| 明清史 |
论中世纪和近代早期英国中央财政管理机构的沿革
于民
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年09期
【原文出处】《史学月刊》(开封)2007年6期第73～78页
【英文标题】 On the Evolution of Central Financial Administration Institutions of England in the Middle Ages and Early Modern Times
【作者简介】于民，南京大学历史系，江苏 南京 210093
于民，历史学博士，南京大学历史系经济全球化与国际关系研究中心副教授。
【关 键 词】中世纪/近代早期/中央财政管理机构/沿革Middle Ages/early modern times/central financial administration institutions/evolution
［中图分类号］K561.3／.41 ［文献标识码］A ［文章编号］0583—0214（2007）06—0073—06
西方学界对英国财政管理机构的研究因起步较早，资料丰富，且得语言之利等原因，著述甚丰，可谓汗牛充栋。综观这些研究成果，不难发现，西方学者的研究重点或在于一个财政部门，如S. B. 巴克斯特的《国库的演进，1660～1702》，[1] 或侧重于某一个时段，如H. E. 菲斯克的《1688年光荣革命后的英国公共财政》，[2] 或注重研究财政部门的财政税收政策，如W.肯尼迪的《1640～1799 年的英国税收：政策和观念论集》，[3] 而从总体上研究英国财政管理机构发展史的成果相对薄弱得多。与西方学界相比，国内学界的研究相形见绌，有关研究除散见于部分政治制度通史著作之外，仅有寥寥数篇研究都铎时期财政制度的论文。因此，无论是为了在西方学界研究的基础上更进一步，还是为了弥补国内研究的不足，有关英国财政管理机构的研究都亟待加强。有鉴于此，本文试图对英国中世纪和近代早期财政管理机构的沿革作些探讨。
一 中世纪英国财政管理机构的兴衰
国库是英国第一个中央财政机构。诺曼征服前，王室已在温切斯特建立了国库，那时，“国库已能够较为成熟地征敛税款、审核账目和分派现金”[4](p20)。诺曼征服后，威廉一世承袭旧制，亦设国库于温切斯特。当时，征服者威廉跨海而治，常到欧洲大陆巡游。由于钱物账本等携带不便，便留由国库储存。后来，威廉一世还在大陆设立了鲁昂国库和法莱士国库。国库首脑国库大臣是日薪5先令的“头等报酬官员”[4](p20)，下设国库司库两名。国库大臣并不能独断财政事宜，他受国王代理人——政法官或由男爵和王室要员组成的委员会——的监督和制约。代理人常一年两次前往温切斯特国库审核账目。国王代理人对国库的监督审核标志着国王对国库控制的加强。
从这种审核与被审核的关系中，逐渐诞生了一个新的财政机构——财政署。财政署成立之初，主要处理司法事务，还不是“一个部门或一种制度”，只呈现出一个机构的雏形。[4](p20)
财政署分为“财政署上部”和“财政署下部”。财政署上部的主要成员有政法官、大法官、私室司库、国库大臣等，他们被称为“财政署男爵”，主持者为政法官。有时，国王还亲临财政署上部主持和督察财政署的工作。财政署上部负责署务的商定和指导，解决收支过程中的重大疑难问题和原则性问题。财政署上部保有《国库卷档》。《国库卷档》由国库大臣口述，经卷档记录员——大法官属员即后来的财政大臣抄写而成。国库大臣不但在《国库卷档》编撰中起着关键性作用，而且有权参与所有财政署的要政，任何大事都不得对他隐瞒，其权威横跨财政署上下两部。自15世纪起，国库大臣的职责由其代理人或其委任的财政署国库次臣代行。财政署国库次臣多从骑士阶层和训练有素的律师阶层选任，并很快成为国家重臣。
财政署下部主要负责账目登记和现金支出等的具体执行，因此，又称为“收支部”，主要成员是国库大臣和私室司库的代表。国库大臣的代表主持下部工作并负责在装货币的钱袋上加盖封印，登记收入数额、交纳者姓名和交纳项目，并把收入数额刻写在木质符契上。私室司库的代表是2名骑士，负责保管货币箱子的钥匙，秤量收入的货币，并监督货币的支出及符契的刻写。他们之下是“技艺熟练的衡员和熔银员，负责计算和记账的4名现金出纳员”[4](p23)、验银员、木码制作员、警卫和入库向导等。
财政署在亨利二世后期及其子理查、约翰时期获得了迅速发展，全国财政的大部分由其掌握。亨利二世时，财政署掌管的收入有3.5万英镑，比威廉一世时几乎增加了1倍。13世纪时，通过百户区调查和司法权调查，改善和加强了财政管理，财政署账目分类愈细，账册簿记增加，工作量日增。相应地，随着财政署官员走向专业化，“亨利三世统治时期，大法官不再参与财政署事务，其属员成为财政大臣”[5](p26)。在财政管理职能迅速加强的同时，财政署的司法职能也日益发展，所有财政诉讼活动都由财政署法庭审理。
但财政署发展绝非一帆风顺，因为在中世纪国家的管理中心是国王及其王室，因而，“王室财政”体制下，各财政部门的兴衰沉浮和职权范围的增减，总因国王个人的好恶或形势的变化而发生改变。特别当某一部门官僚组织的趋于完善自然导致其独立性加强，形成自身运行机制，而与国王个人意志发生冲突时，国王更愿意利用王室近侍进行管理，形成个人政府，13世纪中期财政署衰落和锦衣库兴起即是典型例证。
亨利三世当政之初，为改善窘迫的财政状况，任命普瓦提埃人彼得·德·里沃为锦衣库监督，避开财政署，管理财政收支事宜，权势日盛。锦衣库可通过符契借款。债权人持锦衣库所发行的符契到各郡长处取走货币，郡长持符契到财政署结算。结果，财政署变成了一个结算部门，锦衣库才是真正的财政收支机构，相应地国库大臣也沦落为一个日常财政事务管理者。
由于锦衣库带有明显的国王个人统治色彩，因而招致了一些封建贵族的反对，他们力图限制、削弱锦衣库的权力。在国王和封建贵族的冲突、斗争中，锦衣库的权力下降，一些财政权限被财政署和私室收回。
14世纪时，财政署的权力有所恢复，日常工作在御玺所发出的令状支配下进行。14世纪20年代，财政署进行了内部改革，一改过去一应收支均记于一处的账目记载方法，将各郡收入和债务收入分而入账，账目清楚可查。同时，锦衣库也把得自财政署的款项按季造册，向财政署年报。财政署管理的收入也有所增加，“1374～1375年度，财政署共收入11.2万英镑”[6](p286)。14世纪前后，财政署官员的成分也发生了较大变化。之前，负责财政署卷档记录和账目审核的多为教界人士；之后，俗界人士增加。“1340年，国库大臣一职首次由非教职人员担任，1410年，财政大臣职位也落入世俗人士之手。”[4](p15)
除财政署外，私室是当时另一个重要的财政机构。私室原为国王寝室，其成员伴国王左右，随时秉承王命，颁发各类证书和令状，处理各种事务，并就地征用款项，然后将征用单送交财政署，以便于在有关账目上作相应扣除。“1356年前，爱德华二世和爱德华三世曾对私室的‘财政管理职能’进行了强而有效的运用”。[7](p25) 爱德华四世在位期间，通过提高不向财政署负责的“外部”审核员的地位，削弱了财政署的财政权，进一步强化了私室的财政管理职能。“许多王室地产不再由财政署管理，而由一些专门任命的、不向财政署负责的‘外部’审核员管理，这种分权的后果是财政署上部成为这样一个部门：审核员们会对它宣称账目已经在其他地方处理完毕了。”[7](p25) 理查三世统治时，曾试图建立一种新的私室财政体制，他还为此编纂或制定过一个详细的实施计划。在理查三世设计的财政体制里，绝大多数王室地产不再由财政署管理，转而由私室监管。[7](p25) 但理查三世的计划未曾得以实施。
二 “私室财政体制”的建立与都铎时期的财政管理改革
亨利七世对私室的利用为“私室财政体制”的建立奠定了基础。亨利七世本是威尔士的一个小伯爵，“他登上王位时一贫如洗，欠他的法国和不列塔尼支持者大量债务”[8](p47)。但亨利七世却“既不愿追随兰开斯特家族用自由换取拨款的先例，又不愿仿效约克家族未经同意而征税之举”[8](p47)，于是，“全面采用并发展了理查三世的计划”[9](p67)，利用私室及其下属部门前往各郡确立王室地产界限，恢复过去流失的王室领地以增加收益。“1491年王室领地年净收入为3767英镑，1504年时增至25245英镑。”[10](p11) 亨利七世还责令私室官员到各地调查在履行国王义务时的欺诈行为，以加强对来自监护权、继承权等封建收入及司法讼金与罚款的征收管理。结果“监护权的土地收益从1487年的几百英镑增至1507年的逾6000英镑”[9](p91)。亨利七世利用私室的结果有二：其一， “亨利七世统治期间，收益由年约5.2万英镑增至14.3万英镑”[8](p53)；其二，在不长时间内，私室收支总额便超过财政署。亨利七世统治末年，私室收支逾10万英镑，远远超过财政署。
亨利八世统治前期“私室财政体制”正式建立。亨利八世疏于政事、厌烦琐碎的管理工作，他在继续利用私室及其下属部门明确和扩展国王特权的同时，将私室收入账目和私室土地收敛官员账目的审核完全委托给两个王室土地大检查长。1515年，两个王室土地大检查长及其部门作为一个机构由议会法案以“国王特权总稽查”的名称确定。至此，私室财政体制正式确立。
私室本质上仍是“王室政府”的财政机构，其官员的任命完全控制在国王个人手中，人员组成很不稳定，更换频仍，任职亦无定期，没有可靠的制度作保证，仅凭国王的个人特权行事。这种带有“国王个人性”的私室财政体制不可能长期适应国家财政收支与管理的需要，不久后必定走向衰亡，被新的财政管理机构所取代。
宗教改革运动为财政机构的全面改革提供了契机。宗教改革的主要目的之一是没收国王垂涎已久的修道院财产。修道院拥有巨额财产，1536年修道院的净收入高达131361英镑，因此，解散修道院能给国王带来巨大的经济利益。1536年亨利八世解散了年收入不足200英镑的291个小修道院中的244个，以后又陆续解散了其余40余所。1539年，进一步取缔了所有的修道院。修道院的所有财产都归于国王及其继承人名下，王室的固定收入因此而迅速增加。1530年的年收入约10万英镑，10年后增至年约22万英镑[11](p42)。面对突如其来的巨额财产和收入， 无论是陈腐落后的财政署，还是运作无序、杂乱无章的国王特权总稽查，都不能适应新的管理需要，新的财政管理机构——税收法院的出现成为历史必然。
税收法院的建立与托马斯·克伦威尔有着密不可分的联系。16世纪30年代，以托马斯·克伦威尔为首的“剑桥改革派”利用宗教改革提供的历史契机，首先对财政管理机构进行了改革。他们通过议会建立了一系列由议会法案详细规定其目的、职能、人员、规章的税收法院。
1536年成立的增收法院是最早通过议会法案制定全新管理制度的税收法院。它“由1名总长、1名司库、1名法律监督、1名副法律监督组成的委员会统管，另雇佣10名账目审核员、17名驻守各郡的征收员、1名书记员、1名看守和1名通讯员”[ 7] (p25)。增收法院成员有明确的分工，各司其职，共同负责管理没收来的修道院财产。增收法院“作为记录法院同时拥有国玺和御玺，有着明确的管理权限及结账时限”[12](p167)。
增收法院的建立为其他财政机构改革提供了样板。托马斯·克伦威尔认为，私室和国王特权总稽查直接依附于王权，难以对其充分利用，因而他“力图减弱私室的作用，并把国王特权总稽查转化为一个适当的、但受到限制的国家部门”[8](p53)。削弱私室的最佳方法是减少由它管理的财政收入。1534年，托马斯·克伦威尔把本应由私室管理的教士首年俸和什一税转交给他的属臣格斯特威克管理。1540年，议会法案正式确定了首年俸和什一税法院制度，实现了首年俸和什一税收入管理的制度化。同年建立的还有监护法院。1542年，议会法案又规定了国王特权总稽查制度，从此，这个纯属于国王私室的中世纪机构同样实现了制度化。该年的另一个议会法案将监护法院和其他管理国王封建捐税的财政机构合并为监护继承法院。
到1542年，英国主要有6个财政管理机构，它们职权分明，互不隶属， 各自管理一部分收入。财政署管理古老的收入，兰开斯特公爵领地法院管理兰开斯特公爵领地的土地收入，国王特权总稽查法院管理由亨利七世和沃尔西获得的收入，增收法院管理1535年之后获得的土地的收入，首年薪俸和什一税法院管理本应交至教会的收入，监护继承法院管理封建收入。[7](p223) 这些财政管理机构在财政管理上“既避免了古老财政署的过于正式化，又避免了私室财政体制的过于非正式化”[8](p53)。它们的建立一方面适应了当时紧急处理巨额收入的需要，另一方面逐步削弱并改造了旧有的财政管理体制。
托马斯·克伦威尔当权时，能够审时度势，根据需要及时调整和改革政府机构，6个财政收入机构在他的精心策划下运转良好，但在他失势并于1540年被处死之后，各税收法院开始独立发展，财政管理再次陷入混乱状态，特别是1540～1558年间，战争、减产、腐化和工作低效进一步恶化了财政管理上的困难。因此，财政机构的统一成为避免混乱而进一步改革的必然趋势；而且随着增收法院管辖的财政收入在国家财政收入中占据比例的日益增加，几个财政机构的并立就多余而浪费了。
1551年各财政管理机构收入统计表（单位：英镑）[11](p44～55)
上表表明，1551年时增收法院管辖的收入已占国家财政总收入的58.55％，因此机构的合并成为规避管理混乱的必然选择。
1554年，议会通过法案，把增收法院及首年俸和什一税法院并入财政署，只留下监护法院和兰开斯特公爵领地法院。这样，截止到1554年，英国共有3 个中央财政管理机构，即财政署、兰开斯特公爵领地法院和监护继承法院。这3 个财政机构分别管理国家财政收支、兰开斯特公爵领地收支和临时性的来自监护权、继承权的收支。
1554年的财政署汲取了托马斯·克伦威尔时代创立的财政机构在审核和管理上的技巧，而且财政署早在30年代时就进行了重大改革，到1541年时，其财务往来已由符契改为现金，解决了中世纪以来一直存在的由于符契收账所造成的效率低下问题，适应了新的财政管理需要。在增收法院及首年薪俸和什一税法院并入财政署之后，财政署的财政收入空前增加，出现了财政署的复兴。1560年伊丽莎白女王永久性地恢复了两个“预付款审核员”的职位，他们负责审核有关爱尔兰、铸币、借贷、战争支出、海军、军械、工程等的账目。“据估计，17世纪初， 政府收入的90％由财政署审核。”[4](p41)
与财政署复兴同步，国库大臣权力日增，在财政管理中处于主导地位。都铎后期的国库大臣身兼财政署的国库大臣和国王的国库大臣两职。在理论上，两个职位的职责、权力、任职方式和在职时限各不相同。作为财政署国库大臣，他由委任状任命，并在财政署众男爵前宣誓。作为国王的国库大臣（或曰英格兰的国库大臣），他被授予白色柳木权杖，并凭借权杖的权威判令各类难以审理的案件。国王的国库大臣就职时对大法官宣誓，承诺他将为国王及其臣民鞠躬尽瘁，按照公平正义原则履行职责，对贫富人等同而视之，为国王提供正确建议，管理好所管财物，并确保国王应得利益的获取。国王的国库大臣虽地位显赫，但并无多少实权，权力远逊于财政大臣，任职亦无定期。伊丽莎白时期的1572～1598年，威廉·塞西尔担任国库大臣时，还兼任其他要职，无暇亲临财政署理事，不得不通过秘书给财政署发布大量命令或指令。威廉·塞西尔及其秘书们的财政活动，使得以国库大臣为主的国库开始游离出财政署，逐渐成为一个独立机构，并成为财政管理的中心。当然，在威廉·塞西尔时代，国库自财政署的游离仅是刚刚开始，国库最终成为一个独立的国家机构还有待时日。
需要说明的是，国库大臣这一职位的地位和任职者的地位是两码事。温切斯特任国库大臣期间，处理财政事务时要听命于当时担任首席国务秘书的威廉·塞西尔；而威廉·塞西尔任国库大臣时，因其权威盛大，处理财政事务时无需向女王之外的任何人请命。可见，国库大臣职位本身所拥有的权威并不特别显要，关键是由谁担任这一职位。
另外，也是在都铎王朝后期，由不同委任状任命的财政署国库次臣和财政大臣职位合二为一。“1567年1月17日， 沃尔特·迈尔德梅即同时被任命为财政署国库次臣和财政大臣。”[5](p28) 财政大臣和国库次臣两职位合并后， 财政大臣职位日益重要，成为国库大臣的副手，而且理论上，国库大臣离职后他还是当然的继承人，尽管事实上从1560年到1640年间，只有理查德·韦斯顿由财政大臣升任国库大臣。除理查德·韦斯顿外，分别于1566～1589年、1589～1603年和1606～1614年担任财政大臣的沃尔特·迈尔德梅爵士、约翰·福蒂斯丘爵士和朱利叶斯·西泽爵士都绩效卓著，无论是政策制定上，还是向议会陈述国王财政需求上，都将财政大臣之应尽职责发挥得淋漓尽致。但直到18世纪国库委员会第一财政大臣出任首相后，财政大臣才成为国库的首脑。② 而且，尽管国库工作自此由财政大臣主持，然而迟至19世纪早期，财政大臣还不是阁员，直到格拉德斯通出任财政大臣后，现代意义上的财政大臣才开始出现。[12](p20)
三 斯图亚特王朝早期的财政管理制度——国库的复兴
斯图亚特王朝初期，财政管理沿袭前朝旧制，以国库大臣为主的国库仍是财政管理的中心。斯图亚特王朝的首位国库大臣是于1599年接任威廉·塞西尔的巴克赫斯特勋爵托马斯·萨克维尔。尽管巴克赫斯特勋爵难胜任其职，但威廉·塞西尔给国库大臣职位带来的所有荣耀在他任职期间得以保持。1608年威廉·塞西尔之子罗伯特·塞西尔任国库大臣。为解决国王的财政困难，国王重定了关税税率册，并课征了新的关税附加税。国王的债务从1608年的100万英镑缩减到1610年的30万英镑。[4](p46) 罗伯特·塞西尔还力图通过“大契约”彻底重组斯图亚特王朝的财政体制。R.洛克耶指出：“如果‘大契约’得以实施的话，英国在17世纪会朝着另外的方向发展。”[13](p227) 但由于国王和议会双方打算各不相同且相互猜忌，结果“大契约”最终未得以达成。
1612年索尔兹伯里伯爵罗伯特·塞西尔死后，詹姆斯一世不再委任国库大臣，而以国库委员会取而代之。国库委员会共有6名成员， 诺桑普顿伯爵亨利·霍华德任国库委员会第一财政大臣。1612年的国库委员会管理实践本是为避免国家财政管理权落入像罗伯特·塞西尔这样的权臣之手而实施的权宜之计，但这一革新却有着非同寻常的意义。正如E.布里奇斯所言，“与国库大臣一人主宰国库相比，由6名成员组成的国库委员会更需要一套惯行的运作程序和一个工作高效的秘书。在詹姆斯一世首次实行国库委员会制百余年后，国库大臣职位不复存在”[12](p18)。亨利·霍华德之后，埃尔斯米尔勋爵托马斯·埃杰顿于1613年继任国库委员会第一财政大臣。1614年时，国王又以国库大臣取代国库委员会。之后，国库便在国库大臣管理制和国库委员会管理制间左右摆动。
国库管理模式及主要官员表（1614～1641年）[14](p9～10)
1614～1641年间，国库主要官员多由世俗人士担任，教职人员渐少参与，只有1618年和1635年，国库委员会第一财政大臣分别由两位坎特伯雷大主教乔治·阿博特和威廉·劳德担任；1636年国库大臣一职由伦敦主教韦斯顿勋爵理查德担任。国务秘书也渐淡出国库管理，除1620年外，他们不再任职于国库。
以上表明，斯图亚特王朝早期，国库开始取代财政署，成为财政管理的中心。但是，国库首脑国库大臣或国库委员会第一财政大臣都不拥有对财政署的绝对权威，他们只有通过国王的御玺才能给财政署发布各类指令。也就是说，国库实施财政管理所赖以仰仗的仍然是国王的权威，财政的最高管理权和决策权仍掌握在国王手中。
四 财政管理机构沿革的特点
英国的财政管理制度有4个引人注目的特点，即连续性、渐进性、经验性和灵活性。连续性是指英国每个时代的财政管理机构都源自对旧有机构的改造。斯图亚特王朝早期的国库、财政署和私室等财政管理机构，无一不是从遥远的中世纪继承下来的历史遗产。渐进性是指英国财政管理机构和制度之萎缩蜕变、孕育新生无不平稳自然、徐缓渐进，鲜有跌宕断裂现象发生。财政署和国库的沿革历程即是明证。经验性是指财政管理机构的设立很少是在某种现成理论的指导下完成的，也不是由议会法案一蹴而就地形成的，而是随着管理发展的需要，经不断补充逐渐发展起来的。有些本是应付一时之需的权宜之计，或曾经不成功的实践，后经实践证明其合理性之后，被社会所接受。国库委员会的形成和发展便是典型例证。作为政治制度之重要组成部分的财政管理机构及其制度，当然亦不例外。灵活性是指英国的财政管理制度能够根据不断变化的国内外形势，及时作局部调整，使其能在保持旧形式的前提下，实现内容的更新，以适应新形势下的管理需要。如国库，本是中世纪封建财政管理机构之一的国库，经斯图亚特王朝早期和复辟时期的改造，逐渐孕生了现代国家财政管理的中心机构——财政部。
收稿日期：2005—12—05
注释：
① 1547年议会法案已将国王特权总稽查法院并入增收法院，所以到1551年时共有5个财政管理机构。
② “国库委员会第一财政大臣”的英文为“Frist Lord of the Treasury Commission”。 中西学界有关“国库委员会第一财政大臣”的使用和翻译比较混乱，有的西方学者使用“Frist Lord of the Treasury Commission”，而有的学者则使用“Lord High Treasurer”，有时一些学者两词皆用，一般在1714年之后多用前者。实质上，这只是术语使用的不同，涵义差别并不大。为避免翻译引起的混乱，特别是为避免将“Lord High Treasurer”译为“（旧时英国的）财政大臣”可能导致的与“Chancellor of the Exchequer”（财政大臣）在理解上的混淆，本文在翻译“Lord HighTreasurer”时，将其和“Frist Lord of the Treasury Commission”统一译为“国库委员会第一财政大臣”。另外，笔者没有像国内的一些学者那样，把1667年的“Treasury Commission”翻译为“财政委员会”，而是将它译为“国库委员会”，主要原因是：“Treasury Commission ”和“Treasury”（国库）实质上是一个机构，只不过是组织形式不同，将“Treasury Commission”翻译为“国库委员会”，更符合实际。
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年09期
【原文出处】《史学月刊》(开封)2007年6期第73～78页
【英文标题】 On the Evolution of Central Financial Administration Institutions of England in the Middle Ages and Early Modern Times
【作者简介】于民，南京大学历史系，江苏 南京 210093
于民，历史学博士，南京大学历史系经济全球化与国际关系研究中心副教授。
| 【内容提要】 | 中世纪时，国库、财政署和私室是英国最主要的中央财政管理机构，三个机构的命运漂浮不定，主要原因是国王及其王室才是财政管理的中心所在。都铎时期，国王们为加强对财政的个人控制，建立了私室财政体制。斯图亚特王朝建立初期，中央财政管理一仍旧贯，但1612年的管理革新实践却奠定了后来国库复兴的基础。综观这一时期的财政管理机构的沿革可知，连续性、渐进性、经验性和灵活性是它的主要特点。 In the Middle Ages, the treasury and the exchequer, as well as the chamber were the main central financial administration institutions of England. The fate of these three institutions were uncertain, for the real administration centre was the King and his household. Under the Tudors, the chamber system was established because the kings wanted to strengthen their forces in financial field. Just after the Stuart was founded, the financial institutions were not changed completely, but the innovation of 1612, in fact, laid the foundation for the later revival of the treasury. After a comprehensive survey, it would be clear that the characteristics of the evolution in this period were continuity, progression step by step, experimentation and agility. |
西方学界对英国财政管理机构的研究因起步较早，资料丰富，且得语言之利等原因，著述甚丰，可谓汗牛充栋。综观这些研究成果，不难发现，西方学者的研究重点或在于一个财政部门，如S. B. 巴克斯特的《国库的演进，1660～1702》，[1] 或侧重于某一个时段，如H. E. 菲斯克的《1688年光荣革命后的英国公共财政》，[2] 或注重研究财政部门的财政税收政策，如W.肯尼迪的《1640～1799 年的英国税收：政策和观念论集》，[3] 而从总体上研究英国财政管理机构发展史的成果相对薄弱得多。与西方学界相比，国内学界的研究相形见绌，有关研究除散见于部分政治制度通史著作之外，仅有寥寥数篇研究都铎时期财政制度的论文。因此，无论是为了在西方学界研究的基础上更进一步，还是为了弥补国内研究的不足，有关英国财政管理机构的研究都亟待加强。有鉴于此，本文试图对英国中世纪和近代早期财政管理机构的沿革作些探讨。
一 中世纪英国财政管理机构的兴衰
国库是英国第一个中央财政机构。诺曼征服前，王室已在温切斯特建立了国库，那时，“国库已能够较为成熟地征敛税款、审核账目和分派现金”[4](p20)。诺曼征服后，威廉一世承袭旧制，亦设国库于温切斯特。当时，征服者威廉跨海而治，常到欧洲大陆巡游。由于钱物账本等携带不便，便留由国库储存。后来，威廉一世还在大陆设立了鲁昂国库和法莱士国库。国库首脑国库大臣是日薪5先令的“头等报酬官员”[4](p20)，下设国库司库两名。国库大臣并不能独断财政事宜，他受国王代理人——政法官或由男爵和王室要员组成的委员会——的监督和制约。代理人常一年两次前往温切斯特国库审核账目。国王代理人对国库的监督审核标志着国王对国库控制的加强。
从这种审核与被审核的关系中，逐渐诞生了一个新的财政机构——财政署。财政署成立之初，主要处理司法事务，还不是“一个部门或一种制度”，只呈现出一个机构的雏形。[4](p20)
财政署分为“财政署上部”和“财政署下部”。财政署上部的主要成员有政法官、大法官、私室司库、国库大臣等，他们被称为“财政署男爵”，主持者为政法官。有时，国王还亲临财政署上部主持和督察财政署的工作。财政署上部负责署务的商定和指导，解决收支过程中的重大疑难问题和原则性问题。财政署上部保有《国库卷档》。《国库卷档》由国库大臣口述，经卷档记录员——大法官属员即后来的财政大臣抄写而成。国库大臣不但在《国库卷档》编撰中起着关键性作用，而且有权参与所有财政署的要政，任何大事都不得对他隐瞒，其权威横跨财政署上下两部。自15世纪起，国库大臣的职责由其代理人或其委任的财政署国库次臣代行。财政署国库次臣多从骑士阶层和训练有素的律师阶层选任，并很快成为国家重臣。
财政署下部主要负责账目登记和现金支出等的具体执行，因此，又称为“收支部”，主要成员是国库大臣和私室司库的代表。国库大臣的代表主持下部工作并负责在装货币的钱袋上加盖封印，登记收入数额、交纳者姓名和交纳项目，并把收入数额刻写在木质符契上。私室司库的代表是2名骑士，负责保管货币箱子的钥匙，秤量收入的货币，并监督货币的支出及符契的刻写。他们之下是“技艺熟练的衡员和熔银员，负责计算和记账的4名现金出纳员”[4](p23)、验银员、木码制作员、警卫和入库向导等。
财政署在亨利二世后期及其子理查、约翰时期获得了迅速发展，全国财政的大部分由其掌握。亨利二世时，财政署掌管的收入有3.5万英镑，比威廉一世时几乎增加了1倍。13世纪时，通过百户区调查和司法权调查，改善和加强了财政管理，财政署账目分类愈细，账册簿记增加，工作量日增。相应地，随着财政署官员走向专业化，“亨利三世统治时期，大法官不再参与财政署事务，其属员成为财政大臣”[5](p26)。在财政管理职能迅速加强的同时，财政署的司法职能也日益发展，所有财政诉讼活动都由财政署法庭审理。
但财政署发展绝非一帆风顺，因为在中世纪国家的管理中心是国王及其王室，因而，“王室财政”体制下，各财政部门的兴衰沉浮和职权范围的增减，总因国王个人的好恶或形势的变化而发生改变。特别当某一部门官僚组织的趋于完善自然导致其独立性加强，形成自身运行机制，而与国王个人意志发生冲突时，国王更愿意利用王室近侍进行管理，形成个人政府，13世纪中期财政署衰落和锦衣库兴起即是典型例证。
亨利三世当政之初，为改善窘迫的财政状况，任命普瓦提埃人彼得·德·里沃为锦衣库监督，避开财政署，管理财政收支事宜，权势日盛。锦衣库可通过符契借款。债权人持锦衣库所发行的符契到各郡长处取走货币，郡长持符契到财政署结算。结果，财政署变成了一个结算部门，锦衣库才是真正的财政收支机构，相应地国库大臣也沦落为一个日常财政事务管理者。
由于锦衣库带有明显的国王个人统治色彩，因而招致了一些封建贵族的反对，他们力图限制、削弱锦衣库的权力。在国王和封建贵族的冲突、斗争中，锦衣库的权力下降，一些财政权限被财政署和私室收回。
14世纪时，财政署的权力有所恢复，日常工作在御玺所发出的令状支配下进行。14世纪20年代，财政署进行了内部改革，一改过去一应收支均记于一处的账目记载方法，将各郡收入和债务收入分而入账，账目清楚可查。同时，锦衣库也把得自财政署的款项按季造册，向财政署年报。财政署管理的收入也有所增加，“1374～1375年度，财政署共收入11.2万英镑”[6](p286)。14世纪前后，财政署官员的成分也发生了较大变化。之前，负责财政署卷档记录和账目审核的多为教界人士；之后，俗界人士增加。“1340年，国库大臣一职首次由非教职人员担任，1410年，财政大臣职位也落入世俗人士之手。”[4](p15)
除财政署外，私室是当时另一个重要的财政机构。私室原为国王寝室，其成员伴国王左右，随时秉承王命，颁发各类证书和令状，处理各种事务，并就地征用款项，然后将征用单送交财政署，以便于在有关账目上作相应扣除。“1356年前，爱德华二世和爱德华三世曾对私室的‘财政管理职能’进行了强而有效的运用”。[7](p25) 爱德华四世在位期间，通过提高不向财政署负责的“外部”审核员的地位，削弱了财政署的财政权，进一步强化了私室的财政管理职能。“许多王室地产不再由财政署管理，而由一些专门任命的、不向财政署负责的‘外部’审核员管理，这种分权的后果是财政署上部成为这样一个部门：审核员们会对它宣称账目已经在其他地方处理完毕了。”[7](p25) 理查三世统治时，曾试图建立一种新的私室财政体制，他还为此编纂或制定过一个详细的实施计划。在理查三世设计的财政体制里，绝大多数王室地产不再由财政署管理，转而由私室监管。[7](p25) 但理查三世的计划未曾得以实施。
二 “私室财政体制”的建立与都铎时期的财政管理改革
亨利七世对私室的利用为“私室财政体制”的建立奠定了基础。亨利七世本是威尔士的一个小伯爵，“他登上王位时一贫如洗，欠他的法国和不列塔尼支持者大量债务”[8](p47)。但亨利七世却“既不愿追随兰开斯特家族用自由换取拨款的先例，又不愿仿效约克家族未经同意而征税之举”[8](p47)，于是，“全面采用并发展了理查三世的计划”[9](p67)，利用私室及其下属部门前往各郡确立王室地产界限，恢复过去流失的王室领地以增加收益。“1491年王室领地年净收入为3767英镑，1504年时增至25245英镑。”[10](p11) 亨利七世还责令私室官员到各地调查在履行国王义务时的欺诈行为，以加强对来自监护权、继承权等封建收入及司法讼金与罚款的征收管理。结果“监护权的土地收益从1487年的几百英镑增至1507年的逾6000英镑”[9](p91)。亨利七世利用私室的结果有二：其一， “亨利七世统治期间，收益由年约5.2万英镑增至14.3万英镑”[8](p53)；其二，在不长时间内，私室收支总额便超过财政署。亨利七世统治末年，私室收支逾10万英镑，远远超过财政署。
亨利八世统治前期“私室财政体制”正式建立。亨利八世疏于政事、厌烦琐碎的管理工作，他在继续利用私室及其下属部门明确和扩展国王特权的同时，将私室收入账目和私室土地收敛官员账目的审核完全委托给两个王室土地大检查长。1515年，两个王室土地大检查长及其部门作为一个机构由议会法案以“国王特权总稽查”的名称确定。至此，私室财政体制正式确立。
私室本质上仍是“王室政府”的财政机构，其官员的任命完全控制在国王个人手中，人员组成很不稳定，更换频仍，任职亦无定期，没有可靠的制度作保证，仅凭国王的个人特权行事。这种带有“国王个人性”的私室财政体制不可能长期适应国家财政收支与管理的需要，不久后必定走向衰亡，被新的财政管理机构所取代。
宗教改革运动为财政机构的全面改革提供了契机。宗教改革的主要目的之一是没收国王垂涎已久的修道院财产。修道院拥有巨额财产，1536年修道院的净收入高达131361英镑，因此，解散修道院能给国王带来巨大的经济利益。1536年亨利八世解散了年收入不足200英镑的291个小修道院中的244个，以后又陆续解散了其余40余所。1539年，进一步取缔了所有的修道院。修道院的所有财产都归于国王及其继承人名下，王室的固定收入因此而迅速增加。1530年的年收入约10万英镑，10年后增至年约22万英镑[11](p42)。面对突如其来的巨额财产和收入， 无论是陈腐落后的财政署，还是运作无序、杂乱无章的国王特权总稽查，都不能适应新的管理需要，新的财政管理机构——税收法院的出现成为历史必然。
税收法院的建立与托马斯·克伦威尔有着密不可分的联系。16世纪30年代，以托马斯·克伦威尔为首的“剑桥改革派”利用宗教改革提供的历史契机，首先对财政管理机构进行了改革。他们通过议会建立了一系列由议会法案详细规定其目的、职能、人员、规章的税收法院。
1536年成立的增收法院是最早通过议会法案制定全新管理制度的税收法院。它“由1名总长、1名司库、1名法律监督、1名副法律监督组成的委员会统管，另雇佣10名账目审核员、17名驻守各郡的征收员、1名书记员、1名看守和1名通讯员”[ 7] (p25)。增收法院成员有明确的分工，各司其职，共同负责管理没收来的修道院财产。增收法院“作为记录法院同时拥有国玺和御玺，有着明确的管理权限及结账时限”[12](p167)。
增收法院的建立为其他财政机构改革提供了样板。托马斯·克伦威尔认为，私室和国王特权总稽查直接依附于王权，难以对其充分利用，因而他“力图减弱私室的作用，并把国王特权总稽查转化为一个适当的、但受到限制的国家部门”[8](p53)。削弱私室的最佳方法是减少由它管理的财政收入。1534年，托马斯·克伦威尔把本应由私室管理的教士首年俸和什一税转交给他的属臣格斯特威克管理。1540年，议会法案正式确定了首年俸和什一税法院制度，实现了首年俸和什一税收入管理的制度化。同年建立的还有监护法院。1542年，议会法案又规定了国王特权总稽查制度，从此，这个纯属于国王私室的中世纪机构同样实现了制度化。该年的另一个议会法案将监护法院和其他管理国王封建捐税的财政机构合并为监护继承法院。
到1542年，英国主要有6个财政管理机构，它们职权分明，互不隶属， 各自管理一部分收入。财政署管理古老的收入，兰开斯特公爵领地法院管理兰开斯特公爵领地的土地收入，国王特权总稽查法院管理由亨利七世和沃尔西获得的收入，增收法院管理1535年之后获得的土地的收入，首年薪俸和什一税法院管理本应交至教会的收入，监护继承法院管理封建收入。[7](p223) 这些财政管理机构在财政管理上“既避免了古老财政署的过于正式化，又避免了私室财政体制的过于非正式化”[8](p53)。它们的建立一方面适应了当时紧急处理巨额收入的需要，另一方面逐步削弱并改造了旧有的财政管理体制。
托马斯·克伦威尔当权时，能够审时度势，根据需要及时调整和改革政府机构，6个财政收入机构在他的精心策划下运转良好，但在他失势并于1540年被处死之后，各税收法院开始独立发展，财政管理再次陷入混乱状态，特别是1540～1558年间，战争、减产、腐化和工作低效进一步恶化了财政管理上的困难。因此，财政机构的统一成为避免混乱而进一步改革的必然趋势；而且随着增收法院管辖的财政收入在国家财政收入中占据比例的日益增加，几个财政机构的并立就多余而浪费了。
1551年各财政管理机构收入统计表（单位：英镑）[11](p44～55)
固定收入 临时收入 合计 财政署 7557 31786 39343 增收法院① 144825 14370 159195 兰开斯特公爵领地 16586 1486 18072 首年薪俸和什一税法院 15042 8521 23563 监护继承法院 31749 31749 总收入(含其他) 183998 87914 271912 |
上表表明，1551年时增收法院管辖的收入已占国家财政总收入的58.55％，因此机构的合并成为规避管理混乱的必然选择。
1554年，议会通过法案，把增收法院及首年俸和什一税法院并入财政署，只留下监护法院和兰开斯特公爵领地法院。这样，截止到1554年，英国共有3 个中央财政管理机构，即财政署、兰开斯特公爵领地法院和监护继承法院。这3 个财政机构分别管理国家财政收支、兰开斯特公爵领地收支和临时性的来自监护权、继承权的收支。
1554年的财政署汲取了托马斯·克伦威尔时代创立的财政机构在审核和管理上的技巧，而且财政署早在30年代时就进行了重大改革，到1541年时，其财务往来已由符契改为现金，解决了中世纪以来一直存在的由于符契收账所造成的效率低下问题，适应了新的财政管理需要。在增收法院及首年薪俸和什一税法院并入财政署之后，财政署的财政收入空前增加，出现了财政署的复兴。1560年伊丽莎白女王永久性地恢复了两个“预付款审核员”的职位，他们负责审核有关爱尔兰、铸币、借贷、战争支出、海军、军械、工程等的账目。“据估计，17世纪初， 政府收入的90％由财政署审核。”[4](p41)
与财政署复兴同步，国库大臣权力日增，在财政管理中处于主导地位。都铎后期的国库大臣身兼财政署的国库大臣和国王的国库大臣两职。在理论上，两个职位的职责、权力、任职方式和在职时限各不相同。作为财政署国库大臣，他由委任状任命，并在财政署众男爵前宣誓。作为国王的国库大臣（或曰英格兰的国库大臣），他被授予白色柳木权杖，并凭借权杖的权威判令各类难以审理的案件。国王的国库大臣就职时对大法官宣誓，承诺他将为国王及其臣民鞠躬尽瘁，按照公平正义原则履行职责，对贫富人等同而视之，为国王提供正确建议，管理好所管财物，并确保国王应得利益的获取。国王的国库大臣虽地位显赫，但并无多少实权，权力远逊于财政大臣，任职亦无定期。伊丽莎白时期的1572～1598年，威廉·塞西尔担任国库大臣时，还兼任其他要职，无暇亲临财政署理事，不得不通过秘书给财政署发布大量命令或指令。威廉·塞西尔及其秘书们的财政活动，使得以国库大臣为主的国库开始游离出财政署，逐渐成为一个独立机构，并成为财政管理的中心。当然，在威廉·塞西尔时代，国库自财政署的游离仅是刚刚开始，国库最终成为一个独立的国家机构还有待时日。
需要说明的是，国库大臣这一职位的地位和任职者的地位是两码事。温切斯特任国库大臣期间，处理财政事务时要听命于当时担任首席国务秘书的威廉·塞西尔；而威廉·塞西尔任国库大臣时，因其权威盛大，处理财政事务时无需向女王之外的任何人请命。可见，国库大臣职位本身所拥有的权威并不特别显要，关键是由谁担任这一职位。
另外，也是在都铎王朝后期，由不同委任状任命的财政署国库次臣和财政大臣职位合二为一。“1567年1月17日， 沃尔特·迈尔德梅即同时被任命为财政署国库次臣和财政大臣。”[5](p28) 财政大臣和国库次臣两职位合并后， 财政大臣职位日益重要，成为国库大臣的副手，而且理论上，国库大臣离职后他还是当然的继承人，尽管事实上从1560年到1640年间，只有理查德·韦斯顿由财政大臣升任国库大臣。除理查德·韦斯顿外，分别于1566～1589年、1589～1603年和1606～1614年担任财政大臣的沃尔特·迈尔德梅爵士、约翰·福蒂斯丘爵士和朱利叶斯·西泽爵士都绩效卓著，无论是政策制定上，还是向议会陈述国王财政需求上，都将财政大臣之应尽职责发挥得淋漓尽致。但直到18世纪国库委员会第一财政大臣出任首相后，财政大臣才成为国库的首脑。② 而且，尽管国库工作自此由财政大臣主持，然而迟至19世纪早期，财政大臣还不是阁员，直到格拉德斯通出任财政大臣后，现代意义上的财政大臣才开始出现。[12](p20)
三 斯图亚特王朝早期的财政管理制度——国库的复兴
斯图亚特王朝初期，财政管理沿袭前朝旧制，以国库大臣为主的国库仍是财政管理的中心。斯图亚特王朝的首位国库大臣是于1599年接任威廉·塞西尔的巴克赫斯特勋爵托马斯·萨克维尔。尽管巴克赫斯特勋爵难胜任其职，但威廉·塞西尔给国库大臣职位带来的所有荣耀在他任职期间得以保持。1608年威廉·塞西尔之子罗伯特·塞西尔任国库大臣。为解决国王的财政困难，国王重定了关税税率册，并课征了新的关税附加税。国王的债务从1608年的100万英镑缩减到1610年的30万英镑。[4](p46) 罗伯特·塞西尔还力图通过“大契约”彻底重组斯图亚特王朝的财政体制。R.洛克耶指出：“如果‘大契约’得以实施的话，英国在17世纪会朝着另外的方向发展。”[13](p227) 但由于国王和议会双方打算各不相同且相互猜忌，结果“大契约”最终未得以达成。
1612年索尔兹伯里伯爵罗伯特·塞西尔死后，詹姆斯一世不再委任国库大臣，而以国库委员会取而代之。国库委员会共有6名成员， 诺桑普顿伯爵亨利·霍华德任国库委员会第一财政大臣。1612年的国库委员会管理实践本是为避免国家财政管理权落入像罗伯特·塞西尔这样的权臣之手而实施的权宜之计，但这一革新却有着非同寻常的意义。正如E.布里奇斯所言，“与国库大臣一人主宰国库相比，由6名成员组成的国库委员会更需要一套惯行的运作程序和一个工作高效的秘书。在詹姆斯一世首次实行国库委员会制百余年后，国库大臣职位不复存在”[12](p18)。亨利·霍华德之后，埃尔斯米尔勋爵托马斯·埃杰顿于1613年继任国库委员会第一财政大臣。1614年时，国王又以国库大臣取代国库委员会。之后，国库便在国库大臣管理制和国库委员会管理制间左右摆动。
国库管理模式及主要官员表（1614～1641年）[14](p9～10)
时间 管理模式 国库大臣或国库委 员会第一财政大臣 1614年 国库大臣管理 托马斯·霍华德 1618年 国库委员会管理 坎特伯雷大主乔治·阿博特 1620年 国库大臣管理 亨利·蒙塔古 1621年 国库大臣管理 克兰菲尔德勋爵莱昂内尔 1624年 国库大臣管理 利勋爵詹姆斯 1628年 国库大臣管理 韦斯顿勋爵理查德 1635年 国库委员会管理 坎特伯雷大主教威廉·劳德 1636年 国库大臣管理 伦敦主教威廉·贾克森 1641年 国库委员会管理 爱德华·利特尔顿 |
1614～1641年间，国库主要官员多由世俗人士担任，教职人员渐少参与，只有1618年和1635年，国库委员会第一财政大臣分别由两位坎特伯雷大主教乔治·阿博特和威廉·劳德担任；1636年国库大臣一职由伦敦主教韦斯顿勋爵理查德担任。国务秘书也渐淡出国库管理，除1620年外，他们不再任职于国库。
以上表明，斯图亚特王朝早期，国库开始取代财政署，成为财政管理的中心。但是，国库首脑国库大臣或国库委员会第一财政大臣都不拥有对财政署的绝对权威，他们只有通过国王的御玺才能给财政署发布各类指令。也就是说，国库实施财政管理所赖以仰仗的仍然是国王的权威，财政的最高管理权和决策权仍掌握在国王手中。
四 财政管理机构沿革的特点
英国的财政管理制度有4个引人注目的特点，即连续性、渐进性、经验性和灵活性。连续性是指英国每个时代的财政管理机构都源自对旧有机构的改造。斯图亚特王朝早期的国库、财政署和私室等财政管理机构，无一不是从遥远的中世纪继承下来的历史遗产。渐进性是指英国财政管理机构和制度之萎缩蜕变、孕育新生无不平稳自然、徐缓渐进，鲜有跌宕断裂现象发生。财政署和国库的沿革历程即是明证。经验性是指财政管理机构的设立很少是在某种现成理论的指导下完成的，也不是由议会法案一蹴而就地形成的，而是随着管理发展的需要，经不断补充逐渐发展起来的。有些本是应付一时之需的权宜之计，或曾经不成功的实践，后经实践证明其合理性之后，被社会所接受。国库委员会的形成和发展便是典型例证。作为政治制度之重要组成部分的财政管理机构及其制度，当然亦不例外。灵活性是指英国的财政管理制度能够根据不断变化的国内外形势，及时作局部调整，使其能在保持旧形式的前提下，实现内容的更新，以适应新形势下的管理需要。如国库，本是中世纪封建财政管理机构之一的国库，经斯图亚特王朝早期和复辟时期的改造，逐渐孕生了现代国家财政管理的中心机构——财政部。
收稿日期：2005—12—05
注释：
① 1547年议会法案已将国王特权总稽查法院并入增收法院，所以到1551年时共有5个财政管理机构。
② “国库委员会第一财政大臣”的英文为“Frist Lord of the Treasury Commission”。 中西学界有关“国库委员会第一财政大臣”的使用和翻译比较混乱，有的西方学者使用“Frist Lord of the Treasury Commission”，而有的学者则使用“Lord High Treasurer”，有时一些学者两词皆用，一般在1714年之后多用前者。实质上，这只是术语使用的不同，涵义差别并不大。为避免翻译引起的混乱，特别是为避免将“Lord High Treasurer”译为“（旧时英国的）财政大臣”可能导致的与“Chancellor of the Exchequer”（财政大臣）在理解上的混淆，本文在翻译“Lord HighTreasurer”时，将其和“Frist Lord of the Treasury Commission”统一译为“国库委员会第一财政大臣”。另外，笔者没有像国内的一些学者那样，把1667年的“Treasury Commission”翻译为“财政委员会”，而是将它译为“国库委员会”，主要原因是：“Treasury Commission ”和“Treasury”（国库）实质上是一个机构，只不过是组织形式不同，将“Treasury Commission”翻译为“国库委员会”，更符合实际。
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