| 明清史 |
论艾德礼政府的印度土邦政策
谌焕义
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年02期
【原文出处】《广西师范大学学报：哲社版》(桂林)2006年4期第118～124页
【英文标题】The Policy of the Attlee Government Towards the Indian Native States
CHEN Huan-yi
( History Department, Guangxi Normal University, Guilin 541001, China)
【作者简介】谌焕义，广西师范大学历史系，广西 桂林 541001；
谌焕义(1963—)，男，湖南安化人，广西师范大学教授，四川大学南亚研究所客座研究员，历史学博士。
【日 期】2006-08-26
【关 键 词】艾德礼/工党/印度土邦/政策Attlee/the Labour Party/the Indian native states/policy
[中图分类号]K561. 4；K351. 43 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2006)04-0118-07
在论及艾德礼政府的对印政策时，很多学者认为，艾德礼政府继承英国传统的“分而治之”殖民统治政策，一手策划和造成了印度的分裂。不过，在考察了艾德礼政府发布的对印政策重要声明——1945年9月19日韦维尔总督在印度和艾德礼首相在下院发布的声明、1946年内阁使团发布的“5月16日声明”即内阁使团方案、内阁给即将上任的总督蒙巴顿的指示及1947年2月20日声明之后，我们发现这些重要声明都充分显示了艾德礼政府维护印度统一的意愿。艾德礼政府的印度土邦政策也充分体现了它维护印度统一和强大的意愿。本文将对艾德礼政府发布的有关土邦政策的声明及在移交政权时为促使印度土邦加入即将成立的新自治领所作的努力加以分析，从而说明艾德礼政府并没有别有用心地制造了印度分裂的悲剧。
一、印度土邦与英国殖民政府的关系
在解决印度土邦问题时，艾德礼政府必须采取有别于对“英属印度”的政策，因为英国王室、政府与它们的关系不同于与英属印度的关系。
印度土邦是印度封建领主的领地。在1858年11月1日英国女王发布文告宣布英国国王正式接替东印度公司对印度实行统治之前，英国殖民者对印度王公主要实施兼并政策，即以各种借口，如王公没有继承人、王公对领地管理不善、欠债欠税等，兼并土邦领地。从19世纪30年代到1857年印度民族大起义爆发前的20多年时间内，被英国兼并的土邦王公领地的面积占土邦总面积的三分之一。[1] (p73)英国殖民者的兼并政策无疑严重损害了土邦王公的利益，引起了一些王公的恐惧，因此，少数王公参加并领导了印度民族大起义。这表明，英国如果继续对土邦实行兼并政策，它可能遭到更强烈的反对。不过，大多数土邦王公在民族起义爆发时对英国镇压起义予以大力支持，这使英国政府认识到获得土邦王公的支持有利于他们对印度实行殖民统治。况且，此时英国不仅与俄国在中亚和阿富汗进行激烈的争夺，而且在东南亚与法国争夺势力范围。这种国际局势也迫使英国不得不改变土邦政策，改善与土邦王公的关系，以获得他们的支持。
因此，在镇压印度民族大起义之后，英国殖民者采取措施改善与土邦王公的关系，不再随意兼并土邦领地，甚至将一部分已经兼并的土地归还给原来的土邦王公，他们主要通过与土邦王公签订条约或协定，对土邦实行间接统治。土邦王公承认英王的最高统治权，并承担形式不一的义务，主要是提供一部分兵力和承担一些军费开支；英国王室有权向土邦派驻驻扎官，名义上是协助土邦王公治理，实际上还有监视土王的职责；英国在一些战略地位非常重要的土邦派驻军队。英国政府对王公也承担一些义务，主要是承认并在必要时帮助维护土邦王公的世袭统治权、帮助王公对付外来侵略和镇压内部叛乱。
为了解决印度的宪政问题，英国工党政府在1930年11月12日至1931年1月19日主持召开了具有历史意义的第一次圆桌会议，除国大党正在开展非暴力不合作运动而没有派代表参加外，穆斯林联盟等党派和一些土邦都派代表参加了会议。各方代表接受了一个基本原则，即印度中央政府应该是一个由英属印度和印度土邦组成的二元制立法机关的全印联邦。[2] (p111)在穆斯林联盟在穆斯林中的影响增强、成为全国性的穆斯林政党之后，联邦制是和平解决印度种族问题和宪政问题的唯一方式。遗憾的是，在1931年9月召开的第二次圆桌会议上，代表国大党参加会议的甘地在会上的表现非常令人失望。他强调国大党不仅代表所有的印度人民，而且是印度人民唯一适当的代表，因为只有国大党的代表是由人民选举的，其他非国大党代表都是政府任命的。甘地要求废除种族单独选区制，要求英国立即交权。[3] (p124)甘地的主张遭到所有其他党派代表的反对，导致第二次圆桌会议不欢而散、无果而终。
1935年8月2日经英王批准的《1935年印度政府法》在国家体制方面依然主张实行联邦结构，把英属印度和印度土邦组合成在英王统治下的印度联邦。各土邦王公可以自由选择参加或不参加联邦。如果加入联邦，土邦王公要签署《加入协定》，他自己及其继承人都必须遵守协定。[4] (p321)法案还规定王公代表在联邦大会和国务会议中所占比例分别为三分之一和五分之二。[5] (p604)法案给予王公代表的比例显然比土邦的面积和人口在总面积和总人口中所占比例大，因此，遭到了国大党的反对，认为英国政府制定的法案包藏着以王公牵制民族运动的祸心；穆斯林联盟认为联邦结构部分是“极其有害的”，其他党派也反对法案。这使英国政府只好采取灵活的政策，实施各党派都可以接受的省自治部分。在1937年省立法会议选举后，各省成立了自治政府，国大党掌握了11个省中6个省的政权。
由于二战的爆发，印度的宪政改革步伐不得不停止下来，艾德礼政府执政之前，英国王室与印度土邦的关系的法律依据依然是《1935年印度政府法》。
从前述情况看，从法律上讲，英属印度的地位与印度土邦的地位有着实质性差别。如果不理解这种差别，就不能正确认识工党政府对土邦所采取的一些措施或在一些问题上所持的态度。
二、艾德礼政府有关土邦政策的声明和指示
在印巴分治的时候，南亚次大陆共有560多个大大小小的印度土邦。土邦王公的领地占次大陆的五分之二，人口达1亿，占次大陆总人口的四分之一。[6] (p476)土邦无论面积还是人口都构成南亚次大陆一个重要的组成部分。如何解决土邦的归属问题在一定程度上决定着权力移交政策的成败。因此，艾德礼政府非常重视土邦问题，其土邦政策也就构成其对印政策的一个重要方面。
艾德礼政府的土邦政策前后有一点变化。在执政初期，工党继承“克里普斯方案”的精神，在主张建立印度联邦的同时，也主张土邦与省一样，享有自主决定加入联邦与否的权利。到移交权力的时候，工党政府为了避免印度出现“巴尔干化”的局面，要求土邦加入新继承政府，组成印度联邦。
工党政府这一政策的发展趋势从它发布的重要声明和指示之中清楚地显示出来。1945年9月19日，总督韦维尔和首相艾德礼先后分别在印度和英国议会发布对印政策声明，强调新政府将按照“克里普斯方案”的精神，尽最大的努力促使印度尽快实现完全自治。关于土邦，克里普斯在1942年3月30日发布的《与印度领袖商谈之草案宣言》中说，战争一结束，立即成立制宪机构，制定新的印度联邦宪法；印度土邦与英属印度各省一样，既可以选择加入联邦，也可以不加入联邦；不愿意加入联邦的土邦与英国保持旧有的关系或者可以成为英帝国范围内单独的自治领，但必须根据新的形势就条约进行谈判并作出修改。[7] (p565～566)克里普斯强调英国政府给印度人民以自主选择权。由于克里普斯方案给予各省和土邦以加入联邦与否的自主权，国大党认为它是一个分裂印度的方案，穆斯林联盟虽然感到方案暗含了同意建立巴基斯坦的意向，但实际的建立遥遥无期，因此，两党都拒绝了克里普斯方案。艾德礼政府在刚上台之际对于印度的局势还没有来得及全面了解，因而只能重提“民主原则”、“自决原则”和“联邦原则”，这应该是可以理解的。
1946年3月23日和6月29日，佩西克-劳伦斯、克里普斯和亚历山大组成内阁使团，为解决印度的宪政问题而在印度工作了3个多月。土邦代表博帕尔、伊斯梅尔、查特里、拉马斯瓦密·艾亚尔、邓加普尔等与内阁使团举行了会谈，表明他们对解决印度问题方案的看法。4月2日，土邦大会主席博帕尔在与内阁使团会谈时表示，土邦王公们都认可印度独立的要求，都不想阻碍其实现。但是，印度土邦自然都希望继续存在和延续下去，如果这与印度和世界的进步一致的话。然而，王公们认为，他们有资格在与英属印度平等的基础上给予考虑，他们最希望继续与英国保持密切的联盟和朋友关系。土邦都认为自己是独立的主权国家，在移交权力后，他们也应该最大程度地保持主权。如果英属印度分裂为两个国家，那么，没有理由否认由土邦组成的第三个国家。这第三个印度的性质和宪法由土邦自己确定和制定。如果英属印度两个国家组成松散的联邦，那么，土邦也加入这个松散的联邦。[8] (p83～87)同一天，土邦大会常务委员会代表博帕尔、帕蒂拉、格沃利瓦、比卡勒、纳瓦纳加尔与内阁使团举行会谈。4月4日，邓加普尔、比拉斯普代表小土邦王公向内阁使团表示，未来印度的宪法肯定是联邦制的，希望对小土邦的利益给予保护。[8] (p127)4月9日，海德拉巴纳瓦布查特里在与内阁使团会谈时表示，海德拉巴政府认为，如果各大土邦不赞同，任何方案都不能获得成功。海德拉巴的尼扎姆特别关心维护海德拉巴的领土完整、它与英国王室的条约关系、它留在英联邦的权利、它对比拉尔和一个出海口的权利。[8] (p181～182)从土邦代表所发表的意见看，如果能将权力移交给一个统一的印度继承政府，土邦问题就容易解决，否则就难解决。大土邦的王公希望保持与英国原来的关系，以维护他们所享有的特权。如果允许土邦独立，印度就必然会出现“巴尔干化”的局面。经过一番调查和斟酌后，内阁使团在1946年5月12日向土邦大会主席博帕尔那瓦布递交了《关于土邦的条约与最高统治权的备忘录》。内阁使团强调，在独立或完全自治的印度新宪法生效前的过渡时期，英国对土邦的最高统治权依然有效。在任何情况下，英国政府都不会将最高统治权移交给印度政府。同时，内阁使团认为，土邦可以通过参加制宪会议从而在印度新宪法的制定中发挥作用。在过渡时期，土邦必须与英属印度就共同关心的有关事务尤其是经济和财政事务的未来规定进行谈判。在英属印度建立起一个或多个充分自治或独立政府的时候，英王陛下政府与这些英属印度政府的关系使她不能将军队留在印度，行使对土邦的最高统治权并履行对土邦的义务。土邦与英王的关系不再存在，土邦原来出让给英王的权力又返还给土邦。土邦必须与英属印度的一个或多个政府建立联邦关系。[8] (p522～523)可见，在承认土邦相对独特的法律地位的同时，备忘录强调英国在英属印度移交权力后，即使英国政府愿意保持与土邦传统的关系，却也是无法做到的，因为，即使土邦政府能够单独地行使各种主权，英国政府将无法履行相关的责任和义务。英国政府希望土邦王公尽快决定加入印度继承政府，并在制宪会议中发挥影响。只有这样，土邦王公才能使自己的利益得到最大限度的维护。克里普斯方案承认土邦有决定是否加入印度联邦的权利，而备忘录则否定了这种权利。因此，英国政府在维护印度统一问题上的态度更加明确。
内阁使团在“5月16日声明”中对土邦的未来地位也进行了规定：“应成立包括英属印度和印度土邦的印度联邦，联邦将管理国防、外交和交通事务，并有权筹集上述事务所需经费”；“土邦将保留除委托给中央的事务以外的所有其他事务和权力”；“联邦应该有一个由英属印度代表和土邦代表组成的行政会议和立法会议”，这就意味着土邦应该加入印度联邦，并参与联邦宪法的制定工作。声明给土邦93个制宪会议代表的名额，在总共385名代表中占近四分之一，接近土邦人口在印度次大陆人口中所占的比例。[8] (p387～389)这一比例无论对英属印度还是对土邦都是相对公平合理的。
1947年3月13日，艾德礼主持召开内阁会议，讨论有关印度问题。在谈到土邦问题时，蒙巴顿提出，拿破仑在德国所采取的措施为英国解决印度土邦问题提供了有益的借鉴。根据《拿破仑法典》，拿破仑将一些较小的德国王国和公国合并成更容易控制的集团。印度土邦可以实施组合，那些被废黜的土邦统治者可以保留他们原有的很多特权，如礼仪、邦旗和议会批准的年薪收入，在新国家上院中保留其世袭的席位。内阁成员对这种建议表示赞同，并说土邦合并工作在卡提阿瓦尔和印度中部及德干等地已经开始，尽管规模还有限。[9] (p944)在蒙巴顿上任时，艾德礼给他的指示是：“英王陛下政府的明确目标是，通过按照内阁使团方案设立和运作的制宪会议，获得一个英属印度和印度土邦统一的政府，如果可能，让它留在英联邦内，你应该尽你最大的能力说服各党派为这一目的而努力。”“你要尽力说服那些政治进步缓慢的印度土邦的统治者，迅速地在他们的邦内建立某种更民主政府。你同样要帮助土邦与英属印度领袖就他们未来的关系达成公平和公正的协议。”[10] (p972～973)这也表明，艾德礼非常希望土邦问题能得到公平、合理和合法的解决。
蒙巴顿在1947年6月3日公布的“蒙巴顿方案”对“英属印度”分治问题提出了建议。英国政府在印度土邦问题上的立场是：“英王陛下政府希望明确的是，以上宣布的决定只涉及英属印度，他们包含在内阁使团1946年5月12日备忘录中对印度土邦的政策依然没有变化。”[10] (p93)
在国大党和穆斯林联盟通过决议表示接受蒙巴顿分治方案后，英国立法机构正式启动立法程序，制定了《印度独立法案》。在法案进入下院二读程序时，艾德礼发表演讲表示，英国政府希望所有印度土邦在适当的时候加入一个或另一个英联邦内的新自治领，即加入印度或巴基斯坦。[11] (p383)首相艾德礼7月10日和总检察长肖克罗斯7月14日在下院发表的演讲和印度事务大臣利斯托维尔7月16日在上院发表的演讲都清楚地表明，英王陛下政府相信，印度土邦的未来不可避免地决定于与英属印度的关系，因为它们与英属印度的领土犬牙交错地交织在一起。因此，希望所有的土邦都与印度或巴基斯坦自治领建立联邦关系。[11] (p581)《印度独立法》第7条也规定了英国政府与土邦的关系：“因为从确定的那一天(8月15日)起，英王政府对印度土邦的最高统治权丧失，因此，在本法案通过之日仍然有效的英王与土邦王公之间的条约、协议，英王对土邦或统治者行使的职责和义务、或因之而根据条约、特许、惯例、默许或其他方式协定而享有的所有权力、权利、政权或司法权，都随之而失效。”[11] (p237～238)
可见，英国工党要求印度土邦要主动地融合到印度继承政府中去，否定了它们的独立权利。
三、协调土邦与未来继承政府的关系
在蒙巴顿方案公布后，6月11日至12日，全印土邦人民大会常务委员会在新德里召开会议并通过决议。决议反对土邦独立，“承认这些土邦现在独立的权力就是违背历史和传统、法律和习惯及目前的局势的实际影响”；“无论如何，人们必须认识到，一旦最高统治权丧失，主权归土邦人民，王公只能是体现人民主权的宪法上的统治者。因此，任何宣布独立的土邦统治者不仅仅向印度联邦表示敌意，而且向他的人民表示敌意。这样的行为将必须予以抵制”[10] (p282～283)。
与土邦人民大会的主张不同的是那些地域较广、人口较多的土邦王公的主张。他们对蒙巴顿方案将土邦置于“不幸的位置”表示失望，他们希望继续保持自己的独立地位，一再请求英国政府允许它们以自治领身份留在英联邦内。[10] (p528)6月12日，海德拉巴尼扎姆发布公告，声称在英国丧失对土邦的最高统治权后，海德拉巴有权利保持其独立主权地位。[10] (p308～309)特拉凡科尔宣布在8月15日英国向英属印度移交权力的时候，它将成为一个独立的主权国家，尽管它表示愿意在平等的基础上与印度其他地区合作。国大党领袖对土邦问题非常敏感，该党对此作出强烈反应。在全印国大党委员会会议上，尼赫鲁提出，如果土邦不加入印度联邦，它与联邦的关系——将必定有一些关系——将不会是平等的关系；我们要求宗主权或最高统治权。他声明印度领域内的独立土邦对国家来说将是一种危险，不允许土邦与任何外国或任何独立政府在防务方面有任何联系，“我们将不承认在印度有任何形式的独立的土邦”，“任何外国政权承认这种独立将被视为不友好的行为”[10] (p400)。除了新自治领政府接受最高统治权外的唯一选择是土邦单独或组成团体和省一样平等的伙伴加入印度联邦。甘地宣称，印度土邦宣布独立就“等于向自由的数百万印度人民宣战”[12] (p232～233)。全印国大党委员会立即通过决议，拒绝承认任何土邦有权宣布自己独立、与国内其他地区分离。国大党一再提出，最高统治权一旦丧失，土邦人民将有权决定他们自己的未来。最高统治权应该移交给新的自治领政府。
真纳反对尼赫鲁的主张，他在6月17日发表声明说：“在英国最高统治权终结之后，从宪法和法律上来看，印度土邦将是独立的主权国家，它们将有自由作出自己喜欢的抉择。”“土邦可以自由地加入印度制宪会议或巴基斯坦制宪会议，或者决定保持独立。在最后一种情形下，它们可以选择它们与印度斯坦或巴基斯坦缔结怎样的关系。”真纳不赞成土邦只能选择加入印度斯坦或巴基斯坦的观点，并表示巴基斯坦欢迎保持独立的土邦与巴基斯坦建立各种政治、商业或经济等任何形式的关系。“在我看来，如果它们愿意，它们就有自由保持独立。英国政府或英国议会或任何其他政权或团体都不能强迫它们做违背它们的自由意志和愿望的事，它们也没有作出这种裁决的权力。”[10] (p438)真纳的这种立场当然是从巴基斯坦的切身利益出发的，一则，将加入巴基斯坦的穆斯林土邦屈指可数，它们加入巴基斯坦与否，对巴基斯坦势力的增强或减弱影响不大；二则，如果大的土邦独立，就会削弱印度的力量，并且成为制约印度的因素，对于巴基斯坦是非常有利的。
针对土邦人民大会与一些大土邦王公独立要求方面的矛盾、国大党和穆斯林联盟在土邦问题上的分歧，英国政府一再明确地表明自己的态度，要求印度土邦加入新成立的自治领。英国政府还做了大量工作，以协调土邦与继承政府的关系。
6月13日，蒙巴顿召开总督联席会议，决定撤销政治部而设立可能称为“土邦部”的新机构，以处理涉及土邦的共同关心的事务。[10] (p326)6月25日，蒙巴顿总督的主要助手伊斯梅在给尼赫鲁的信中附了一份备忘录，进一步对即将建立的土邦部的职能、组织和运作方式作了说明，并希望两个自治领政府所设的土邦部能密切合作。[10] (p548～550)6月25日召开的印度内阁会议正式决定成立“土邦部”，由内政部长帕特尔负责，内政部长应该尽可能与临时政府中的穆斯林联盟成员协商开展工作。[10] (p620～621)
鉴于国大党的反应，利斯托维尔在6月20日写信给蒙巴顿，要求他协调好土邦与印度继承权力的政府的关系。“全印国大党委员会关于土邦的决议及其他各种迹象清楚地表明，国大党反对我们的土邦政策，尤其反对我们宣布的不将最高统治权移交给任何继承政府的打算。虽然无论从历史的角度还是从宪法的角度看内阁使团5月12日备忘录都是正确的，但是，同样必要的是，我们要充分考虑政策实施所产生的实际后果，因此，我们应该竭尽全力帮助土邦和继承政府达成令人满意的新协定。”[10] (p540)
7月5日，帕特尔发表《关于土邦未来的声明》。他宣布印度政府成立土邦部，专门处理政府与土邦共同关心的事务。帕特尔强调：“历史的教训是，正是因为印度政治上的四分五裂和我们没有能够团结一致才使印度遭受侵略者不断入侵。在过去，我们相互之间的冲突、纷争和嫉妒一直是使我们多次垮台并沦落于外族支配之下的原因。我们不能再犯同样的错误或落入陷阱之中。”“土邦的安全和保护以及印度的安全和保护都要求不同地区之间的团结与相互合作。”“现在英国的统治即将结束，土邦将重新获得它们的独立。我相信，土邦都不愿意以一种不利于印度共同利益的方式享用它们重新获得的自由。”帕特尔呼吁那些还没有加入制宪会议的土邦加入制宪会议，并表明：“我们只要求土邦让出国防、外交和交通三项共同利益所涉及的权力。在其他事务上，我们将非常认真地尊重他们的自治权。”帕特尔最后强调：“我们处在历史的紧要关头。通过共同努力，我们能使这个国家崛起为一个新的强国，相反，如果缺乏团结，我们将蒙受新的灾难。我希望印度土邦记住，除为了共同利益合作以外的选择只能是无政府状态和混乱，如果我们不能为了共同的任务而进行最低限度的合作，那么，我们将走向毁灭。”[10] (p928～930)帕特尔在声明中实际上承认了土邦的独立地位，但是，他希望土邦王公能从整个印度次大陆的未来着想，与英属印度组成印度联邦。这种观点是比较合乎实际的，与尼赫鲁和甘地的观点有一些差异。在总督看来，尼赫鲁和甘地在土邦问题上的观点是病态的，他们要支持土邦的自由运动。因此，总督为土邦由帕特尔负责感到庆幸，如果由尼赫鲁负责则肯定会坏事。[10] (p687)
四、劝导印度土邦加入印度或巴基斯坦
在560多个土邦中，真正有独立倾向和独立实力的是海德拉巴、迈索尔、印多尔、克什米尔等大土邦，而明确表示在8月15日前不加入印度或巴基斯坦而成为独立国家的土邦只有海德拉巴、朱纳格特和克什米尔。因此，英国政府尽力劝导这些土邦的王公放弃独立的念头，尽早加入即将成立的新印度或巴基斯坦自治领。
1947年7月29日，蒙巴顿写信给多普尔大君，向他表明，在大约565个土邦中，有将近560个土邦将通过签订《加入协定》而加入印度或巴基斯坦自治领；尽早加入新自治领并参加制宪会议无疑是有利于土邦的，将国防、外交和交通权利交给联邦政府并不妨碍他们最终决定加入或不加入联邦政体。“如果您现在加入一个自治领，那么英王就是您的首领。如果他们将政体改为共和制，并离开英帝国，《加入协定》将不以任何方式把您绑在共和国内。”[11] (p391)蒙巴顿还通过巴罗达、瓜廖尔和戈尔哈布尔的王公邀请印多尔王公到德里举行坦诚的会谈，希望能说服他早日加入自治领。[11] (p393)
海德拉巴土邦位于印度半岛中部偏南，人口1700万。[13] (p46)绝大多数居民是印度教徒，穆斯林只占总人口的13％，但尼扎姆奥斯曼·阿里是正统的穆斯林，一直享有很大特权。1947—1948年度，尼扎姆的财政收入和支出可与比利时相比，超过了联合国20个成员国的收入和开支。[14] (p8)因此，尼扎姆不愿意加入印度自治领，邦内的穆斯林鼓吹保持独立或加入巴基斯坦，而印度教徒要求并入印度联邦。在这种情况下，如果尼扎姆宣布加入印度联邦，他将激怒其穆斯林臣民；如果他选择加入巴基斯坦，他就会疏远其印度教臣民，并使土邦的很多管理问题无法得到解决，处于两难的境地。[11] (p387～388)7月11日，蒙巴顿与海德拉巴纳瓦布查特里率领的代表团会晤，力劝海德拉巴加入即将成立的自治领。他说，尽管海德拉巴邦的面积与法国相当，人口比现在任何自治领都要多，但其四周都是英属印度的领土，英国政府不能承担作为独立的自治领的防卫义务。海德拉巴只有加入一个自治领才能成为英联邦的一部分。总督还说，如果海德拉巴在8月15日前加入新自治领，那么，其代表还可以在自治领制宪会议中对自治领的未来发生影响。[11] (p344)7月28日，奉命前往海德拉巴劝导尼扎姆的蒙克顿回信告诉蒙巴顿，海德拉巴尼扎姆决定在8月15日前不加入印度联邦。蒙克顿在信中说，海德拉巴的难处是实实在在、难以解决的，即使总督去也没有任何用处。[11] (p377～378)
克什米尔是次大陆最大的土邦，分查谟和克什米尔两部分。土邦王公和查谟的大多数居民是印度教徒，而克什米尔谷地93％的居民是穆斯林；穆斯林在整个土邦人口中占78％，印度教徒只占20％。[15] (p85)王公虽然是印度教徒，却并没有亲国大党的倾向，非常不喜欢尼赫鲁和甘地，这大概与1946年的谢赫·阿卜杜拉案件有关。1947年6月，克什米尔准备宣布独立，尼赫鲁和甘地坚持要去克什米尔。他们在这个时候去访问，只会招致王公怀疑、使局面更加复杂化。因此，蒙巴顿一方面指示驻扎官一定要尽一切努力保证海德拉巴和克什米尔两个土邦的统治者在总督访问他们之前不要公开宣布他们将独立、不加入任何自治领[10] (p199)，另一方面，尽可能劝说尼赫鲁和甘地不要去克什米尔，以免激起反对。尽管总督成功地使尼赫鲁放弃了去克什米尔的念头，却没有办法阻止甘地。蒙巴顿只好要甘地保证不发表不利于局势的演讲，并于7月29日致电克什米尔的驻扎官，告诉他甘地将乘30日晚的火车离开德里，31日到拉瓦尔品第，8月1日下午乘车到克什米尔的斯利纳加，要求驻扎官密切控制甘地之行，以免引起更严重的问题，并要求他每天都报告有关甘地访问的情况。[11] (p405)甘地到克什米尔后总算信守诺言，甚至在祈祷后也没有像往常那样发表演讲，只在回德里途中到拉瓦尔品第时才发表了一个没有不良影响的声明。总督及其手下的人总算化解了一场可能发生的危机。
特拉凡科尔也是一个比较大的土邦，其人口在1921年就达到500多万。[14] (p8)7月6日，特拉凡科尔迪万艾亚尔发电报给首相艾德礼和印度事务大臣利斯托维尔，并将这份电报发表在《每日电讯》上：“我希望代表令人尊敬的、南亚最有学识并得到土邦公众支持的特拉凡科尔尼扎姆强调，特拉凡科尔不能被迫加入这样一个自治领(指印度)——其领袖在这个世界历史的关键时刻与苏维埃共和国建立外交关系。”[11] (p153～154)尼扎姆宣布特拉凡科尔将于8月15日独立。[11] (p151)艾德礼和利斯托维尔立即回电劝道：“我们希望所有各邦都在英联邦内的一个或另一个自治领内找到自己适当的地位。我们认识到，各邦可能需要一些时间作出自己的决定，我们希望不要过早地作出不可挽回的、置身其外的决定。”[11] (p155)在7月14日印度缅甸委员会会议上，利斯托维尔表明：我们都同意，我们应该鼓励各邦与一个或另一个新的印度自治领建立一种联邦或条约关系。目前，我们应该拒绝对任何印度土邦独立于新自治领之外的决定作出判断。[11] (p151～153)对于英国来说，特拉凡科尔的情况还有特殊之处，因为它是独居石的著名产地。独居石含有钍，而钍可能成为与铀同样重要的核材料。此时，英国正在加紧研制核武器，因此，有人从英国研制核武器需要的角度主张鼓励特拉凡科尔独立。7月17日，上院就《印度独立法案》进行辩论时，总检察长肖克罗斯说，无论从法律上还是实际上，特拉凡科尔自1947年8月15日开始都将是一个独立的国家，但它可以尽最大的努力在电力供应、全国性公路、铁路、海上和空中通讯、邮政、电报、电话、无线通讯、护照、移民、移动、居住的权利等方面与印度其他地区合作。从国防方面来看，特拉凡科尔有自己的军队和后备武装警察。特拉凡科尔不是任何其他自治领的附属邦。[11] (p203)在1947年7月18日印度缅甸委员会会议上，供应大臣威尔莫特认为：“在我看来，特拉凡科尔保持政治和经济上的独立对英国将是有利的，至少目前是如此。但是，我承认，从更宏观的政策考虑，英王陛下政府不能积极地鼓励这一点。”[11] (p232)
7月14日，V. p. 梅农致信艾亚尔，总结了关于土邦的主要观点：强调特拉凡科尔土邦并入印度不仅对特拉凡科尔而且对英属印度都有利，提到英属印度和土邦所面临的1939年以来不断增强的共产主义威胁；如果土邦加入，它们就自动在自治领立法会议中获得代表权。[11] (p275)7月22日，蒙巴顿在给特拉凡科尔尼扎姆的信中表示，只要尼扎姆在国防、外交和交通事务方面作出让步，他将尽力帮忙协调与英属印度的关系。[11] (p298～299)在7月22日的会见中，特拉凡科尔的尼扎姆问蒙巴顿，如果印度选择脱离英联邦，那么，特拉凡科尔是否有权脱离印度、英王陛下政府是否允许它留在英联邦内？蒙巴顿回答说，英王陛下政府决不会让它在自治领基础上加入英联邦，因为他们不希望印度巴尔干化。[11] (p337)蒙巴顿还认为，如果他们能使海德拉巴和特拉凡科尔加入印度自治领，那么其他土邦也可能加入。如果它们拒绝加入，那么，相当多的土邦如迈索尔、博帕尔和多普尔可能保持独立。因此，总督尽力做这三个土邦代表的工作，以使他们加入印度自治领。
对于土邦作出加入新自治领决定起了非常重要作用的是7月25日蒙巴顿主持召开的、有土邦统治者和代表参加的新闻公报发布会。他在会上发表演讲说：“我面临着两个突出的问题，一是怎样将权力移交给英属印度，二是怎样以一种各方公认、公平而恰当的方式将印度土邦放置到这种场景来。……我不得不谈论一下分治的机制问题——一个违背我个人主观愿望的方案。”“现在《印度独立法》解除了土邦对英王的所有义务。土邦拥有了完全的自由——无论在技术上还是法律上，它们都是独立的。”但是，在多大程度上享有独立是最有利于土邦的呢？蒙巴顿指出：在通过英国与英属印度交往的联结消失后，如果没有什么东西取代这种联结，那么就会出现混乱。遭受损害的首先是土邦，虽然土邦越大，它受的损害会越小，也需要更长时间才能感受得到，但是，即使最大的土邦也会受到与任何小土邦一样的损害。因此，在印度和巴基斯坦同时建立起土邦部，以便与土邦进行直接的接触。任何土邦的统治者都会认识到，国防、外交和交通事务不是一个土邦所能处理的。因此，对于土邦最有利的做法是在8月15日之前加入自治领。“整个国家都正在经历一个关键的时期。我并不要求任何土邦作出有关内部自治或独立的不可忍受的牺牲。我的计划给你们以自己可以利用的切合实际的独立而摆脱自己无法管理的事务。”[11] (p347～352)随后，蒙巴顿又先后写信给多普尔的拉纳王公、印多尔王公、博帕尔纳瓦布等土邦统治者，希望他们尽快加入自治领。这一次会议具有非常重要的意义，很多王公在会议结束后，都作出了加入印度自治领的决定。特拉凡科尔尼扎姆在7月30日回信给蒙巴顿，也表示愿意加入印度联邦。[11] (p414)
在蒙巴顿和土邦部长帕特尔、梅农等的努力下，大多数土邦都与印度自治领签订了《加入协定》，将国防、外交和交通三项权力出让给印度联邦政府，其余所有事务仍由土邦政府掌管，中央不干预。只有海德拉巴、克什米尔、朱纳格特、焦特普尔、博帕尔和印多尔以及另外五个土邦还犹豫不决。特拉凡科尔、焦特普尔、博帕尔和印多尔迫于印度的压力，在8月15日前加入了印度。潘迪认为，梅农—帕特尔—蒙巴顿工作队在不到三周的时间内成功地使将近500多个土邦合并到自治领中，这也许是他们的最大成就。[16] (p207～208)
愿意加入巴基斯坦自治领的土邦只有俾路支斯坦的土邦巴哈瓦尔布尔、吉德拉尔、迪尔、斯瓦特和海尔布尔。巴基斯坦自治领政府与它们分别签订了条约。[11] (p338)
从上述几个方面来看，工党政府的土邦政策前后基本上是一致的，即：反对印度土邦在英属印度移交权力后保持独立地位；强调土邦要加入印度继承政府；如果印巴分治，土邦必须在印度或巴基斯坦两个自治领之间作出选择。因此，艾德礼政府的确是不希望看到印度次大陆“巴尔干化”悲剧出现的。
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年02期
【原文出处】《广西师范大学学报：哲社版》(桂林)2006年4期第118～124页
【英文标题】The Policy of the Attlee Government Towards the Indian Native States
CHEN Huan-yi
( History Department, Guangxi Normal University, Guilin 541001, China)
【作者简介】谌焕义，广西师范大学历史系，广西 桂林 541001；
谌焕义(1963—)，男，湖南安化人，广西师范大学教授，四川大学南亚研究所客座研究员，历史学博士。
| 【内容提要】 | 对印度土邦的政策是艾德礼政府在移交权力时对印政策的一个重要方面。由于英国王室和政府与土邦的关系跟英国与英属印度的关系不同，因此，艾德礼政府在移交权力时就不可能将对英属印度的政策用于土邦。艾德礼政府承认土邦在英属印度正式移交前仍然享有其原有的特权地位，但为了避免印度次大陆“巴尔干化”，艾德礼政府所有的政策声明都强调土邦必须与英属印度合并。在英属印度移交权力的过程中，英国政府及英印总督蒙巴顿积极协调土邦与印度继承政府之间的关系，劝导实力强大的土邦王公放弃谋求独立的想法。因此，艾德礼政府的土邦政策从一个侧面表明它并没有分裂印度的打算。 The policy of the Attlee government towards the Indian native states was an important aspect of its policy towards India during the period of transfer of power. As the relationship between the British royal court and the British government on the one hand and the British India on the other was different from that between the British government and the Indian native states, it was impossible for the Attlee government to apply the policy towards the British India to the Indian native states. The Attlee government recognized the privileges that the native states had enjoyed. But in order to avoid the Balkanization of the Indian subcontinent, the Attlee government emphasized the necessity of mergence of the native states with British India in all its policy statements. Therefore, the policy of the Attlee government towards the Indian native states shows that it did not intend to separate India. |
【关 键 词】艾德礼/工党/印度土邦/政策Attlee/the Labour Party/the Indian native states/policy
在论及艾德礼政府的对印政策时，很多学者认为，艾德礼政府继承英国传统的“分而治之”殖民统治政策，一手策划和造成了印度的分裂。不过，在考察了艾德礼政府发布的对印政策重要声明——1945年9月19日韦维尔总督在印度和艾德礼首相在下院发布的声明、1946年内阁使团发布的“5月16日声明”即内阁使团方案、内阁给即将上任的总督蒙巴顿的指示及1947年2月20日声明之后，我们发现这些重要声明都充分显示了艾德礼政府维护印度统一的意愿。艾德礼政府的印度土邦政策也充分体现了它维护印度统一和强大的意愿。本文将对艾德礼政府发布的有关土邦政策的声明及在移交政权时为促使印度土邦加入即将成立的新自治领所作的努力加以分析，从而说明艾德礼政府并没有别有用心地制造了印度分裂的悲剧。
一、印度土邦与英国殖民政府的关系
在解决印度土邦问题时，艾德礼政府必须采取有别于对“英属印度”的政策，因为英国王室、政府与它们的关系不同于与英属印度的关系。
印度土邦是印度封建领主的领地。在1858年11月1日英国女王发布文告宣布英国国王正式接替东印度公司对印度实行统治之前，英国殖民者对印度王公主要实施兼并政策，即以各种借口，如王公没有继承人、王公对领地管理不善、欠债欠税等，兼并土邦领地。从19世纪30年代到1857年印度民族大起义爆发前的20多年时间内，被英国兼并的土邦王公领地的面积占土邦总面积的三分之一。[1] (p73)英国殖民者的兼并政策无疑严重损害了土邦王公的利益，引起了一些王公的恐惧，因此，少数王公参加并领导了印度民族大起义。这表明，英国如果继续对土邦实行兼并政策，它可能遭到更强烈的反对。不过，大多数土邦王公在民族起义爆发时对英国镇压起义予以大力支持，这使英国政府认识到获得土邦王公的支持有利于他们对印度实行殖民统治。况且，此时英国不仅与俄国在中亚和阿富汗进行激烈的争夺，而且在东南亚与法国争夺势力范围。这种国际局势也迫使英国不得不改变土邦政策，改善与土邦王公的关系，以获得他们的支持。
因此，在镇压印度民族大起义之后，英国殖民者采取措施改善与土邦王公的关系，不再随意兼并土邦领地，甚至将一部分已经兼并的土地归还给原来的土邦王公，他们主要通过与土邦王公签订条约或协定，对土邦实行间接统治。土邦王公承认英王的最高统治权，并承担形式不一的义务，主要是提供一部分兵力和承担一些军费开支；英国王室有权向土邦派驻驻扎官，名义上是协助土邦王公治理，实际上还有监视土王的职责；英国在一些战略地位非常重要的土邦派驻军队。英国政府对王公也承担一些义务，主要是承认并在必要时帮助维护土邦王公的世袭统治权、帮助王公对付外来侵略和镇压内部叛乱。
为了解决印度的宪政问题，英国工党政府在1930年11月12日至1931年1月19日主持召开了具有历史意义的第一次圆桌会议，除国大党正在开展非暴力不合作运动而没有派代表参加外，穆斯林联盟等党派和一些土邦都派代表参加了会议。各方代表接受了一个基本原则，即印度中央政府应该是一个由英属印度和印度土邦组成的二元制立法机关的全印联邦。[2] (p111)在穆斯林联盟在穆斯林中的影响增强、成为全国性的穆斯林政党之后，联邦制是和平解决印度种族问题和宪政问题的唯一方式。遗憾的是，在1931年9月召开的第二次圆桌会议上，代表国大党参加会议的甘地在会上的表现非常令人失望。他强调国大党不仅代表所有的印度人民，而且是印度人民唯一适当的代表，因为只有国大党的代表是由人民选举的，其他非国大党代表都是政府任命的。甘地要求废除种族单独选区制，要求英国立即交权。[3] (p124)甘地的主张遭到所有其他党派代表的反对，导致第二次圆桌会议不欢而散、无果而终。
1935年8月2日经英王批准的《1935年印度政府法》在国家体制方面依然主张实行联邦结构，把英属印度和印度土邦组合成在英王统治下的印度联邦。各土邦王公可以自由选择参加或不参加联邦。如果加入联邦，土邦王公要签署《加入协定》，他自己及其继承人都必须遵守协定。[4] (p321)法案还规定王公代表在联邦大会和国务会议中所占比例分别为三分之一和五分之二。[5] (p604)法案给予王公代表的比例显然比土邦的面积和人口在总面积和总人口中所占比例大，因此，遭到了国大党的反对，认为英国政府制定的法案包藏着以王公牵制民族运动的祸心；穆斯林联盟认为联邦结构部分是“极其有害的”，其他党派也反对法案。这使英国政府只好采取灵活的政策，实施各党派都可以接受的省自治部分。在1937年省立法会议选举后，各省成立了自治政府，国大党掌握了11个省中6个省的政权。
由于二战的爆发，印度的宪政改革步伐不得不停止下来，艾德礼政府执政之前，英国王室与印度土邦的关系的法律依据依然是《1935年印度政府法》。
从前述情况看，从法律上讲，英属印度的地位与印度土邦的地位有着实质性差别。如果不理解这种差别，就不能正确认识工党政府对土邦所采取的一些措施或在一些问题上所持的态度。
二、艾德礼政府有关土邦政策的声明和指示
在印巴分治的时候，南亚次大陆共有560多个大大小小的印度土邦。土邦王公的领地占次大陆的五分之二，人口达1亿，占次大陆总人口的四分之一。[6] (p476)土邦无论面积还是人口都构成南亚次大陆一个重要的组成部分。如何解决土邦的归属问题在一定程度上决定着权力移交政策的成败。因此，艾德礼政府非常重视土邦问题，其土邦政策也就构成其对印政策的一个重要方面。
艾德礼政府的土邦政策前后有一点变化。在执政初期，工党继承“克里普斯方案”的精神，在主张建立印度联邦的同时，也主张土邦与省一样，享有自主决定加入联邦与否的权利。到移交权力的时候，工党政府为了避免印度出现“巴尔干化”的局面，要求土邦加入新继承政府，组成印度联邦。
工党政府这一政策的发展趋势从它发布的重要声明和指示之中清楚地显示出来。1945年9月19日，总督韦维尔和首相艾德礼先后分别在印度和英国议会发布对印政策声明，强调新政府将按照“克里普斯方案”的精神，尽最大的努力促使印度尽快实现完全自治。关于土邦，克里普斯在1942年3月30日发布的《与印度领袖商谈之草案宣言》中说，战争一结束，立即成立制宪机构，制定新的印度联邦宪法；印度土邦与英属印度各省一样，既可以选择加入联邦，也可以不加入联邦；不愿意加入联邦的土邦与英国保持旧有的关系或者可以成为英帝国范围内单独的自治领，但必须根据新的形势就条约进行谈判并作出修改。[7] (p565～566)克里普斯强调英国政府给印度人民以自主选择权。由于克里普斯方案给予各省和土邦以加入联邦与否的自主权，国大党认为它是一个分裂印度的方案，穆斯林联盟虽然感到方案暗含了同意建立巴基斯坦的意向，但实际的建立遥遥无期，因此，两党都拒绝了克里普斯方案。艾德礼政府在刚上台之际对于印度的局势还没有来得及全面了解，因而只能重提“民主原则”、“自决原则”和“联邦原则”，这应该是可以理解的。
1946年3月23日和6月29日，佩西克-劳伦斯、克里普斯和亚历山大组成内阁使团，为解决印度的宪政问题而在印度工作了3个多月。土邦代表博帕尔、伊斯梅尔、查特里、拉马斯瓦密·艾亚尔、邓加普尔等与内阁使团举行了会谈，表明他们对解决印度问题方案的看法。4月2日，土邦大会主席博帕尔在与内阁使团会谈时表示，土邦王公们都认可印度独立的要求，都不想阻碍其实现。但是，印度土邦自然都希望继续存在和延续下去，如果这与印度和世界的进步一致的话。然而，王公们认为，他们有资格在与英属印度平等的基础上给予考虑，他们最希望继续与英国保持密切的联盟和朋友关系。土邦都认为自己是独立的主权国家，在移交权力后，他们也应该最大程度地保持主权。如果英属印度分裂为两个国家，那么，没有理由否认由土邦组成的第三个国家。这第三个印度的性质和宪法由土邦自己确定和制定。如果英属印度两个国家组成松散的联邦，那么，土邦也加入这个松散的联邦。[8] (p83～87)同一天，土邦大会常务委员会代表博帕尔、帕蒂拉、格沃利瓦、比卡勒、纳瓦纳加尔与内阁使团举行会谈。4月4日，邓加普尔、比拉斯普代表小土邦王公向内阁使团表示，未来印度的宪法肯定是联邦制的，希望对小土邦的利益给予保护。[8] (p127)4月9日，海德拉巴纳瓦布查特里在与内阁使团会谈时表示，海德拉巴政府认为，如果各大土邦不赞同，任何方案都不能获得成功。海德拉巴的尼扎姆特别关心维护海德拉巴的领土完整、它与英国王室的条约关系、它留在英联邦的权利、它对比拉尔和一个出海口的权利。[8] (p181～182)从土邦代表所发表的意见看，如果能将权力移交给一个统一的印度继承政府，土邦问题就容易解决，否则就难解决。大土邦的王公希望保持与英国原来的关系，以维护他们所享有的特权。如果允许土邦独立，印度就必然会出现“巴尔干化”的局面。经过一番调查和斟酌后，内阁使团在1946年5月12日向土邦大会主席博帕尔那瓦布递交了《关于土邦的条约与最高统治权的备忘录》。内阁使团强调，在独立或完全自治的印度新宪法生效前的过渡时期，英国对土邦的最高统治权依然有效。在任何情况下，英国政府都不会将最高统治权移交给印度政府。同时，内阁使团认为，土邦可以通过参加制宪会议从而在印度新宪法的制定中发挥作用。在过渡时期，土邦必须与英属印度就共同关心的有关事务尤其是经济和财政事务的未来规定进行谈判。在英属印度建立起一个或多个充分自治或独立政府的时候，英王陛下政府与这些英属印度政府的关系使她不能将军队留在印度，行使对土邦的最高统治权并履行对土邦的义务。土邦与英王的关系不再存在，土邦原来出让给英王的权力又返还给土邦。土邦必须与英属印度的一个或多个政府建立联邦关系。[8] (p522～523)可见，在承认土邦相对独特的法律地位的同时，备忘录强调英国在英属印度移交权力后，即使英国政府愿意保持与土邦传统的关系，却也是无法做到的，因为，即使土邦政府能够单独地行使各种主权，英国政府将无法履行相关的责任和义务。英国政府希望土邦王公尽快决定加入印度继承政府，并在制宪会议中发挥影响。只有这样，土邦王公才能使自己的利益得到最大限度的维护。克里普斯方案承认土邦有决定是否加入印度联邦的权利，而备忘录则否定了这种权利。因此，英国政府在维护印度统一问题上的态度更加明确。
内阁使团在“5月16日声明”中对土邦的未来地位也进行了规定：“应成立包括英属印度和印度土邦的印度联邦，联邦将管理国防、外交和交通事务，并有权筹集上述事务所需经费”；“土邦将保留除委托给中央的事务以外的所有其他事务和权力”；“联邦应该有一个由英属印度代表和土邦代表组成的行政会议和立法会议”，这就意味着土邦应该加入印度联邦，并参与联邦宪法的制定工作。声明给土邦93个制宪会议代表的名额，在总共385名代表中占近四分之一，接近土邦人口在印度次大陆人口中所占的比例。[8] (p387～389)这一比例无论对英属印度还是对土邦都是相对公平合理的。
1947年3月13日，艾德礼主持召开内阁会议，讨论有关印度问题。在谈到土邦问题时，蒙巴顿提出，拿破仑在德国所采取的措施为英国解决印度土邦问题提供了有益的借鉴。根据《拿破仑法典》，拿破仑将一些较小的德国王国和公国合并成更容易控制的集团。印度土邦可以实施组合，那些被废黜的土邦统治者可以保留他们原有的很多特权，如礼仪、邦旗和议会批准的年薪收入，在新国家上院中保留其世袭的席位。内阁成员对这种建议表示赞同，并说土邦合并工作在卡提阿瓦尔和印度中部及德干等地已经开始，尽管规模还有限。[9] (p944)在蒙巴顿上任时，艾德礼给他的指示是：“英王陛下政府的明确目标是，通过按照内阁使团方案设立和运作的制宪会议，获得一个英属印度和印度土邦统一的政府，如果可能，让它留在英联邦内，你应该尽你最大的能力说服各党派为这一目的而努力。”“你要尽力说服那些政治进步缓慢的印度土邦的统治者，迅速地在他们的邦内建立某种更民主政府。你同样要帮助土邦与英属印度领袖就他们未来的关系达成公平和公正的协议。”[10] (p972～973)这也表明，艾德礼非常希望土邦问题能得到公平、合理和合法的解决。
蒙巴顿在1947年6月3日公布的“蒙巴顿方案”对“英属印度”分治问题提出了建议。英国政府在印度土邦问题上的立场是：“英王陛下政府希望明确的是，以上宣布的决定只涉及英属印度，他们包含在内阁使团1946年5月12日备忘录中对印度土邦的政策依然没有变化。”[10] (p93)
在国大党和穆斯林联盟通过决议表示接受蒙巴顿分治方案后，英国立法机构正式启动立法程序，制定了《印度独立法案》。在法案进入下院二读程序时，艾德礼发表演讲表示，英国政府希望所有印度土邦在适当的时候加入一个或另一个英联邦内的新自治领，即加入印度或巴基斯坦。[11] (p383)首相艾德礼7月10日和总检察长肖克罗斯7月14日在下院发表的演讲和印度事务大臣利斯托维尔7月16日在上院发表的演讲都清楚地表明，英王陛下政府相信，印度土邦的未来不可避免地决定于与英属印度的关系，因为它们与英属印度的领土犬牙交错地交织在一起。因此，希望所有的土邦都与印度或巴基斯坦自治领建立联邦关系。[11] (p581)《印度独立法》第7条也规定了英国政府与土邦的关系：“因为从确定的那一天(8月15日)起，英王政府对印度土邦的最高统治权丧失，因此，在本法案通过之日仍然有效的英王与土邦王公之间的条约、协议，英王对土邦或统治者行使的职责和义务、或因之而根据条约、特许、惯例、默许或其他方式协定而享有的所有权力、权利、政权或司法权，都随之而失效。”[11] (p237～238)
可见，英国工党要求印度土邦要主动地融合到印度继承政府中去，否定了它们的独立权利。
三、协调土邦与未来继承政府的关系
在蒙巴顿方案公布后，6月11日至12日，全印土邦人民大会常务委员会在新德里召开会议并通过决议。决议反对土邦独立，“承认这些土邦现在独立的权力就是违背历史和传统、法律和习惯及目前的局势的实际影响”；“无论如何，人们必须认识到，一旦最高统治权丧失，主权归土邦人民，王公只能是体现人民主权的宪法上的统治者。因此，任何宣布独立的土邦统治者不仅仅向印度联邦表示敌意，而且向他的人民表示敌意。这样的行为将必须予以抵制”[10] (p282～283)。
与土邦人民大会的主张不同的是那些地域较广、人口较多的土邦王公的主张。他们对蒙巴顿方案将土邦置于“不幸的位置”表示失望，他们希望继续保持自己的独立地位，一再请求英国政府允许它们以自治领身份留在英联邦内。[10] (p528)6月12日，海德拉巴尼扎姆发布公告，声称在英国丧失对土邦的最高统治权后，海德拉巴有权利保持其独立主权地位。[10] (p308～309)特拉凡科尔宣布在8月15日英国向英属印度移交权力的时候，它将成为一个独立的主权国家，尽管它表示愿意在平等的基础上与印度其他地区合作。国大党领袖对土邦问题非常敏感，该党对此作出强烈反应。在全印国大党委员会会议上，尼赫鲁提出，如果土邦不加入印度联邦，它与联邦的关系——将必定有一些关系——将不会是平等的关系；我们要求宗主权或最高统治权。他声明印度领域内的独立土邦对国家来说将是一种危险，不允许土邦与任何外国或任何独立政府在防务方面有任何联系，“我们将不承认在印度有任何形式的独立的土邦”，“任何外国政权承认这种独立将被视为不友好的行为”[10] (p400)。除了新自治领政府接受最高统治权外的唯一选择是土邦单独或组成团体和省一样平等的伙伴加入印度联邦。甘地宣称，印度土邦宣布独立就“等于向自由的数百万印度人民宣战”[12] (p232～233)。全印国大党委员会立即通过决议，拒绝承认任何土邦有权宣布自己独立、与国内其他地区分离。国大党一再提出，最高统治权一旦丧失，土邦人民将有权决定他们自己的未来。最高统治权应该移交给新的自治领政府。
真纳反对尼赫鲁的主张，他在6月17日发表声明说：“在英国最高统治权终结之后，从宪法和法律上来看，印度土邦将是独立的主权国家，它们将有自由作出自己喜欢的抉择。”“土邦可以自由地加入印度制宪会议或巴基斯坦制宪会议，或者决定保持独立。在最后一种情形下，它们可以选择它们与印度斯坦或巴基斯坦缔结怎样的关系。”真纳不赞成土邦只能选择加入印度斯坦或巴基斯坦的观点，并表示巴基斯坦欢迎保持独立的土邦与巴基斯坦建立各种政治、商业或经济等任何形式的关系。“在我看来，如果它们愿意，它们就有自由保持独立。英国政府或英国议会或任何其他政权或团体都不能强迫它们做违背它们的自由意志和愿望的事，它们也没有作出这种裁决的权力。”[10] (p438)真纳的这种立场当然是从巴基斯坦的切身利益出发的，一则，将加入巴基斯坦的穆斯林土邦屈指可数，它们加入巴基斯坦与否，对巴基斯坦势力的增强或减弱影响不大；二则，如果大的土邦独立，就会削弱印度的力量，并且成为制约印度的因素，对于巴基斯坦是非常有利的。
针对土邦人民大会与一些大土邦王公独立要求方面的矛盾、国大党和穆斯林联盟在土邦问题上的分歧，英国政府一再明确地表明自己的态度，要求印度土邦加入新成立的自治领。英国政府还做了大量工作，以协调土邦与继承政府的关系。
6月13日，蒙巴顿召开总督联席会议，决定撤销政治部而设立可能称为“土邦部”的新机构，以处理涉及土邦的共同关心的事务。[10] (p326)6月25日，蒙巴顿总督的主要助手伊斯梅在给尼赫鲁的信中附了一份备忘录，进一步对即将建立的土邦部的职能、组织和运作方式作了说明，并希望两个自治领政府所设的土邦部能密切合作。[10] (p548～550)6月25日召开的印度内阁会议正式决定成立“土邦部”，由内政部长帕特尔负责，内政部长应该尽可能与临时政府中的穆斯林联盟成员协商开展工作。[10] (p620～621)
鉴于国大党的反应，利斯托维尔在6月20日写信给蒙巴顿，要求他协调好土邦与印度继承权力的政府的关系。“全印国大党委员会关于土邦的决议及其他各种迹象清楚地表明，国大党反对我们的土邦政策，尤其反对我们宣布的不将最高统治权移交给任何继承政府的打算。虽然无论从历史的角度还是从宪法的角度看内阁使团5月12日备忘录都是正确的，但是，同样必要的是，我们要充分考虑政策实施所产生的实际后果，因此，我们应该竭尽全力帮助土邦和继承政府达成令人满意的新协定。”[10] (p540)
7月5日，帕特尔发表《关于土邦未来的声明》。他宣布印度政府成立土邦部，专门处理政府与土邦共同关心的事务。帕特尔强调：“历史的教训是，正是因为印度政治上的四分五裂和我们没有能够团结一致才使印度遭受侵略者不断入侵。在过去，我们相互之间的冲突、纷争和嫉妒一直是使我们多次垮台并沦落于外族支配之下的原因。我们不能再犯同样的错误或落入陷阱之中。”“土邦的安全和保护以及印度的安全和保护都要求不同地区之间的团结与相互合作。”“现在英国的统治即将结束，土邦将重新获得它们的独立。我相信，土邦都不愿意以一种不利于印度共同利益的方式享用它们重新获得的自由。”帕特尔呼吁那些还没有加入制宪会议的土邦加入制宪会议，并表明：“我们只要求土邦让出国防、外交和交通三项共同利益所涉及的权力。在其他事务上，我们将非常认真地尊重他们的自治权。”帕特尔最后强调：“我们处在历史的紧要关头。通过共同努力，我们能使这个国家崛起为一个新的强国，相反，如果缺乏团结，我们将蒙受新的灾难。我希望印度土邦记住，除为了共同利益合作以外的选择只能是无政府状态和混乱，如果我们不能为了共同的任务而进行最低限度的合作，那么，我们将走向毁灭。”[10] (p928～930)帕特尔在声明中实际上承认了土邦的独立地位，但是，他希望土邦王公能从整个印度次大陆的未来着想，与英属印度组成印度联邦。这种观点是比较合乎实际的，与尼赫鲁和甘地的观点有一些差异。在总督看来，尼赫鲁和甘地在土邦问题上的观点是病态的，他们要支持土邦的自由运动。因此，总督为土邦由帕特尔负责感到庆幸，如果由尼赫鲁负责则肯定会坏事。[10] (p687)
四、劝导印度土邦加入印度或巴基斯坦
在560多个土邦中，真正有独立倾向和独立实力的是海德拉巴、迈索尔、印多尔、克什米尔等大土邦，而明确表示在8月15日前不加入印度或巴基斯坦而成为独立国家的土邦只有海德拉巴、朱纳格特和克什米尔。因此，英国政府尽力劝导这些土邦的王公放弃独立的念头，尽早加入即将成立的新印度或巴基斯坦自治领。
1947年7月29日，蒙巴顿写信给多普尔大君，向他表明，在大约565个土邦中，有将近560个土邦将通过签订《加入协定》而加入印度或巴基斯坦自治领；尽早加入新自治领并参加制宪会议无疑是有利于土邦的，将国防、外交和交通权利交给联邦政府并不妨碍他们最终决定加入或不加入联邦政体。“如果您现在加入一个自治领，那么英王就是您的首领。如果他们将政体改为共和制，并离开英帝国，《加入协定》将不以任何方式把您绑在共和国内。”[11] (p391)蒙巴顿还通过巴罗达、瓜廖尔和戈尔哈布尔的王公邀请印多尔王公到德里举行坦诚的会谈，希望能说服他早日加入自治领。[11] (p393)
海德拉巴土邦位于印度半岛中部偏南，人口1700万。[13] (p46)绝大多数居民是印度教徒，穆斯林只占总人口的13％，但尼扎姆奥斯曼·阿里是正统的穆斯林，一直享有很大特权。1947—1948年度，尼扎姆的财政收入和支出可与比利时相比，超过了联合国20个成员国的收入和开支。[14] (p8)因此，尼扎姆不愿意加入印度自治领，邦内的穆斯林鼓吹保持独立或加入巴基斯坦，而印度教徒要求并入印度联邦。在这种情况下，如果尼扎姆宣布加入印度联邦，他将激怒其穆斯林臣民；如果他选择加入巴基斯坦，他就会疏远其印度教臣民，并使土邦的很多管理问题无法得到解决，处于两难的境地。[11] (p387～388)7月11日，蒙巴顿与海德拉巴纳瓦布查特里率领的代表团会晤，力劝海德拉巴加入即将成立的自治领。他说，尽管海德拉巴邦的面积与法国相当，人口比现在任何自治领都要多，但其四周都是英属印度的领土，英国政府不能承担作为独立的自治领的防卫义务。海德拉巴只有加入一个自治领才能成为英联邦的一部分。总督还说，如果海德拉巴在8月15日前加入新自治领，那么，其代表还可以在自治领制宪会议中对自治领的未来发生影响。[11] (p344)7月28日，奉命前往海德拉巴劝导尼扎姆的蒙克顿回信告诉蒙巴顿，海德拉巴尼扎姆决定在8月15日前不加入印度联邦。蒙克顿在信中说，海德拉巴的难处是实实在在、难以解决的，即使总督去也没有任何用处。[11] (p377～378)
克什米尔是次大陆最大的土邦，分查谟和克什米尔两部分。土邦王公和查谟的大多数居民是印度教徒，而克什米尔谷地93％的居民是穆斯林；穆斯林在整个土邦人口中占78％，印度教徒只占20％。[15] (p85)王公虽然是印度教徒，却并没有亲国大党的倾向，非常不喜欢尼赫鲁和甘地，这大概与1946年的谢赫·阿卜杜拉案件有关。1947年6月，克什米尔准备宣布独立，尼赫鲁和甘地坚持要去克什米尔。他们在这个时候去访问，只会招致王公怀疑、使局面更加复杂化。因此，蒙巴顿一方面指示驻扎官一定要尽一切努力保证海德拉巴和克什米尔两个土邦的统治者在总督访问他们之前不要公开宣布他们将独立、不加入任何自治领[10] (p199)，另一方面，尽可能劝说尼赫鲁和甘地不要去克什米尔，以免激起反对。尽管总督成功地使尼赫鲁放弃了去克什米尔的念头，却没有办法阻止甘地。蒙巴顿只好要甘地保证不发表不利于局势的演讲，并于7月29日致电克什米尔的驻扎官，告诉他甘地将乘30日晚的火车离开德里，31日到拉瓦尔品第，8月1日下午乘车到克什米尔的斯利纳加，要求驻扎官密切控制甘地之行，以免引起更严重的问题，并要求他每天都报告有关甘地访问的情况。[11] (p405)甘地到克什米尔后总算信守诺言，甚至在祈祷后也没有像往常那样发表演讲，只在回德里途中到拉瓦尔品第时才发表了一个没有不良影响的声明。总督及其手下的人总算化解了一场可能发生的危机。
特拉凡科尔也是一个比较大的土邦，其人口在1921年就达到500多万。[14] (p8)7月6日，特拉凡科尔迪万艾亚尔发电报给首相艾德礼和印度事务大臣利斯托维尔，并将这份电报发表在《每日电讯》上：“我希望代表令人尊敬的、南亚最有学识并得到土邦公众支持的特拉凡科尔尼扎姆强调，特拉凡科尔不能被迫加入这样一个自治领(指印度)——其领袖在这个世界历史的关键时刻与苏维埃共和国建立外交关系。”[11] (p153～154)尼扎姆宣布特拉凡科尔将于8月15日独立。[11] (p151)艾德礼和利斯托维尔立即回电劝道：“我们希望所有各邦都在英联邦内的一个或另一个自治领内找到自己适当的地位。我们认识到，各邦可能需要一些时间作出自己的决定，我们希望不要过早地作出不可挽回的、置身其外的决定。”[11] (p155)在7月14日印度缅甸委员会会议上，利斯托维尔表明：我们都同意，我们应该鼓励各邦与一个或另一个新的印度自治领建立一种联邦或条约关系。目前，我们应该拒绝对任何印度土邦独立于新自治领之外的决定作出判断。[11] (p151～153)对于英国来说，特拉凡科尔的情况还有特殊之处，因为它是独居石的著名产地。独居石含有钍，而钍可能成为与铀同样重要的核材料。此时，英国正在加紧研制核武器，因此，有人从英国研制核武器需要的角度主张鼓励特拉凡科尔独立。7月17日，上院就《印度独立法案》进行辩论时，总检察长肖克罗斯说，无论从法律上还是实际上，特拉凡科尔自1947年8月15日开始都将是一个独立的国家，但它可以尽最大的努力在电力供应、全国性公路、铁路、海上和空中通讯、邮政、电报、电话、无线通讯、护照、移民、移动、居住的权利等方面与印度其他地区合作。从国防方面来看，特拉凡科尔有自己的军队和后备武装警察。特拉凡科尔不是任何其他自治领的附属邦。[11] (p203)在1947年7月18日印度缅甸委员会会议上，供应大臣威尔莫特认为：“在我看来，特拉凡科尔保持政治和经济上的独立对英国将是有利的，至少目前是如此。但是，我承认，从更宏观的政策考虑，英王陛下政府不能积极地鼓励这一点。”[11] (p232)
7月14日，V. p. 梅农致信艾亚尔，总结了关于土邦的主要观点：强调特拉凡科尔土邦并入印度不仅对特拉凡科尔而且对英属印度都有利，提到英属印度和土邦所面临的1939年以来不断增强的共产主义威胁；如果土邦加入，它们就自动在自治领立法会议中获得代表权。[11] (p275)7月22日，蒙巴顿在给特拉凡科尔尼扎姆的信中表示，只要尼扎姆在国防、外交和交通事务方面作出让步，他将尽力帮忙协调与英属印度的关系。[11] (p298～299)在7月22日的会见中，特拉凡科尔的尼扎姆问蒙巴顿，如果印度选择脱离英联邦，那么，特拉凡科尔是否有权脱离印度、英王陛下政府是否允许它留在英联邦内？蒙巴顿回答说，英王陛下政府决不会让它在自治领基础上加入英联邦，因为他们不希望印度巴尔干化。[11] (p337)蒙巴顿还认为，如果他们能使海德拉巴和特拉凡科尔加入印度自治领，那么其他土邦也可能加入。如果它们拒绝加入，那么，相当多的土邦如迈索尔、博帕尔和多普尔可能保持独立。因此，总督尽力做这三个土邦代表的工作，以使他们加入印度自治领。
对于土邦作出加入新自治领决定起了非常重要作用的是7月25日蒙巴顿主持召开的、有土邦统治者和代表参加的新闻公报发布会。他在会上发表演讲说：“我面临着两个突出的问题，一是怎样将权力移交给英属印度，二是怎样以一种各方公认、公平而恰当的方式将印度土邦放置到这种场景来。……我不得不谈论一下分治的机制问题——一个违背我个人主观愿望的方案。”“现在《印度独立法》解除了土邦对英王的所有义务。土邦拥有了完全的自由——无论在技术上还是法律上，它们都是独立的。”但是，在多大程度上享有独立是最有利于土邦的呢？蒙巴顿指出：在通过英国与英属印度交往的联结消失后，如果没有什么东西取代这种联结，那么就会出现混乱。遭受损害的首先是土邦，虽然土邦越大，它受的损害会越小，也需要更长时间才能感受得到，但是，即使最大的土邦也会受到与任何小土邦一样的损害。因此，在印度和巴基斯坦同时建立起土邦部，以便与土邦进行直接的接触。任何土邦的统治者都会认识到，国防、外交和交通事务不是一个土邦所能处理的。因此，对于土邦最有利的做法是在8月15日之前加入自治领。“整个国家都正在经历一个关键的时期。我并不要求任何土邦作出有关内部自治或独立的不可忍受的牺牲。我的计划给你们以自己可以利用的切合实际的独立而摆脱自己无法管理的事务。”[11] (p347～352)随后，蒙巴顿又先后写信给多普尔的拉纳王公、印多尔王公、博帕尔纳瓦布等土邦统治者，希望他们尽快加入自治领。这一次会议具有非常重要的意义，很多王公在会议结束后，都作出了加入印度自治领的决定。特拉凡科尔尼扎姆在7月30日回信给蒙巴顿，也表示愿意加入印度联邦。[11] (p414)
在蒙巴顿和土邦部长帕特尔、梅农等的努力下，大多数土邦都与印度自治领签订了《加入协定》，将国防、外交和交通三项权力出让给印度联邦政府，其余所有事务仍由土邦政府掌管，中央不干预。只有海德拉巴、克什米尔、朱纳格特、焦特普尔、博帕尔和印多尔以及另外五个土邦还犹豫不决。特拉凡科尔、焦特普尔、博帕尔和印多尔迫于印度的压力，在8月15日前加入了印度。潘迪认为，梅农—帕特尔—蒙巴顿工作队在不到三周的时间内成功地使将近500多个土邦合并到自治领中，这也许是他们的最大成就。[16] (p207～208)
愿意加入巴基斯坦自治领的土邦只有俾路支斯坦的土邦巴哈瓦尔布尔、吉德拉尔、迪尔、斯瓦特和海尔布尔。巴基斯坦自治领政府与它们分别签订了条约。[11] (p338)
从上述几个方面来看，工党政府的土邦政策前后基本上是一致的，即：反对印度土邦在英属印度移交权力后保持独立地位；强调土邦要加入印度继承政府；如果印巴分治，土邦必须在印度或巴基斯坦两个自治领之间作出选择。因此，艾德礼政府的确是不希望看到印度次大陆“巴尔干化”悲剧出现的。
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