| 明清史 |
19世纪中叶至一战前夕伦敦工人的住房状况
吴铁稳/张亚东
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年07期
【原文出处】《湖南科技大学学报：社科版》(湘潭)2007年3期第92～96页
【作者简介】吴铁稳，博士研究生。南京大学历史系，江苏 南京 210093；
张亚东 湖南科技大学人文学院，湖南 湘潭 411201
【关 键 词】伦敦/工人住房/住房改革
工业革命以来，英国是世界上第一个迈进城市化门槛的国家，城市化是工业化的产物。19世纪英国城市化的急速发展带来了许多新的问题，其中住房问题①就是突出的问题之一。而城市的住房问题又涉及到工人的生存状况，大商人、资本家都已迁往郊区，“只有工资劳动者和商人充斥于伦敦的破烂市郊”[1]65。工人住房短缺，卫生条件恶劣。国内学者对于住房问题主要从宏观的角度加以论述，笔者在前人的基础上，拟通过对工业革命后至一战前夕伦敦工人住房状况的考察，初步探讨伦敦是如何解决弱势群体——工人的住房问题的。
一
伦敦作为英国传统的政治、经济、文化中心，有很强的吸引力，导致大量外来人移居伦敦，人口增长迅速。14世纪初伦敦人口4万，占英格兰总人口375万的1.07%；15世纪初曾一度减少，后恢复到4万；16世纪人口大增长，1500年伦敦人口5万，1570年上升到10万，1600年已达20万，占英格兰总人口450万的4.4%；至1750年，伦敦人口达到67.5万，占英格兰总人口600万的11. 25%[2]191。伦敦人口的激增，给城市住房和城市发展带来很大的危害。早在1545年就有人发出书面的怨言，其中说：“倔强的乞丐、妓女、懒汉和挥霍浪费的人，居在一些小房子、茅舍和临时住所，因此乞讨、流浪、奢侈、盗窃、梅毒、鼠疫、传染病、普遍疾病和残废相继发生，一天天损害着城市的美观。”[3]96
18世纪下半叶，工业革命首先在英国兴起。“工业革命带来的一个重要变化就是人口迅速涌向城市，使城市以前所未有的速度和规模发展。”[4]46而“伦敦的街道是用黄金铺成的神秘感，及其飞速发展成为金融、投资、商业及工业中心，整个19世纪伦敦吸引了工匠及工人的迁移”[5]74。1760年伦敦人口为70万，1790年为86万，1801年为111.7万，1841年为223.9万[6]652-653。
随着工业革命和城市化进程的推进，大量人口源源不断地涌入伦敦，使本已紧张的城市住房状况不堪重负，出现严重的住房问题。具体表现为：
（一）人口多，居住拥挤。伦敦人口的急剧膨胀，一方面是自然增长所致，但更重要的是外来移居的结果。大批贫穷移民来到伦敦，单个人租不起房子，只好几个人挤在一起或在城市边缘建造窝棚等临时住所，形成贫民窟。伦敦塔东边的怀特柴泊和拜特纳－格林，是伦敦最大的工人区，伦敦的绝大部分工人都集中在这里。拜特纳－格林圣菲力浦斯教堂的牧师格·奥尔斯顿对于自己的教区，曾这样描述：
“这里有1400幢房子，里面住着2795个家庭，共约12000人。安插了这么多人口的空间，总共只有不到400码（1200英尺）见方的地方，由于这样拥挤，往往是丈夫、妻子、四五个孩子，有时还有祖母和祖父，住在仅有的一间10-12英尺的屋子里，在这里工作、吃饭、睡觉。”[7]64
19世纪中后期，随着英国的“世界工厂”地位的确立，伦敦的地位也日益重要，大量外来移民涌入伦敦，造成伦敦人口的急剧膨胀。1850年伦敦人口为268.5万，1860年为322.7万，1870年为389万，1880年为477万，到1890年时增至563.8万人[8]79。短短40年时间，伦敦人口翻了一翻，住房居住更加拥挤。沙夫茨伯利勋爵在1884-1885年的“皇家住房问题调查委员会”的报告中说：“住房拥挤状况已达到如此程度，以至于生活于其中的人们不可能再有什么健康和体面的奢望，我曾看到四个毫无干系的家庭挤在一间房中，每家一个墙角，我无法相信如此状况竟然在伦敦地区仍然存在。”[9]617-618
（二）设施简陋，环境卫生条件差。工人们居住的城市贫民窟，不仅生存空间十分拥挤，而且设施简陋，卫生条件差。很多房子没有窗子，常年不通风，也没有干净的水源。1858年夏季，“从泰晤士河发出的疠气”变得那样令人无法忍受，以致发生了“国会迁移会址的问题”，但是伦敦的一些自来水公司还是把它们的水管入口装在特丁顿水闸下面。[10]561在伦敦东区的贫民窟中，工人们的居住条件之差令人难以想象。1883年，有人曾这样描述伦敦工人居住的贫民窟：
想走进贫民窟，就必须穿过有毒的臭气，这种气从一堆堆垃圾和乱七八糟的臭水沟里冒出，有时脏水就在你脚下流。许多院子永远照不到太阳，永远没有新鲜空气，也不知干净的雨水为何物。你必须爬上摇摇欲坠的楼梯……在又黑又脏的过道里摸索前进，这里到处是小虫子。这时假如你没有被恶臭赶走，你就来到那成千上万的生灵的巢穴……八英尺见方，这就是一般房间的大小，墙和天花板积满灰尘，因成年累月无人打扫而变得漆黑……至于家具，你有时会看到一把破椅子，一张旧床架的残骸，或一张旧桌子的框。但更经常地是看到一些简陋的代用品，比如在砖头上架上一块粗木板，一个盆子反扣在地上，或干脆什么都没有，只有破布、烂棉花[11]479-480。
工人们居住的贫民窟，空间十分拥挤，设施简陋，卫生条件差。再加上工厂排放的废气，污水污染，贫民窟极易诱发传染病，因而工人居住的贫民区成了热病、伤寒、霍乱和其它传染病的滋生源，一有疾病发生，便迅速蔓延，严重威胁工人的健康。正如恩格斯所痛斥的那样：“在这种情况下，这个最贫困的阶级怎么能够健康而长寿呢？在这种情况下，除了工人的死亡率极高，除了流行病在他们中间不断流行，除了他们的体力愈来愈弱，还能指望什么呢？”[7]140
然而工人的健康问题并不只影响工人，一旦流行病发生，它就不分阶级，不分贫富地传播。尽管富人的生活居住条件好，但传染病却不给他们特权。1861年维多利亚女王的丈夫艾伯特亲王 (Prince Albert)就在温莎城堡(Windsor Castle)死于伤寒，那时他年仅42岁，就是一个很好的例子。据记载，1832-1886年，伦敦曾四次霍乱流行，仅1849年一次就死亡14000人[12]206。病菌的蔓延不仅危及到工人的健康，而且也直接威胁着有产者的健康和生命安全，社会现实使建造工人负担得起的卫生廉租住房成为迫切的需要。
二
工人们恶劣的住房状况，引起了社会上有识之士的关注，开始探索解决住房拥挤状况的方法。早期最著名的人物是阿什利勋爵(Lord Ashley)及其建立的“改进劳动阶级状况协会”(the Society for Im proving the Condition of the Labouring Classes)。对于城市住房问题，他们认为应以三种方式解决：一是通过在伦敦郊区引入个人经营的小块土地以使工人能进行他们自己的生产；二是在伦敦或近郊建造“经济舒适”的“计划住房或村舍”；三是提议妥善地管理好贷款资金[13]5。此外，奥克塔维亚·希尔 （Octavia Hill,1838-1912，维多利亚时期的慈善家） 1875年发表《伦敦工人的家》一书，集中表达自己的住房改革思想，她关于住房改革的思想和实践主要体现在以下几个方面：第一，讲求实际，修缮与新建住房并行；第二，全面考虑，房子和房客一同改造；第三，强调房客和房主建立良好的个人关系；第四，培养房客的社区意识和责任感；第五，将住房改革与公共空间的开辟和环境保护联系起来[14]。以上主张并非十全十美，但他们体现了社会力量在城市住房问题上的设想。
面对城市住房卫生条件的恶劣和大量短缺，私人住宅公司和一些慈善机构开始兴建住房。19世纪50年代以后，伦敦出现了改善住房的团体如“首都改善勤劳阶级住房协会”和“改善工人住房公司”等，致力于为工人建造廉价住房，但收效甚微。从 19世纪60年代开始，产生了由建筑商乔治·皮鲍迪(Geoge Peabody)②和悉尼·沃特娄(Sydney Water low)③发起的“模范住宅”运动。由于在伦敦中心不可能人人自己有一幢房屋，而且工人也负担不起，因而他们大约同时（1861-1862年）开始建造成排的杂院房屋。皮鲍迪的董事会在他于1890年去世以后继续进行这项工作。沃特娄自1863年以来，就一直通过改良工业住宅公司来建造每间每周平均租金二先令一又四分之一便士的廉价房而获得成功。到1884年，他的公司已经为25000人建造了或建造着杂院房屋。皮鲍迪董事会则以一先令十一又二分之一便士的租金供应着两万人的需求。[10]619沃特娄的成功引起人们的效法，在伦敦工人阶级腹心区一带，在拥挤的“花园房屋”和“出租房屋”的上面，建造着一排排的“模范房屋”。
商人们的自发行为虽缓解了伦敦城市的住房压力，但造成了许多不良后果。首先是住房建设缺乏统一规划，大部分街道狭窄，平房连片，拥挤不堪。商人们看到有利可图，建造了许多连排式大杂院、背靠背式、单向公寓式等各种住房，用于出售或出租。查尔斯·布思对“模范住宅”运动建造的房屋评价，这样写道，“作为设法使拥挤无害于卫生的一种努力，是一个巨大的进步，但是它不过以一种拥挤代替了另一种拥挤而已，而且这些成排的房屋……无论从道德观点来说也不都是值得称道的。”[10]620其次是房屋租金昂贵。“模范住宅”运动虽建立了一些廉租住房，但对于急需住房的人而言，只是杯水车薪。在伦敦市中心，19世纪50年代的每间房的租金是2先令6便士，到七八十年代上升到4先令9便士，这时租两间房则要花7先令 6便士，已经超过半熟练工人的收入[15]150。皇家住房委员会调查到，在伦敦的克拉肯沃尔(Clerken well)、圣卢克(St Luke's)、圣贾尔斯(St Giles)和玛丽勒本(Marylebone)等贫民区、房子的平均租金是“一间房3先令11便士、两间房是6先令，三间房是7先令5便士；这儿的1000多个家庭中，46%的家庭必须将它们收入的四分之一到二分之一花在房租上，88%的家庭所付的房租超过其收入的五分之—，仅有12%的家庭所付的房租低于这一数字[15]149。再次是房子质量低下，一排排的房屋是商人们为了快速营利而粗制滥造的。由于建造时偷工减料，年代一久，就成了标准的贫民窟。但即使是这样的私人房屋，也只能容纳一小部分伦敦人。
三
私人的住宅建设并没有能解决贫穷工人的住房问题，政府也逐渐认识到，虽然住房是私人的问题，国家不能在这个问题上投入太多的资金，而更应该关注贫困、失业等问题，但是，完全依靠私人的做法显然是行不通的，因而从19世纪中期开始，政府对住房问题也开始采取一些措施。
（一）进行市政改革，建立和完善城市负责住房的行政机构。19世纪30年代以前，英国的地方政府仍沿用中世纪的区域和管理系统，在各个地方政府和下属区划中，教会基层教区(parish)是重要的基层单位。1835年，英国通过《市政自治机关法》(the Municipal Act)，该法规定成立地方自治城市管理机关，选举产生市长、高级市政官、市议会和市议员。同时还规定成立市卫生局、市济贫委员会等，加强对城市工作的管理[16]628-631。随着城市功能的扩展，各级市政府成立了相应的职能部门，负责住房建设，学校建设、娱乐和体育设施修建等等，分工越来越细，越来越专业。1855年伦敦市政府也成立了都市工程局，负责修建最起码的排水设施和工人住房。1899年伦敦通过城市政府的法律规范——《1899年伦敦政府法》，规定在1888年建立的伦敦郡区内重新建立28个首都自治市议会 (Metropolitan Borough Councils)和1个伦敦城(City of London Corporation)，以取代原有的3个教区委员会[9]477。1894年伦敦建筑法通过，规定伦敦郡议会作为伦敦首要的住房管理机构，以立法的形式确立了伦敦郡议会住房管理方面的中心地位。这样，市政机关在市民的监督之下，不仅要开办公益事业，如供水、煤气等，而且担负起系统地清除贫民窟，动员各种力量修建简单而清洁的住宅。
（二）中央和市政府颁布法律，依法干预和规范城市的住房建设。从19世纪40年代开始，政府通过皇家委员会的调查，详细地了解了情况，决定通过立法进行干预，制定住房的标准，改善工人的住房条件。40年代初，皇家委员会之一的大城镇和人口稠密地区状况调查委员会在其报告书中提议：凡住人的大院，宽不得少于20英尺，进出口不得少于10英尺；地窖和地下室若未备有壁炉、合适的窗户和适当的排水设备，不得出租供人居住；凡新建的房屋，一律须装有适当的厕所设备。当局有权为加宽道路、清理卫生和筹建公园而征收款项，有权要求充分的空气流通，强制不卫生的房屋打扫，核发宿舍的许可证，指派卫生官员等[1]666。
从1860年开始，英国政府共制定和实施了托雷斯法(the Torrens Act)、克罗斯法(the Cross Act)， 1882年、1885年和1890年工人阶级住房法等6项住房法，赋予地方政府三大权力：“(1)执行卫生立法的权力，对新建房屋实行监督，禁止现有住房的不卫生使用，并改善那些对健康有危害的居住环境；(2)拆除和关闭那些不适合居住的房屋的权力； (3)拆除和清理不卫生住宅区的权力。”[17]271890年议会修改并通过了新的《工人阶级住房法》，“授权地方政府占有土地，建造或者改造一些建筑以适合工人阶级居住；公共工程借贷管理局(Public Works Loan Cormmissioner)被授权为此目的而垫款。”[15]138伦敦根据国家制度的法规与当地实际情况，1894年颁布建筑法，规定建筑物的后面的空地必须和它的高度成比例，对住房和其它建筑物进行规范。 1909年的建筑法要求工人阶级的公寓楼内要有充足的食物储藏间，而且对建筑材料钢、铁和混凝土的使用作了规定。
（三）兴建公房，缓解住房压力。从19世纪90年代开始，政府开始扩大公房建设。到第二次世界大战前，伦敦议会承担建造了包恩德里街住宅区 (Boundary Street Estate)、米尔巴恩克住宅区(Mell bank Estate)、伯利住宅区(Bourne Estate)、托特道恩区住宅区(Totterdown Firlds Estate)、诺伯雷住宅区 (Nobury Estate)、白鹿巷住宅区(White nart Lane Es rate)、老欧克住宅区(Old Oak Estate)等七处公有住宅区。有部分的住所是供工人阶级使用的，但大部分的新建住所则是为新兴的“郊区居民”而设计的，他们属于下层中产阶级的新白领工作者和“别墅保守党人”。到1914年，在伦敦有10万租房户住在由国家建立的清洁卫生的住宅里。
总之，城市住房问题主要是工人阶级的住房问题。通过对伦敦工人阶级住房问题的改善考察看出，工业革命造成工业中心人口膨胀，但从中央到地方政府完全根据“自由放任”的精神去处理，结果造成城市房屋奇缺，住房卫生设施不健全。房产投机商见有利可图，对破损的房屋不加修理。穷人付不起昂贵的房租，只好在设施简陋，卫生条件极差的贫民窟苟且度日，而这种居住环境极易成为热病、伤寒、霍乱和其它传染病的滋生源，诱发传染病。面对严重的住房问题，从19世纪中期开始，中央和市政府进行市政改革、颁布法律，依法干预和规范城市的住宅建设，对开发商的住宅建设进行干预。同时从19世纪90年代开始，政府开始扩大公房建设，建造人们负担得起的卫生廉价住房。但是政府采取的这些措施并没有改变资本主义生产的无政府状态，因而不能从根本上解决住房问题。第一次世界大战后，政府加大对住房的干预，对住房建设提供补贴。同时由于城市交通发生变化，许多人搬到郊区居住，这才最终改变了大城市拥挤的状态。英国伦敦改善工人住房问题的经验和教训，为后来许多国家的城市化提供了很好借鉴。
注释：
①根据住房社会学的研究，城市住宅在世界上存在三大基本问题，即住宅紧缺问题，居住质量问题和经济负担问题。具体见中国城市住宅问题研究会、住宅社会学学术委员会编.住宅社会学导论[M].合肥：安徽人民出版社，1991，第260页.
②乔治·皮鲍迪(Geoge Peabody)，美国人，但一直在伦敦生活，从1862年的第一笔捐赠开始，一直到1873年，皮鲍迪总计捐款50万英磅给了一个以他的名字命名的基金。
③悉尼·沃特娄(Sydney Waterlow)，维多利亚中期著名的住房改革家，1872-1873年是伦敦的市长。
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年07期
【原文出处】《湖南科技大学学报：社科版》(湘潭)2007年3期第92～96页
【作者简介】吴铁稳，博士研究生。南京大学历史系，江苏 南京 210093；
张亚东 湖南科技大学人文学院，湖南 湘潭 411201
| 【内容提要】 | 伦敦作为英国的政治、经济、文化中心，一直对外来人口拥有很强的吸引力。 自工业革命以来，大量人口移居伦敦，造成伦敦人口的急剧膨胀，而移居中的大部分都是贫穷的工人。面对这种状况，从中央到地方的政府仍完全根据“自由放任”的精神去处理，结果造成城市房屋奇缺，卫生设施不健全，出现严重的住房问题。19世纪中期以后，面对严重的住房问题，政府和社会共同努力一道设法解决，到第一次世界大战前夕，工人的住房问题终于有了一定的改善。 |
一
伦敦作为英国传统的政治、经济、文化中心，有很强的吸引力，导致大量外来人移居伦敦，人口增长迅速。14世纪初伦敦人口4万，占英格兰总人口375万的1.07%；15世纪初曾一度减少，后恢复到4万；16世纪人口大增长，1500年伦敦人口5万，1570年上升到10万，1600年已达20万，占英格兰总人口450万的4.4%；至1750年，伦敦人口达到67.5万，占英格兰总人口600万的11. 25%[2]191。伦敦人口的激增，给城市住房和城市发展带来很大的危害。早在1545年就有人发出书面的怨言，其中说：“倔强的乞丐、妓女、懒汉和挥霍浪费的人，居在一些小房子、茅舍和临时住所，因此乞讨、流浪、奢侈、盗窃、梅毒、鼠疫、传染病、普遍疾病和残废相继发生，一天天损害着城市的美观。”[3]96
18世纪下半叶，工业革命首先在英国兴起。“工业革命带来的一个重要变化就是人口迅速涌向城市，使城市以前所未有的速度和规模发展。”[4]46而“伦敦的街道是用黄金铺成的神秘感，及其飞速发展成为金融、投资、商业及工业中心，整个19世纪伦敦吸引了工匠及工人的迁移”[5]74。1760年伦敦人口为70万，1790年为86万，1801年为111.7万，1841年为223.9万[6]652-653。
随着工业革命和城市化进程的推进，大量人口源源不断地涌入伦敦，使本已紧张的城市住房状况不堪重负，出现严重的住房问题。具体表现为：
（一）人口多，居住拥挤。伦敦人口的急剧膨胀，一方面是自然增长所致，但更重要的是外来移居的结果。大批贫穷移民来到伦敦，单个人租不起房子，只好几个人挤在一起或在城市边缘建造窝棚等临时住所，形成贫民窟。伦敦塔东边的怀特柴泊和拜特纳－格林，是伦敦最大的工人区，伦敦的绝大部分工人都集中在这里。拜特纳－格林圣菲力浦斯教堂的牧师格·奥尔斯顿对于自己的教区，曾这样描述：
“这里有1400幢房子，里面住着2795个家庭，共约12000人。安插了这么多人口的空间，总共只有不到400码（1200英尺）见方的地方，由于这样拥挤，往往是丈夫、妻子、四五个孩子，有时还有祖母和祖父，住在仅有的一间10-12英尺的屋子里，在这里工作、吃饭、睡觉。”[7]64
19世纪中后期，随着英国的“世界工厂”地位的确立，伦敦的地位也日益重要，大量外来移民涌入伦敦，造成伦敦人口的急剧膨胀。1850年伦敦人口为268.5万，1860年为322.7万，1870年为389万，1880年为477万，到1890年时增至563.8万人[8]79。短短40年时间，伦敦人口翻了一翻，住房居住更加拥挤。沙夫茨伯利勋爵在1884-1885年的“皇家住房问题调查委员会”的报告中说：“住房拥挤状况已达到如此程度，以至于生活于其中的人们不可能再有什么健康和体面的奢望，我曾看到四个毫无干系的家庭挤在一间房中，每家一个墙角，我无法相信如此状况竟然在伦敦地区仍然存在。”[9]617-618
（二）设施简陋，环境卫生条件差。工人们居住的城市贫民窟，不仅生存空间十分拥挤，而且设施简陋，卫生条件差。很多房子没有窗子，常年不通风，也没有干净的水源。1858年夏季，“从泰晤士河发出的疠气”变得那样令人无法忍受，以致发生了“国会迁移会址的问题”，但是伦敦的一些自来水公司还是把它们的水管入口装在特丁顿水闸下面。[10]561在伦敦东区的贫民窟中，工人们的居住条件之差令人难以想象。1883年，有人曾这样描述伦敦工人居住的贫民窟：
想走进贫民窟，就必须穿过有毒的臭气，这种气从一堆堆垃圾和乱七八糟的臭水沟里冒出，有时脏水就在你脚下流。许多院子永远照不到太阳，永远没有新鲜空气，也不知干净的雨水为何物。你必须爬上摇摇欲坠的楼梯……在又黑又脏的过道里摸索前进，这里到处是小虫子。这时假如你没有被恶臭赶走，你就来到那成千上万的生灵的巢穴……八英尺见方，这就是一般房间的大小，墙和天花板积满灰尘，因成年累月无人打扫而变得漆黑……至于家具，你有时会看到一把破椅子，一张旧床架的残骸，或一张旧桌子的框。但更经常地是看到一些简陋的代用品，比如在砖头上架上一块粗木板，一个盆子反扣在地上，或干脆什么都没有，只有破布、烂棉花[11]479-480。
工人们居住的贫民窟，空间十分拥挤，设施简陋，卫生条件差。再加上工厂排放的废气，污水污染，贫民窟极易诱发传染病，因而工人居住的贫民区成了热病、伤寒、霍乱和其它传染病的滋生源，一有疾病发生，便迅速蔓延，严重威胁工人的健康。正如恩格斯所痛斥的那样：“在这种情况下，这个最贫困的阶级怎么能够健康而长寿呢？在这种情况下，除了工人的死亡率极高，除了流行病在他们中间不断流行，除了他们的体力愈来愈弱，还能指望什么呢？”[7]140
然而工人的健康问题并不只影响工人，一旦流行病发生，它就不分阶级，不分贫富地传播。尽管富人的生活居住条件好，但传染病却不给他们特权。1861年维多利亚女王的丈夫艾伯特亲王 (Prince Albert)就在温莎城堡(Windsor Castle)死于伤寒，那时他年仅42岁，就是一个很好的例子。据记载，1832-1886年，伦敦曾四次霍乱流行，仅1849年一次就死亡14000人[12]206。病菌的蔓延不仅危及到工人的健康，而且也直接威胁着有产者的健康和生命安全，社会现实使建造工人负担得起的卫生廉租住房成为迫切的需要。
二
工人们恶劣的住房状况，引起了社会上有识之士的关注，开始探索解决住房拥挤状况的方法。早期最著名的人物是阿什利勋爵(Lord Ashley)及其建立的“改进劳动阶级状况协会”(the Society for Im proving the Condition of the Labouring Classes)。对于城市住房问题，他们认为应以三种方式解决：一是通过在伦敦郊区引入个人经营的小块土地以使工人能进行他们自己的生产；二是在伦敦或近郊建造“经济舒适”的“计划住房或村舍”；三是提议妥善地管理好贷款资金[13]5。此外，奥克塔维亚·希尔 （Octavia Hill,1838-1912，维多利亚时期的慈善家） 1875年发表《伦敦工人的家》一书，集中表达自己的住房改革思想，她关于住房改革的思想和实践主要体现在以下几个方面：第一，讲求实际，修缮与新建住房并行；第二，全面考虑，房子和房客一同改造；第三，强调房客和房主建立良好的个人关系；第四，培养房客的社区意识和责任感；第五，将住房改革与公共空间的开辟和环境保护联系起来[14]。以上主张并非十全十美，但他们体现了社会力量在城市住房问题上的设想。
面对城市住房卫生条件的恶劣和大量短缺，私人住宅公司和一些慈善机构开始兴建住房。19世纪50年代以后，伦敦出现了改善住房的团体如“首都改善勤劳阶级住房协会”和“改善工人住房公司”等，致力于为工人建造廉价住房，但收效甚微。从 19世纪60年代开始，产生了由建筑商乔治·皮鲍迪(Geoge Peabody)②和悉尼·沃特娄(Sydney Water low)③发起的“模范住宅”运动。由于在伦敦中心不可能人人自己有一幢房屋，而且工人也负担不起，因而他们大约同时（1861-1862年）开始建造成排的杂院房屋。皮鲍迪的董事会在他于1890年去世以后继续进行这项工作。沃特娄自1863年以来，就一直通过改良工业住宅公司来建造每间每周平均租金二先令一又四分之一便士的廉价房而获得成功。到1884年，他的公司已经为25000人建造了或建造着杂院房屋。皮鲍迪董事会则以一先令十一又二分之一便士的租金供应着两万人的需求。[10]619沃特娄的成功引起人们的效法，在伦敦工人阶级腹心区一带，在拥挤的“花园房屋”和“出租房屋”的上面，建造着一排排的“模范房屋”。
商人们的自发行为虽缓解了伦敦城市的住房压力，但造成了许多不良后果。首先是住房建设缺乏统一规划，大部分街道狭窄，平房连片，拥挤不堪。商人们看到有利可图，建造了许多连排式大杂院、背靠背式、单向公寓式等各种住房，用于出售或出租。查尔斯·布思对“模范住宅”运动建造的房屋评价，这样写道，“作为设法使拥挤无害于卫生的一种努力，是一个巨大的进步，但是它不过以一种拥挤代替了另一种拥挤而已，而且这些成排的房屋……无论从道德观点来说也不都是值得称道的。”[10]620其次是房屋租金昂贵。“模范住宅”运动虽建立了一些廉租住房，但对于急需住房的人而言，只是杯水车薪。在伦敦市中心，19世纪50年代的每间房的租金是2先令6便士，到七八十年代上升到4先令9便士，这时租两间房则要花7先令 6便士，已经超过半熟练工人的收入[15]150。皇家住房委员会调查到，在伦敦的克拉肯沃尔(Clerken well)、圣卢克(St Luke's)、圣贾尔斯(St Giles)和玛丽勒本(Marylebone)等贫民区、房子的平均租金是“一间房3先令11便士、两间房是6先令，三间房是7先令5便士；这儿的1000多个家庭中，46%的家庭必须将它们收入的四分之一到二分之一花在房租上，88%的家庭所付的房租超过其收入的五分之—，仅有12%的家庭所付的房租低于这一数字[15]149。再次是房子质量低下，一排排的房屋是商人们为了快速营利而粗制滥造的。由于建造时偷工减料，年代一久，就成了标准的贫民窟。但即使是这样的私人房屋，也只能容纳一小部分伦敦人。
三
私人的住宅建设并没有能解决贫穷工人的住房问题，政府也逐渐认识到，虽然住房是私人的问题，国家不能在这个问题上投入太多的资金，而更应该关注贫困、失业等问题，但是，完全依靠私人的做法显然是行不通的，因而从19世纪中期开始，政府对住房问题也开始采取一些措施。
（一）进行市政改革，建立和完善城市负责住房的行政机构。19世纪30年代以前，英国的地方政府仍沿用中世纪的区域和管理系统，在各个地方政府和下属区划中，教会基层教区(parish)是重要的基层单位。1835年，英国通过《市政自治机关法》(the Municipal Act)，该法规定成立地方自治城市管理机关，选举产生市长、高级市政官、市议会和市议员。同时还规定成立市卫生局、市济贫委员会等，加强对城市工作的管理[16]628-631。随着城市功能的扩展，各级市政府成立了相应的职能部门，负责住房建设，学校建设、娱乐和体育设施修建等等，分工越来越细，越来越专业。1855年伦敦市政府也成立了都市工程局，负责修建最起码的排水设施和工人住房。1899年伦敦通过城市政府的法律规范——《1899年伦敦政府法》，规定在1888年建立的伦敦郡区内重新建立28个首都自治市议会 (Metropolitan Borough Councils)和1个伦敦城(City of London Corporation)，以取代原有的3个教区委员会[9]477。1894年伦敦建筑法通过，规定伦敦郡议会作为伦敦首要的住房管理机构，以立法的形式确立了伦敦郡议会住房管理方面的中心地位。这样，市政机关在市民的监督之下，不仅要开办公益事业，如供水、煤气等，而且担负起系统地清除贫民窟，动员各种力量修建简单而清洁的住宅。
（二）中央和市政府颁布法律，依法干预和规范城市的住房建设。从19世纪40年代开始，政府通过皇家委员会的调查，详细地了解了情况，决定通过立法进行干预，制定住房的标准，改善工人的住房条件。40年代初，皇家委员会之一的大城镇和人口稠密地区状况调查委员会在其报告书中提议：凡住人的大院，宽不得少于20英尺，进出口不得少于10英尺；地窖和地下室若未备有壁炉、合适的窗户和适当的排水设备，不得出租供人居住；凡新建的房屋，一律须装有适当的厕所设备。当局有权为加宽道路、清理卫生和筹建公园而征收款项，有权要求充分的空气流通，强制不卫生的房屋打扫，核发宿舍的许可证，指派卫生官员等[1]666。
从1860年开始，英国政府共制定和实施了托雷斯法(the Torrens Act)、克罗斯法(the Cross Act)， 1882年、1885年和1890年工人阶级住房法等6项住房法，赋予地方政府三大权力：“(1)执行卫生立法的权力，对新建房屋实行监督，禁止现有住房的不卫生使用，并改善那些对健康有危害的居住环境；(2)拆除和关闭那些不适合居住的房屋的权力； (3)拆除和清理不卫生住宅区的权力。”[17]271890年议会修改并通过了新的《工人阶级住房法》，“授权地方政府占有土地，建造或者改造一些建筑以适合工人阶级居住；公共工程借贷管理局(Public Works Loan Cormmissioner)被授权为此目的而垫款。”[15]138伦敦根据国家制度的法规与当地实际情况，1894年颁布建筑法，规定建筑物的后面的空地必须和它的高度成比例，对住房和其它建筑物进行规范。 1909年的建筑法要求工人阶级的公寓楼内要有充足的食物储藏间，而且对建筑材料钢、铁和混凝土的使用作了规定。
（三）兴建公房，缓解住房压力。从19世纪90年代开始，政府开始扩大公房建设。到第二次世界大战前，伦敦议会承担建造了包恩德里街住宅区 (Boundary Street Estate)、米尔巴恩克住宅区(Mell bank Estate)、伯利住宅区(Bourne Estate)、托特道恩区住宅区(Totterdown Firlds Estate)、诺伯雷住宅区 (Nobury Estate)、白鹿巷住宅区(White nart Lane Es rate)、老欧克住宅区(Old Oak Estate)等七处公有住宅区。有部分的住所是供工人阶级使用的，但大部分的新建住所则是为新兴的“郊区居民”而设计的，他们属于下层中产阶级的新白领工作者和“别墅保守党人”。到1914年，在伦敦有10万租房户住在由国家建立的清洁卫生的住宅里。
总之，城市住房问题主要是工人阶级的住房问题。通过对伦敦工人阶级住房问题的改善考察看出，工业革命造成工业中心人口膨胀，但从中央到地方政府完全根据“自由放任”的精神去处理，结果造成城市房屋奇缺，住房卫生设施不健全。房产投机商见有利可图，对破损的房屋不加修理。穷人付不起昂贵的房租，只好在设施简陋，卫生条件极差的贫民窟苟且度日，而这种居住环境极易成为热病、伤寒、霍乱和其它传染病的滋生源，诱发传染病。面对严重的住房问题，从19世纪中期开始，中央和市政府进行市政改革、颁布法律，依法干预和规范城市的住宅建设，对开发商的住宅建设进行干预。同时从19世纪90年代开始，政府开始扩大公房建设，建造人们负担得起的卫生廉价住房。但是政府采取的这些措施并没有改变资本主义生产的无政府状态，因而不能从根本上解决住房问题。第一次世界大战后，政府加大对住房的干预，对住房建设提供补贴。同时由于城市交通发生变化，许多人搬到郊区居住，这才最终改变了大城市拥挤的状态。英国伦敦改善工人住房问题的经验和教训，为后来许多国家的城市化提供了很好借鉴。
注释：
①根据住房社会学的研究，城市住宅在世界上存在三大基本问题，即住宅紧缺问题，居住质量问题和经济负担问题。具体见中国城市住宅问题研究会、住宅社会学学术委员会编.住宅社会学导论[M].合肥：安徽人民出版社，1991，第260页.
②乔治·皮鲍迪(Geoge Peabody)，美国人，但一直在伦敦生活，从1862年的第一笔捐赠开始，一直到1873年，皮鲍迪总计捐款50万英磅给了一个以他的名字命名的基金。
③悉尼·沃特娄(Sydney Waterlow)，维多利亚中期著名的住房改革家，1872-1873年是伦敦的市长。
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