| 明清史 |
论井上毅的地方自治观
郭冬梅
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年09期
【原文出处】《日本学论坛》(长春)2007年1期第21～26页
【英文标题】 Expound Tsuyoshi Inoue's View on Local Self-Government
【作者简介】郭冬梅，东北师范大学日本研究所，吉林 长春 130024
郭冬梅（1971—），女，吉林蛟河人，东北师范大学日本研究所副教授，吉林大学东北亚研究院博士研究生。
【关 键 词】井上毅/地方自治观/邻保互助Tsuyoshi Inoue/local serf-government/mutual aid neighborhoods
［中图分类号］K313.41 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—1593（2007）01—0021—06
井上毅（1844～1895），是明治时期著名的法制官僚，曾参与了明治宪法和其他许多法律的制定，可以说对缔造明治国家，确立战前日本的宪法体制起到了核心的作用。但不仅如此，对于明治政府的内政外交的许多问题，井上毅都提出了自己的意见，起到了重要的参划作用。特别是在日本近代地方制度的探索、地方自治制度的建设中，井上毅也是重要的一员。他提出的一些建议和主张，对日本近代地方制度的建设产生很大的影响。尽管他的主张与山县有朋产生了对立，并最终没有把握地方自治制定的主导权，但他对近代日本的地方制度建设的影响是不容忽视的。而且，研究井上的地方自治观，也可以使我们更好地理解近代日本地方自治制度的特征。遗憾的是目前我国学者对井上毅的研究主要集中在他的教育思想等方面，对他的地方自治观还缺乏应有的探讨。因此，本文主要通过对日本国学院大学井上毅史料编纂会编纂的《井上毅传（史料篇）》中的有关史料进行分析，对井上毅的地方自治观作一全面的考察。
一
井上毅1844年出生于细川藩的一个下级武士家庭，幼时就学于学塾必由堂，十四岁入于藩儒木下犀潭门下，不久就受到提拔，被选送到藩校时习馆作居寮生。此前他所学习的始终是以儒学为中心的学问。不过这里所谓的儒学，“虽以朱子学为基本，但在某种程度上已经有了折衷的色彩”，即已经受到古学和国学等的影响[1]。
1867（庆应三）年后，井上受藩命开始转向学习洋学，先后就学于法学塾和大学南校。1873年，作为当时司法卿江藤新平的随员，井上被明治政府派往欧洲留学，对西方国家的法律制度进行了约一年的考察。在欧洲，井上主要是在法国巴黎进行学习，其间也访问了德国的柏林和走访了法国的一些地方城市。可以说，早年的留学欧洲，特别是主要在法国留学，给井上毅以极大的影响。而且在当时，他就对地方制度问题非常关心，深入考察了法国当时的村落生活和地方行政，并形成了自己对地方制度的认识。归国后的井上毅，对于地方制度问题极为关心，多次提出意见书，对地方制度问题进行参划。下面我们分阶段考察一下明治前期井上毅的地方制度意见。
（一）大区小区制时期井上毅的地方制度意见
明治政府在实行废藩置县，加强了中央集权后，对府县以下的地方则实行了大区小区制，这一制度直到1878年实行三新法后被废除。大区小区制时期是明治新政府进行以地税改革为主的各项改革时期，各种制度都在不断的探索中，社会的新旧矛盾激化，给明治新政府的统治带来威胁。因此井上毅针对地方问题，积极提出各种建言，表现了对国家的地方统治的极大关心。
1874年4月，井上写了一份给当时的太政大臣的意见书，在意见书的第四项中他指出了当前地方统治现状的弊端，并提出了改善政策。具体说来他认为存在的弊端是：一是地方官之待遇过轻；二是任用之县令不专；三是户长不知其职。而对于这几点他主张的改革方法是：一是提高地方官、特别是府知事县令的待遇，使有能力者专心治理地方；二是中央制定精密的法律，通过指令规制约束地方官；三是主张应该选择和地方关系密切的人为地方长官[2]14。这是他较早提出的对于地方制度的意见之一。
分析这一时期井上毅对地方制度的关心，首先表现在对待底层町村问题的重视上。他说：“凡成国之本，自村邑始，故治道之本，亦起于村邑。”[2]14。因此对于町村给予了很大的关注。井上毅反对明治初期把地方人为地划成区的大区小区制，认为其“方法属于人为者多，不如旧的郡村自然。”[2]99 而且在大区小区制度下，户长“俨然临于村民之上，视村民为顽然无知，一意奉行政府之风旨，汲汲布达政府之号令，不问村民之怨苦。”他认为町村和府县不同，是在国家具有“固有权利”的团体，所以其首长应该“作为一村的总代，主持一村的权利。”从中可以看到，井上重视底层的町村，认为町村长的人选具有重要性，同时也可以看到他反对过度的中央集权，主张某种程度上的分权[3]3，主要是底层町村的分权。
井上毅对地方制度的重视，还表现在他对地方经济问题的高度关心上。在他的意见书中，有很多是关于地方财政问题的。在大区小区制时期，地方财政还没有完全整备，实行的是“属于过渡性质”[4] 的民费财政，其特点是各种赋税重复赋课，百姓负担沉重。对此，井上多次提出自己的意见。例如，在“九年冬草”的意见书中，井上毅开篇即指出“地方政事之要，在于节县用，省县税民费，精选区长。”具体说来，“正是由于正税之外有府县税，有民费，有课金，税目繁多，因而，人民不仅为其所苦，也对其产生怀疑。”[2]98 他主张为了省民费就要废止重复的大区长和“学区取缔”这一职位，主张对混乱的地方税进行整理和限制，整备备荒储备金制度，承认米金两纳制度等等，减轻地方人民的负担。此后他又多次提出关于民费的意见案，主张要对国费和民费进行区别[2]114，并提出对民费的征收应该“由府县每年八月做出前年之统计，张榜公布以减少人民的怀疑”[2]127 等主张。
这一时期井上毅的地方制度的意见还有一个重要特点是主张渐进主义。他反对过大、过激的改革，主张尊重旧惯，循序渐进。如对于大区小区制度，井上毅因其“多属人为”而加以反对，但是当1876年3月，内务省决定改革区划，废除大区小区制度后，井上毅又提出了“关于地方区划改正的意见”而表示反对。在意见书中，井上毅认为大区小区制虽然有缺陷，但在人们已经开始“目惯耳熟”之时，又加以改变是“失信于民，得不偿失。”[2]106—107 此后，他又提出主张，坚持强调说“同人民直接之事物频繁改革甚非美事，”只“废除大区即可。”[2]112 由此可见井上在地方制度主张上的渐进主义。
在大区小区制时期，各地兴起了地方民会，特别是在自由民权运动兴起后，一些地方民会成为民权者同政府斗争的阵地。对此，井上的主张是：早些建立区会县会之制度，他说：“不定区会县会之制度权限，允许地方官适宜施行，则恐日后造成不可收拾之势。”[2]99 强调“未公布议事之权限乃政府之一缺点。”[2]130 表现出了对蓬勃发展的地方民会的忧虑。
此外，井上毅在论述自己的意见和观点时，总是举出法国的例子，举出自己在法国的见闻。可见，在法国的留学经历对井上的影响很大，他倾向于日本学习法国的地方制度。
（二）三新法时期井上毅的地方制度意见
1878年，西南战争结束后，明治政府开始着手整顿地方制度，改革了各地不一的大区小区制度，实行全国统一的地方制度——三新法。所谓三新法，就是指郡区町村编制法、府县会规则和地方税规则三法。三新法实际上是根据大久保利通的《关于地方体制等改正之事的上书》的意见，由内务大书记官松田道之起草，井上毅进行修改后成案的。由此可见，井上毅对三新法的形成也起到了重要的参划作用。而且有学者认为，大久保的意见书本身就反映了井上的主张[3]7。
郡区町村编制法废除了大区小区制度，恢复了传统的町村，实际上是井上毅“尊重旧惯”主张的实现。而府县会规则和地方税规则的制定，也是实现了井上毅对地方民会进行规制和对民费进行整理的主张。但是，井上反对恢复郡制，而郡区町村编制法在恢复町村，在町村实行一定的自治的同时，也恢复了郡制，实际上把郡作为监视町村自治的官僚机构。
府县会规则发布后，府县会被正式承认，成为自由民权派同政府斗争的阵地。对此，井上毅积极献言献策。如为了制约府县会的权限，1882年井上毅提出了一份关于府县会的意见书。在意见书中，他提出了以下七条建议：第一，对于府县会预算中特定的事业，例如“属于地方税的水利土功之事”等给予议定权，希望借此改变府县会始终反对预算案的姿态；第二，他主张把预算支出的项目分为必要支出和便宜支出，对于其必要支出不需要府县会的介入；第三，地方官吏和学校教师的报酬旅费不作为每年预算的对象；第四，建议把府县会会期的延长规定以法律限制在60日以内；第五，明确说明对府县会的议事和建议划一界限，即“不得涉及大政”；第六，规定府县会不得与其他府县会联合或者互通文书；第七，“关于数府县的共同土工”则数例外[2]323。主张对府县会的权限进行限制，从而确保行政权（府县知事）的优越地位，即“知事中心主义”[3]16 是井上的代表主张。
而对于町村会，井上毅一方面反对给町村会过多的权限，同时又主张“町村会议开设的地方尽可能简约其规则，使其类似一种乡约、或如从前惯行之寄合类，应进行适宜之斟酌。”[2]165
（三）明治十七年改正后井上的地方制度意见
1884年，内务卿山县有朋再次对地方制度进行了改革。其主要内容是实行联合户长役场制，其户长从民选变为官选，进行区町村会法改正。这次改革再次加强了政府对地方的统治，史称明治十七年改正。对于这次改革，井上毅明确加以反对。他在1884年先后三次给山县有朋写信，表达了反对改革的主张。
可以说这次地方制度改革的背景之一是松方财政实行后导致的农村贫困和农民层日益分解成地主和雇农。井上最为关心的是农村的贫困问题。他提出的改良方法是：“一培养各村的自治精神；二起治水土功；三劝课农桑；四节俭村费及教育费用；五诱慈惠之风；六改良储蓄法；七改良征税方法。”[2]479—480 在这里，井上第一次提出了培育农村的“自治精神”这一口号。他批评明治十七年改革，认为“这种制度实行后，行政上变得非常便捷，户长官选，增加户长的薪金后，户长得其人，而且户长的事务大加整顿，无疑会取得一定的成绩，但是相反地，却使各村的自治精神衰弱下去。”[2]480 在1886年的“地方政治改良意见案”中，井上毅用了大量的篇幅论述了农村的自治问题，从中可以看到，面对农村的疲弊，井上毅找到了农村自治这一良方。
日本的地方自治制度建立前的井上的地方制度意见，可以总结为以下几个方面：对底层町村自治的重视；对财政经济问题的重视；主张渐进主义；主张对府县会和町村会进行限制；受法国的影响比较深等等。可以说他的这些观点，在后来日本的地方自治建设提到日程上来时，也反映在他的地方自治观中。
二
在《井上毅传（史料篇第一）》中收录了一份1880年3月23日他写给参议井上馨的书信草稿。内容是他劝说即将赴德进行调查的井上馨，在地方制度方面决不能学习德国，而是应该以法国为典范。他认为，日本的形势，最类似于法国，因而废藩置县到后来实行的府县会等一直都在模仿法国，“若今日在半途还未达目的之际，又转而采用普国之制，实行地方自治主义，或交杂采用，一左一右，破化了划一之标准，此不仅非政府之良计，亦会成为人民之一大不幸。”[2]201 在这篇草稿中，井上明确表达了反对日本在未来的地方制度建设上模仿德国的意见。
1881年的明治14年政变后，明确了发布宪法、开设国会的日程。此后，明治政府在进行制定宪法和开设国会的准备同时，也着手整顿其它各项相关制度，建设地方自治制度问题也开始提上日程。
1885年冬，井上毅写下了第一份“地方自治制意见”。在意见中，他认为：自治之方法，是否应在日本实行，要看“我国旧来地方制度上的沿革是否具有适合自治制度之精神。”为此，他分别从町村和郡区两个层次来分析。他主张，日本“旧来之町村之制明显地具有自治的性质，旧来已有自治之性质，则适于实行自治之制。”但是他反对在郡一级实行自治。“英国原来即自治制盛行，地方之大小区划皆实行自治之制，普国在宪法上不及英国自由，但地方政事之自治却不劣于英国，法国虽在宪法上允许民主权利，但地方政事则专以中央集权为主，缺乏地方自治。此皆由来于各国历史上之沿革，非理论所能左右。”日本的郡以上在历史上只不过是行政区划，没有自治的传统，因此，井上主张在日本，自治之制，“应止于町村，不能涉及郡以上”。[2]459—462 在这篇意见书中，井上毅提出了他的基本的地方自治观，即他重视分析日本的自治传统，主张在町村实行地方自治而在郡以上实行行政制度。
但是，制定地方自治制度的主导权最终掌握在了任内务卿的山县有朋手中。他接受了德国学者的意见，主张在地方制度上引进德国的地方自治制度。1886年，明治政府聘请的德国顾问莫塞来到了日本，开始参与日本近代地方自治制度的法制建设。在山县有朋、莫塞着手进行以德国为模型的地方自治法案的起草的同时，井上则作为反对者，同他们展开了辩论。
日本近代地方自治的立法，是首先从制定《市制町村制》开始的。正如前述，井上毅对町村自治是持赞同态度的，但是在町村自治的具体细节上二人存在着不同意见。其首先表现在对町村合并的态度上。山县主张实行的是有财政能力的自治町村，因此要对町村进行合并。而井上重视的是旧村的自治传统，反对町村合并。但是为了解决一些町村过于弱小的问题，他还提出了这样一个没想：即保留现在的户长役场，专负责行政之事，同时恢复旧有的町村作为自治团体。在山县决定进行町村合并后，他坚决表示反对，认为“今全国之町村十之八九一时被强制合并，则其骚动混杂实在想象之外，不可料想将有何等之反对结果。”其次，井上也反对在町村会实行的“二级选举制”和赋予町村会以“过度的权力”。他反对“二级选举制”，是认为手续繁杂，实际上也是担心由此导致的町村等级分裂；而反对赋予町村会过度的权力，则反映了井上主张自治和分权的局限。
1888年市制町村制发布后，府县制郡制草案也开始起草。其草案基本上贯彻了莫塞和山县有朋的主张，府县和郡都变成了地方自治体。对此井上毅给与坚决的反对。他在同年10月的“地方自治意见”中强烈地表示了反对。他明确地指出，根据府县制草案，府县同郡町村一样，成了“纯然的自治体”，这样一来，“府县会拥有了府县的最上权，府县知事成了一赘旄，地方之过半成为中央命令所不及之地，统一的政治产生尾大不掉之病患，其余势浸染，自治之系统引入中央政府，则将使国体国宪渐被破坏。美国和英国之学者以自治为共和之异名，倡导不止地方之自治，而且要全国之自治乃人所共知。小生之杞忧，万一将来生效，或恐百年之后，将有评论说，在我历史上破坏我国体者乃府县自治之制也。”[5]28
关于具体的反对理由，井上认为府县草案中的以下十点内容存在着重大问题：一府县会代表府县；二府县会制定府县条例；三府县知事为府县会的议长；四府县吏员除警察官吏和司狱官吏外，由府县会设定；五府县参事会执行府县会的议决；六府县参事会对府县吏员实行惩戒处分；七府县知事是府县参事会组织之一人，又是议长；八府县知事执行府县参事会的议决，代表参事会；九府县参事会的组织由府县会选举的名誉职参事会会员占其三分之二；十府县的收入役依府县参事会的推选，由府县会选任。
对于这十项，井上逐条分析了它的不利之处。例如，对于第一条，井上认为，实行了这一条后，府县会就不再是府县知事的咨询机构，而成了“拥有府县的最上权者，府县知事一降成为府县会的执行者。”关于第二条，井上认为町村的自治等属于一小局部之事，可以实行自治，但是“一府县之事，则属于全国直接的区划，和一般国政相关涉，近似于一般的法律。”府县会拥有制定府县条例的权限后，则使府县会成为有最上权者，如果把这种主义适用于国家，则“其国变成美国或泰西之国。”第七第八第九条等也使“在行政上势力的大半落入府县会的手中”等等。
井上最后强调府县制草案实行后的后果有三：一府县长官虽名义上是天皇陛下的代言人，但实际上不是乞求府县会的哀怜者，便是不堪其职者，最终由其地方公选获胜。二是中央之政事不出十年必将麻痹不遂。三是地方自治的影响进而波及中央，必生府县会的雏形移植到国会之大势，其速力重力非区区宪法之正文所能防范，不出十年，可见其征候。”[5]28
但是有学者指出，井上毅并非是完全否定府县自治，他把府县的自治分为“由地方人民公选的集议体具有议决权和施行权”的“完全的自治”和“关系的自治。”井上主张的是“关系的自治”，因此，井上实际上是一个“限制自治论者。”[3]20
这里还要强调一下井上对于郡自治的意见。从资料看，早在三新法制定时，它就明确地反对把郡作为行政区划，而在1885年“地方自治制意见”中，他也是明确地反对郡以上的自治。但是到了府县制和郡制提上日程后，他却改变了态度。在“对府县制的杞忧”中说：“故纯然之自治可在町村施行，可在郡市施行，但绝不应在府县施行。”[5]28有学者认为，这并不表明他开始承认郡的自治，而是有伊藤博文对郡治的承认这一背景[3]20。而且，相对于府县的自治，作为其下一级郡的自治，还在他可以承认的范畴之内吧。
尽管后来市制町村制和府县制郡制经过一定的修改成案后，井上毅也表示了赞同，但是从根本上说来，他的地方自治观是：主张在町村（后来也包括郡）一级实行地方自治，他主张的町村是旧幕时代的具有很强的自治传统的町村，而不是进行町村合并后的行政村；而对于府县的地方自治，他是持反对意见的。
总结
对明治初年到日本近代地方自治制度的形成的井上毅的地方制度意见和地方自治观进行考察，会发现他的观点后面的一个重要的论据就是对自治传统的认识。他重视对日本和西方的传统进行考察，认为欧洲国家的自治起源于中世的自治都市传统，而亚洲的自治是在“自然的自治”，即自然发达的“町村的自治”基础上形成的[6]。因此他主张在町村保护传统的习惯，利用町村的自治传统使明治政府达到稳定基层统治的目的。而反对在府县实行地方自治，因为他认为日本的府县没有地方自治的传统。他说，日本在郡和府县一级的“自治的证据”，除了“封建的藩制”外，完全不存在。在历史上，郡和府县都只是一般的行政区划，因此如果实行自治，也只能是“人为的自治而非天然的自治”。看当今各国之例，没有不实行町村自治者，但是“府县或州的自治制度决不是划一的。”他认为所谓府县和郡的自治，要由历史上的沿革和时宜决定。例如，德国的州自治就是“基于几分天然的。”但是在日本，从历史上的沿革看，是缺乏自治的理由的。
但是仅仅从这一点分析井上的自治观的形成是不全面的。我认为应该把井上毅的地方自治观同他的主要观点，特别是他的宪法观念联系起来考虑。作为一个深受儒学影响的保守的明治官僚，对旧惯重视，对底层分权的重视，其基本的出发点在于对国家的统治有利这一点上。前已言及，井上出于对国家地方统治的关心，从明治初期开始，就对经济问题表示了特别的关心。他的主张是减轻民众的负担，以达到安民的效果。而他发现底层的町村原有的自治传统实际上是有利于这种统治的，这是井上主张对底层町村实行自治，进行有限分权的主要原因。
在制定明治宪法中起到核心作用的井上毅，最主要的目标就是维护天皇制，他之所以反对府县自治，归根结底，还是担心府县会的权力过于强大，进而危害到中央，并进而危害到天皇制的国体。为此，他专门对自治一词（英文是self government）的来源进行了考证。他发现自治一词最先起源于英国，其本意是指“国民参与政务，”[5]36 是共和的异名，传入德国后才有了地方自治的含义。因此在府县一级实行地方自治，实际上就是把共和制度引入日本。也就是说，担心在郡县实行地方自治制度影响到中央，影响到日本的天皇制国体，这才是井上反对府县自治的根本原因。
地方自治制度在西欧起源于中世的自治都市传统，在近代民族国家的形成中，又成为推动各国近代民主发展的重要因素。但是在近代日本，地方自治制度的建设却有着不同的意义。如果说山县有朋制定地方自治的根本目的是“不使中央的异动波及到地方，”[7] 想要在地方铸造一座政党政治的防波堤的话，那么，井上则是通过反对中央在府县一级的过度放任和主张在町村一级的自治，其根本目标是求得国家统治的安定，不危害日本的国体。作为保守的明治官僚，二者都是在为维护天皇制进行努力，只不过手段和认识不同罢了。不认识到这一点，也就是说不把日本近代的地方自治制度同天皇制联系起来，是不能够认识日本近代地方自治的本质的。
［收稿日期］2007—01—10
［基金项目］本文为东北师范大学校内青年基金项目（05QN019）的阶段性成果。
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年09期
【原文出处】《日本学论坛》(长春)2007年1期第21～26页
【英文标题】 Expound Tsuyoshi Inoue's View on Local Self-Government
【作者简介】郭冬梅，东北师范大学日本研究所，吉林 长春 130024
郭冬梅（1971—），女，吉林蛟河人，东北师范大学日本研究所副教授，吉林大学东北亚研究院博士研究生。
| 【内容提要】 | 井上毅作为明治时期最著名的法制官僚，对明治国家的法制建设起到了不可估量的作用。不仅如此，对地方制度问题也不断提出建言，对明治地方制度的建设以很重要的影响。井上早年留学欧洲，倾向于日本学习法国的地方制度，主张在日本的町村一级实行地方自治制度，在府县一级实行行政制度，与主张完全照搬德国，在府县、郡和町村三级都实行地方自治的山县有朋形成了对立。最后井上虽然没有掌握制定地方自治制度的主导权，但对日本近代地方制度的影响还是不容忽视的。而且值得强调的是，二者的地方自治观虽不相同，但在维护天皇制这一目标上却殊途同归。 As the most well-known official,Tsuyoshi Inoue,who was very keen on legal system during the Meiji Period,played a crucial role On the nation's legal system construction.Moreover,he put forward a lot of valuable suggestions on issues about regional autonomy systems,which in return produced a substantial effect on the system at the time.Having studied in Europe at his early age, Tsuyoshi Was in favor of adopting French regional autonomy system.which means implement local self-government system on village level and administrative system on prefecture level in Japan.His idea WaS totally contradictory to that of Yamagata Aritomo's,which prefers to imiate German system that carries out regional autonomy system on all prefecture.county and village levels.Although Tsuyoshi Was not finally in charge of enacting the local self-government system,his influence on modern Japanese regional autonomy system Can not be ovedooked.Besides,even though both Tsuyoshi and Yamagata have different view on the system,they both reach the same goal of defending Tennoism. |
井上毅（1844～1895），是明治时期著名的法制官僚，曾参与了明治宪法和其他许多法律的制定，可以说对缔造明治国家，确立战前日本的宪法体制起到了核心的作用。但不仅如此，对于明治政府的内政外交的许多问题，井上毅都提出了自己的意见，起到了重要的参划作用。特别是在日本近代地方制度的探索、地方自治制度的建设中，井上毅也是重要的一员。他提出的一些建议和主张，对日本近代地方制度的建设产生很大的影响。尽管他的主张与山县有朋产生了对立，并最终没有把握地方自治制定的主导权，但他对近代日本的地方制度建设的影响是不容忽视的。而且，研究井上的地方自治观，也可以使我们更好地理解近代日本地方自治制度的特征。遗憾的是目前我国学者对井上毅的研究主要集中在他的教育思想等方面，对他的地方自治观还缺乏应有的探讨。因此，本文主要通过对日本国学院大学井上毅史料编纂会编纂的《井上毅传（史料篇）》中的有关史料进行分析，对井上毅的地方自治观作一全面的考察。
一
井上毅1844年出生于细川藩的一个下级武士家庭，幼时就学于学塾必由堂，十四岁入于藩儒木下犀潭门下，不久就受到提拔，被选送到藩校时习馆作居寮生。此前他所学习的始终是以儒学为中心的学问。不过这里所谓的儒学，“虽以朱子学为基本，但在某种程度上已经有了折衷的色彩”，即已经受到古学和国学等的影响[1]。
1867（庆应三）年后，井上受藩命开始转向学习洋学，先后就学于法学塾和大学南校。1873年，作为当时司法卿江藤新平的随员，井上被明治政府派往欧洲留学，对西方国家的法律制度进行了约一年的考察。在欧洲，井上主要是在法国巴黎进行学习，其间也访问了德国的柏林和走访了法国的一些地方城市。可以说，早年的留学欧洲，特别是主要在法国留学，给井上毅以极大的影响。而且在当时，他就对地方制度问题非常关心，深入考察了法国当时的村落生活和地方行政，并形成了自己对地方制度的认识。归国后的井上毅，对于地方制度问题极为关心，多次提出意见书，对地方制度问题进行参划。下面我们分阶段考察一下明治前期井上毅的地方制度意见。
（一）大区小区制时期井上毅的地方制度意见
明治政府在实行废藩置县，加强了中央集权后，对府县以下的地方则实行了大区小区制，这一制度直到1878年实行三新法后被废除。大区小区制时期是明治新政府进行以地税改革为主的各项改革时期，各种制度都在不断的探索中，社会的新旧矛盾激化，给明治新政府的统治带来威胁。因此井上毅针对地方问题，积极提出各种建言，表现了对国家的地方统治的极大关心。
1874年4月，井上写了一份给当时的太政大臣的意见书，在意见书的第四项中他指出了当前地方统治现状的弊端，并提出了改善政策。具体说来他认为存在的弊端是：一是地方官之待遇过轻；二是任用之县令不专；三是户长不知其职。而对于这几点他主张的改革方法是：一是提高地方官、特别是府知事县令的待遇，使有能力者专心治理地方；二是中央制定精密的法律，通过指令规制约束地方官；三是主张应该选择和地方关系密切的人为地方长官[2]14。这是他较早提出的对于地方制度的意见之一。
分析这一时期井上毅对地方制度的关心，首先表现在对待底层町村问题的重视上。他说：“凡成国之本，自村邑始，故治道之本，亦起于村邑。”[2]14。因此对于町村给予了很大的关注。井上毅反对明治初期把地方人为地划成区的大区小区制，认为其“方法属于人为者多，不如旧的郡村自然。”[2]99 而且在大区小区制度下，户长“俨然临于村民之上，视村民为顽然无知，一意奉行政府之风旨，汲汲布达政府之号令，不问村民之怨苦。”他认为町村和府县不同，是在国家具有“固有权利”的团体，所以其首长应该“作为一村的总代，主持一村的权利。”从中可以看到，井上重视底层的町村，认为町村长的人选具有重要性，同时也可以看到他反对过度的中央集权，主张某种程度上的分权[3]3，主要是底层町村的分权。
井上毅对地方制度的重视，还表现在他对地方经济问题的高度关心上。在他的意见书中，有很多是关于地方财政问题的。在大区小区制时期，地方财政还没有完全整备，实行的是“属于过渡性质”[4] 的民费财政，其特点是各种赋税重复赋课，百姓负担沉重。对此，井上多次提出自己的意见。例如，在“九年冬草”的意见书中，井上毅开篇即指出“地方政事之要，在于节县用，省县税民费，精选区长。”具体说来，“正是由于正税之外有府县税，有民费，有课金，税目繁多，因而，人民不仅为其所苦，也对其产生怀疑。”[2]98 他主张为了省民费就要废止重复的大区长和“学区取缔”这一职位，主张对混乱的地方税进行整理和限制，整备备荒储备金制度，承认米金两纳制度等等，减轻地方人民的负担。此后他又多次提出关于民费的意见案，主张要对国费和民费进行区别[2]114，并提出对民费的征收应该“由府县每年八月做出前年之统计，张榜公布以减少人民的怀疑”[2]127 等主张。
这一时期井上毅的地方制度的意见还有一个重要特点是主张渐进主义。他反对过大、过激的改革，主张尊重旧惯，循序渐进。如对于大区小区制度，井上毅因其“多属人为”而加以反对，但是当1876年3月，内务省决定改革区划，废除大区小区制度后，井上毅又提出了“关于地方区划改正的意见”而表示反对。在意见书中，井上毅认为大区小区制虽然有缺陷，但在人们已经开始“目惯耳熟”之时，又加以改变是“失信于民，得不偿失。”[2]106—107 此后，他又提出主张，坚持强调说“同人民直接之事物频繁改革甚非美事，”只“废除大区即可。”[2]112 由此可见井上在地方制度主张上的渐进主义。
在大区小区制时期，各地兴起了地方民会，特别是在自由民权运动兴起后，一些地方民会成为民权者同政府斗争的阵地。对此，井上的主张是：早些建立区会县会之制度，他说：“不定区会县会之制度权限，允许地方官适宜施行，则恐日后造成不可收拾之势。”[2]99 强调“未公布议事之权限乃政府之一缺点。”[2]130 表现出了对蓬勃发展的地方民会的忧虑。
此外，井上毅在论述自己的意见和观点时，总是举出法国的例子，举出自己在法国的见闻。可见，在法国的留学经历对井上的影响很大，他倾向于日本学习法国的地方制度。
（二）三新法时期井上毅的地方制度意见
1878年，西南战争结束后，明治政府开始着手整顿地方制度，改革了各地不一的大区小区制度，实行全国统一的地方制度——三新法。所谓三新法，就是指郡区町村编制法、府县会规则和地方税规则三法。三新法实际上是根据大久保利通的《关于地方体制等改正之事的上书》的意见，由内务大书记官松田道之起草，井上毅进行修改后成案的。由此可见，井上毅对三新法的形成也起到了重要的参划作用。而且有学者认为，大久保的意见书本身就反映了井上的主张[3]7。
郡区町村编制法废除了大区小区制度，恢复了传统的町村，实际上是井上毅“尊重旧惯”主张的实现。而府县会规则和地方税规则的制定，也是实现了井上毅对地方民会进行规制和对民费进行整理的主张。但是，井上反对恢复郡制，而郡区町村编制法在恢复町村，在町村实行一定的自治的同时，也恢复了郡制，实际上把郡作为监视町村自治的官僚机构。
府县会规则发布后，府县会被正式承认，成为自由民权派同政府斗争的阵地。对此，井上毅积极献言献策。如为了制约府县会的权限，1882年井上毅提出了一份关于府县会的意见书。在意见书中，他提出了以下七条建议：第一，对于府县会预算中特定的事业，例如“属于地方税的水利土功之事”等给予议定权，希望借此改变府县会始终反对预算案的姿态；第二，他主张把预算支出的项目分为必要支出和便宜支出，对于其必要支出不需要府县会的介入；第三，地方官吏和学校教师的报酬旅费不作为每年预算的对象；第四，建议把府县会会期的延长规定以法律限制在60日以内；第五，明确说明对府县会的议事和建议划一界限，即“不得涉及大政”；第六，规定府县会不得与其他府县会联合或者互通文书；第七，“关于数府县的共同土工”则数例外[2]323。主张对府县会的权限进行限制，从而确保行政权（府县知事）的优越地位，即“知事中心主义”[3]16 是井上的代表主张。
而对于町村会，井上毅一方面反对给町村会过多的权限，同时又主张“町村会议开设的地方尽可能简约其规则，使其类似一种乡约、或如从前惯行之寄合类，应进行适宜之斟酌。”[2]165
（三）明治十七年改正后井上的地方制度意见
1884年，内务卿山县有朋再次对地方制度进行了改革。其主要内容是实行联合户长役场制，其户长从民选变为官选，进行区町村会法改正。这次改革再次加强了政府对地方的统治，史称明治十七年改正。对于这次改革，井上毅明确加以反对。他在1884年先后三次给山县有朋写信，表达了反对改革的主张。
可以说这次地方制度改革的背景之一是松方财政实行后导致的农村贫困和农民层日益分解成地主和雇农。井上最为关心的是农村的贫困问题。他提出的改良方法是：“一培养各村的自治精神；二起治水土功；三劝课农桑；四节俭村费及教育费用；五诱慈惠之风；六改良储蓄法；七改良征税方法。”[2]479—480 在这里，井上第一次提出了培育农村的“自治精神”这一口号。他批评明治十七年改革，认为“这种制度实行后，行政上变得非常便捷，户长官选，增加户长的薪金后，户长得其人，而且户长的事务大加整顿，无疑会取得一定的成绩，但是相反地，却使各村的自治精神衰弱下去。”[2]480 在1886年的“地方政治改良意见案”中，井上毅用了大量的篇幅论述了农村的自治问题，从中可以看到，面对农村的疲弊，井上毅找到了农村自治这一良方。
日本的地方自治制度建立前的井上的地方制度意见，可以总结为以下几个方面：对底层町村自治的重视；对财政经济问题的重视；主张渐进主义；主张对府县会和町村会进行限制；受法国的影响比较深等等。可以说他的这些观点，在后来日本的地方自治建设提到日程上来时，也反映在他的地方自治观中。
二
在《井上毅传（史料篇第一）》中收录了一份1880年3月23日他写给参议井上馨的书信草稿。内容是他劝说即将赴德进行调查的井上馨，在地方制度方面决不能学习德国，而是应该以法国为典范。他认为，日本的形势，最类似于法国，因而废藩置县到后来实行的府县会等一直都在模仿法国，“若今日在半途还未达目的之际，又转而采用普国之制，实行地方自治主义，或交杂采用，一左一右，破化了划一之标准，此不仅非政府之良计，亦会成为人民之一大不幸。”[2]201 在这篇草稿中，井上明确表达了反对日本在未来的地方制度建设上模仿德国的意见。
1881年的明治14年政变后，明确了发布宪法、开设国会的日程。此后，明治政府在进行制定宪法和开设国会的准备同时，也着手整顿其它各项相关制度，建设地方自治制度问题也开始提上日程。
1885年冬，井上毅写下了第一份“地方自治制意见”。在意见中，他认为：自治之方法，是否应在日本实行，要看“我国旧来地方制度上的沿革是否具有适合自治制度之精神。”为此，他分别从町村和郡区两个层次来分析。他主张，日本“旧来之町村之制明显地具有自治的性质，旧来已有自治之性质，则适于实行自治之制。”但是他反对在郡一级实行自治。“英国原来即自治制盛行，地方之大小区划皆实行自治之制，普国在宪法上不及英国自由，但地方政事之自治却不劣于英国，法国虽在宪法上允许民主权利，但地方政事则专以中央集权为主，缺乏地方自治。此皆由来于各国历史上之沿革，非理论所能左右。”日本的郡以上在历史上只不过是行政区划，没有自治的传统，因此，井上主张在日本，自治之制，“应止于町村，不能涉及郡以上”。[2]459—462 在这篇意见书中，井上毅提出了他的基本的地方自治观，即他重视分析日本的自治传统，主张在町村实行地方自治而在郡以上实行行政制度。
但是，制定地方自治制度的主导权最终掌握在了任内务卿的山县有朋手中。他接受了德国学者的意见，主张在地方制度上引进德国的地方自治制度。1886年，明治政府聘请的德国顾问莫塞来到了日本，开始参与日本近代地方自治制度的法制建设。在山县有朋、莫塞着手进行以德国为模型的地方自治法案的起草的同时，井上则作为反对者，同他们展开了辩论。
日本近代地方自治的立法，是首先从制定《市制町村制》开始的。正如前述，井上毅对町村自治是持赞同态度的，但是在町村自治的具体细节上二人存在着不同意见。其首先表现在对町村合并的态度上。山县主张实行的是有财政能力的自治町村，因此要对町村进行合并。而井上重视的是旧村的自治传统，反对町村合并。但是为了解决一些町村过于弱小的问题，他还提出了这样一个没想：即保留现在的户长役场，专负责行政之事，同时恢复旧有的町村作为自治团体。在山县决定进行町村合并后，他坚决表示反对，认为“今全国之町村十之八九一时被强制合并，则其骚动混杂实在想象之外，不可料想将有何等之反对结果。”其次，井上也反对在町村会实行的“二级选举制”和赋予町村会以“过度的权力”。他反对“二级选举制”，是认为手续繁杂，实际上也是担心由此导致的町村等级分裂；而反对赋予町村会过度的权力，则反映了井上主张自治和分权的局限。
1888年市制町村制发布后，府县制郡制草案也开始起草。其草案基本上贯彻了莫塞和山县有朋的主张，府县和郡都变成了地方自治体。对此井上毅给与坚决的反对。他在同年10月的“地方自治意见”中强烈地表示了反对。他明确地指出，根据府县制草案，府县同郡町村一样，成了“纯然的自治体”，这样一来，“府县会拥有了府县的最上权，府县知事成了一赘旄，地方之过半成为中央命令所不及之地，统一的政治产生尾大不掉之病患，其余势浸染，自治之系统引入中央政府，则将使国体国宪渐被破坏。美国和英国之学者以自治为共和之异名，倡导不止地方之自治，而且要全国之自治乃人所共知。小生之杞忧，万一将来生效，或恐百年之后，将有评论说，在我历史上破坏我国体者乃府县自治之制也。”[5]28
关于具体的反对理由，井上认为府县草案中的以下十点内容存在着重大问题：一府县会代表府县；二府县会制定府县条例；三府县知事为府县会的议长；四府县吏员除警察官吏和司狱官吏外，由府县会设定；五府县参事会执行府县会的议决；六府县参事会对府县吏员实行惩戒处分；七府县知事是府县参事会组织之一人，又是议长；八府县知事执行府县参事会的议决，代表参事会；九府县参事会的组织由府县会选举的名誉职参事会会员占其三分之二；十府县的收入役依府县参事会的推选，由府县会选任。
对于这十项，井上逐条分析了它的不利之处。例如，对于第一条，井上认为，实行了这一条后，府县会就不再是府县知事的咨询机构，而成了“拥有府县的最上权者，府县知事一降成为府县会的执行者。”关于第二条，井上认为町村的自治等属于一小局部之事，可以实行自治，但是“一府县之事，则属于全国直接的区划，和一般国政相关涉，近似于一般的法律。”府县会拥有制定府县条例的权限后，则使府县会成为有最上权者，如果把这种主义适用于国家，则“其国变成美国或泰西之国。”第七第八第九条等也使“在行政上势力的大半落入府县会的手中”等等。
井上最后强调府县制草案实行后的后果有三：一府县长官虽名义上是天皇陛下的代言人，但实际上不是乞求府县会的哀怜者，便是不堪其职者，最终由其地方公选获胜。二是中央之政事不出十年必将麻痹不遂。三是地方自治的影响进而波及中央，必生府县会的雏形移植到国会之大势，其速力重力非区区宪法之正文所能防范，不出十年，可见其征候。”[5]28
但是有学者指出，井上毅并非是完全否定府县自治，他把府县的自治分为“由地方人民公选的集议体具有议决权和施行权”的“完全的自治”和“关系的自治。”井上主张的是“关系的自治”，因此，井上实际上是一个“限制自治论者。”[3]20
这里还要强调一下井上对于郡自治的意见。从资料看，早在三新法制定时，它就明确地反对把郡作为行政区划，而在1885年“地方自治制意见”中，他也是明确地反对郡以上的自治。但是到了府县制和郡制提上日程后，他却改变了态度。在“对府县制的杞忧”中说：“故纯然之自治可在町村施行，可在郡市施行，但绝不应在府县施行。”[5]28有学者认为，这并不表明他开始承认郡的自治，而是有伊藤博文对郡治的承认这一背景[3]20。而且，相对于府县的自治，作为其下一级郡的自治，还在他可以承认的范畴之内吧。
尽管后来市制町村制和府县制郡制经过一定的修改成案后，井上毅也表示了赞同，但是从根本上说来，他的地方自治观是：主张在町村（后来也包括郡）一级实行地方自治，他主张的町村是旧幕时代的具有很强的自治传统的町村，而不是进行町村合并后的行政村；而对于府县的地方自治，他是持反对意见的。
总结
对明治初年到日本近代地方自治制度的形成的井上毅的地方制度意见和地方自治观进行考察，会发现他的观点后面的一个重要的论据就是对自治传统的认识。他重视对日本和西方的传统进行考察，认为欧洲国家的自治起源于中世的自治都市传统，而亚洲的自治是在“自然的自治”，即自然发达的“町村的自治”基础上形成的[6]。因此他主张在町村保护传统的习惯，利用町村的自治传统使明治政府达到稳定基层统治的目的。而反对在府县实行地方自治，因为他认为日本的府县没有地方自治的传统。他说，日本在郡和府县一级的“自治的证据”，除了“封建的藩制”外，完全不存在。在历史上，郡和府县都只是一般的行政区划，因此如果实行自治，也只能是“人为的自治而非天然的自治”。看当今各国之例，没有不实行町村自治者，但是“府县或州的自治制度决不是划一的。”他认为所谓府县和郡的自治，要由历史上的沿革和时宜决定。例如，德国的州自治就是“基于几分天然的。”但是在日本，从历史上的沿革看，是缺乏自治的理由的。
但是仅仅从这一点分析井上的自治观的形成是不全面的。我认为应该把井上毅的地方自治观同他的主要观点，特别是他的宪法观念联系起来考虑。作为一个深受儒学影响的保守的明治官僚，对旧惯重视，对底层分权的重视，其基本的出发点在于对国家的统治有利这一点上。前已言及，井上出于对国家地方统治的关心，从明治初期开始，就对经济问题表示了特别的关心。他的主张是减轻民众的负担，以达到安民的效果。而他发现底层的町村原有的自治传统实际上是有利于这种统治的，这是井上主张对底层町村实行自治，进行有限分权的主要原因。
在制定明治宪法中起到核心作用的井上毅，最主要的目标就是维护天皇制，他之所以反对府县自治，归根结底，还是担心府县会的权力过于强大，进而危害到中央，并进而危害到天皇制的国体。为此，他专门对自治一词（英文是self government）的来源进行了考证。他发现自治一词最先起源于英国，其本意是指“国民参与政务，”[5]36 是共和的异名，传入德国后才有了地方自治的含义。因此在府县一级实行地方自治，实际上就是把共和制度引入日本。也就是说，担心在郡县实行地方自治制度影响到中央，影响到日本的天皇制国体，这才是井上反对府县自治的根本原因。
地方自治制度在西欧起源于中世的自治都市传统，在近代民族国家的形成中，又成为推动各国近代民主发展的重要因素。但是在近代日本，地方自治制度的建设却有着不同的意义。如果说山县有朋制定地方自治的根本目的是“不使中央的异动波及到地方，”[7] 想要在地方铸造一座政党政治的防波堤的话，那么，井上则是通过反对中央在府县一级的过度放任和主张在町村一级的自治，其根本目标是求得国家统治的安定，不危害日本的国体。作为保守的明治官僚，二者都是在为维护天皇制进行努力，只不过手段和认识不同罢了。不认识到这一点，也就是说不把日本近代的地方自治制度同天皇制联系起来，是不能够认识日本近代地方自治的本质的。
［收稿日期］2007—01—10
［基金项目］本文为东北师范大学校内青年基金项目（05QN019）的阶段性成果。
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