败使所有有关裁军问题的华丽语言和规劝行动都失去了价值。现在人们已经很少提及联合国宪章的原始理念是联合国的集体安全体系可以带来安全感和相互间的信心，因为按照这样的理念，裁军和军备控制行动就能够在安理会的支持下得到发展。这也清楚地表明，除非建立这样的安全意识，否则由联合国大会提请的一些要求和建议将依旧是无效的——无论其数量有多少，重复过多少次，或者其意愿多么良好。
联合国曾经有过非凡的成就，它不仅保留了已经存在的国际性合作团体——世界卫生组织，国际劳工组织，国际法院等——而且还建立了更多类似的组织。它促进了整个世界从以欧洲为中心向真正的全球体系的转变，并且以一种非常有序和相对平和的方式来实现这种转变。它已经为世界政治提供了一个中心舞台，并将一如既往地做下去，因为在这个舞台上，它最小的和最不起眼的成员国也能感受到自己是这个世界的一分子。但是，它没能成功地完成其首要任务，没有建立起使每个国家都能从整个集体的力量中获得安全保障的世界新秩序，它仅仅是映射出这个世界的无序、恐惧和纷争，并竭尽全力加以缓和。
冷战的结束能否最终恢复联合国的能力，使其成功地履行宪章赋予它的职责，抑或超级大国之间对抗的消失是否反而暴露出建立全球性国际安全结构的深层次障碍，虽然目前看来后者可能性似乎更大，但我们仍将拭目以待。
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