| 明清史 |
19世纪英国的济贫院制度初探
郭家宏/唐艳
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年02期
【原文出处】《学海》(南京)2006年6期第50～56页
【作者简介】郭家宏，历史学博士，北京师范大学历史学院副教授，英国剑桥大学访问学者；
唐艳，北京师范大学历史学院硕士研究生。北京 100875
【关 键 词】济贫院/新济贫法/社会保障
济贫院是为穷人提供工作和弱者提供生计的机构，它起源于济贫法。① 1601年济贫法将救济穷人的责任分配给各教区，后来教区建立济贫院。1834年《济贫法修正案》使院内救济成为整个英国济贫法的标准制度，也成为新济贫法体系的核心。在新济贫法下，对有劳动能力者的户外救济遭到禁止，所有想得到救济的人必须生活在济贫院里。济贫院遵守“劣等处置”和“济贫院检验”两大原则，目的是使穷人更倾向于在院外自立生活。它试图成为救济穷人的唯一方式，但未能成功。19世纪末期，济贫院内的条件得到了改善。20世纪上半叶，社会福利政策和社会保障制度逐步取代了济贫院制度。
近年来，对西方国家社会保障制度发展与演变的研究逐渐受到我国学术界的重视，并取得了一定的成果。对于英国济贫院制度的研究，目前国内尚无专门的成果。在英国学者中，涉及19世纪的通史性著作中几乎都对济贫院进行了描述，关于济贫院问题也有一些专著和大量论文问世。另外还有一些关于济贫院的文学性著作，如狄更斯的《雾都孤儿》、约翰·阿尔丁的剧本《济贫院蠢驴》(The Workhouse Donkey)。本文拟对济贫院的起源发展、济贫院内的生活和管理进行简要介绍，并试对济贫院进行评价。
济贫院的起源与发展
济贫院在英国历史上存在了较长时期，根据其发展的特点，大致经历了三个阶段。
(1)17世纪初期到1834年新济贫法颁布
这一时期，济贫院多倾向于救济穷人，而不是惩戒懒惰，统治者也仅把它作为一种权宜之计。但与院外救济相比，院内救济比重较小。
中世纪以来，英国教区济贫多实行给予居家的穷人现金、衣服、食物和燃料等院外救济形式。17世纪济贫院逐步发展。《牛津辞典》中第一次关于“济贫院”的记载可以回溯到1652年的埃克塞特：“改造房子，以作为城市穷人的济贫院和城市流民、目无法纪者的矫习所”。然而，济贫院之前已经存在。1631年，阿宾登的市长报告说：“我们在市镇建立了济贫院，让人们来工作”。②
英国的国家济贫常常追溯到伊丽莎白女王统治末期。1601年通过的《济贫法》规定，各教区依法负责照顾教区内的穷人，其资金来源于地方财产所有者交纳的济贫税(这一税收现在仍存在，成为“议会税”)。《济贫法》中仅简单提到济贫院，并建议为“没有劳动能力的穷人”建造房子③。1722年通过的《济贫院检验法》(Workhouse Test Act)，鼓励各教区在济贫院救济体格健壮的贫民，对于拒绝进入济贫院的贫民，可以不予救济。④ 同时，允许各教区通过合并济贫院来尽力降低费用。⑤ 之所以选择济贫院体制，是出于两个方面的动机：一是济贫院可以用来雇佣穷人。18世纪，试图通过雇佣穷人来盈利的做法很普遍，但都没有成功。二是出于财政方面的考虑。各教区希望通过一些令接受救济者不愉快的条件，阻止穷人接受救济。⑥
当然，在1872年《吉尔伯特法》(Gilbert' s Act)颁布之前，英国议会并没有取消院外救济。《吉尔伯特法》简化和规范化了教区建立和运营济贫院的程序，教区可以独立建立济贫院，或者教区联合起来建立济贫院，这被称为吉尔伯特联盟(Gilbert Union)。在该方案下，有劳动能力的成年人不允许进入济贫院，但可以由他们所在的教区供养，直到找到工作。这一时期的济贫院规模都不大。1776年第一个官方报告列列出了2000个济贫院，每个济贫院平均在20到50之间。1802-1803年报告显示，14611个教区有3765个济贫院，每个济贫院平均有22人，其中有12个济贫院各的1人。⑦ 到18世纪末期，大约五分之一的贫民的永久性救济在济贫院。但是，济贫院的准确数目却很难确定，这主要是由于一些地方巡视员不愿意把一些非常小且不正规的、仅居住了几个贫民的建筑称为济贫院。⑧ 总的来说，在1820年之前的半个世纪里，济贫院体制无论是在雇佣贫民还是威慑贫民方面，都是一种权宜之计。⑨
(2)1834-19世纪60、70年代
工业革命后，英国开始大规模使用机器，家庭手工业趋于没落，造成了大量无业流民，群众骚动不断发生，穷人甚至抢劫商店、夺取面包等食物。工业革命期间，济贫法还与英国人口的快速增长相联系。1760年，英格兰和威尔士总人口为6，664，989，1801年增长到9，168，000；1831年则飞速增长到13，897，187。⑩ 贫困化加剧使得政府用于贫民救济的财政支出数额增加。1802-1803年，英格兰和威尔士的济贫税年均为530万镑，1813年增长到860万镑，1817-1818年达到前所未有的930万镑。经过19世纪20年代短暂，1831-1832年又达到第二个高峰(860万镑)。从1802-1803年到1832-3年，济贫税增长了62％。而同期土地的租金收入却没有同样的增加，1800-1830年只增加了25％，即从2800万镑增长到3500万镑。(11) 显然，旧的济贫法已经无法适应形式的需要。
随着工业革命的发展，人们的价值观念也发生了变化，而边沁的功利主义马尔萨斯的人口论为中产阶级的社会改革提供了理论基础。边沁宣称任何社会组织、法律都必须按其对社会是否有用，是否合乎“最大多数人的最大幸福”来衡量；贫困不仅是对个人安全的威胁，也是对社会的威胁，因此政府必须根据人们避苦求乐的天性通过立法来干预贫困问题。但他也主张，无论产生社会贫困的原因是什么，都不应使得到救济的人的境遇超过靠劳动为生的人。(12) 马尔萨斯的人口论认为，人口随着生活资料的增长而增长，而土地收益递减的出现，必然会导致人口的增长超过食物供给的增长。济贫法固然使一些极为贫困的人生活过好了一点，然而总的来看，靠救济为生的贫民却远未摆脱贫困，全体普通人民不得不忍受一整套令人讨厌的、给人带来不便而又暴虐的法律的折磨，这种法律与英国宪法的精神实质是背道而驰的。贫民靠救济生活而不是靠自立谋生，这就使“人口增加，而为此人口的粮食不增加”(13)，因此应当取消户外救济。
19世纪30年代，英国政府济贫制度改革就是在这种背景下进行的。1828年，诺丁汉首先建立了威慑性的济贫院。对此，当时保守主义经济学家麦卡洛克(J. R. McCulloch)写道：“济贫院真正的用处是作为健壮贫民的收容所. . . . . . 济贫院内的贫民应当感到他的处境要比自食其力的工厂劳工要差一些。”(14)
1834年英国“新济贫法”颁布以后，济贫院的发展进入新阶段，院内救济成为整个英国济贫法的标准体系，也成为新济贫法体系的核心，济贫院的数量不断增加。英格兰和威尔士的15000个左右教区都形成了大小联合济贫区，都建立了自己的联合济贫院。新洛贫法基调是惩治懒惰贫民以根治贫穷问题。在实施过程中虽有过一些变化，但它的基本特征和原则一直保持未变。
这一时期的济贫院主要以惩治穷人为主，各方面限制十分苛刻，济贫官员甚至认为这样有助于穷人的道德完善并使懒汉勤奋起来。院内供给的食物很少，劳动极其繁重，而且院内实行夫妻子女分居的隔离制度，居住条件也很恶劣，因而济贫院因此被穷人称为“巴士底狱”。1841年，著名的《巴士底狱的书》(the Book of the Bastiles)出版，其中收集了一些来自新闻报道、法院诉讼和通信中关于新济贫法和济贫院骇人听闻的故事。例如：“本周在罗彻斯特，治安法官接到了对霍(Hoo)联合济贫院管理者詹姆士·迈尔斯的几桩诉讼案，他粗暴地鞭打院内儿童……”(16)；1843年讽刺杂志《庞奇画报》(Punch)报道，在贝斯纳格林，“一个五周大的婴儿和她妈妈分开，仅偶尔在哺乳时带回来”(17)。最臭名昭著的是1845年的安多弗丑闻：安多弗济贫院内条件太恶劣，居民不得不以要求他们碾碎的骨头上的腐肉为食。丑闻引起巨大社会反响，余波相当大(18)。再加上受经济萧条的刺激，反济贫法运动在英国南部兴起，英格兰北部组织起来的工人群众也从争取工厂立法改革迅速转到反对济贫法运动中来。在威尔士，特别是中部和东北部地区，人们强烈抵制建立济贫院。
(3)19世纪60、70年代至20世纪初
19世纪60、70年代，英国社会危机加剧，关于济贫院的抱怨和指责增多。诸如弗洛伦斯·南丁格尔和路易莎·特文宁等人以及医学杂志《柳叶刀》(The Lancet)等都强烈地指责济贫院内对病人的治疗。济贫院内条件常常不卫生，护理人员大多是未经训练的人，甚至是未受过教育的女居住者。但在同一时期，妇女开始积极地参与改善济贫院条件，特别是通过如济贫院参访协会(Workhouse Visiting Society)等组织发挥影响，她们希望挽救不同类型的穷人，以维持更大限度的社会融合。
同时，工人运动的高涨，促使社会各界对社会问题进行思考并寻找解决问题的办法，于是出现了各种各样的社会理论。费边社会主义、新自由主义和集体主义价值观念对社会救济制度的影响越来越大。关于贫困的范围与程度有了新的概念，人们对贫困成因的看法也发生重大变化，出现由个人责任转变为结构因素学说。费边社会主义者认为，贫困不是个人的错误，而是由于资本主义政治、经济本身的不合理造成的；国家要干预社会生活，“保证我们社会的所有成员拥有起码的基本生活水平”(19)。新自由主义者认为“一切关于劳工的教育、卫生及其它各种涉及自由的现代立法都是政府应该做的事情”(20) 主张“国家为了自由本身的缘故必须进行干预”。与1834年相比，这次社会对贫困的探讨有两个重要的变化：一是更多地从经济增长和社会秩序的角度来考虑贫困和与之相关的社会问题；二是从谴责穷人的懒惰和无能转向追问经济结构本身存在的问题，即强调穷人通过自助和艰苦工作摆脱困境转而强调政府干预以支持穷人摆脱经济困境的必要性。
在社会问题日益加剧、各界强烈要求对济贫院内的救济进行改革的呼声下，以及在诸多社会思潮的影响下，从19世纪60、70年代起，济贫法当局不得不采取措施对院内济贫进行改革，济贫院的很多苛刻限制被取消。1867年，议会通过了《城市贫困法》(The Metropolitan Poor Act)，它要求济贫院医院立即从济贫院中分离出来，成立城市精神病人委员会(the Metropolitan Asylums Board，缩写为MAB)，来照顾伦敦的患有传染病和精神病的穷人。由该委员会设立的天花和发热等医院最终向所有伦敦居民开放，并成为全国第一个国立医院，从而为1948年开始的国民保健制度(National Health Service)奠定了基础。
19世纪末，济贫院内的条件逐渐得到改善，特别是对老人、体弱多病者和儿童提供更适宜的条件。院内食物种类增加，一些小的奢侈品如书本、报纸等出现，甚至短途旅游也可以允许。儿童逐渐从济贫院中分离出来，被安置到特殊的学校或位于农村的乡村之家(cottage home)。1870年，有15％的贫民在济贫院中得到了救济的；80年代以后，政府为了降低济贫支出，严格限制院外救济，院内救济的贫民数迅速增长，从1870年的156800人增加到1914年的254644人。(21) 1912年，英国济贫院中的贫民达到了28万人的历史最高峰。
20世纪，联合济贫院在许多地区成为当地最大和最重要的建筑，最大的济贫院为1000多人提供食宿。战争和战后现实改变了19世纪的状况，真正有劳动能力的人不再返回济贫院。1913年，在官方文件中“济贫法机构”取代了“济贫院”这一术语，但这一机构仍存在了很多年。一些济贫院建筑被卖掉、拆毁或荒废，然而，许多建筑成为公共援助机构，并继续为老人、长期病人、未婚妈妈和流民提供食宿。即使到现在，官方废除济贫院制度已经70多年，济贫院的影响仍然存在。
济贫院管理与院内生活
济贫院的运行管理、院内生活和条件随着不同时代的立法、经济和社会状况而变化。1834年实施新济贫法之前，济贫和济贫院的管理和财政大多是在教区层面上进行，这一状况最初是由1601年济贫法规定的。
新济贫法颁布后，对济贫院的管理和制定政策就由济贫法委员会(Poor Law Commission)执行，每个联合济贫区靠济贫院作为提供救济的主要渠道。它遵守劣等处置原则和济贫院检验原则。劣等处置是指让享受救济的穷人的生活状况低于任何独立自由劳动者；济贫院检查则将享受救济的穷人放在济贫院中，并予以准监狱式的严格管理，以使穷人道德完善并使懒汉勤奋起来。(22) 1847年，随着安多弗丑闻和其他负面宣传、以及关于其内部分裂争吵的报道，政府希望成立更直接对议会负责的济贫法管理部门，新济贫法委员会(New Poor Law Board)取代了济贫法委员会。1913年济贫法机构条例颁布，其中最重要的规定是不再使用济贫院名称，所有的济贫院设施一律改称为济贫法机构。1919年，新济贫法委员会被卫生部(Ministry of Health)取而代之。
为了对贫民进行威慑，济贫院内部的管理是十分严格的。1834年后，济贫法委员会颁布了管理联合济贫区和联合济贫院的具体条款，指导济贫院运行和管理。这些规章制度在济贫院中打印并张贴在显著位置，每周还大声宣读，因此那些不识字的居住者也没有理由不遵守，而违背济贫院规章制度的行为将受到严惩：目无法纪的行为(Disorderly Conduct)将被没收奶酪或茶叶等奢侈食物作为惩罚；难控制的行为(Refractory Conduct)将会被禁闭一段时间作为惩罚；进入济贫院的贫民不得擅自走出济贫院。1871年的济贫法就规定，济贫院中的贫民如果一个月内擅自离开济贫院一次，在提出警告后，给予拘留24小时的惩罚；两个月内擅自离开济贫院两次以上，给予72小时的拘留性惩罚(23)。对待济贫院内成员的情况，随济贫区和委员会的不同而变化。一些济贫院的官员非常人道且有原则；另一些济贫院的官员则像《雾都孤儿》中好管闲事的班博先生一样。一些不道德的官员甚至挪用公款，将更少的钱花费在食物和燃料上，更多的钱流入管理者的口袋。
许多人对院内生活的了解主要来自于狄更斯著名小说《雾都孤儿》中的描写：新济贫法的监护人将奥列佛送入凄凉的济贫院，规定“每天发放三顿稀粥，每星期两次各发一个葱头，星期天多发半个面包卷儿”(24)，而实际情况是不同时期和不同地区的济贫院内生活存在很大差异。
人们进入济贫院，通常是因为太穷、太老或者有病，不能养活自己。未婚妇女常常被家庭遗弃，济贫院成为她们生孩子期间和之后的唯一去处。19世纪中期(或者更晚)，在公共精神病院建立之前，精神病和精神障碍者也往往被安置在济贫院。济贫院不是监狱，人们凭自愿进入，但这常常是个痛苦的决定，新成员要经历一段艰苦磨难。例如，进入伯明翰联合济贫院，要经过在当地以“哭泣的拱道”著称的拱门。
贫民欲进入济贫院，必须经过严格的财产审查，在得到确切的证实材料证明其确实贫困不堪、毫无生活保障时，才被允许进入。入院申请首先递交给监护人委员会，正式进入济贫院需要监护人委员会在周会议上决定。申请者将接受体检医生的检查，以确定他们的健康状况。如果申请人有孩子或父母等家属，一旦接受救济，整个家庭将进入济贫院。进入济贫院后，家庭私有财产将被没收，一些监护人在这项法规上比较宽松，例如，考虑到救济者可能离开救济院找到更有前途的工作，允许他保有自己的工具(25)。院内贫民失去政治自由，选举权被剥夺，不仅如此，还要脱下原来在家中穿的衣服，换上济贫院的统一服装。济贫院制服通常由很粗糙的布料缝制，新济贫法颁布初期，不同类型的院内居住者可以通过穿着或衣服的特殊颜色来区别。在一些联合济贫院，未婚妈妈被迫穿上黄色长袍，表明她们的放荡，有些还被剪成平头，并不许戴帽子。
济贫院的贫民被分为七种类型：一. 老年及体弱的男人；二. 健康的男子及13岁以上的青年男子；三. 7-13岁男孩；四. 老年和体弱的妇女；五. 健康的妇女和16岁以上的女孩；六. 7-16岁的女孩；七. 7岁以下的儿童。每种类型的人被安置在不同的房间或者建筑里。(26) 在这里，丈夫与妻子，孩子与父母都被拆散，隔离是济贫院体制的一个特征。(27) 在一些混合济贫院内，儿童与老人混住一起，男人和女人杂居一起，健康者与身患疾病者同室而居，品行端正与行为不轨者群居一处。20世纪初，赖德·哈格德对东部英格兰一座济贫院作了生动的描述：“在用砖铺成的地面上到处是贫困的妇女和满脸肮脏四处乱爬的孩子；老年妇女躺在床上气喘吁吁、无法动弹，或围坐在火炉旁大声地咳着；老年男子弓着背忙着活计，苟延残喘。”(28) 居住者在被监视的情况下一周洗一次澡，男人一周刮一次脸。院内禁止抽烟和阅读，即使是圣经也在限制范围，外来者的参观也受到严密监视。
除了体弱多病者和七岁以下儿童，济贫院中贫民都必须干活。那些工作常常很折磨人，有时还很危险，包括砸石头、用手碾碎玉米、扯麻絮(旧绳子的纤维，用来填补船板间的缝隙)、碾碎骨头以用于施肥或制造业。妇女还从事家务活动，如清扫、帮厨、洗衣和编织等。院内工作的劳动强度很高，但贫民的食物却很糟糕，数量也很少。
济贫院的饮食规定很细，每周的食谱几乎没有变化，院内居民吃饭时必须保持安静。男性居住者每星期中三天的日食谱包括1品脱半肉汤，1品脱半稀粥，5盎司煮肉，12盎司面包，8盎司土豆；另外三天每日提供的食物是12盎司面包，1品脱半肉汤，1品脱半汤和2盎司奶酪；每周五提供12盎司面包，1品脱半稀粥，14盎司板油或大米布丁和2盎司奶酪。妇女得到的食物更少，9岁以下儿童的饮食由联合济贫院管理者料理。除了土豆外，食物里没有什么其他蔬菜、水果或鸡蛋，发放的稀粥是可以任意稀释的。这些约束、惩罚性措施和院内的悲惨生活为新济贫院赢得了不好的绰号：穷人的“巴士底狱”。当然，也有一些济贫院，拥有相对较好的条件，也为它的一些机构赢得了“穷人宫殿”的称号。
济贫院和监狱的一个重大不同在于，居住者只要愿意可以随时离开，但这需要复杂的程序。如果他有家庭，那么他的家人必须全部离开。济贫院允许有劳动能力者短期离开去寻找工作，然而，很多居住者成为济贫院的长期居民。1861年议会报告表明，全国范围内有20％的居住者在院内生活五年以上，他们大多是老人、病人和精神病人(29)。
几乎所有济贫院都拥有一个照料病人的小医院。然而，除了医疗官员外，济贫院早期护理大多是由院内女性居住者来完成的，她们有的甚至没有受过教育。19世纪60年代，改善济贫院医疗状况的压力增大，南丁格尔等严厉指责院内医疗状况，《柳叶刀》详细报道了一系列伦敦济贫院医院的糟糕条件。议会通过的《城市贫困法》要求济贫院医院立即从济贫院分离出来，城市精神病人委员会照顾伦敦的患有传染病和精神病的穷人。
19世纪70年代，当局对济贫院制度进行的改革比较彻底。首先，改变混合济贫院的传统，把院内贫民划分为值得救济者和不值得救济者。对于不值得救济的贫民实行强制劳动制度，对于那些值得救济的贫民，则尽可能地改善他们的生活条件。例如，多数济贫院逐步把儿童与成年人区别对待，一些济贫院开始同意老年夫妻同室而居，有的济贫院还在院内增设了保暖设备。其次，改善济贫院的环境，增加济贫院的床位，建造新的条件比较好的济贫院，改善济贫院的伙食等。与此同时，当局也开始逐步放松各项有关济贫院的规定，采取一定的措施改善济贫院的物质和精神生活。1891年后济贫监督官开始给老年贫民购买书籍和报纸，并为儿童购买玩具；还开始给成年贫民购买烟草，甚至允许进行短途旅游(30)。
到19世纪90年代，大多数济贫院的条件已经得到一定程度的改善。一位济贫监督官在谈到改进后的济贫院情况时这样写道：济贫院的生活已经变得越来越舒适与富有吸引力，济贫院中的生活远没有外面的工作那么辛苦，伙食也变得可口起来，抽烟已经被允许，茶叶与烟草业已提供，暖气和热水设备也已经安装，报纸杂志和书籍也开始提供，如果有人需要还可以提供眼镜，圣诞节还有大聚餐，此外还有演奏会、魔术表演以及演讲等。当然，这位官员的记述可能有些夸张，并且也并不是所有济贫院都像他所讲的一样。但是90年代以后，英国济贫院的条件得到改善的确是事实，昔日所谓的“巴士底狱”般的济贫院已经并不多见了。
济贫院的影响及评价
关于济贫院的评价，一直存在不同看法。维多利亚后期的历史学家的评价比较宽容，认为新制度并没有那么残酷，许多关于暴行的故事并不真实，委员们希望院内居民在物质生活上比较舒服。如托马斯·麦凯认为报道的法律的暴行被夸大了；H. D. 特雷尔认为“新济贫法对农村贫民所做的和工厂法对工人所做的一样多。”(31) 20世纪的一些历史学家认为济贫院是“异常残忍”和“可憎粗暴的”，如詹姆斯·凯所说，新济贫法的委员想把济贫院变成监狱。72位历史学家(随机选取)中34位认为济贫法或其中部分内容是残忍的，16位提到了奥列佛·特维斯特的悲惨经历。在狄更斯充满同情心的故事和泰晤士报等杂志报纸关于济贫法罪恶的记述中，英国历史学家发现了济贫法暴行的鲜活证据。(32)
笔者认为，对于济贫院作用的认识和评价，应放在时代背景中和根据它对后世的作用来公允地考察。
(1)济贫院内严格的纪律，拥挤的环境，粗糙伙食都引起了人们强烈的不满，社会舆论不断予以谴责。尤其是狄更斯影响到对这一观点的形成：奥列佛·特维斯特的遭遇已给人们留下深刻印象，因而人们对济贫院的印象多是穷人遭到粗暴地对待。对济贫院的批判包括很多片断，如奥列佛·特维斯特、安多弗丑闻、任意稀释的粥、扯麻絮、饥饿和冷酷等。毫无疑问，大众对济贫院的印象主要是19世纪40年代的济贫院。
设立济贫院的一个宗旨就是要通过种种威慑，通过严格的纪律，促使贫民自食其力。济贫院“所有条件中首当中的就是(贫民的)总体上不应当比最底层的独立工人更好。”(33) 从某种程度上，它确实达到了这个目的。虽然院内救济的人均支出比院外救济至少高出50％，但新济贫法却多少实现了减少济贫税的目标，接受户外救济的人也从19世纪60年代的超过70万人降为80年代的15万人。(34) 由于人们害怕进入济贫院，宁可接受低劣的条件到工厂去做工人。这样，起到了为工业资产阶级提供更多可供雇佣的自由劳动力的作用，促进了工业的发展。自1834年之后的10多年时间，济贫税一直保持在每年450-500万英镑之间。(35) 贫民为了不进入济贫院而尽量去工作，所以从济贫开支的大幅度减少，接受院内济贫的贫民人数也在减少。因此，济贫委员会十分成功地建立了一种制度，这种制度并不是基于肉体的惩罚，而是基于心里的威慑，基于羞辱和恐惧。(36)
实际上，人民强烈反对新济贫法，并不是济贫院内缺衣少食，也不是济贫院内的居民受到多少虐待。新济贫法实施后期，济贫院的肉体性惩罚已大大减少，济贫委员会坚决否认肉体体罚是济贫院的官方政策。他们声称济贫院需要的是秩序而不是惩罚。(37) 1836年，济贫委员会公布了济贫院监护人可以选择的六道菜谱，这对大多数济贫院是合适的。对济贫院食品的抱怨大多是因为厨艺不精，食之难咽，而不是故意虐待。(38) 事实上，济贫委员会的官员们一直在试图提高济贫院内居民的生活水平。(39)
对于院内居民人身自由的限制以及羞辱，才是人们强烈反对济贫院的原因。在济贫院内，人们必须穿统一的制服，按时起床、吃饭、工作、睡觉。这样做带有明显的人格侮辱与政治性惩罚，目的是希望全体社会成员都依靠自助摆脱社会问题的困扰。正如迪格贝所说，“济贫院的残暴不在于物质的匮乏，而是心理的折磨。”(40) 对工人阶级来说，济贫院最恐怖之处在于，近一个世纪中，无论由什么原因导致失败，它都成为对失败的惩罚。(41) 19世纪中期，法国哲学家、批评家泰耐(H. Taine)参观了曼彻斯特一个模范济贫院，分析了多数人之所以宁愿接受条件较差的院外救济的原因，他认为其中一部分人是因为限制饮酒，一部分人是因为失去自由和纪律约束。他得出结论说“济贫院被看成是监狱，穷人把不去济贫院看成是自己名誉的转折点。或许应当承认，这种管理制度是愚蠢的专制，令人担忧。这是每一项管理制度的缺陷，每一个人在这里成了机器，仿佛他们没有情感，总是无意识的受到侮辱。”(42)
(2)济贫院救济的标准反映了它过分注重道德因素，而忽视了导致贫困的经济、社会因素。“整个维多利亚时期，济贫法是个‘教育机器’，希望借此塑造公众道德。”(43) 它试图通过惩治“懒惰”贫民的办法来根治贫穷，相信失业即使不是全部，也在很大程度上是自我堕落的结果，之后的经济萧条证明这一观点是错误的。
济贫院救济的根本缺点是它以救济为主，而不是以预防贫困为主。济贫法下的任何救济都是在贫困成为一种事实后才提供的，而不是在可能出现济贫之前提供救济、防止贫困成为事实。因此从本质上说，它不能有效地解决贫困问题，尤其是随着工业社会的发展，社会问题越发复杂，贫困的原因更加多样化、社会化，这种制度显然无法满足社会发展和变化的需要。1867年利物浦慈善家拉斯博(William Rathbone)评论道：“(济贫院)确实成功的阻止了贫民向教区申请支持，消灭了贫困，有效地制止了在伊丽莎白旧济贫法之下的道德败坏的趋势，但是作为公共慈善制度，它是失败的。”(44)
(3)尽管新济贫法规定贫困者必须进入济贫院中才能得到救济，但是，院内接受救济的贫民在整个贫民中所占的比例并不很大。
院内救济贫民的比例(百分比)
资料来源：济贫委员会年度报告，引自：Derek Fraser, The Evolution of the British welfare State, A History of Social Policy since the Industrial Revolution, p. 52.
从上表中可以看出，整个维多利亚中期，接受院外济贫的贫民占了绝大多数。济贫院并不代表英国的全部社会救济制度，它只是19世纪英国济贫制度的一部分。对此历史学家罗斯指出：“尽管1834年济贫法强烈谴责对能自食其力的健壮男子进行救济，但是(院外济贫)这种形式直到1860年还在北部工业城镇存在，在更多的乡村地区，则延续到20世纪。”(45) 地方对于济贫还负有相当大的行动责任。实际上，济贫委员会的报告就是在代表废除济贫和保留济贫之间的妥协。(46)
(4)当时，济贫院内存在的对居住者的体罚在家庭、学校和其他社会公共机构也普遍存在。对于犯罪率高和雇佣童工成风的时代，让人震惊的拥挤的济贫院并不是骇人听闻的。很多证据表明，新济贫法的集中管理减少了暴行的出现。这一事实使伦敦警察委员会委员理查德·梅恩得出结论：“在新济贫法下，紧急事件得到更加迅速和有效地解决。”(47)
欧文·戈夫曼颇具影响的著作表明，所有住宿院舍(residential institution)不管目的如何，都具有很多共同点，特别是需要使居住者的活动适应一般准则。人们经常将济贫院与监狱作比较，这一制度的抑制作用不是济贫法特有的，在同时代的其他机构中也可以发现，否定济贫院不仅是对济贫法的否定，也是对这类住宿院舍的否定。(48)
(5)济贫院是处于教区济贫和福利国家之间的过渡性制度，是机构关怀(institutional care)的第一次国家试验。虽然它有意无意地制造了许多错误，犯了一些罪行，但在试图改正这些的过程中，国家建立起专门机构取代了济贫院。如果放在更大范围内考察，济贫院作为初期社会服务机构的重要性也显而易见。它为许多没有其他服务机构存在的乡村提供医疗，为没有依靠的弱者提供了避难所。在人口稠密的地方，它在1929年《地方政府法》颁布前已经专门化。19世纪末，它甚至为无助者提供了比独立家庭提供的更高生平的照料(49)。
值得指出的是，在谴责济贫院罪恶的同时，我们需要重新评估济贫院在福利国家发展中的作用。许多年里，济贫院兼备学校、精神病院、医院和老人之家等功能；同时，它还是无家可归者的最后避难所。而济贫院对儿童的教育，引领了国家对学校的资助。在新济贫法实施的早期，济贫院学校目的在于提高贫穷儿童的很强的适应能力。良好的教育可以使儿童在劳动力市场中具有很强的竞争力，而不会成为济贫院的负担，一些济贫院在这方面取得了成功。(50) 为了治疗济贫院的病人，许多济贫院还建立了医院。一些小的济贫院还联合起来建立医院。
不能断言这些职责都常常很好地执行，但济贫院为今天管理更加专门化的公共机构提供了经验，许多机构发源于其中，它为后来的地方管理的公共机构制度奠定了基础。济贫院具有连续性，即使在济贫法废除后，不仅济贫院建筑，19世纪的济贫院官员、管理者和许多习惯也较好地存在于福利国家之中。
注释：
①⑦(38)(46)Peter Wood, Poverty and the workhouse in the Victorial Britain, Alan Sutton, 1991, p. 54, p. 54, pp. 100-101, p. 187.
②(17)(30)http: //www. workhouses. org. uk.
③《1601年济贫法》全文参见http: //www. workhouses. org. uk/: The 1601 Act for the Relief of the Poor.
④⑥George R. Boyer, An Economic History of the English Poor Law, 1750-1850, Cambridge University Press, 1990, p. 24, p. 22.
⑤Paul Slack, The English Poor Law, 1531-1782, Macmillan, 1990, p. 47.
⑧(16)(25)(28)(36)(41)(48)(49)M. A. Crowther, The Workhouse System, the history of an English social institution, 1834-1929, London, 1983, p. 25, p. 31, p. 194, p. 73, p. 271, p. 270, p. 4, p. 269.
⑨J. R. Poynter, Society and Paupersim, English Ideas on Poor Relief, 1795-1834, London: Routledge & Kegan Paul, 1969, p. 16.
⑩G. Talbot Griffith, Population Problems of the Age of Malthus, Frank Cass & Co. LTD, 1967, pp. 18-21.
(11)(50)Anne Digby, The Poor Law in Nineteenth-century England and Wales, London, 1982, p. 9, p. 34.
(12)Raymond C. Gowherd, Political Economists and the English Poor Laws, A Historical Study of the Influence of Classical Economists on the Reformation of Social Welfare Policy, Ohio University Press, 1977, pp. 82-90.
(13)马尔萨斯，《人口原理》，子箕等译，商务印书馆1961年版，第352页。
(14)(35)(39)Derek Fraser, The Evolution of the British welfare State, A History of Social Policy since the Industrial Revolution, Macmillan, 1985, p. 46, p. 49, p. 54.
(15)A. E. Bland, P. A. Brown and R. H. Tawney( eds) , English Economic History, Select Documents, 1914, pp. 653-665.
(18)Ian Anstruther, The Scandal of the Andover Workhouse, Great Britain, the Anchor Press Ltd, 1973, p. 134.
(19)柯尔：《费边社会主义》，夏遇南译，商务印书馆1984年版，第22-25页。
(20)Robert Eccleshall, British Liberalism, Liberal Thoughts from the 1860s to 1980s, Longman, 1980, pp. 180-194.
(21)Edward Royle, Modern Britain, A Social History, 1750-1985, Amold, 1987, p. 179.
(22)陈晓律：《英国福利制度的由来与发展》，南京大学出版社，1996年版，第26页。
(23)丁建定：《从济贫到社会保险：英国现代社会保障制度的建立(1870-1914)》，中国社会科学出版社2000年版，第147页。
(24)狄更斯：《雾都孤儿》，黄雨石译，人民文学出版社2003年版，第11页。
(26)Sir George Nicholls, A History of the English Poor Law, Revised Edition, Volume Ⅱ, Frank Cass & CO LTD, [M]London, 1967, pp. 301-302.
(27)David Englander, Poverty and Poor Law Reform in Britain: From Chadwick to Booth, 1834-1914, Longman, 1998, p. 38.
(29)Sandra Spencer, The Victorian Poorhouse, http: //humwww. ucsc. edu/dickens/OMF/spencer. html.
(31)(32)David Roberts, " How Cruel Was the Victorian Poor Law? " , The Historical Journal, Vol. 6, No. 1. 1963, pp. 97-107.
(33)S. G. Checklan( edited) , The Poor Law report of 1834, Penguin, 1974, p. 335.
(34)(37)Felix Driver, Power an Pauperism, The workhouse system, 1834-1884, Cambridge University Press, 1993, pp. 170-171, p. 64.
(40)Anne Digby, Pauper Palaces, Routledge and Kegan, London, 1978, P. 146.
(42)Hippolyte Taine, Notes on England, Translated with and introduction by Edward Hyams, London, 1957, p. 241.
(43)M. Wiener, Reconstructing the Criminal, Cambridge, 1990, p. 153.
(44)William Rathbone, Social duties considered with reference to the organization of effort in works of benevolence and public utility, London: Macmillan, 1867, pp. 48-49.
(45)Michael E. Rose, " The Allowance System Under the New Poor Law" , Economic History Review, 1966, p. 616.
(47)M. A. Crowther, " The Later Years of the Workhouse 1890-1929" , The Origins of British social policy, London, 1978, pp. 36-55. ^
【专 题 号】K5
【复印期号】2007年02期
【原文出处】《学海》(南京)2006年6期第50～56页
【作者简介】郭家宏，历史学博士，北京师范大学历史学院副教授，英国剑桥大学访问学者；
唐艳，北京师范大学历史学院硕士研究生。北京 100875
| 【内容提要】 | 从17世纪开始，济贫院在英国逐步发展起来；1834年后，院内救济成为新济贫法体系的核心。济贫法委员会希望通过济贫院的威慑作用，促使贫民自力更生，减少济贫开支。济贫院遵循“劣等处置”和“济贫院检验”两个原则，院内的生活比较悲惨，被大众冠以穷人的“巴士底狱”，到19世纪70年代后才逐步得到改善。济贫院制度在英国社会保障制度和福利国家形成过程中起到不可忽视的作用。 |
近年来，对西方国家社会保障制度发展与演变的研究逐渐受到我国学术界的重视，并取得了一定的成果。对于英国济贫院制度的研究，目前国内尚无专门的成果。在英国学者中，涉及19世纪的通史性著作中几乎都对济贫院进行了描述，关于济贫院问题也有一些专著和大量论文问世。另外还有一些关于济贫院的文学性著作，如狄更斯的《雾都孤儿》、约翰·阿尔丁的剧本《济贫院蠢驴》(The Workhouse Donkey)。本文拟对济贫院的起源发展、济贫院内的生活和管理进行简要介绍，并试对济贫院进行评价。
济贫院的起源与发展
济贫院在英国历史上存在了较长时期，根据其发展的特点，大致经历了三个阶段。
(1)17世纪初期到1834年新济贫法颁布
这一时期，济贫院多倾向于救济穷人，而不是惩戒懒惰，统治者也仅把它作为一种权宜之计。但与院外救济相比，院内救济比重较小。
中世纪以来，英国教区济贫多实行给予居家的穷人现金、衣服、食物和燃料等院外救济形式。17世纪济贫院逐步发展。《牛津辞典》中第一次关于“济贫院”的记载可以回溯到1652年的埃克塞特：“改造房子，以作为城市穷人的济贫院和城市流民、目无法纪者的矫习所”。然而，济贫院之前已经存在。1631年，阿宾登的市长报告说：“我们在市镇建立了济贫院，让人们来工作”。②
英国的国家济贫常常追溯到伊丽莎白女王统治末期。1601年通过的《济贫法》规定，各教区依法负责照顾教区内的穷人，其资金来源于地方财产所有者交纳的济贫税(这一税收现在仍存在，成为“议会税”)。《济贫法》中仅简单提到济贫院，并建议为“没有劳动能力的穷人”建造房子③。1722年通过的《济贫院检验法》(Workhouse Test Act)，鼓励各教区在济贫院救济体格健壮的贫民，对于拒绝进入济贫院的贫民，可以不予救济。④ 同时，允许各教区通过合并济贫院来尽力降低费用。⑤ 之所以选择济贫院体制，是出于两个方面的动机：一是济贫院可以用来雇佣穷人。18世纪，试图通过雇佣穷人来盈利的做法很普遍，但都没有成功。二是出于财政方面的考虑。各教区希望通过一些令接受救济者不愉快的条件，阻止穷人接受救济。⑥
当然，在1872年《吉尔伯特法》(Gilbert' s Act)颁布之前，英国议会并没有取消院外救济。《吉尔伯特法》简化和规范化了教区建立和运营济贫院的程序，教区可以独立建立济贫院，或者教区联合起来建立济贫院，这被称为吉尔伯特联盟(Gilbert Union)。在该方案下，有劳动能力的成年人不允许进入济贫院，但可以由他们所在的教区供养，直到找到工作。这一时期的济贫院规模都不大。1776年第一个官方报告列列出了2000个济贫院，每个济贫院平均在20到50之间。1802-1803年报告显示，14611个教区有3765个济贫院，每个济贫院平均有22人，其中有12个济贫院各的1人。⑦ 到18世纪末期，大约五分之一的贫民的永久性救济在济贫院。但是，济贫院的准确数目却很难确定，这主要是由于一些地方巡视员不愿意把一些非常小且不正规的、仅居住了几个贫民的建筑称为济贫院。⑧ 总的来说，在1820年之前的半个世纪里，济贫院体制无论是在雇佣贫民还是威慑贫民方面，都是一种权宜之计。⑨
(2)1834-19世纪60、70年代
工业革命后，英国开始大规模使用机器，家庭手工业趋于没落，造成了大量无业流民，群众骚动不断发生，穷人甚至抢劫商店、夺取面包等食物。工业革命期间，济贫法还与英国人口的快速增长相联系。1760年，英格兰和威尔士总人口为6，664，989，1801年增长到9，168，000；1831年则飞速增长到13，897，187。⑩ 贫困化加剧使得政府用于贫民救济的财政支出数额增加。1802-1803年，英格兰和威尔士的济贫税年均为530万镑，1813年增长到860万镑，1817-1818年达到前所未有的930万镑。经过19世纪20年代短暂，1831-1832年又达到第二个高峰(860万镑)。从1802-1803年到1832-3年，济贫税增长了62％。而同期土地的租金收入却没有同样的增加，1800-1830年只增加了25％，即从2800万镑增长到3500万镑。(11) 显然，旧的济贫法已经无法适应形式的需要。
随着工业革命的发展，人们的价值观念也发生了变化，而边沁的功利主义马尔萨斯的人口论为中产阶级的社会改革提供了理论基础。边沁宣称任何社会组织、法律都必须按其对社会是否有用，是否合乎“最大多数人的最大幸福”来衡量；贫困不仅是对个人安全的威胁，也是对社会的威胁，因此政府必须根据人们避苦求乐的天性通过立法来干预贫困问题。但他也主张，无论产生社会贫困的原因是什么，都不应使得到救济的人的境遇超过靠劳动为生的人。(12) 马尔萨斯的人口论认为，人口随着生活资料的增长而增长，而土地收益递减的出现，必然会导致人口的增长超过食物供给的增长。济贫法固然使一些极为贫困的人生活过好了一点，然而总的来看，靠救济为生的贫民却远未摆脱贫困，全体普通人民不得不忍受一整套令人讨厌的、给人带来不便而又暴虐的法律的折磨，这种法律与英国宪法的精神实质是背道而驰的。贫民靠救济生活而不是靠自立谋生，这就使“人口增加，而为此人口的粮食不增加”(13)，因此应当取消户外救济。
19世纪30年代，英国政府济贫制度改革就是在这种背景下进行的。1828年，诺丁汉首先建立了威慑性的济贫院。对此，当时保守主义经济学家麦卡洛克(J. R. McCulloch)写道：“济贫院真正的用处是作为健壮贫民的收容所. . . . . . 济贫院内的贫民应当感到他的处境要比自食其力的工厂劳工要差一些。”(14)
1834年英国“新济贫法”颁布以后，济贫院的发展进入新阶段，院内救济成为整个英国济贫法的标准体系，也成为新济贫法体系的核心，济贫院的数量不断增加。英格兰和威尔士的15000个左右教区都形成了大小联合济贫区，都建立了自己的联合济贫院。新洛贫法基调是惩治懒惰贫民以根治贫穷问题。在实施过程中虽有过一些变化，但它的基本特征和原则一直保持未变。
这一时期的济贫院主要以惩治穷人为主，各方面限制十分苛刻，济贫官员甚至认为这样有助于穷人的道德完善并使懒汉勤奋起来。院内供给的食物很少，劳动极其繁重，而且院内实行夫妻子女分居的隔离制度，居住条件也很恶劣，因而济贫院因此被穷人称为“巴士底狱”。1841年，著名的《巴士底狱的书》(the Book of the Bastiles)出版，其中收集了一些来自新闻报道、法院诉讼和通信中关于新济贫法和济贫院骇人听闻的故事。例如：“本周在罗彻斯特，治安法官接到了对霍(Hoo)联合济贫院管理者詹姆士·迈尔斯的几桩诉讼案，他粗暴地鞭打院内儿童……”(16)；1843年讽刺杂志《庞奇画报》(Punch)报道，在贝斯纳格林，“一个五周大的婴儿和她妈妈分开，仅偶尔在哺乳时带回来”(17)。最臭名昭著的是1845年的安多弗丑闻：安多弗济贫院内条件太恶劣，居民不得不以要求他们碾碎的骨头上的腐肉为食。丑闻引起巨大社会反响，余波相当大(18)。再加上受经济萧条的刺激，反济贫法运动在英国南部兴起，英格兰北部组织起来的工人群众也从争取工厂立法改革迅速转到反对济贫法运动中来。在威尔士，特别是中部和东北部地区，人们强烈抵制建立济贫院。
(3)19世纪60、70年代至20世纪初
19世纪60、70年代，英国社会危机加剧，关于济贫院的抱怨和指责增多。诸如弗洛伦斯·南丁格尔和路易莎·特文宁等人以及医学杂志《柳叶刀》(The Lancet)等都强烈地指责济贫院内对病人的治疗。济贫院内条件常常不卫生，护理人员大多是未经训练的人，甚至是未受过教育的女居住者。但在同一时期，妇女开始积极地参与改善济贫院条件，特别是通过如济贫院参访协会(Workhouse Visiting Society)等组织发挥影响，她们希望挽救不同类型的穷人，以维持更大限度的社会融合。
同时，工人运动的高涨，促使社会各界对社会问题进行思考并寻找解决问题的办法，于是出现了各种各样的社会理论。费边社会主义、新自由主义和集体主义价值观念对社会救济制度的影响越来越大。关于贫困的范围与程度有了新的概念，人们对贫困成因的看法也发生重大变化，出现由个人责任转变为结构因素学说。费边社会主义者认为，贫困不是个人的错误，而是由于资本主义政治、经济本身的不合理造成的；国家要干预社会生活，“保证我们社会的所有成员拥有起码的基本生活水平”(19)。新自由主义者认为“一切关于劳工的教育、卫生及其它各种涉及自由的现代立法都是政府应该做的事情”(20) 主张“国家为了自由本身的缘故必须进行干预”。与1834年相比，这次社会对贫困的探讨有两个重要的变化：一是更多地从经济增长和社会秩序的角度来考虑贫困和与之相关的社会问题；二是从谴责穷人的懒惰和无能转向追问经济结构本身存在的问题，即强调穷人通过自助和艰苦工作摆脱困境转而强调政府干预以支持穷人摆脱经济困境的必要性。
在社会问题日益加剧、各界强烈要求对济贫院内的救济进行改革的呼声下，以及在诸多社会思潮的影响下，从19世纪60、70年代起，济贫法当局不得不采取措施对院内济贫进行改革，济贫院的很多苛刻限制被取消。1867年，议会通过了《城市贫困法》(The Metropolitan Poor Act)，它要求济贫院医院立即从济贫院中分离出来，成立城市精神病人委员会(the Metropolitan Asylums Board，缩写为MAB)，来照顾伦敦的患有传染病和精神病的穷人。由该委员会设立的天花和发热等医院最终向所有伦敦居民开放，并成为全国第一个国立医院，从而为1948年开始的国民保健制度(National Health Service)奠定了基础。
19世纪末，济贫院内的条件逐渐得到改善，特别是对老人、体弱多病者和儿童提供更适宜的条件。院内食物种类增加，一些小的奢侈品如书本、报纸等出现，甚至短途旅游也可以允许。儿童逐渐从济贫院中分离出来，被安置到特殊的学校或位于农村的乡村之家(cottage home)。1870年，有15％的贫民在济贫院中得到了救济的；80年代以后，政府为了降低济贫支出，严格限制院外救济，院内救济的贫民数迅速增长，从1870年的156800人增加到1914年的254644人。(21) 1912年，英国济贫院中的贫民达到了28万人的历史最高峰。
20世纪，联合济贫院在许多地区成为当地最大和最重要的建筑，最大的济贫院为1000多人提供食宿。战争和战后现实改变了19世纪的状况，真正有劳动能力的人不再返回济贫院。1913年，在官方文件中“济贫法机构”取代了“济贫院”这一术语，但这一机构仍存在了很多年。一些济贫院建筑被卖掉、拆毁或荒废，然而，许多建筑成为公共援助机构，并继续为老人、长期病人、未婚妈妈和流民提供食宿。即使到现在，官方废除济贫院制度已经70多年，济贫院的影响仍然存在。
济贫院管理与院内生活
济贫院的运行管理、院内生活和条件随着不同时代的立法、经济和社会状况而变化。1834年实施新济贫法之前，济贫和济贫院的管理和财政大多是在教区层面上进行，这一状况最初是由1601年济贫法规定的。
新济贫法颁布后，对济贫院的管理和制定政策就由济贫法委员会(Poor Law Commission)执行，每个联合济贫区靠济贫院作为提供救济的主要渠道。它遵守劣等处置原则和济贫院检验原则。劣等处置是指让享受救济的穷人的生活状况低于任何独立自由劳动者；济贫院检查则将享受救济的穷人放在济贫院中，并予以准监狱式的严格管理，以使穷人道德完善并使懒汉勤奋起来。(22) 1847年，随着安多弗丑闻和其他负面宣传、以及关于其内部分裂争吵的报道，政府希望成立更直接对议会负责的济贫法管理部门，新济贫法委员会(New Poor Law Board)取代了济贫法委员会。1913年济贫法机构条例颁布，其中最重要的规定是不再使用济贫院名称，所有的济贫院设施一律改称为济贫法机构。1919年，新济贫法委员会被卫生部(Ministry of Health)取而代之。
为了对贫民进行威慑，济贫院内部的管理是十分严格的。1834年后，济贫法委员会颁布了管理联合济贫区和联合济贫院的具体条款，指导济贫院运行和管理。这些规章制度在济贫院中打印并张贴在显著位置，每周还大声宣读，因此那些不识字的居住者也没有理由不遵守，而违背济贫院规章制度的行为将受到严惩：目无法纪的行为(Disorderly Conduct)将被没收奶酪或茶叶等奢侈食物作为惩罚；难控制的行为(Refractory Conduct)将会被禁闭一段时间作为惩罚；进入济贫院的贫民不得擅自走出济贫院。1871年的济贫法就规定，济贫院中的贫民如果一个月内擅自离开济贫院一次，在提出警告后，给予拘留24小时的惩罚；两个月内擅自离开济贫院两次以上，给予72小时的拘留性惩罚(23)。对待济贫院内成员的情况，随济贫区和委员会的不同而变化。一些济贫院的官员非常人道且有原则；另一些济贫院的官员则像《雾都孤儿》中好管闲事的班博先生一样。一些不道德的官员甚至挪用公款，将更少的钱花费在食物和燃料上，更多的钱流入管理者的口袋。
许多人对院内生活的了解主要来自于狄更斯著名小说《雾都孤儿》中的描写：新济贫法的监护人将奥列佛送入凄凉的济贫院，规定“每天发放三顿稀粥，每星期两次各发一个葱头，星期天多发半个面包卷儿”(24)，而实际情况是不同时期和不同地区的济贫院内生活存在很大差异。
人们进入济贫院，通常是因为太穷、太老或者有病，不能养活自己。未婚妇女常常被家庭遗弃，济贫院成为她们生孩子期间和之后的唯一去处。19世纪中期(或者更晚)，在公共精神病院建立之前，精神病和精神障碍者也往往被安置在济贫院。济贫院不是监狱，人们凭自愿进入，但这常常是个痛苦的决定，新成员要经历一段艰苦磨难。例如，进入伯明翰联合济贫院，要经过在当地以“哭泣的拱道”著称的拱门。
贫民欲进入济贫院，必须经过严格的财产审查，在得到确切的证实材料证明其确实贫困不堪、毫无生活保障时，才被允许进入。入院申请首先递交给监护人委员会，正式进入济贫院需要监护人委员会在周会议上决定。申请者将接受体检医生的检查，以确定他们的健康状况。如果申请人有孩子或父母等家属，一旦接受救济，整个家庭将进入济贫院。进入济贫院后，家庭私有财产将被没收，一些监护人在这项法规上比较宽松，例如，考虑到救济者可能离开救济院找到更有前途的工作，允许他保有自己的工具(25)。院内贫民失去政治自由，选举权被剥夺，不仅如此，还要脱下原来在家中穿的衣服，换上济贫院的统一服装。济贫院制服通常由很粗糙的布料缝制，新济贫法颁布初期，不同类型的院内居住者可以通过穿着或衣服的特殊颜色来区别。在一些联合济贫院，未婚妈妈被迫穿上黄色长袍，表明她们的放荡，有些还被剪成平头，并不许戴帽子。
济贫院的贫民被分为七种类型：一. 老年及体弱的男人；二. 健康的男子及13岁以上的青年男子；三. 7-13岁男孩；四. 老年和体弱的妇女；五. 健康的妇女和16岁以上的女孩；六. 7-16岁的女孩；七. 7岁以下的儿童。每种类型的人被安置在不同的房间或者建筑里。(26) 在这里，丈夫与妻子，孩子与父母都被拆散，隔离是济贫院体制的一个特征。(27) 在一些混合济贫院内，儿童与老人混住一起，男人和女人杂居一起，健康者与身患疾病者同室而居，品行端正与行为不轨者群居一处。20世纪初，赖德·哈格德对东部英格兰一座济贫院作了生动的描述：“在用砖铺成的地面上到处是贫困的妇女和满脸肮脏四处乱爬的孩子；老年妇女躺在床上气喘吁吁、无法动弹，或围坐在火炉旁大声地咳着；老年男子弓着背忙着活计，苟延残喘。”(28) 居住者在被监视的情况下一周洗一次澡，男人一周刮一次脸。院内禁止抽烟和阅读，即使是圣经也在限制范围，外来者的参观也受到严密监视。
除了体弱多病者和七岁以下儿童，济贫院中贫民都必须干活。那些工作常常很折磨人，有时还很危险，包括砸石头、用手碾碎玉米、扯麻絮(旧绳子的纤维，用来填补船板间的缝隙)、碾碎骨头以用于施肥或制造业。妇女还从事家务活动，如清扫、帮厨、洗衣和编织等。院内工作的劳动强度很高，但贫民的食物却很糟糕，数量也很少。
济贫院的饮食规定很细，每周的食谱几乎没有变化，院内居民吃饭时必须保持安静。男性居住者每星期中三天的日食谱包括1品脱半肉汤，1品脱半稀粥，5盎司煮肉，12盎司面包，8盎司土豆；另外三天每日提供的食物是12盎司面包，1品脱半肉汤，1品脱半汤和2盎司奶酪；每周五提供12盎司面包，1品脱半稀粥，14盎司板油或大米布丁和2盎司奶酪。妇女得到的食物更少，9岁以下儿童的饮食由联合济贫院管理者料理。除了土豆外，食物里没有什么其他蔬菜、水果或鸡蛋，发放的稀粥是可以任意稀释的。这些约束、惩罚性措施和院内的悲惨生活为新济贫院赢得了不好的绰号：穷人的“巴士底狱”。当然，也有一些济贫院，拥有相对较好的条件，也为它的一些机构赢得了“穷人宫殿”的称号。
济贫院和监狱的一个重大不同在于，居住者只要愿意可以随时离开，但这需要复杂的程序。如果他有家庭，那么他的家人必须全部离开。济贫院允许有劳动能力者短期离开去寻找工作，然而，很多居住者成为济贫院的长期居民。1861年议会报告表明，全国范围内有20％的居住者在院内生活五年以上，他们大多是老人、病人和精神病人(29)。
几乎所有济贫院都拥有一个照料病人的小医院。然而，除了医疗官员外，济贫院早期护理大多是由院内女性居住者来完成的，她们有的甚至没有受过教育。19世纪60年代，改善济贫院医疗状况的压力增大，南丁格尔等严厉指责院内医疗状况，《柳叶刀》详细报道了一系列伦敦济贫院医院的糟糕条件。议会通过的《城市贫困法》要求济贫院医院立即从济贫院分离出来，城市精神病人委员会照顾伦敦的患有传染病和精神病的穷人。
19世纪70年代，当局对济贫院制度进行的改革比较彻底。首先，改变混合济贫院的传统，把院内贫民划分为值得救济者和不值得救济者。对于不值得救济的贫民实行强制劳动制度，对于那些值得救济的贫民，则尽可能地改善他们的生活条件。例如，多数济贫院逐步把儿童与成年人区别对待，一些济贫院开始同意老年夫妻同室而居，有的济贫院还在院内增设了保暖设备。其次，改善济贫院的环境，增加济贫院的床位，建造新的条件比较好的济贫院，改善济贫院的伙食等。与此同时，当局也开始逐步放松各项有关济贫院的规定，采取一定的措施改善济贫院的物质和精神生活。1891年后济贫监督官开始给老年贫民购买书籍和报纸，并为儿童购买玩具；还开始给成年贫民购买烟草，甚至允许进行短途旅游(30)。
到19世纪90年代，大多数济贫院的条件已经得到一定程度的改善。一位济贫监督官在谈到改进后的济贫院情况时这样写道：济贫院的生活已经变得越来越舒适与富有吸引力，济贫院中的生活远没有外面的工作那么辛苦，伙食也变得可口起来，抽烟已经被允许，茶叶与烟草业已提供，暖气和热水设备也已经安装，报纸杂志和书籍也开始提供，如果有人需要还可以提供眼镜，圣诞节还有大聚餐，此外还有演奏会、魔术表演以及演讲等。当然，这位官员的记述可能有些夸张，并且也并不是所有济贫院都像他所讲的一样。但是90年代以后，英国济贫院的条件得到改善的确是事实，昔日所谓的“巴士底狱”般的济贫院已经并不多见了。
济贫院的影响及评价
关于济贫院的评价，一直存在不同看法。维多利亚后期的历史学家的评价比较宽容，认为新制度并没有那么残酷，许多关于暴行的故事并不真实，委员们希望院内居民在物质生活上比较舒服。如托马斯·麦凯认为报道的法律的暴行被夸大了；H. D. 特雷尔认为“新济贫法对农村贫民所做的和工厂法对工人所做的一样多。”(31) 20世纪的一些历史学家认为济贫院是“异常残忍”和“可憎粗暴的”，如詹姆斯·凯所说，新济贫法的委员想把济贫院变成监狱。72位历史学家(随机选取)中34位认为济贫法或其中部分内容是残忍的，16位提到了奥列佛·特维斯特的悲惨经历。在狄更斯充满同情心的故事和泰晤士报等杂志报纸关于济贫法罪恶的记述中，英国历史学家发现了济贫法暴行的鲜活证据。(32)
笔者认为，对于济贫院作用的认识和评价，应放在时代背景中和根据它对后世的作用来公允地考察。
(1)济贫院内严格的纪律，拥挤的环境，粗糙伙食都引起了人们强烈的不满，社会舆论不断予以谴责。尤其是狄更斯影响到对这一观点的形成：奥列佛·特维斯特的遭遇已给人们留下深刻印象，因而人们对济贫院的印象多是穷人遭到粗暴地对待。对济贫院的批判包括很多片断，如奥列佛·特维斯特、安多弗丑闻、任意稀释的粥、扯麻絮、饥饿和冷酷等。毫无疑问，大众对济贫院的印象主要是19世纪40年代的济贫院。
设立济贫院的一个宗旨就是要通过种种威慑，通过严格的纪律，促使贫民自食其力。济贫院“所有条件中首当中的就是(贫民的)总体上不应当比最底层的独立工人更好。”(33) 从某种程度上，它确实达到了这个目的。虽然院内救济的人均支出比院外救济至少高出50％，但新济贫法却多少实现了减少济贫税的目标，接受户外救济的人也从19世纪60年代的超过70万人降为80年代的15万人。(34) 由于人们害怕进入济贫院，宁可接受低劣的条件到工厂去做工人。这样，起到了为工业资产阶级提供更多可供雇佣的自由劳动力的作用，促进了工业的发展。自1834年之后的10多年时间，济贫税一直保持在每年450-500万英镑之间。(35) 贫民为了不进入济贫院而尽量去工作，所以从济贫开支的大幅度减少，接受院内济贫的贫民人数也在减少。因此，济贫委员会十分成功地建立了一种制度，这种制度并不是基于肉体的惩罚，而是基于心里的威慑，基于羞辱和恐惧。(36)
实际上，人民强烈反对新济贫法，并不是济贫院内缺衣少食，也不是济贫院内的居民受到多少虐待。新济贫法实施后期，济贫院的肉体性惩罚已大大减少，济贫委员会坚决否认肉体体罚是济贫院的官方政策。他们声称济贫院需要的是秩序而不是惩罚。(37) 1836年，济贫委员会公布了济贫院监护人可以选择的六道菜谱，这对大多数济贫院是合适的。对济贫院食品的抱怨大多是因为厨艺不精，食之难咽，而不是故意虐待。(38) 事实上，济贫委员会的官员们一直在试图提高济贫院内居民的生活水平。(39)
对于院内居民人身自由的限制以及羞辱，才是人们强烈反对济贫院的原因。在济贫院内，人们必须穿统一的制服，按时起床、吃饭、工作、睡觉。这样做带有明显的人格侮辱与政治性惩罚，目的是希望全体社会成员都依靠自助摆脱社会问题的困扰。正如迪格贝所说，“济贫院的残暴不在于物质的匮乏，而是心理的折磨。”(40) 对工人阶级来说，济贫院最恐怖之处在于，近一个世纪中，无论由什么原因导致失败，它都成为对失败的惩罚。(41) 19世纪中期，法国哲学家、批评家泰耐(H. Taine)参观了曼彻斯特一个模范济贫院，分析了多数人之所以宁愿接受条件较差的院外救济的原因，他认为其中一部分人是因为限制饮酒，一部分人是因为失去自由和纪律约束。他得出结论说“济贫院被看成是监狱，穷人把不去济贫院看成是自己名誉的转折点。或许应当承认，这种管理制度是愚蠢的专制，令人担忧。这是每一项管理制度的缺陷，每一个人在这里成了机器，仿佛他们没有情感，总是无意识的受到侮辱。”(42)
(2)济贫院救济的标准反映了它过分注重道德因素，而忽视了导致贫困的经济、社会因素。“整个维多利亚时期，济贫法是个‘教育机器’，希望借此塑造公众道德。”(43) 它试图通过惩治“懒惰”贫民的办法来根治贫穷，相信失业即使不是全部，也在很大程度上是自我堕落的结果，之后的经济萧条证明这一观点是错误的。
济贫院救济的根本缺点是它以救济为主，而不是以预防贫困为主。济贫法下的任何救济都是在贫困成为一种事实后才提供的，而不是在可能出现济贫之前提供救济、防止贫困成为事实。因此从本质上说，它不能有效地解决贫困问题，尤其是随着工业社会的发展，社会问题越发复杂，贫困的原因更加多样化、社会化，这种制度显然无法满足社会发展和变化的需要。1867年利物浦慈善家拉斯博(William Rathbone)评论道：“(济贫院)确实成功的阻止了贫民向教区申请支持，消灭了贫困，有效地制止了在伊丽莎白旧济贫法之下的道德败坏的趋势，但是作为公共慈善制度，它是失败的。”(44)
(3)尽管新济贫法规定贫困者必须进入济贫院中才能得到救济，但是，院内接受救济的贫民在整个贫民中所占的比例并不很大。
院内救济贫民的比例(百分比)
1840年 14.30 1859年 14.00 1844年 15.70 1864年 13.17 1849年 12.26 1869年 15.49 1854年 12.91 |
资料来源：济贫委员会年度报告，引自：Derek Fraser, The Evolution of the British welfare State, A History of Social Policy since the Industrial Revolution, p. 52.
从上表中可以看出，整个维多利亚中期，接受院外济贫的贫民占了绝大多数。济贫院并不代表英国的全部社会救济制度，它只是19世纪英国济贫制度的一部分。对此历史学家罗斯指出：“尽管1834年济贫法强烈谴责对能自食其力的健壮男子进行救济，但是(院外济贫)这种形式直到1860年还在北部工业城镇存在，在更多的乡村地区，则延续到20世纪。”(45) 地方对于济贫还负有相当大的行动责任。实际上，济贫委员会的报告就是在代表废除济贫和保留济贫之间的妥协。(46)
(4)当时，济贫院内存在的对居住者的体罚在家庭、学校和其他社会公共机构也普遍存在。对于犯罪率高和雇佣童工成风的时代，让人震惊的拥挤的济贫院并不是骇人听闻的。很多证据表明，新济贫法的集中管理减少了暴行的出现。这一事实使伦敦警察委员会委员理查德·梅恩得出结论：“在新济贫法下，紧急事件得到更加迅速和有效地解决。”(47)
欧文·戈夫曼颇具影响的著作表明，所有住宿院舍(residential institution)不管目的如何，都具有很多共同点，特别是需要使居住者的活动适应一般准则。人们经常将济贫院与监狱作比较，这一制度的抑制作用不是济贫法特有的，在同时代的其他机构中也可以发现，否定济贫院不仅是对济贫法的否定，也是对这类住宿院舍的否定。(48)
(5)济贫院是处于教区济贫和福利国家之间的过渡性制度，是机构关怀(institutional care)的第一次国家试验。虽然它有意无意地制造了许多错误，犯了一些罪行，但在试图改正这些的过程中，国家建立起专门机构取代了济贫院。如果放在更大范围内考察，济贫院作为初期社会服务机构的重要性也显而易见。它为许多没有其他服务机构存在的乡村提供医疗，为没有依靠的弱者提供了避难所。在人口稠密的地方，它在1929年《地方政府法》颁布前已经专门化。19世纪末，它甚至为无助者提供了比独立家庭提供的更高生平的照料(49)。
值得指出的是，在谴责济贫院罪恶的同时，我们需要重新评估济贫院在福利国家发展中的作用。许多年里，济贫院兼备学校、精神病院、医院和老人之家等功能；同时，它还是无家可归者的最后避难所。而济贫院对儿童的教育，引领了国家对学校的资助。在新济贫法实施的早期，济贫院学校目的在于提高贫穷儿童的很强的适应能力。良好的教育可以使儿童在劳动力市场中具有很强的竞争力，而不会成为济贫院的负担，一些济贫院在这方面取得了成功。(50) 为了治疗济贫院的病人，许多济贫院还建立了医院。一些小的济贫院还联合起来建立医院。
不能断言这些职责都常常很好地执行，但济贫院为今天管理更加专门化的公共机构提供了经验，许多机构发源于其中，它为后来的地方管理的公共机构制度奠定了基础。济贫院具有连续性，即使在济贫法废除后，不仅济贫院建筑，19世纪的济贫院官员、管理者和许多习惯也较好地存在于福利国家之中。
注释：
①⑦(38)(46)Peter Wood, Poverty and the workhouse in the Victorial Britain, Alan Sutton, 1991, p. 54, p. 54, pp. 100-101, p. 187.
②(17)(30)http: //www. workhouses. org. uk.
③《1601年济贫法》全文参见http: //www. workhouses. org. uk/: The 1601 Act for the Relief of the Poor.
④⑥George R. Boyer, An Economic History of the English Poor Law, 1750-1850, Cambridge University Press, 1990, p. 24, p. 22.
⑤Paul Slack, The English Poor Law, 1531-1782, Macmillan, 1990, p. 47.
⑧(16)(25)(28)(36)(41)(48)(49)M. A. Crowther, The Workhouse System, the history of an English social institution, 1834-1929, London, 1983, p. 25, p. 31, p. 194, p. 73, p. 271, p. 270, p. 4, p. 269.
⑨J. R. Poynter, Society and Paupersim, English Ideas on Poor Relief, 1795-1834, London: Routledge & Kegan Paul, 1969, p. 16.
⑩G. Talbot Griffith, Population Problems of the Age of Malthus, Frank Cass & Co. LTD, 1967, pp. 18-21.
(11)(50)Anne Digby, The Poor Law in Nineteenth-century England and Wales, London, 1982, p. 9, p. 34.
(12)Raymond C. Gowherd, Political Economists and the English Poor Laws, A Historical Study of the Influence of Classical Economists on the Reformation of Social Welfare Policy, Ohio University Press, 1977, pp. 82-90.
(13)马尔萨斯，《人口原理》，子箕等译，商务印书馆1961年版，第352页。
(14)(35)(39)Derek Fraser, The Evolution of the British welfare State, A History of Social Policy since the Industrial Revolution, Macmillan, 1985, p. 46, p. 49, p. 54.
(15)A. E. Bland, P. A. Brown and R. H. Tawney( eds) , English Economic History, Select Documents, 1914, pp. 653-665.
(18)Ian Anstruther, The Scandal of the Andover Workhouse, Great Britain, the Anchor Press Ltd, 1973, p. 134.
(19)柯尔：《费边社会主义》，夏遇南译，商务印书馆1984年版，第22-25页。
(20)Robert Eccleshall, British Liberalism, Liberal Thoughts from the 1860s to 1980s, Longman, 1980, pp. 180-194.
(21)Edward Royle, Modern Britain, A Social History, 1750-1985, Amold, 1987, p. 179.
(22)陈晓律：《英国福利制度的由来与发展》，南京大学出版社，1996年版，第26页。
(23)丁建定：《从济贫到社会保险：英国现代社会保障制度的建立(1870-1914)》，中国社会科学出版社2000年版，第147页。
(24)狄更斯：《雾都孤儿》，黄雨石译，人民文学出版社2003年版，第11页。
(26)Sir George Nicholls, A History of the English Poor Law, Revised Edition, Volume Ⅱ, Frank Cass & CO LTD, [M]London, 1967, pp. 301-302.
(27)David Englander, Poverty and Poor Law Reform in Britain: From Chadwick to Booth, 1834-1914, Longman, 1998, p. 38.
(29)Sandra Spencer, The Victorian Poorhouse, http: //humwww. ucsc. edu/dickens/OMF/spencer. html.
(31)(32)David Roberts, " How Cruel Was the Victorian Poor Law? " , The Historical Journal, Vol. 6, No. 1. 1963, pp. 97-107.
(33)S. G. Checklan( edited) , The Poor Law report of 1834, Penguin, 1974, p. 335.
(34)(37)Felix Driver, Power an Pauperism, The workhouse system, 1834-1884, Cambridge University Press, 1993, pp. 170-171, p. 64.
(40)Anne Digby, Pauper Palaces, Routledge and Kegan, London, 1978, P. 146.
(42)Hippolyte Taine, Notes on England, Translated with and introduction by Edward Hyams, London, 1957, p. 241.
(43)M. Wiener, Reconstructing the Criminal, Cambridge, 1990, p. 153.
(44)William Rathbone, Social duties considered with reference to the organization of effort in works of benevolence and public utility, London: Macmillan, 1867, pp. 48-49.
(45)Michael E. Rose, " The Allowance System Under the New Poor Law" , Economic History Review, 1966, p. 616.
(47)M. A. Crowther, " The Later Years of the Workhouse 1890-1929" , The Origins of British social policy, London, 1978, pp. 36-55. ^