| 明清史 |
1956-1958年印度尼西亚外岛叛乱与美国的隐蔽行动
白建才/代保平
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年07期
【原文出处】《陕西师范大学学报：哲社版》(西安)2007年2期第77～84页
【英文标题】Rebellion in the Outer Island of Indonesia between 1956 and 1958 and the US Coincealed Action
BAI Jian-cai, DAI Bao-ping
(College of History and Civilization, Shaanxi Normal University, Xi'an 710062, Shaanxi)
【作者简介】白建才 陕西师范大学历史文化学院教授，博士生导师。陕西师范大学 历史文化学院，陕西 西安 710062
【关 键 词】美国对印度尼西亚政策/外岛叛乱/美国中央情报局/隐蔽行动US policy ot Indonesia/the rebellion in the Outer Island/US Central Intelligence Agency/concealed action
1956-1958年印度尼西亚（以下简称印尼）外岛叛乱是战后印尼史上一个重要篇章，也是美国与印尼关系史上的重要一页。这一事件由于美国背后插手而显得错综复杂，也对美国的印尼政策产生了一定影响。对这一问题国内学术界着墨不多，有学者认为印尼外岛叛乱是印尼国内政治矛盾发展的结果，美国的背后支持只是一种随机性的反应和试探性的举动。①新近解密的档案资料清晰表明，美国中央情报局隐蔽而积极地介入了印尼外岛叛乱；叛乱初期地方分裂势力仅属于政治威胁，而叛乱扩大致使内战爆发正是中央情报局对印尼地方分裂势力秘密军事支持的结果。本文试图依据美国政府的档案资料并借鉴西方学者的最新研究成果对这一事件做一系统梳理。
一、战后初期美国对印度尼西亚政策的演变
近代以来印尼曾是荷兰的殖民地，“二战”期间又遭受日本侵略者的铁蹄蹂躏，直到1945年8月17日，印尼人民在苏加诺的领导下赶走了日本侵略者并宣告印度尼西亚独立。印尼独立后，荷兰企图恢复旧有的殖民统治，分别在1947年和1948年两次挑起了同印尼的“警卫战争”。后来联合国介入调停荷印冲突，主持成立了一个由美国主导，澳大利亚和比利时共同组成的三国委员会。1949年随着中国革命的胜利，东南亚局势出现变化，印尼共产党组织在反对荷兰的斗争中逐渐壮大。美国为防止印尼成为亚洲又一个共产党国家，对原先支持荷兰的政策做了调整，转而支持印尼反共的哈达政府。在美国为首的三国委员会的敦促和调停下，1949年12月27日，荷兰将西伊里安以外的荷属东印度领土主权全部交给印度尼西亚联邦共和国。1950年8月15日，苏加诺正式宣布印度尼西亚共和国成立。
印尼是一个群岛国家，东西承接太平洋和印度洋的通道，南北连接东南亚国家和澳大利亚，战略地位十分重要。印尼也是一个资源大国，盛产锡、天然橡胶和石油等战略物资。鉴于印尼在东南亚的特殊地位，美国一直试图把印尼拉入西方阵营。1950年1月，国务卿艾奇逊在致杜鲁门的函中指出，随着共产党对亚洲威胁的增加，将印尼留在反共阵营中尤显重要。[1]964-966为此美国向印尼提供了一些援助。1950年1月9日杜鲁门批准给予印尼警察部队500万美元的军事援助，以保证印尼国内“反对共产党侵犯的”安全。同年2月，美国进出口银行宣布为了重建印尼经济，同意借给印尼1.2亿美元作为支付美国货物的款项。[2]319
印尼独立运动后期，美国对印尼的帮助使新政府对美国怀有好感，但是美国驻印尼首任大使柯克兰一再要求印尼必须偿还荷属东印度拖欠美国的债务，同时美国在归还西伊里安问题上缄默不语，这使得印尼难以信任美国。印尼人民由于长期经受殖民统治，极度珍视来之不易的国家主权，这些都促使印尼领导人苏加诺提出并确立了印尼外交原则——遵循独立或中立的外交以避免拉入任何一个集团的势力范围。[21317
1950年9月印尼加入联合国，此时朝鲜战争激战正酣，由于印尼的特殊地理位置，美国非常希望印尼参与联合国对北朝鲜的行动。印尼政府则明确表达了中立态度，并禁止参加联合国在北朝鲜军事行动的军舰在印尼港口加油、装货或修理。同年10月，印尼外长罗姆向美国表示印尼不接受美国提出的“互助防御计划”下的任何军援。[1]1078-1080
1953年7月，阿里政府组阁，亲美的马斯友麦党第一次被排斥在外。阿里上台后更是明确宣布印尼将奉行积极的中立外交政策。他积极促成了苏联与印尼外交关系的建立，并且要求联合国撤消对中国的禁运。同时他注重与荷兰关系的调整，首先主张把北苏门答腊荷兰壳牌石油公司收归国有。1954年8月，阿里政府正式废除了荷兰—印度尼西亚联邦，拒绝就圆桌协定中两国的有关事宜进行“合作”。同年还拒绝参加东南亚条约组织。在国际上，印尼也积极倡导中立和不结盟政策，并促成了1955年4月第一届亚非国家万隆会议的召开。
印尼一系列左倾外交引起了艾森豪威尔的不满。1953年11月20日，美国国家安全委员会通过了“美国关于印度尼西亚的目标和行动方针”，即NSC171/1号文件，强调美国政府对印尼的首要目标就是“防止印尼投入共产主义的势力范围，积极地把印尼纳入同西方的合作，并帮助印尼发展抵制共产主义；为自由世界的稳固，印尼必须成立一个稳定且自由的政府”。[3]395-400NSC171/1号文件也指出，印尼国内部分领导人是共产党员或有其倾向，另一些人则是坚定的反共分子。印尼国内政治生活最初是民族党和马斯友美党之间的权力斗争，而最近则表现为共产党及其控制的人与非共产党人和反共分子之间的权力斗争。该报告还指出，美国应该加强同印尼反共和非共产党团体领导人发展友好关系，从而保持美国同共产党以外可能掌权的无论什么派别协作的能力，以促使印尼政府中消除共产党的影响。[3]395-400
1955年4月，由于亚非会议在印尼的召开，使艾森豪威尔政府对印尼的左倾外交焦躁不安。在印尼进行独立后的第一次普选之前，美国国家安全委员会根据印尼局势的变化出台了“美国对印尼的政策”即NSC5518号文件。该文件是艾森豪威尔政府对印尼政策的指导性文件，它继承了NSC171/1号文件的基本内容，同时增加了对大选可能出现的结果的预测以及美国的对策。文件明确指出美国对印尼的目标仍然是：防止印尼落入共产党之手；说服印尼其最佳利益在于同自由世界的其余国家更大的协作和更强有力的交往；帮助印尼发展一个能够抵制共产主义、为自由世界的加强做出贡献的坚强有力的稳定、自由的政府。[4]155
1955年9月30日，印尼举行首次大选，其结果令美国震惊。虽然民族党和马斯友麦党处于统治地位，但印尼共产党已上升为第四大政党，在国会257个席位中获得了39席。美国认为印尼有滑向共产主义的危险。大选后政治力量的重新排序也使印尼内部政党以及军队斗争加剧，特别是印尼外岛呈现出离心趋势。于是美国更加关注印尼局势的发展，随时准备采取对策。
二、印度尼西亚外岛叛乱与中央情报局的隐蔽行动
印尼号称千岛之国，在长期的历史发展过程中，由于各岛交通不便、宗教信仰以及语言的差异，地方偏见和宗教分歧比较严重。独立后的印尼实际上是一个文化分裂的社会，缺乏普遍的国家认同。爪哇是印尼的政治和人口居住中心，称为内岛。处于西北的苏门答腊和东北的苏拉威西商贸经济较发达，是印尼经济的支柱。在印尼独立过程中，爪哇和苏门答腊、苏拉威西以及其他岛屿最终形成一个统一的现代国家。但是独立后的中央政府缺乏有效的领导，地方矛盾比较突出。外岛普遍认为，独立不过是爪哇人取代荷兰人成为新的统治者；很多地方军官更愿意服从本地人民的意愿而不是中央政府。[5]54
印尼独立后地方自治的呼声一直较高。在伊斯兰比较集中的地区自治要求最为强烈，如亚齐、西爪哇、南苏拉威西、苏门答腊和南加里曼丹等地。北苏门答腊的亚齐人反对苏加诺提出的“建国五基”②，试图脱离共和国成立一个纯粹的伊斯兰国家。1953年，亚齐独立运动掀起高潮，但很快就被中央军控制。随后苏门答腊的地方武装开始和中央产生矛盾。在反抗荷兰的独立战争结束后，苏门答腊残留了大量地方军，但独立后只有部分进入中央军编制，其他都游离在岛外各处，成为中央政府的心腹大患。早在1952年，印尼陆军参谋长纳苏蒂安就试图改组地方军事编制，但遭到以陆军副参谋长、社会党党员卢比斯为代表的军官的反对，最后以纳苏蒂安被解职而宣告结束。
1955年底，纳苏蒂安再次担任陆军参谋长，在苏加诺的支持下进行新的改革。纳苏蒂安这次把矛头直接指向地方军队长官。印尼外岛走私猖獗，严重影响了中央税收，而大量地方军官都参与了走私。纳苏蒂安想打击走私以增加国库收入，同时借机清除地方异己分子。因此他实施换防政策，大量调动地方军领导使其脱离本地势力的支持。纳苏蒂安的做法再次引起大部分军官的不满，特别是苏门答腊和苏拉威西等商贸发达地区的军官的不满。这是导致外岛军队叛乱的直接原因。
除了换防政策外，哈达的辞职也给外岛分裂分子提供了脱离中央的政治借口。哈达是苏门答腊人，作为印尼民族独立运动的领导人之一，其政治威望仅次于苏加诺并长期担任副总统，被看成是印尼外岛势力的代表。但是随着印尼社会的发展，哈达和苏加诺在国民经济发展和政治安排上产生了较大分歧，特别是苏加诺“有领导的民主”纲领提出后。
1955年大选后，印尼国内的政治势力进行了重新排序，传统的民族党和马斯友麦党地位受到冲击，左翼势力上升，导致共和国内部政党政治混乱。而多党联合内阁也长期处于不稳定状态，建国后短短5年内阁更迭了6次。苏加诺对政党政治给国家带来的困难深感失望。他在1956年10月30日的演讲中指出：“我不要成为一个独裁者，我是一个民主主义者。但是我不要自由主义的民主。相反，我要一个有领导的民主。”[6]之后他多次表示要解散政党，组成一个互助的内阁，并强调印尼共产党也应该受到重视，认为印尼不要一味地去复制西方的民主模式。而哈达一贯旗帜鲜明地主张反共，在1955年12月，因安排空军参谋长一职时就与苏加诺发生正面冲突，哈达反对苏加诺举荐的亲共候选人，而坚决支持马斯友麦党新任命的副参谋长。而且哈达一直坚持认为印尼应实行真正西方式的民主政治，而不是有点苏加诺独裁倾向的政权。苏加诺“有领导的民主”的提出加剧了他同哈达之间的政治矛盾。
大选后外岛势力一直对中央不满，认为外岛在议会中获得的比例太小，同时他们竭力攻击中央政府效率低下，腐败严重。1956年12月1日，哈达宣布辞职。反对纳苏蒂安改革的地方军官得知这一消息后，纷纷表示对中央政府的不满，特别是苏门答腊地方军官。12月20日，侯塞因上校宣布接管中苏门答腊。22日，北苏门答腊在辛波伦上校的领导下也宣布脱离中央政府。随后南加里曼丹军区司令也采取了同样的行动。1957年3月，苏门答腊南部军区司令巴里安上校也建立了一个委员会，保持与中央的半独立关系。3月2日，南苏拉威西在萨穆艾尔的领导下也宣布脱离中央政权。一时间，印尼出现了四分五裂的局面，国家统一受到严重的威胁。
印尼外岛一系列脱离中央的举动无疑让美国欣喜。在美国看来，与其让一个统一的印尼倒向共产党国家，不如让其保持分裂。美国国务卿约翰·杜勒斯早在1953年就明确表达了这种观点。当年10月，在卡明接替柯克兰担任驻印尼大使的前夕，杜勒斯就明确告诉他：“保持一个统一的印尼是十分危险的，它最终的结果就是导致共产主义占统治地位，共产党中国是个例子……在一个领土统一但却倾向于朝共产主义转变的印尼，与一个分裂成一些地理单位的印尼之间，我宁愿选择后者。我们可以以此为支点帮助他们一个地区、一个地区地的消灭共产主义，最终，如果他们愿意的话，再重建一个统一的印度尼西亚”[5]75。此时印尼苏加诺正有倒向共产党国家的危险，因此当外岛企图分裂时，美国的天平自然倾向了后者，企图通过支持外岛叛乱来达到阻止印尼倒向共产主义的目的。当然这种支持只能是秘密的，隐蔽的，“万一败露，美国政府也可以巧言否认任何责任”。[7]因为任何公开的支持，既违反联合国宪章等国际法，也有损美国的国际形象。秘密支持印尼外岛叛乱的任务，自然落在了美国实施隐蔽行动的工具——中央情报局身上。
根据美国学者乔治·卡欣揭露，早在1948年印尼同荷兰战争期间，成立伊始的中央情报局就已经进入了印尼。由于中央情报局秘密驻扎在日惹的机构及时传递了哈达政府在“茉莉芬事件”中对左翼的强硬态度，这促使美国对印尼独立的态度发生了转变。[5]311954年，阿里政府的中立主义外交引起艾森豪威尔的不满，美国国家安全委员会在当年12月关于东亚政策的NSC5429号文件中首次提出“可使用秘密手段或公开手段”，包括使用军事力量，防止印度尼西亚和它的某些重要地区因“公开武装进攻、颠覆、经济统治或其他方式落入共产党控制之下”[8]1066。1955年5月，在印尼主办首届亚非会议后的一个月，艾森豪威尔政府制订了针对印尼的NSC5518号文件。文件指出，为防止苏加诺把政权让与左翼政党，美国应该对印尼实施隐蔽行动。[4]436同年，美国中央情报局介入印尼大选，为了让马斯友麦党赢得选举胜利，中央情报局向该党提供了100万美元的支持。[9]131956年10月，苏加诺访问美国后又接连出访苏联和中国，为了丑化印尼领导人苏加诺，中央情报局主导策划了针对苏加诺的桃色事件——“欢乐时光”。③
1956年11月，中央情报局针对印尼进行了人事调整。在隐蔽战线颇有经验的阿尔弗雷德·厄尔默(Alfred C.Ulmer)④被任命主持中央情报局远东事务第五小组的工作，其主要任务就是针对印尼可能出现的混乱而实施隐蔽行动。厄尔默到任后考察了印尼形势，即向中央情报局行动部负责隐蔽行动的温斯内尔(Wisner)汇报说：“是让苏加诺吃点苦头的时候了”。[9]15这意味着美国对印尼的隐蔽行动即将展开。
这时，印尼叛军也向外界发出了求援信号。1957年5月，印尼财政部长苏米多(Sumitro)因同情苏门答腊的叛军，离开雅加达进入苏门答腊，成为叛乱分子的一个重要人物。苏米多是印尼资深内阁部长，长期和西方国家打交道，曾经是印尼同荷兰谈判的代表。他洞悉美国印尼政策的根基就是反共。于是，苏米多向叛军建议，要获得美国的支持必须打出反共旗号。该建议得到了辛波伦、侯赛因和苏拉威西叛军的认可，1957年8月，叛军在与中央政府的谈判中首次表示拒绝承认一个有共产党参与的政府。叛军此举使艾森豪威尔政府颇为满意，这也使中央情报局秘密支持叛军成为可能。
中央情报局于1956年初在雅加达设立独立机构，同年9月曾参与起草NSC5518的中央情报局官员华伦天卢·古德尔(Valentine Goodell)调往印尼负责该机构事务。中央情报局同时在棉兰和万鸭老也设有自己的秘密办事机构。1957年6月，雅加达的中央情报局雇员詹姆斯·史密斯通过秘密渠道获得辛波伦希望同美国政府接触的消息，立即向古德尔报告。古德尔随即向中央情报局高层汇报并获得允许，决定由史密斯飞赴巴东与辛波伦和侯塞因上校商谈援助事宜。会谈中史密斯答应了叛军的要求，允诺向叛军提供资金和设备。由于雅加达与巴东距离较远活动不便，经协调后由驻扎在棉兰的中央情报局机构负责提供现金和电台设备之事。
在同苏门答腊联系的同时，中央情报局也在接近1957年3月宣布半独立的苏拉威西叛乱者。苏拉威西的内部情况更为复杂一些，南部倾向继续保持和中央政府的联系，而驻扎在北部万鸭老的萨穆艾尔上校态度强硬。由于军事物资缺乏，萨穆艾尔委派部下潘多少校在海外走私市场购买军火。中央情报局获悉后设计与潘多在意大利取得联系，答应潘多向其提供防空武器，并主动推荐通过台湾—香港—苏拉威西这一线路中转这些武器。
1957年7月，印尼举行了第二次全国大选，据初步统计，共产党获得的票数已经超过民族党成为第一大政党，这让美国惶恐不安。8月1日，美国国家安全委员会召开关于印尼的特别会议，并成立了一个专门委员会，任命已卸任的驻印尼大使卡明为工作组组长。8月27日，专门委员会起草了一份关于印尼政治局势评估(NIE)的文件，指出印尼内部体制混乱，苏加诺已经背弃了建国时确立的“潘查希拉原则”而执意推行“有领导的民主”，且对共产党的依赖加深。印尼共产党已实际控制了爪哇局势，虽然内阁中没有共产党成员，但有4人对共产党抱有同情，而国民议会中则有18名左翼倾向成员。外岛的独立趋势明显，他们急于获得自己的政治地位。虽然他们不会很快选择独立，但是自治的口号非常坚定。[4]429-431
1957年9月3日，专门委员会在此基础上提出了一份特别报告，认为目前印尼的局势是：共产党已成功控制了爪哇，美国的利益可能遭到损害；对整个东南亚形势来说，印尼共产党的夺权可能造成政治和心理上的冲击，弱化本地区的反共力量，长远来说也有可能导致该地区的军事冲突，这就会破坏该地区的战略平衡，极大影响美国的亚洲政策；苏加诺仍然主导国内事务，并开始依赖共产党的支持。报告还指出，面对这种状况美国必须坚持在NSC5518中提出的积极开展针对印尼的隐蔽活动，加大对外岛叛乱分子的支持，通过支持苏门答腊和苏拉威西的叛乱活动，将其作为一个反共据点从而影响内岛局势，同时尽量促成非共和反共分子的联合。[4]436-4409月23日，国家安全委员会第337次会议通过了该报告，以此作为今后对印尼政策的指南。
美国支持叛乱的政策形成后，中央情报局加紧了与叛军的联系。根据先前和巴东叛军达成的协议，负责首次行动的是中央情报局棉兰联络员迪安·阿尔米(Dean Almy)。10月3日，阿尔米乘坐汽车孤身进入叛军领地，把价值5万美金的印尼币亲手交给了辛波伦上校。随后他给巴东行程做了一个评估报告递交给中央情报局高层领导。报告指出，叛军并没有完全和中央政府决裂，如果美国继续保持军事支持，那么外岛独立或许能够成功。[9]26
1957年12月，中央情报局要求驻棉兰和新加坡的机构加大对叛军的支持力度。12月27日，辛波伦在新加坡秘密会见了中央情报局新加坡负责人柯林斯以及棉兰联络员阿尔米。会议讨论了进一步加强合作的事宜，阿尔米在会上透露：中央情报局非常关注印尼事务，并在11月23日已拨出84.3万美元开展针对印尼的隐蔽行动。[9]30
1957年11月30日，印尼国内发生了一起暗杀苏加诺未遂事件。苏加诺对此大为恼火，斥责已经加入外岛叛乱集团的前陆军副参谋长卢比斯是幕后黑手，宣布封锁外岛海域，同时扩大海域范围，打击外岛叛乱集团的走私和军火交易。
由于叛军从外界获得武器的途径被切断，中央情报局采取了新的行动。远东工作组负责人厄尔默把对亚洲地形熟悉的飞行员约翰·马森派往印尼，由他负责支援叛军武器的运送，代号定为“黑客行动”。1958年1月8日，马森率领装满武器的船只从菲律宾南部沙比克湾向苏门答腊前进。因为是第一次直接运送武器给外岛叛军，中央情报局非常重视此次行动，为马森详细绘制了一份苏门答腊附近海岛海域的模型图，同时还派特工吉米·布朗前往巴东建立一个和新加坡保持不间断联系的电台，以确保此次行动万无一失。1月24日，“黑客行动”宣告成功，辛波伦的叛军获得了几乎可以重新装备自己军队的所有轻武器。随后，中央情报局又给西苏门答腊提供了两船轻重武器，北部的亚齐独立武装和南部的巴里安也获得美国的武器装备。
1958年1月9日，叛军集团的主要领导人在巴东附近的一个小镇上召开秘密会议，会议讨论建立统一集团来对抗中央。苏拉威西叛军领袖萨穆艾尔在会议结束后，绕道新加坡同中央情报局新加坡机构的负责人柯林斯进行了秘密会谈。萨穆艾尔谈到了自己军队武器的缺乏以及军火运输路线遭到中央政府的封锁。柯林斯爽快答应了萨穆艾尔的要求，并通过巴拿马航线给其运送军火武器。
1956年12月至1958年1月，叛军集团对抗中央仅仅属于政治威胁，印尼中央政府也保持克制状态，双方甚至还在雅加达进行了多次谈判，试图和平解决危机。但中央情报局开始对叛军秘密地、大规模地提供武器使叛军不仅获得了充足的军火供应，也似乎找到一个强有力的政治靠山，从而在对抗中央的事态上越走越远，最终导致内战爆发。
三、内战爆发与中央情报局的介入
随着局势的紧张，1958年1月，支持外岛叛乱分子的马斯友麦党的领导人开始撤离雅加达进入苏门答腊。1月9日，各地叛军领导人召开会议讨论了当前局势，叛军认为苏加诺目前支持在爪哇地区掌权的印尼共产党没收荷兰财产的激进政策，已使自己在国际社会处于孤立无援的地位，而美国会支持外岛的独立并将提供军事装备以对抗中央。
1月31日，艾伦·杜勒斯在致艾森豪威尔的函中指出，综合印尼各方情况看，叛军大约会在下个月5日左右向苏加诺发出最后通牒；如果印尼内战爆发，叛军优势较大，苏门答腊全岛、苏拉威西和加里曼丹会联合起来对抗中央政府；岛内的反共分子也会联合起来，中央政府将陷入孤立；外岛极有可能建立一个独立的政府。[10]19-24
不出中央情报局所料，1958年2月10日，巴东叛军集团趁苏加诺访日之机向中央政府发出最后通牒，要求现任朱达安政府必须在5天内辞职并组建一个没有共产党或同情共产党者参与的“民族事务内阁”，直到1959年下一次大选。同时苏加诺必须回到其原来的宪法位置上，取消其一些不符合宪法的权力。叛军还指出，如果要求得不到满足，他们将依据“自己的政策”采取进一步的行动。[10]35第二天，中央政府拒绝了叛军的无理要求，并通过电台宣布将叛军领导人辛波伦和卢比斯等开除出军队。2月15日，通牒底限已过，叛军在巴东宣布成立“印尼共和国革命政府”。2月17日，苏拉威西叛军在萨穆艾尔的领导下宣布加入革命政府——印尼内战爆发。
2月21日，中央政府对苏门答腊进行了首次空中打击，叛军的一些设施遭到破坏，他们要求美国提供重型防空武器。中央情报局答应了叛军的要求，委派工作人员罗格·麦卡锡负责此事。麦卡锡领导一个由5名飞行员组成的工作小组，从1958年2月22日起不间断地从美国的菲律宾克拉克空军基地起飞，向苏门答腊空投大量重武器。此次行动代号为“汉斯行动”。为了行动的秘密性，其军用运输飞机C-46伪装成美国民用航空飞机，同时放弃借用英国在马来西亚的空军基地，绕道南越西贡进行燃料补充，趁夜进入苏门答腊。
2月27日，美国国家安全委员会召开356次会议专门讨论印尼局势。中央情报局持乐观态度，认为当前印尼的局势有利于外岛。苏加诺并没有完全获得军队的支持，特别是在同苏门答腊的交战上。艾伦·杜勒斯甚至欣喜地认为苏门答腊的叛军是印尼最好的军队。国务卿杜勒斯认为目前这个关键时刻是利用外岛的最好时机。[10]49
3月1日，中央军在纳苏蒂安的领导下，发动了旨在攻取叛军总部巴东和炸毁中苏门答腊油田的“特盖斯”计划（印尼语为勇敢的行动）。就在中央军发动特盖斯计划的第二天，美国驻守太平洋的第七舰队两艘驱逐舰悄然进入新加坡海域，密切关注印尼形势。由于中苏门答腊的部分油田属于美国控制，3月4日，印尼外交部通知美国大使馆要求美国机构及其人员撤出该地。当天美国国家安全委员会就此事讨论，杜勒斯兄弟认为这是印尼的挑衅，美国必须用军事干预来保证美国的财产和人员不受伤害。[10]52
面对印尼形势的恶化，3月5日，中央情报局又实施了“苹果一号”的秘密军事援助计划。该行动仍然由麦卡锡负责，此次运输机采用了比C-46更为先进、运载能力更强的C-54。5日深夜，麦卡锡及助手驾驶经过伪装的C-54飞抵中苏门答腊北巴鲁干上空，在叛军地面信号的合作下空投了大量武器。由于中央军直取巴东态势明显，3月11日，叛军又获得了中央情报局提供的重型防空武器。
在美国强大外交压力下，印尼做出保证不会轰炸巴东的石油设施。3月12日凌晨，印尼空军以及海军陆战队从民丹岛出发，发动了对巴东的大规模进攻。叛军如同一盘散沙，没有做出有效的抵抗，战斗很快结束，叛军丢掉北巴鲁干地区。由于战斗前中央情报局的C-54运输机被印尼空军偶然发现，中央军在战斗中也截获了部分美国空投物资，美国害怕事情暴露影响美印关系，五角大楼次日就命令游弋在新加坡的舰队返回菲律宾苏比克湾。
3月中旬，苏门答腊的形势开始不利于叛军，美国对巴东集团表示担心。3月27日，艾伦·杜勒斯在国家安全委员会第360次会议讨论印尼局势时，首次承认苏门答腊的情况不妙，但他仍表示不会轻易放弃。[10]86中央情报局开始把重心转向支持苏拉威西。刚刚参加了秘密支持泰国九月政变的中央情报局特工卡怀特被调到印尼。在苏拉威西陆军少校潘多的接应下，卡怀特经海路秘密运送了大量武器抵达苏拉威西。苏拉威西叛军获得武器后高调宣称：“准备应对一切来自雅加达的挑战”。[9]63
中央情报局吸取了3月12日苏门答腊叛军惨败的教训，注重了在苏拉威西对制空权的争夺。4月初，中央情报局又实施向苏拉威西提供飞机的“哈帕计划”。中央情报局雇佣部分台湾飞行员，通过美国在菲律宾的克拉克基地向苏拉威西运送B-26轰炸机和P-51战斗机。从4月12日开始，苏拉威西的空军在中央情报局的指导下对印尼政府军的空军基地和一些重要设施进行了轰炸。4月15日，艾森豪威尔还同意美国飞行员以个人身份伪装成自愿者参加印尼的战斗。[10]1094月16日下午，政府军开始进攻叛军总部巴东，叛军见势不妙开始撤退到山区进行游击战。驻扎在巴东的中央情报局联络人员也跟随撤退。4月17日，政府军收复了巴东。
5月初，政府军对巴东叛军进行最后的围剿。叛军在山区的据点武吉丁宜很快也被政府军控制。中央情报局的5人工作小组最终由美国海军潜艇秘密接应，撤出苏门答腊，回到了菲律宾苏比克基地。
印尼政府军在消灭巴东叛军后就放手进攻苏拉威西。由于苏拉威西建立了自己的防空体系，政府军进展缓慢。5月13日，苏拉威西的野牛空战队在中央情报局雇员的配合下发动代号为“我的祖国”的反击计划。一时间印尼东部空战激烈，政府军与叛军互有损失。5月15日，叛军在进攻马鲁加首府安汶时误炸了一个集贸市场，造成大量平民伤亡。原来支持叛军的平民开始谴责叛军行为，并对一直在暗中支持的美国政府表示强烈抗议。驻扎在万鸭老中央情报局人员也因此受到了美国政府的严厉斥责。5月18日，美国飞行员波普驾驶的飞机被政府军击伤，波普也成为了俘虏。波普的随身证件暴露了身份，印尼上下反美情绪高涨。波普事件使得中央情报局非常狼狈，为避免出现外交冲突，美国政府决定放弃对苏拉威西的支持。6月26日，万鸭老最终被政府军占领，至此印尼政府军与叛军之间的内战结束。美国中央情报局支持印尼外岛叛乱的隐蔽行动以失败告终。
四、美国隐蔽行动失败的原因
在1956-1958年的印尼外岛叛乱中，美国为了扶植反共势力，阻止印尼倒向共产党国家，由中央情报局实施隐蔽行动，给印尼叛军秘密提供了大量军事援助。但随着叛乱被镇压，美国对印尼的隐蔽行动也宣告失败。美国的隐蔽行动之所以失败，首先在于美国的错误立场，其选择支持的外岛叛军无法获得成功，因为外岛叛乱以及分裂国家的行为不得人心，外岛叛军没有也无法获得分裂国家的政治和社会基础。在20世纪50年代的印尼，苏加诺在政治军事领域掌握着很大的主动权。同时印尼特殊的地理环境造成了叛军力量的分散，叛军内部也是犹如散沙，缺乏统一的作战指挥。外岛近乎游击队式的军事作战水平无法与中央政府军形成有效的对抗，政府军无论在政治和军事上都占有绝对的优势，其失败是无法避免的。其次，由于国际法、国内外舆论以及美国的实力等种种条件限制，美国不可能给印尼叛军以公开的、大规模的、全力的支持，只能采取偷偷摸摸的隐蔽方式，这就注定了其援助的规模必然是有限度的，无法解决外岛叛军的根本问题，改变其与中央军的力量对比。
中央情报局隐蔽行动的失败凸显了这一时期美国政府对印尼认知的偏差。换句话说，这一时期美国对印尼的政策是僵化片面的，是失败的。造成这一局面的原因是：
1.如同美国学者乔治·卡欣指出的那样，艾森豪威尔缺乏对第三世界国家民族主义的理解，结果造成其政府对第三世界国家外交政策的迟钝和简单化。[5]16在对印尼政策的制定上，这一点体现得最为明显。艾森豪威尔的印尼政策即NSC5518号文件指出，“印尼国内虽然没有共产党夺取政权的直接前景，但是共产党通过武力、颠覆或合法的政治手段使印尼导向共产主义的可能是一个持续的、长期的危险，因为印尼政治的不稳定、经济形势的不确定、内部的安全问题和公众态度妨碍了印尼同自由世界的充分合作……”。[4]153-157由此可以看出，艾森豪威尔对印尼局势的长远发展持有一种悲观的态度。他认为印尼民族主义国家的中立外交发展的必然结果就是亲共。他对战后刚独立的印尼内部政治情况评估过于简单，他无视其内部的实际情况，把反对印尼共产党直接等同于反对印尼苏加诺政府。认知的偏差必然造成政策制定的偏差，使其在事关印尼国家统一与分裂的重大原则问题上，站在了打出反共旗帜的叛军一边，企图依据外岛作为杠杆影响内岛政治，把整个印尼拉入反共轨道。这显然有悖于印尼社会发展中的“统一、独立、中立”的主旋律，其失败也是必然的。
2.艾伦·杜勒斯领导的中央情报局主导了这一时期美国对印尼的政策，国家安全委员会内部其他各派的观点没有对决策产生作用。如前所述，在印尼外岛叛乱问题上，中央情报局局长艾伦·杜勒斯认为美国必须把握当前外岛势力与中央政府对抗的机会，充分利用外岛势力这一干预印尼内部事务的政治杠杆，迫使印尼走上反共道路，国务卿约翰·杜勒斯也附和其弟的主张。但在1957年8月1日，国家安全委员会第333次会议讨论印尼局势时，副总统尼克松不同意中央情报局的观点，他认为苏加诺相信民主政府不适合印尼或许是正确的，不能把印尼共产党的壮大归咎于苏加诺，印尼共产党的壮大是来源于其高超的组织和宣传手段。主张应利用印尼陆军来对付印尼共产党。尼克松的观点得到了参谋长联席会议主席阿瑟·雷德福的支持。[4]401但艾森豪威尔没有采纳他们的意见，倒是对杜勒斯兄弟的意见情有独钟，其简单的冷战思维与杜氏兄弟僵硬的反共立场一拍即合。美国驻印尼大使阿利森也一直被排斥在美国印尼政策的决策层外。阿利森一贯主张美国应积极发展与印尼的关系，增加对苏加诺政府的援助，在西伊利安问题上适当调整立场，以促使苏加诺减少对共产党的依赖，并赢得苏加诺对美国的好感。[10]3艾森豪威尔也没有听取阿利森的意见，在1958年1月底同意阿利森辞去印尼大使，并将其调往捷克斯洛伐克。
事实上，杜勒斯兄弟错误估计了印尼局势，特别是夸大了外岛实力以及其他反印尼共产党势力与苏加诺抗衡的意志，同时也夸大了苏加诺的政治脆弱性。在1957年3月14日国家安全委员会关于印尼形势的评估会议上，艾伦·杜勒斯明显夸大事实地指出，目前仅有爪哇仍在苏加诺的控制之下，所有外岛基本脱离了雅加达政府的管辖。[4]370在1957年8月1日国家安全委员会会议上艾伦·杜勒斯面对艾森豪威尔的询问仍然坚定地再次确认仅仅只有爪哇仍在苏加诺的军事控制下。[4]401其实外岛集团与中央决裂的态度并不坚决，苏加诺在政治意志上仍然控制着整个印尼，在军事上也有能力将分裂势力消灭。
带有强烈冷战思维的杜勒斯兄弟把反共主义强行套在了外岛身上。实际上，外岛叛军和人民并不具备或理解这种反共的政治情感，他们的反共旗帜无非是想获得美国的武器援助。他们不可能为了“反对共产主义”去牺牲自己的生命。这注定了中央情报局与外岛的合作是美国政府的一厢情愿。中央情报局对叛军支持的结果恰恰背离了美国的初衷，正如哈达在1958年3月21日对美国新一任驻印尼大使琼斯所言，当前印尼的国内冲突并非像美国想象的那样，是亲共的印尼政府和遭到印尼共产党严重渗透的印尼陆军与外岛反共武装之间的战斗。恰恰相反，目前印尼的局势是悲剧性的，积极与消极的反共分子正在自相残杀，印尼共产党正好渔翁得利。[10]85
印尼共产党与印尼陆军正是崛起于内战中。1958年内战后，印尼国内逐渐形成了苏加诺、陆军和共产党三股政治力量。这三股复杂的、互相牵制的政治力量注定将在印尼政治舞台上激烈角逐，上演出一幕幕令人惊心动魄的活剧。中央情报局隐蔽行动的失败也促使美国调整了对印尼的关系，1958年底，美国陆续恢复了对印尼的援助，并把关注重点从外岛转回内岛，从反共立场出发，既开始加强与陆军的接触，又着手修复与苏加诺之间的裂痕。
注释：
①国内学者关于1956-1958年印尼外岛叛乱与美国关系研究的成果甚少。到目前为止仅有几本书中涉及，如蔡佳禾教授在《双重的遏制：艾森豪威尔的东亚政策》（南京大学出版社1999年版）中的第12章，以及时殷弘和蔡佳禾主编的《战后世界历史长编1956-1958》（上海人民出版社2000年版）中第5章就此进行了探讨。作者主要从美国和印尼关系主旨着手，认为美国卷入了外岛叛乱，但是美国的背后支持仅是针对印尼外岛叛乱局势一种随机性的反应和试探性的举动。
②“建国五基”又称建国五原则，印尼语称潘查希拉，是苏加诺1945年6月1日在“印度尼西亚独立筹备委员会”的会议上提出的。其内容是：信仰神道；人道主义或国际主义；民族主义或爱国主义；民族主义；社会公平。
③美国中央情报局精心挑选一个美籍俄裔女演员和一个与苏加诺颇为相似的墨西哥男演员，拍摄他们的风流媾和之事，并通过各种渠道在东南亚散布，称此录影带为苏加诺访苏期间的真实情景。详见John Jacob Nutter, The CIA's Black OPS: Cover Action, Foreign Policy, and Democracy, Prometheus Books, New York, 2000,P55。
④该人名未解密，见Foreign Relation of United States, 1958-1960.Washington D.C: Government Printing Office,1994.vol.17.
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年07期
【原文出处】《陕西师范大学学报：哲社版》(西安)2007年2期第77～84页
【英文标题】Rebellion in the Outer Island of Indonesia between 1956 and 1958 and the US Coincealed Action
BAI Jian-cai, DAI Bao-ping
(College of History and Civilization, Shaanxi Normal University, Xi'an 710062, Shaanxi)
【作者简介】白建才 陕西师范大学历史文化学院教授，博士生导师。陕西师范大学 历史文化学院，陕西 西安 710062
| 【内容提要】 | 在1956-1958年印度尼西亚外岛叛乱中，美国中央情报局为叛军秘密提供各种军事援助，为此相继实施了“黑客行动”、“汉斯行动”和“苹果一号”等军事援助计划。由于外岛叛军力量分散，指挥不力，叛乱很快被印度尼西亚政府军镇压，这也宣告了中央情报局隐蔽活动的失败。印尼外岛叛乱中美国隐蔽行动的失败暴露了美国政府对印尼政策的问题，也促使美国调整了对印尼的政策，把关注重点从外岛转回内岛。 During the rebellion in the Outer Island of Indonesia between 1956 and 1958, US Central Intelligence Agency supplied a variety of military aids secretly for the rebel troops and carried out a series of military aid programs, including the "Intruder Action", the "Hans Action", and the "No. 1 Apple Action". However, owing to scattered forces and poor command, the rebellion was soon put down by Indonesian government troops, hence a total failure of the concealed action of the Central Intelligence Agency. This failure of the concealed action exposed the problems in US policy towards Indonesia and helped US government to adjust its policy to the country by shifting its concern from the Outer Island to the Inner Island. |
一、战后初期美国对印度尼西亚政策的演变
近代以来印尼曾是荷兰的殖民地，“二战”期间又遭受日本侵略者的铁蹄蹂躏，直到1945年8月17日，印尼人民在苏加诺的领导下赶走了日本侵略者并宣告印度尼西亚独立。印尼独立后，荷兰企图恢复旧有的殖民统治，分别在1947年和1948年两次挑起了同印尼的“警卫战争”。后来联合国介入调停荷印冲突，主持成立了一个由美国主导，澳大利亚和比利时共同组成的三国委员会。1949年随着中国革命的胜利，东南亚局势出现变化，印尼共产党组织在反对荷兰的斗争中逐渐壮大。美国为防止印尼成为亚洲又一个共产党国家，对原先支持荷兰的政策做了调整，转而支持印尼反共的哈达政府。在美国为首的三国委员会的敦促和调停下，1949年12月27日，荷兰将西伊里安以外的荷属东印度领土主权全部交给印度尼西亚联邦共和国。1950年8月15日，苏加诺正式宣布印度尼西亚共和国成立。
印尼是一个群岛国家，东西承接太平洋和印度洋的通道，南北连接东南亚国家和澳大利亚，战略地位十分重要。印尼也是一个资源大国，盛产锡、天然橡胶和石油等战略物资。鉴于印尼在东南亚的特殊地位，美国一直试图把印尼拉入西方阵营。1950年1月，国务卿艾奇逊在致杜鲁门的函中指出，随着共产党对亚洲威胁的增加，将印尼留在反共阵营中尤显重要。[1]964-966为此美国向印尼提供了一些援助。1950年1月9日杜鲁门批准给予印尼警察部队500万美元的军事援助，以保证印尼国内“反对共产党侵犯的”安全。同年2月，美国进出口银行宣布为了重建印尼经济，同意借给印尼1.2亿美元作为支付美国货物的款项。[2]319
印尼独立运动后期，美国对印尼的帮助使新政府对美国怀有好感，但是美国驻印尼首任大使柯克兰一再要求印尼必须偿还荷属东印度拖欠美国的债务，同时美国在归还西伊里安问题上缄默不语，这使得印尼难以信任美国。印尼人民由于长期经受殖民统治，极度珍视来之不易的国家主权，这些都促使印尼领导人苏加诺提出并确立了印尼外交原则——遵循独立或中立的外交以避免拉入任何一个集团的势力范围。[21317
1950年9月印尼加入联合国，此时朝鲜战争激战正酣，由于印尼的特殊地理位置，美国非常希望印尼参与联合国对北朝鲜的行动。印尼政府则明确表达了中立态度，并禁止参加联合国在北朝鲜军事行动的军舰在印尼港口加油、装货或修理。同年10月，印尼外长罗姆向美国表示印尼不接受美国提出的“互助防御计划”下的任何军援。[1]1078-1080
1953年7月，阿里政府组阁，亲美的马斯友麦党第一次被排斥在外。阿里上台后更是明确宣布印尼将奉行积极的中立外交政策。他积极促成了苏联与印尼外交关系的建立，并且要求联合国撤消对中国的禁运。同时他注重与荷兰关系的调整，首先主张把北苏门答腊荷兰壳牌石油公司收归国有。1954年8月，阿里政府正式废除了荷兰—印度尼西亚联邦，拒绝就圆桌协定中两国的有关事宜进行“合作”。同年还拒绝参加东南亚条约组织。在国际上，印尼也积极倡导中立和不结盟政策，并促成了1955年4月第一届亚非国家万隆会议的召开。
印尼一系列左倾外交引起了艾森豪威尔的不满。1953年11月20日，美国国家安全委员会通过了“美国关于印度尼西亚的目标和行动方针”，即NSC171/1号文件，强调美国政府对印尼的首要目标就是“防止印尼投入共产主义的势力范围，积极地把印尼纳入同西方的合作，并帮助印尼发展抵制共产主义；为自由世界的稳固，印尼必须成立一个稳定且自由的政府”。[3]395-400NSC171/1号文件也指出，印尼国内部分领导人是共产党员或有其倾向，另一些人则是坚定的反共分子。印尼国内政治生活最初是民族党和马斯友美党之间的权力斗争，而最近则表现为共产党及其控制的人与非共产党人和反共分子之间的权力斗争。该报告还指出，美国应该加强同印尼反共和非共产党团体领导人发展友好关系，从而保持美国同共产党以外可能掌权的无论什么派别协作的能力，以促使印尼政府中消除共产党的影响。[3]395-400
1955年4月，由于亚非会议在印尼的召开，使艾森豪威尔政府对印尼的左倾外交焦躁不安。在印尼进行独立后的第一次普选之前，美国国家安全委员会根据印尼局势的变化出台了“美国对印尼的政策”即NSC5518号文件。该文件是艾森豪威尔政府对印尼政策的指导性文件，它继承了NSC171/1号文件的基本内容，同时增加了对大选可能出现的结果的预测以及美国的对策。文件明确指出美国对印尼的目标仍然是：防止印尼落入共产党之手；说服印尼其最佳利益在于同自由世界的其余国家更大的协作和更强有力的交往；帮助印尼发展一个能够抵制共产主义、为自由世界的加强做出贡献的坚强有力的稳定、自由的政府。[4]155
1955年9月30日，印尼举行首次大选，其结果令美国震惊。虽然民族党和马斯友麦党处于统治地位，但印尼共产党已上升为第四大政党，在国会257个席位中获得了39席。美国认为印尼有滑向共产主义的危险。大选后政治力量的重新排序也使印尼内部政党以及军队斗争加剧，特别是印尼外岛呈现出离心趋势。于是美国更加关注印尼局势的发展，随时准备采取对策。
二、印度尼西亚外岛叛乱与中央情报局的隐蔽行动
印尼号称千岛之国，在长期的历史发展过程中，由于各岛交通不便、宗教信仰以及语言的差异，地方偏见和宗教分歧比较严重。独立后的印尼实际上是一个文化分裂的社会，缺乏普遍的国家认同。爪哇是印尼的政治和人口居住中心，称为内岛。处于西北的苏门答腊和东北的苏拉威西商贸经济较发达，是印尼经济的支柱。在印尼独立过程中，爪哇和苏门答腊、苏拉威西以及其他岛屿最终形成一个统一的现代国家。但是独立后的中央政府缺乏有效的领导，地方矛盾比较突出。外岛普遍认为，独立不过是爪哇人取代荷兰人成为新的统治者；很多地方军官更愿意服从本地人民的意愿而不是中央政府。[5]54
印尼独立后地方自治的呼声一直较高。在伊斯兰比较集中的地区自治要求最为强烈，如亚齐、西爪哇、南苏拉威西、苏门答腊和南加里曼丹等地。北苏门答腊的亚齐人反对苏加诺提出的“建国五基”②，试图脱离共和国成立一个纯粹的伊斯兰国家。1953年，亚齐独立运动掀起高潮，但很快就被中央军控制。随后苏门答腊的地方武装开始和中央产生矛盾。在反抗荷兰的独立战争结束后，苏门答腊残留了大量地方军，但独立后只有部分进入中央军编制，其他都游离在岛外各处，成为中央政府的心腹大患。早在1952年，印尼陆军参谋长纳苏蒂安就试图改组地方军事编制，但遭到以陆军副参谋长、社会党党员卢比斯为代表的军官的反对，最后以纳苏蒂安被解职而宣告结束。
1955年底，纳苏蒂安再次担任陆军参谋长，在苏加诺的支持下进行新的改革。纳苏蒂安这次把矛头直接指向地方军队长官。印尼外岛走私猖獗，严重影响了中央税收，而大量地方军官都参与了走私。纳苏蒂安想打击走私以增加国库收入，同时借机清除地方异己分子。因此他实施换防政策，大量调动地方军领导使其脱离本地势力的支持。纳苏蒂安的做法再次引起大部分军官的不满，特别是苏门答腊和苏拉威西等商贸发达地区的军官的不满。这是导致外岛军队叛乱的直接原因。
除了换防政策外，哈达的辞职也给外岛分裂分子提供了脱离中央的政治借口。哈达是苏门答腊人，作为印尼民族独立运动的领导人之一，其政治威望仅次于苏加诺并长期担任副总统，被看成是印尼外岛势力的代表。但是随着印尼社会的发展，哈达和苏加诺在国民经济发展和政治安排上产生了较大分歧，特别是苏加诺“有领导的民主”纲领提出后。
1955年大选后，印尼国内的政治势力进行了重新排序，传统的民族党和马斯友麦党地位受到冲击，左翼势力上升，导致共和国内部政党政治混乱。而多党联合内阁也长期处于不稳定状态，建国后短短5年内阁更迭了6次。苏加诺对政党政治给国家带来的困难深感失望。他在1956年10月30日的演讲中指出：“我不要成为一个独裁者，我是一个民主主义者。但是我不要自由主义的民主。相反，我要一个有领导的民主。”[6]之后他多次表示要解散政党，组成一个互助的内阁，并强调印尼共产党也应该受到重视，认为印尼不要一味地去复制西方的民主模式。而哈达一贯旗帜鲜明地主张反共，在1955年12月，因安排空军参谋长一职时就与苏加诺发生正面冲突，哈达反对苏加诺举荐的亲共候选人，而坚决支持马斯友麦党新任命的副参谋长。而且哈达一直坚持认为印尼应实行真正西方式的民主政治，而不是有点苏加诺独裁倾向的政权。苏加诺“有领导的民主”的提出加剧了他同哈达之间的政治矛盾。
大选后外岛势力一直对中央不满，认为外岛在议会中获得的比例太小，同时他们竭力攻击中央政府效率低下，腐败严重。1956年12月1日，哈达宣布辞职。反对纳苏蒂安改革的地方军官得知这一消息后，纷纷表示对中央政府的不满，特别是苏门答腊地方军官。12月20日，侯塞因上校宣布接管中苏门答腊。22日，北苏门答腊在辛波伦上校的领导下也宣布脱离中央政府。随后南加里曼丹军区司令也采取了同样的行动。1957年3月，苏门答腊南部军区司令巴里安上校也建立了一个委员会，保持与中央的半独立关系。3月2日，南苏拉威西在萨穆艾尔的领导下也宣布脱离中央政权。一时间，印尼出现了四分五裂的局面，国家统一受到严重的威胁。
印尼外岛一系列脱离中央的举动无疑让美国欣喜。在美国看来，与其让一个统一的印尼倒向共产党国家，不如让其保持分裂。美国国务卿约翰·杜勒斯早在1953年就明确表达了这种观点。当年10月，在卡明接替柯克兰担任驻印尼大使的前夕，杜勒斯就明确告诉他：“保持一个统一的印尼是十分危险的，它最终的结果就是导致共产主义占统治地位，共产党中国是个例子……在一个领土统一但却倾向于朝共产主义转变的印尼，与一个分裂成一些地理单位的印尼之间，我宁愿选择后者。我们可以以此为支点帮助他们一个地区、一个地区地的消灭共产主义，最终，如果他们愿意的话，再重建一个统一的印度尼西亚”[5]75。此时印尼苏加诺正有倒向共产党国家的危险，因此当外岛企图分裂时，美国的天平自然倾向了后者，企图通过支持外岛叛乱来达到阻止印尼倒向共产主义的目的。当然这种支持只能是秘密的，隐蔽的，“万一败露，美国政府也可以巧言否认任何责任”。[7]因为任何公开的支持，既违反联合国宪章等国际法，也有损美国的国际形象。秘密支持印尼外岛叛乱的任务，自然落在了美国实施隐蔽行动的工具——中央情报局身上。
根据美国学者乔治·卡欣揭露，早在1948年印尼同荷兰战争期间，成立伊始的中央情报局就已经进入了印尼。由于中央情报局秘密驻扎在日惹的机构及时传递了哈达政府在“茉莉芬事件”中对左翼的强硬态度，这促使美国对印尼独立的态度发生了转变。[5]311954年，阿里政府的中立主义外交引起艾森豪威尔的不满，美国国家安全委员会在当年12月关于东亚政策的NSC5429号文件中首次提出“可使用秘密手段或公开手段”，包括使用军事力量，防止印度尼西亚和它的某些重要地区因“公开武装进攻、颠覆、经济统治或其他方式落入共产党控制之下”[8]1066。1955年5月，在印尼主办首届亚非会议后的一个月，艾森豪威尔政府制订了针对印尼的NSC5518号文件。文件指出，为防止苏加诺把政权让与左翼政党，美国应该对印尼实施隐蔽行动。[4]436同年，美国中央情报局介入印尼大选，为了让马斯友麦党赢得选举胜利，中央情报局向该党提供了100万美元的支持。[9]131956年10月，苏加诺访问美国后又接连出访苏联和中国，为了丑化印尼领导人苏加诺，中央情报局主导策划了针对苏加诺的桃色事件——“欢乐时光”。③
1956年11月，中央情报局针对印尼进行了人事调整。在隐蔽战线颇有经验的阿尔弗雷德·厄尔默(Alfred C.Ulmer)④被任命主持中央情报局远东事务第五小组的工作，其主要任务就是针对印尼可能出现的混乱而实施隐蔽行动。厄尔默到任后考察了印尼形势，即向中央情报局行动部负责隐蔽行动的温斯内尔(Wisner)汇报说：“是让苏加诺吃点苦头的时候了”。[9]15这意味着美国对印尼的隐蔽行动即将展开。
这时，印尼叛军也向外界发出了求援信号。1957年5月，印尼财政部长苏米多(Sumitro)因同情苏门答腊的叛军，离开雅加达进入苏门答腊，成为叛乱分子的一个重要人物。苏米多是印尼资深内阁部长，长期和西方国家打交道，曾经是印尼同荷兰谈判的代表。他洞悉美国印尼政策的根基就是反共。于是，苏米多向叛军建议，要获得美国的支持必须打出反共旗号。该建议得到了辛波伦、侯赛因和苏拉威西叛军的认可，1957年8月，叛军在与中央政府的谈判中首次表示拒绝承认一个有共产党参与的政府。叛军此举使艾森豪威尔政府颇为满意，这也使中央情报局秘密支持叛军成为可能。
中央情报局于1956年初在雅加达设立独立机构，同年9月曾参与起草NSC5518的中央情报局官员华伦天卢·古德尔(Valentine Goodell)调往印尼负责该机构事务。中央情报局同时在棉兰和万鸭老也设有自己的秘密办事机构。1957年6月，雅加达的中央情报局雇员詹姆斯·史密斯通过秘密渠道获得辛波伦希望同美国政府接触的消息，立即向古德尔报告。古德尔随即向中央情报局高层汇报并获得允许，决定由史密斯飞赴巴东与辛波伦和侯塞因上校商谈援助事宜。会谈中史密斯答应了叛军的要求，允诺向叛军提供资金和设备。由于雅加达与巴东距离较远活动不便，经协调后由驻扎在棉兰的中央情报局机构负责提供现金和电台设备之事。
在同苏门答腊联系的同时，中央情报局也在接近1957年3月宣布半独立的苏拉威西叛乱者。苏拉威西的内部情况更为复杂一些，南部倾向继续保持和中央政府的联系，而驻扎在北部万鸭老的萨穆艾尔上校态度强硬。由于军事物资缺乏，萨穆艾尔委派部下潘多少校在海外走私市场购买军火。中央情报局获悉后设计与潘多在意大利取得联系，答应潘多向其提供防空武器，并主动推荐通过台湾—香港—苏拉威西这一线路中转这些武器。
1957年7月，印尼举行了第二次全国大选，据初步统计，共产党获得的票数已经超过民族党成为第一大政党，这让美国惶恐不安。8月1日，美国国家安全委员会召开关于印尼的特别会议，并成立了一个专门委员会，任命已卸任的驻印尼大使卡明为工作组组长。8月27日，专门委员会起草了一份关于印尼政治局势评估(NIE)的文件，指出印尼内部体制混乱，苏加诺已经背弃了建国时确立的“潘查希拉原则”而执意推行“有领导的民主”，且对共产党的依赖加深。印尼共产党已实际控制了爪哇局势，虽然内阁中没有共产党成员，但有4人对共产党抱有同情，而国民议会中则有18名左翼倾向成员。外岛的独立趋势明显，他们急于获得自己的政治地位。虽然他们不会很快选择独立，但是自治的口号非常坚定。[4]429-431
1957年9月3日，专门委员会在此基础上提出了一份特别报告，认为目前印尼的局势是：共产党已成功控制了爪哇，美国的利益可能遭到损害；对整个东南亚形势来说，印尼共产党的夺权可能造成政治和心理上的冲击，弱化本地区的反共力量，长远来说也有可能导致该地区的军事冲突，这就会破坏该地区的战略平衡，极大影响美国的亚洲政策；苏加诺仍然主导国内事务，并开始依赖共产党的支持。报告还指出，面对这种状况美国必须坚持在NSC5518中提出的积极开展针对印尼的隐蔽活动，加大对外岛叛乱分子的支持，通过支持苏门答腊和苏拉威西的叛乱活动，将其作为一个反共据点从而影响内岛局势，同时尽量促成非共和反共分子的联合。[4]436-4409月23日，国家安全委员会第337次会议通过了该报告，以此作为今后对印尼政策的指南。
美国支持叛乱的政策形成后，中央情报局加紧了与叛军的联系。根据先前和巴东叛军达成的协议，负责首次行动的是中央情报局棉兰联络员迪安·阿尔米(Dean Almy)。10月3日，阿尔米乘坐汽车孤身进入叛军领地，把价值5万美金的印尼币亲手交给了辛波伦上校。随后他给巴东行程做了一个评估报告递交给中央情报局高层领导。报告指出，叛军并没有完全和中央政府决裂，如果美国继续保持军事支持，那么外岛独立或许能够成功。[9]26
1957年12月，中央情报局要求驻棉兰和新加坡的机构加大对叛军的支持力度。12月27日，辛波伦在新加坡秘密会见了中央情报局新加坡负责人柯林斯以及棉兰联络员阿尔米。会议讨论了进一步加强合作的事宜，阿尔米在会上透露：中央情报局非常关注印尼事务，并在11月23日已拨出84.3万美元开展针对印尼的隐蔽行动。[9]30
1957年11月30日，印尼国内发生了一起暗杀苏加诺未遂事件。苏加诺对此大为恼火，斥责已经加入外岛叛乱集团的前陆军副参谋长卢比斯是幕后黑手，宣布封锁外岛海域，同时扩大海域范围，打击外岛叛乱集团的走私和军火交易。
由于叛军从外界获得武器的途径被切断，中央情报局采取了新的行动。远东工作组负责人厄尔默把对亚洲地形熟悉的飞行员约翰·马森派往印尼，由他负责支援叛军武器的运送，代号定为“黑客行动”。1958年1月8日，马森率领装满武器的船只从菲律宾南部沙比克湾向苏门答腊前进。因为是第一次直接运送武器给外岛叛军，中央情报局非常重视此次行动，为马森详细绘制了一份苏门答腊附近海岛海域的模型图，同时还派特工吉米·布朗前往巴东建立一个和新加坡保持不间断联系的电台，以确保此次行动万无一失。1月24日，“黑客行动”宣告成功，辛波伦的叛军获得了几乎可以重新装备自己军队的所有轻武器。随后，中央情报局又给西苏门答腊提供了两船轻重武器，北部的亚齐独立武装和南部的巴里安也获得美国的武器装备。
1958年1月9日，叛军集团的主要领导人在巴东附近的一个小镇上召开秘密会议，会议讨论建立统一集团来对抗中央。苏拉威西叛军领袖萨穆艾尔在会议结束后，绕道新加坡同中央情报局新加坡机构的负责人柯林斯进行了秘密会谈。萨穆艾尔谈到了自己军队武器的缺乏以及军火运输路线遭到中央政府的封锁。柯林斯爽快答应了萨穆艾尔的要求，并通过巴拿马航线给其运送军火武器。
1956年12月至1958年1月，叛军集团对抗中央仅仅属于政治威胁，印尼中央政府也保持克制状态，双方甚至还在雅加达进行了多次谈判，试图和平解决危机。但中央情报局开始对叛军秘密地、大规模地提供武器使叛军不仅获得了充足的军火供应，也似乎找到一个强有力的政治靠山，从而在对抗中央的事态上越走越远，最终导致内战爆发。
三、内战爆发与中央情报局的介入
随着局势的紧张，1958年1月，支持外岛叛乱分子的马斯友麦党的领导人开始撤离雅加达进入苏门答腊。1月9日，各地叛军领导人召开会议讨论了当前局势，叛军认为苏加诺目前支持在爪哇地区掌权的印尼共产党没收荷兰财产的激进政策，已使自己在国际社会处于孤立无援的地位，而美国会支持外岛的独立并将提供军事装备以对抗中央。
1月31日，艾伦·杜勒斯在致艾森豪威尔的函中指出，综合印尼各方情况看，叛军大约会在下个月5日左右向苏加诺发出最后通牒；如果印尼内战爆发，叛军优势较大，苏门答腊全岛、苏拉威西和加里曼丹会联合起来对抗中央政府；岛内的反共分子也会联合起来，中央政府将陷入孤立；外岛极有可能建立一个独立的政府。[10]19-24
不出中央情报局所料，1958年2月10日，巴东叛军集团趁苏加诺访日之机向中央政府发出最后通牒，要求现任朱达安政府必须在5天内辞职并组建一个没有共产党或同情共产党者参与的“民族事务内阁”，直到1959年下一次大选。同时苏加诺必须回到其原来的宪法位置上，取消其一些不符合宪法的权力。叛军还指出，如果要求得不到满足，他们将依据“自己的政策”采取进一步的行动。[10]35第二天，中央政府拒绝了叛军的无理要求，并通过电台宣布将叛军领导人辛波伦和卢比斯等开除出军队。2月15日，通牒底限已过，叛军在巴东宣布成立“印尼共和国革命政府”。2月17日，苏拉威西叛军在萨穆艾尔的领导下宣布加入革命政府——印尼内战爆发。
2月21日，中央政府对苏门答腊进行了首次空中打击，叛军的一些设施遭到破坏，他们要求美国提供重型防空武器。中央情报局答应了叛军的要求，委派工作人员罗格·麦卡锡负责此事。麦卡锡领导一个由5名飞行员组成的工作小组，从1958年2月22日起不间断地从美国的菲律宾克拉克空军基地起飞，向苏门答腊空投大量重武器。此次行动代号为“汉斯行动”。为了行动的秘密性，其军用运输飞机C-46伪装成美国民用航空飞机，同时放弃借用英国在马来西亚的空军基地，绕道南越西贡进行燃料补充，趁夜进入苏门答腊。
2月27日，美国国家安全委员会召开356次会议专门讨论印尼局势。中央情报局持乐观态度，认为当前印尼的局势有利于外岛。苏加诺并没有完全获得军队的支持，特别是在同苏门答腊的交战上。艾伦·杜勒斯甚至欣喜地认为苏门答腊的叛军是印尼最好的军队。国务卿杜勒斯认为目前这个关键时刻是利用外岛的最好时机。[10]49
3月1日，中央军在纳苏蒂安的领导下，发动了旨在攻取叛军总部巴东和炸毁中苏门答腊油田的“特盖斯”计划（印尼语为勇敢的行动）。就在中央军发动特盖斯计划的第二天，美国驻守太平洋的第七舰队两艘驱逐舰悄然进入新加坡海域，密切关注印尼形势。由于中苏门答腊的部分油田属于美国控制，3月4日，印尼外交部通知美国大使馆要求美国机构及其人员撤出该地。当天美国国家安全委员会就此事讨论，杜勒斯兄弟认为这是印尼的挑衅，美国必须用军事干预来保证美国的财产和人员不受伤害。[10]52
面对印尼形势的恶化，3月5日，中央情报局又实施了“苹果一号”的秘密军事援助计划。该行动仍然由麦卡锡负责，此次运输机采用了比C-46更为先进、运载能力更强的C-54。5日深夜，麦卡锡及助手驾驶经过伪装的C-54飞抵中苏门答腊北巴鲁干上空，在叛军地面信号的合作下空投了大量武器。由于中央军直取巴东态势明显，3月11日，叛军又获得了中央情报局提供的重型防空武器。
在美国强大外交压力下，印尼做出保证不会轰炸巴东的石油设施。3月12日凌晨，印尼空军以及海军陆战队从民丹岛出发，发动了对巴东的大规模进攻。叛军如同一盘散沙，没有做出有效的抵抗，战斗很快结束，叛军丢掉北巴鲁干地区。由于战斗前中央情报局的C-54运输机被印尼空军偶然发现，中央军在战斗中也截获了部分美国空投物资，美国害怕事情暴露影响美印关系，五角大楼次日就命令游弋在新加坡的舰队返回菲律宾苏比克湾。
3月中旬，苏门答腊的形势开始不利于叛军，美国对巴东集团表示担心。3月27日，艾伦·杜勒斯在国家安全委员会第360次会议讨论印尼局势时，首次承认苏门答腊的情况不妙，但他仍表示不会轻易放弃。[10]86中央情报局开始把重心转向支持苏拉威西。刚刚参加了秘密支持泰国九月政变的中央情报局特工卡怀特被调到印尼。在苏拉威西陆军少校潘多的接应下，卡怀特经海路秘密运送了大量武器抵达苏拉威西。苏拉威西叛军获得武器后高调宣称：“准备应对一切来自雅加达的挑战”。[9]63
中央情报局吸取了3月12日苏门答腊叛军惨败的教训，注重了在苏拉威西对制空权的争夺。4月初，中央情报局又实施向苏拉威西提供飞机的“哈帕计划”。中央情报局雇佣部分台湾飞行员，通过美国在菲律宾的克拉克基地向苏拉威西运送B-26轰炸机和P-51战斗机。从4月12日开始，苏拉威西的空军在中央情报局的指导下对印尼政府军的空军基地和一些重要设施进行了轰炸。4月15日，艾森豪威尔还同意美国飞行员以个人身份伪装成自愿者参加印尼的战斗。[10]1094月16日下午，政府军开始进攻叛军总部巴东，叛军见势不妙开始撤退到山区进行游击战。驻扎在巴东的中央情报局联络人员也跟随撤退。4月17日，政府军收复了巴东。
5月初，政府军对巴东叛军进行最后的围剿。叛军在山区的据点武吉丁宜很快也被政府军控制。中央情报局的5人工作小组最终由美国海军潜艇秘密接应，撤出苏门答腊，回到了菲律宾苏比克基地。
印尼政府军在消灭巴东叛军后就放手进攻苏拉威西。由于苏拉威西建立了自己的防空体系，政府军进展缓慢。5月13日，苏拉威西的野牛空战队在中央情报局雇员的配合下发动代号为“我的祖国”的反击计划。一时间印尼东部空战激烈，政府军与叛军互有损失。5月15日，叛军在进攻马鲁加首府安汶时误炸了一个集贸市场，造成大量平民伤亡。原来支持叛军的平民开始谴责叛军行为，并对一直在暗中支持的美国政府表示强烈抗议。驻扎在万鸭老中央情报局人员也因此受到了美国政府的严厉斥责。5月18日，美国飞行员波普驾驶的飞机被政府军击伤，波普也成为了俘虏。波普的随身证件暴露了身份，印尼上下反美情绪高涨。波普事件使得中央情报局非常狼狈，为避免出现外交冲突，美国政府决定放弃对苏拉威西的支持。6月26日，万鸭老最终被政府军占领，至此印尼政府军与叛军之间的内战结束。美国中央情报局支持印尼外岛叛乱的隐蔽行动以失败告终。
四、美国隐蔽行动失败的原因
在1956-1958年的印尼外岛叛乱中，美国为了扶植反共势力，阻止印尼倒向共产党国家，由中央情报局实施隐蔽行动，给印尼叛军秘密提供了大量军事援助。但随着叛乱被镇压，美国对印尼的隐蔽行动也宣告失败。美国的隐蔽行动之所以失败，首先在于美国的错误立场，其选择支持的外岛叛军无法获得成功，因为外岛叛乱以及分裂国家的行为不得人心，外岛叛军没有也无法获得分裂国家的政治和社会基础。在20世纪50年代的印尼，苏加诺在政治军事领域掌握着很大的主动权。同时印尼特殊的地理环境造成了叛军力量的分散，叛军内部也是犹如散沙，缺乏统一的作战指挥。外岛近乎游击队式的军事作战水平无法与中央政府军形成有效的对抗，政府军无论在政治和军事上都占有绝对的优势，其失败是无法避免的。其次，由于国际法、国内外舆论以及美国的实力等种种条件限制，美国不可能给印尼叛军以公开的、大规模的、全力的支持，只能采取偷偷摸摸的隐蔽方式，这就注定了其援助的规模必然是有限度的，无法解决外岛叛军的根本问题，改变其与中央军的力量对比。
中央情报局隐蔽行动的失败凸显了这一时期美国政府对印尼认知的偏差。换句话说，这一时期美国对印尼的政策是僵化片面的，是失败的。造成这一局面的原因是：
1.如同美国学者乔治·卡欣指出的那样，艾森豪威尔缺乏对第三世界国家民族主义的理解，结果造成其政府对第三世界国家外交政策的迟钝和简单化。[5]16在对印尼政策的制定上，这一点体现得最为明显。艾森豪威尔的印尼政策即NSC5518号文件指出，“印尼国内虽然没有共产党夺取政权的直接前景，但是共产党通过武力、颠覆或合法的政治手段使印尼导向共产主义的可能是一个持续的、长期的危险，因为印尼政治的不稳定、经济形势的不确定、内部的安全问题和公众态度妨碍了印尼同自由世界的充分合作……”。[4]153-157由此可以看出，艾森豪威尔对印尼局势的长远发展持有一种悲观的态度。他认为印尼民族主义国家的中立外交发展的必然结果就是亲共。他对战后刚独立的印尼内部政治情况评估过于简单，他无视其内部的实际情况，把反对印尼共产党直接等同于反对印尼苏加诺政府。认知的偏差必然造成政策制定的偏差，使其在事关印尼国家统一与分裂的重大原则问题上，站在了打出反共旗帜的叛军一边，企图依据外岛作为杠杆影响内岛政治，把整个印尼拉入反共轨道。这显然有悖于印尼社会发展中的“统一、独立、中立”的主旋律，其失败也是必然的。
2.艾伦·杜勒斯领导的中央情报局主导了这一时期美国对印尼的政策，国家安全委员会内部其他各派的观点没有对决策产生作用。如前所述，在印尼外岛叛乱问题上，中央情报局局长艾伦·杜勒斯认为美国必须把握当前外岛势力与中央政府对抗的机会，充分利用外岛势力这一干预印尼内部事务的政治杠杆，迫使印尼走上反共道路，国务卿约翰·杜勒斯也附和其弟的主张。但在1957年8月1日，国家安全委员会第333次会议讨论印尼局势时，副总统尼克松不同意中央情报局的观点，他认为苏加诺相信民主政府不适合印尼或许是正确的，不能把印尼共产党的壮大归咎于苏加诺，印尼共产党的壮大是来源于其高超的组织和宣传手段。主张应利用印尼陆军来对付印尼共产党。尼克松的观点得到了参谋长联席会议主席阿瑟·雷德福的支持。[4]401但艾森豪威尔没有采纳他们的意见，倒是对杜勒斯兄弟的意见情有独钟，其简单的冷战思维与杜氏兄弟僵硬的反共立场一拍即合。美国驻印尼大使阿利森也一直被排斥在美国印尼政策的决策层外。阿利森一贯主张美国应积极发展与印尼的关系，增加对苏加诺政府的援助，在西伊利安问题上适当调整立场，以促使苏加诺减少对共产党的依赖，并赢得苏加诺对美国的好感。[10]3艾森豪威尔也没有听取阿利森的意见，在1958年1月底同意阿利森辞去印尼大使，并将其调往捷克斯洛伐克。
事实上，杜勒斯兄弟错误估计了印尼局势，特别是夸大了外岛实力以及其他反印尼共产党势力与苏加诺抗衡的意志，同时也夸大了苏加诺的政治脆弱性。在1957年3月14日国家安全委员会关于印尼形势的评估会议上，艾伦·杜勒斯明显夸大事实地指出，目前仅有爪哇仍在苏加诺的控制之下，所有外岛基本脱离了雅加达政府的管辖。[4]370在1957年8月1日国家安全委员会会议上艾伦·杜勒斯面对艾森豪威尔的询问仍然坚定地再次确认仅仅只有爪哇仍在苏加诺的军事控制下。[4]401其实外岛集团与中央决裂的态度并不坚决，苏加诺在政治意志上仍然控制着整个印尼，在军事上也有能力将分裂势力消灭。
带有强烈冷战思维的杜勒斯兄弟把反共主义强行套在了外岛身上。实际上，外岛叛军和人民并不具备或理解这种反共的政治情感，他们的反共旗帜无非是想获得美国的武器援助。他们不可能为了“反对共产主义”去牺牲自己的生命。这注定了中央情报局与外岛的合作是美国政府的一厢情愿。中央情报局对叛军支持的结果恰恰背离了美国的初衷，正如哈达在1958年3月21日对美国新一任驻印尼大使琼斯所言，当前印尼的国内冲突并非像美国想象的那样，是亲共的印尼政府和遭到印尼共产党严重渗透的印尼陆军与外岛反共武装之间的战斗。恰恰相反，目前印尼的局势是悲剧性的，积极与消极的反共分子正在自相残杀，印尼共产党正好渔翁得利。[10]85
印尼共产党与印尼陆军正是崛起于内战中。1958年内战后，印尼国内逐渐形成了苏加诺、陆军和共产党三股政治力量。这三股复杂的、互相牵制的政治力量注定将在印尼政治舞台上激烈角逐，上演出一幕幕令人惊心动魄的活剧。中央情报局隐蔽行动的失败也促使美国调整了对印尼的关系，1958年底，美国陆续恢复了对印尼的援助，并把关注重点从外岛转回内岛，从反共立场出发，既开始加强与陆军的接触，又着手修复与苏加诺之间的裂痕。
注释：
①国内学者关于1956-1958年印尼外岛叛乱与美国关系研究的成果甚少。到目前为止仅有几本书中涉及，如蔡佳禾教授在《双重的遏制：艾森豪威尔的东亚政策》（南京大学出版社1999年版）中的第12章，以及时殷弘和蔡佳禾主编的《战后世界历史长编1956-1958》（上海人民出版社2000年版）中第5章就此进行了探讨。作者主要从美国和印尼关系主旨着手，认为美国卷入了外岛叛乱，但是美国的背后支持仅是针对印尼外岛叛乱局势一种随机性的反应和试探性的举动。
②“建国五基”又称建国五原则，印尼语称潘查希拉，是苏加诺1945年6月1日在“印度尼西亚独立筹备委员会”的会议上提出的。其内容是：信仰神道；人道主义或国际主义；民族主义或爱国主义；民族主义；社会公平。
③美国中央情报局精心挑选一个美籍俄裔女演员和一个与苏加诺颇为相似的墨西哥男演员，拍摄他们的风流媾和之事，并通过各种渠道在东南亚散布，称此录影带为苏加诺访苏期间的真实情景。详见John Jacob Nutter, The CIA's Black OPS: Cover Action, Foreign Policy, and Democracy, Prometheus Books, New York, 2000,P55。
④该人名未解密，见Foreign Relation of United States, 1958-1960.Washington D.C: Government Printing Office,1994.vol.17.
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