| 明清史 |
对菲律宾在南沙群岛主权主张之“国家安全原则”的法理分析
程爱勤
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年12期
【原文出处】《河南师范大学学报：哲社版》(新乡)2006年5期第206～208页
【英文标题】 On“Country Security Principle”of the Philippines Government's Nansha Islands Sovereignty Request
【作者简介】程爱勤，河南师范大学社会发展学院，河南 新乡 453007
程爱勤（1963—），河南新乡人，河南师范大学社会发展学院教授，历史学博士，主要从事中外关系史和东南亚研究。
【关 键 词】菲律宾/南沙群岛/主权/安全原则Philippines/Nansha Islands/sovereignty/country security princiole
中图分类号：D829.13 文献标识码：A 文章编号：1000—2359（2006）05 —0206—03
菲律宾政府几十年来坚称对南沙群岛部分岛屿拥有主权的很重要的法理基础就是“国家安全原则”。许多菲律宾官方人士（尤其是军方人士）在不同的背景之下都一再重复、强调这一观点。笔者根据所掌握的中外资料，结合个人对现行国际法的基本原理和有关规定的理解，对该问题进行了初步的理论探讨。
一、现代国际法中的“国家安全原则”定义和相关问题
“国家安全原则”是基于保障国家利益而衍生出来的法理概念。而所谓“国家利益”，“是与特定的社会经济关系相联系的国家物质需要和精神需要的总和”[1](P23)。在当前国际社会，国家利益仍是国家处理所有国际关系的基础，所谓的“全球利益”和“区域利益”结构都是在确保国家利益的基础上构建的。它们之间既有区别又有联系。理论上，“全球利益”是高于“区域利益”的，而“区域利益”是高于“国家利益”的，但这种理想理论在现代国际法实践中仍然是不可行的。现实恰恰相反，在处理一般国际关系时，对于具体行为国家而言，“国家利益”常常是高于“区域利益”的，而“区域利益”又常常是高于“全球利益”的。三者之间的关系是联系的，是相互依托的，在构图形式上总体呈递增状态。
在现代国际法理论和实践中，必须坚决反对以任何一种利益的无限制夸大，来侵犯另一种利益的存在，以期能够制止争端和冲突，至少是减少争端和冲突。为了有效地保证沿海国的利益，《联合国海洋法公约》专门制定了“毗连区”，将沿海国的利益保全进一步扩展。《联合国海洋法公约》第33条有关“毗连区”的规定说：“①沿海国可在毗连其领海称为毗连区的区域内，行使为下列事项所必要的管制：（A）防止在其领土或领海内违犯其海关、财政、移民或卫生的法律和规章；（B）惩治在其领土或领海内违犯上述法律和规章的行为。②毗连区从测算领海宽度的基线量起，不得超过24海里。”[2](P22) 这项规定，其实就是对“国家利益”和“区域利益”及“全球利益”的平衡，防止因一种利益的扩大而损害另一种利益的存在。按照英国人斯多威尔勋爵的“国际礼让”的观点，之所以允许沿海国“出于本国各种目的，特别是出于涉及安全和福利的税收或国防的规章，使他们便于将毗连其海岸的海洋视为其领域部分”，就是对沿海国利益的让步或“礼让”[3](P85 —86)。美国学者海德（C.C.Hyde）同样认为，出于沿海国国家安全利益考虑，“对外国船舶的航行采取这种预防性的自卫行动的理由是，在这种自卫行动和如果不采取这种自卫行动，国家就有可能在其自己的领土上，遭受损失这两者之间存在着因果关系”[4](P32—33)。
应该指出，联合国条约不仅要保护沿海国的利益，还要保障其他非沿海国家和全球公共利益的存在。所以，这种出于保护沿海国家“安全”和利益而建立的权利区域绝对不能无限制地扩大，必须有限度地实施。所有保全“国家利益”的行为，只能在有关现代国际法规定的基础之上进行。具体到“毗连区”来说，一是必须有自卫的理由，二是最大区域范围不能超过从沿海国领海基线量起24海里，三是不得以损害他国的安全为代价。三者相互依存，缺一不可。现代国际法的基本原则是“公平”和“公正”。任何国家或政权不能以自己的“安全问题”为借口，而损害他国的利益。
菲律宾的所谓保卫“国家安全”理论，正是在损害他方的利益基础之上，是现行国际法所明确表示不允许的。如菲律宾政府在1974年2月5日致中国台湾当局的所谓外交“照会”中声称：“事实上，在第二次世界大战时，这些岛屿曾被日本皇军利用作为侵略菲律宾的跳板。基此理由，菲律宾有获取该地区作为保护安全所必要的每一种权利。”[5](P89) 这是一种典型的以损害他方利益为基础的“国家安全”观点。在人类历史发展过程中所发生的无数次战争中，不知有多少因为地理或其他关系而发生的战争关联事件，难道都可以作为一国占有另一国领土的借口吗？远的不说，仅仅在中国近代史上，“西方列强，如英、法曾从中南半岛东、西两侧，北上入侵我广西、云南等地。 日本帝国主义通过中南半岛，从陆上侵犯我云南、广西地区，或经海上入侵我广西沿海、广东沿海、香港、澳门等地区。20世纪中叶以来，先是美国把东南亚的菲律宾等地，作为它西太平洋岛屿锁链南侧的军事基地，包围中国南疆的重要环节。后来苏联在中南半岛也建有军事基地，企图从此地入侵我南疆”[6](P320)。 难道我们能以此为借口要求拥有这些邻近地区的领土主权吗？可偏偏菲律宾政府采取的就是这么一种理论来要求中国南沙群岛的主权的。
在理论上，现代国际法尽量保护沿海国的利益，但强调要将这种保护置于一定的限度之内。在实践上，也是尽量按照这一原则执行的。
二、从国际法院对希腊与土耳其“爱琴海主权案”的审理看现代国际法对“国家安全原则”的解释
在国际法院的审理实践中曾经涉及基于“国家安全原则”而引起的领土争端个案。我们从中可以体会一下现行国际法对“国家安全原则”的理解。
近年来，把“国家安全原则”列为主张理由之一的国际领土诉讼个案，应该以希腊与土耳其的爱琴海岛屿最为典型。爱琴海里岛屿众多，仅希腊就有约3100个，其中不少希腊的岛屿就位于土耳其陆地的岸边，这是历史形成的。土耳其虽然长期表示认同，但对土耳其来说，始终感到这是一个涉及安全的大问题，加上20世纪70年代对爱琴海石油的勘探，使这一问题更加激化，终于酿成两国领土争端，土耳其甚至以武力对希腊进行威胁。1976年8月10日，在长期谈判未果的情况下，希腊分别向联合国安全理事会和国际法院提出申诉，寻求国际法途径的解决。8月11日，土耳其向联合国表明了自己的立场，否认希腊的指控。
土耳其提出的主权主张主要在以下理论基础上：一是希腊不应将自己的权利扩展到横贯爱琴海，而土耳其却被挤在离其海岸线仅3海里的一条狭窄的海域；二是希腊在爱琴海拥有近3000个岛屿，而土耳其只有两个；三是既然爱琴海位于希土两国的陆地领土之间，就应在它们之间平分，一半归希腊，一半归土耳其；四是远离希腊大陆而靠近土耳其海岸的诸岛应割让给土耳其；五是由于各岛的总人数较之土耳其沿海区的总人口要少得多，有着不可忽视的人口统计问题[7](P165)。
希腊认为，如果按照土耳其提出的所谓“国家安全原则”和“平分原则”等原则来划分领土，必将导致以下局面：一是拥有岛屿的国家必须与不拥有岛屿的国家平分领土；二是拥有辽阔海域的国家必须与拥有较少或完全没有海域的国家平分海域；三是拥有靠近别国领土的岛屿的国家必须将这些岛屿割让给领土靠近国；四是人口较少的国家必须割让出一部分领土给人口较多的国家，以减轻其人口压力[7] (P165)。
1976年8月25日，联合国安全理事会一致通过决议，呼吁希腊与土耳其双方缓和局势，以谈判形式达成“导致相互可以接受的解决办法”，并请双方考虑“适当的司法手段，特别是国际法院，有权对解决任何遗留下来的法律争端做出贡献”[8](P163)。11月11日，希腊与土耳其两国达成一项协定，决定暂时维持现状，缓和局势，争取以谈判解决争端。这一领土争端告一段落。
在国际法院所进行的争端调解中，土耳其提出的基于“国家安全原则”或“平分原则”等而扩充来的领土要求实际上根本就没有列入法律议程，土耳其也没有进一步强调，最后的争端实际上是局限于希腊在爱琴海的这些岛屿（当然包括那些靠近土耳其陆地领土的岛屿）有没有大陆架的问题上。换言之，就是国际法院是在首先肯定了这些岛屿的领土主权归属希腊之后，才介入调解程序的。有人说，在调解过程中，国际法院实际上采取了土耳其在爱琴海大陆架上的建议，而忽视了希腊的利益[9](P174)。我们觉得，乍看起来，在有关大陆架问题上土耳其的意见得到采纳，这于希腊不利，实际上，如果我们回顾一下当初土耳其对希腊爱琴海中岛提出的要求不仅仅是大陆架时，就不难看出，这场争端的胜者应该是希腊。它确定的领土主权原则是，任何理由都不足以改变历史性的领土占有，除非是自愿的割让。
历史领土主权原则是现代国际法中始终坚持的基本领土原则。也只有坚持这个原则，才有可能使我们现代已经十分复杂的世界变得安静一些。否则，后果将是无法设想的。
三、结语
以我们的理解，在现行国际法的理论和实践中，“国家安全原则”从来都不是，现在仍然不是一国获取另一国领土的合理原则。在“公平”与“公正”原则的前提下，具体到某一国际领土争端，确实有“国家安全”的因素在内，这也是不可否认的。受影响国可以就此提出某种国际协商，影响国可以也应该但不是必须对这一问题进行相应的考虑。简言之，此类问题的解决只能通过双方协商、谈判，也就是国际关系行为中经常出现的“国际礼让”或“利益互换”来解决，而决不能用先声夺人的强占行为，这样只能把问题搞得更复杂、更棘手，甚至有可能走向极端。这是问题双方都不愿意看到的。
中国政府在南海问题上的态度是明确的，也是一贯的，这就是坚持主权问题拥有。但中国也不是视别国利益于不顾，只以谋求保护自己利益为唯一目的国家。长期以来，中国在南海问题上采取的极为克制的和平姿态就是很好的证明。这也是关注该问题的人们都十分了解的。中国人最早发现南沙群岛，最早给南沙群岛命名，最早对南沙群岛实施占领，最早在南沙群岛进行生产开发，最早对南沙群岛宣布主权拥有，最早对南沙群岛实行行政管理，最早对南沙群岛开始军事保护。所有这一切同时又是长期不懈的，并随着对这一地区了解的加深而逐步加强的，特别是长期以来中国对南沙群岛的主权是得到诸多国际条约和国际社会（其中包括现在对南沙群岛提出部分主权要求的菲律宾）承认的，故而，中国对南沙群岛的主权是无可置疑的。但南海周边有关国家对南海海域不断蚕食，也是全世界有目共睹的不争事实。面对国家利益不断受到侵害，中国政府忍辱负重，坚持以和平手段解决南海争端，提出“搁置争议，共同开发”的建议，这在现今世界是独一无二的。中国政府一再向各争端方表明，愿意坐下来谈和平开发和利用南沙的丰富资源问题，但前提是承认中国的领土主权。这不仅是中国政府坚持的权利，也是《联合国宪章》所保护的国家主权。
我们认为，有关国家只有彻底放弃非法武力占领的行为，承认中国对南沙群岛的合法主权，才能真正实现南沙群岛海域的和平，也才能真正保证自己的“国家安全”和国家利益。我们也坚信，仅凭所谓的“国家安全原则”是给菲律宾带不来真正利益的，其中包括菲律宾的“国家安全”。
收稿日期：2006—03—26
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年12期
【原文出处】《河南师范大学学报：哲社版》(新乡)2006年5期第206～208页
【英文标题】 On“Country Security Principle”of the Philippines Government's Nansha Islands Sovereignty Request
【作者简介】程爱勤，河南师范大学社会发展学院，河南 新乡 453007
程爱勤（1963—），河南新乡人，河南师范大学社会发展学院教授，历史学博士，主要从事中外关系史和东南亚研究。
| 【内容提要】 | “国家安全原则”是菲律宾政府提出南沙群岛主权要求的法理基础之一。其实，“国家安全原则”是一个有限自我保护原则，不可无限扩大，更不可以保护自己的安全为由损害他国的安全。“国家安全原则”从来不是，现在更不应该是一国对另一国领土提出主权要求的理由。“国家安全原则”的扩大化理论根基是被历史唾弃的国际强权政治，而不是当代社会倡导的“公平”和“公正”。 “Country security Principle” has been one of the basic theories of Nansha Islands Sovereignty Request by Philippines Government. My assay analyzed its internal theoretical component, and pointed out the Country security Principle is alimited self-defend principle and cannot be enlarged unlimitedly, and also cannot destroy other's security on view of safeguarding its own security. Country security Principle has been not, and will not be the reason of requesting Sovereignty to the other country. The theoretical base of Country security Principle Enlarging is actually“International power politics”which was already abandoned,and,not just and equity advocated by modern society. |
菲律宾政府几十年来坚称对南沙群岛部分岛屿拥有主权的很重要的法理基础就是“国家安全原则”。许多菲律宾官方人士（尤其是军方人士）在不同的背景之下都一再重复、强调这一观点。笔者根据所掌握的中外资料，结合个人对现行国际法的基本原理和有关规定的理解，对该问题进行了初步的理论探讨。
一、现代国际法中的“国家安全原则”定义和相关问题
“国家安全原则”是基于保障国家利益而衍生出来的法理概念。而所谓“国家利益”，“是与特定的社会经济关系相联系的国家物质需要和精神需要的总和”[1](P23)。在当前国际社会，国家利益仍是国家处理所有国际关系的基础，所谓的“全球利益”和“区域利益”结构都是在确保国家利益的基础上构建的。它们之间既有区别又有联系。理论上，“全球利益”是高于“区域利益”的，而“区域利益”是高于“国家利益”的，但这种理想理论在现代国际法实践中仍然是不可行的。现实恰恰相反，在处理一般国际关系时，对于具体行为国家而言，“国家利益”常常是高于“区域利益”的，而“区域利益”又常常是高于“全球利益”的。三者之间的关系是联系的，是相互依托的，在构图形式上总体呈递增状态。
在现代国际法理论和实践中，必须坚决反对以任何一种利益的无限制夸大，来侵犯另一种利益的存在，以期能够制止争端和冲突，至少是减少争端和冲突。为了有效地保证沿海国的利益，《联合国海洋法公约》专门制定了“毗连区”，将沿海国的利益保全进一步扩展。《联合国海洋法公约》第33条有关“毗连区”的规定说：“①沿海国可在毗连其领海称为毗连区的区域内，行使为下列事项所必要的管制：（A）防止在其领土或领海内违犯其海关、财政、移民或卫生的法律和规章；（B）惩治在其领土或领海内违犯上述法律和规章的行为。②毗连区从测算领海宽度的基线量起，不得超过24海里。”[2](P22) 这项规定，其实就是对“国家利益”和“区域利益”及“全球利益”的平衡，防止因一种利益的扩大而损害另一种利益的存在。按照英国人斯多威尔勋爵的“国际礼让”的观点，之所以允许沿海国“出于本国各种目的，特别是出于涉及安全和福利的税收或国防的规章，使他们便于将毗连其海岸的海洋视为其领域部分”，就是对沿海国利益的让步或“礼让”[3](P85 —86)。美国学者海德（C.C.Hyde）同样认为，出于沿海国国家安全利益考虑，“对外国船舶的航行采取这种预防性的自卫行动的理由是，在这种自卫行动和如果不采取这种自卫行动，国家就有可能在其自己的领土上，遭受损失这两者之间存在着因果关系”[4](P32—33)。
应该指出，联合国条约不仅要保护沿海国的利益，还要保障其他非沿海国家和全球公共利益的存在。所以，这种出于保护沿海国家“安全”和利益而建立的权利区域绝对不能无限制地扩大，必须有限度地实施。所有保全“国家利益”的行为，只能在有关现代国际法规定的基础之上进行。具体到“毗连区”来说，一是必须有自卫的理由，二是最大区域范围不能超过从沿海国领海基线量起24海里，三是不得以损害他国的安全为代价。三者相互依存，缺一不可。现代国际法的基本原则是“公平”和“公正”。任何国家或政权不能以自己的“安全问题”为借口，而损害他国的利益。
菲律宾的所谓保卫“国家安全”理论，正是在损害他方的利益基础之上，是现行国际法所明确表示不允许的。如菲律宾政府在1974年2月5日致中国台湾当局的所谓外交“照会”中声称：“事实上，在第二次世界大战时，这些岛屿曾被日本皇军利用作为侵略菲律宾的跳板。基此理由，菲律宾有获取该地区作为保护安全所必要的每一种权利。”[5](P89) 这是一种典型的以损害他方利益为基础的“国家安全”观点。在人类历史发展过程中所发生的无数次战争中，不知有多少因为地理或其他关系而发生的战争关联事件，难道都可以作为一国占有另一国领土的借口吗？远的不说，仅仅在中国近代史上，“西方列强，如英、法曾从中南半岛东、西两侧，北上入侵我广西、云南等地。 日本帝国主义通过中南半岛，从陆上侵犯我云南、广西地区，或经海上入侵我广西沿海、广东沿海、香港、澳门等地区。20世纪中叶以来，先是美国把东南亚的菲律宾等地，作为它西太平洋岛屿锁链南侧的军事基地，包围中国南疆的重要环节。后来苏联在中南半岛也建有军事基地，企图从此地入侵我南疆”[6](P320)。 难道我们能以此为借口要求拥有这些邻近地区的领土主权吗？可偏偏菲律宾政府采取的就是这么一种理论来要求中国南沙群岛的主权的。
在理论上，现代国际法尽量保护沿海国的利益，但强调要将这种保护置于一定的限度之内。在实践上，也是尽量按照这一原则执行的。
二、从国际法院对希腊与土耳其“爱琴海主权案”的审理看现代国际法对“国家安全原则”的解释
在国际法院的审理实践中曾经涉及基于“国家安全原则”而引起的领土争端个案。我们从中可以体会一下现行国际法对“国家安全原则”的理解。
近年来，把“国家安全原则”列为主张理由之一的国际领土诉讼个案，应该以希腊与土耳其的爱琴海岛屿最为典型。爱琴海里岛屿众多，仅希腊就有约3100个，其中不少希腊的岛屿就位于土耳其陆地的岸边，这是历史形成的。土耳其虽然长期表示认同，但对土耳其来说，始终感到这是一个涉及安全的大问题，加上20世纪70年代对爱琴海石油的勘探，使这一问题更加激化，终于酿成两国领土争端，土耳其甚至以武力对希腊进行威胁。1976年8月10日，在长期谈判未果的情况下，希腊分别向联合国安全理事会和国际法院提出申诉，寻求国际法途径的解决。8月11日，土耳其向联合国表明了自己的立场，否认希腊的指控。
土耳其提出的主权主张主要在以下理论基础上：一是希腊不应将自己的权利扩展到横贯爱琴海，而土耳其却被挤在离其海岸线仅3海里的一条狭窄的海域；二是希腊在爱琴海拥有近3000个岛屿，而土耳其只有两个；三是既然爱琴海位于希土两国的陆地领土之间，就应在它们之间平分，一半归希腊，一半归土耳其；四是远离希腊大陆而靠近土耳其海岸的诸岛应割让给土耳其；五是由于各岛的总人数较之土耳其沿海区的总人口要少得多，有着不可忽视的人口统计问题[7](P165)。
希腊认为，如果按照土耳其提出的所谓“国家安全原则”和“平分原则”等原则来划分领土，必将导致以下局面：一是拥有岛屿的国家必须与不拥有岛屿的国家平分领土；二是拥有辽阔海域的国家必须与拥有较少或完全没有海域的国家平分海域；三是拥有靠近别国领土的岛屿的国家必须将这些岛屿割让给领土靠近国；四是人口较少的国家必须割让出一部分领土给人口较多的国家，以减轻其人口压力[7] (P165)。
1976年8月25日，联合国安全理事会一致通过决议，呼吁希腊与土耳其双方缓和局势，以谈判形式达成“导致相互可以接受的解决办法”，并请双方考虑“适当的司法手段，特别是国际法院，有权对解决任何遗留下来的法律争端做出贡献”[8](P163)。11月11日，希腊与土耳其两国达成一项协定，决定暂时维持现状，缓和局势，争取以谈判解决争端。这一领土争端告一段落。
在国际法院所进行的争端调解中，土耳其提出的基于“国家安全原则”或“平分原则”等而扩充来的领土要求实际上根本就没有列入法律议程，土耳其也没有进一步强调，最后的争端实际上是局限于希腊在爱琴海的这些岛屿（当然包括那些靠近土耳其陆地领土的岛屿）有没有大陆架的问题上。换言之，就是国际法院是在首先肯定了这些岛屿的领土主权归属希腊之后，才介入调解程序的。有人说，在调解过程中，国际法院实际上采取了土耳其在爱琴海大陆架上的建议，而忽视了希腊的利益[9](P174)。我们觉得，乍看起来，在有关大陆架问题上土耳其的意见得到采纳，这于希腊不利，实际上，如果我们回顾一下当初土耳其对希腊爱琴海中岛提出的要求不仅仅是大陆架时，就不难看出，这场争端的胜者应该是希腊。它确定的领土主权原则是，任何理由都不足以改变历史性的领土占有，除非是自愿的割让。
历史领土主权原则是现代国际法中始终坚持的基本领土原则。也只有坚持这个原则，才有可能使我们现代已经十分复杂的世界变得安静一些。否则，后果将是无法设想的。
三、结语
以我们的理解，在现行国际法的理论和实践中，“国家安全原则”从来都不是，现在仍然不是一国获取另一国领土的合理原则。在“公平”与“公正”原则的前提下，具体到某一国际领土争端，确实有“国家安全”的因素在内，这也是不可否认的。受影响国可以就此提出某种国际协商，影响国可以也应该但不是必须对这一问题进行相应的考虑。简言之，此类问题的解决只能通过双方协商、谈判，也就是国际关系行为中经常出现的“国际礼让”或“利益互换”来解决，而决不能用先声夺人的强占行为，这样只能把问题搞得更复杂、更棘手，甚至有可能走向极端。这是问题双方都不愿意看到的。
中国政府在南海问题上的态度是明确的，也是一贯的，这就是坚持主权问题拥有。但中国也不是视别国利益于不顾，只以谋求保护自己利益为唯一目的国家。长期以来，中国在南海问题上采取的极为克制的和平姿态就是很好的证明。这也是关注该问题的人们都十分了解的。中国人最早发现南沙群岛，最早给南沙群岛命名，最早对南沙群岛实施占领，最早在南沙群岛进行生产开发，最早对南沙群岛宣布主权拥有，最早对南沙群岛实行行政管理，最早对南沙群岛开始军事保护。所有这一切同时又是长期不懈的，并随着对这一地区了解的加深而逐步加强的，特别是长期以来中国对南沙群岛的主权是得到诸多国际条约和国际社会（其中包括现在对南沙群岛提出部分主权要求的菲律宾）承认的，故而，中国对南沙群岛的主权是无可置疑的。但南海周边有关国家对南海海域不断蚕食，也是全世界有目共睹的不争事实。面对国家利益不断受到侵害，中国政府忍辱负重，坚持以和平手段解决南海争端，提出“搁置争议，共同开发”的建议，这在现今世界是独一无二的。中国政府一再向各争端方表明，愿意坐下来谈和平开发和利用南沙的丰富资源问题，但前提是承认中国的领土主权。这不仅是中国政府坚持的权利，也是《联合国宪章》所保护的国家主权。
我们认为，有关国家只有彻底放弃非法武力占领的行为，承认中国对南沙群岛的合法主权，才能真正实现南沙群岛海域的和平，也才能真正保证自己的“国家安全”和国家利益。我们也坚信，仅凭所谓的“国家安全原则”是给菲律宾带不来真正利益的，其中包括菲律宾的“国家安全”。
收稿日期：2006—03—26
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