| 明清史 |
英国与“四国公约”（1933.3—1933.7）
梁占军
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年09期
【原文出处】《历史教学》(津)2006年5期第33～38页
【英文标题】 Britain and the Four Power Pact, 1933.3—1933.7
【作者简介】梁占军，首都师范大学 历史系，北京 100037
梁占军（1967—），男，北京人，首都师范大学历史系副教授，研究方向为现代国际关系史。
【关 键 词】四国公约/裁军大会/英国外交The Four Power Pact/Disarmament Conference/British Diplomacy
［中图分类号］K5 ［文献标识码］A ［文章编号］0457—6241（2006）05—0033—06
所谓“四国公约”是指1933年7月15日英、法、德、 意四国签署的“谅解与合作公约”。该公约的谈判与缔结是20世纪30年代欧洲国际关系史上的一个含义深远却长期被人忽视的事件。各国学者至今少有专门的论述，一般通史著作或有叙及，也多是一带而过①。究其原因，大抵有二：一是当年发生的众多规模和影响相对更大的国际事件，如裁军大会、世界经济大会等吸引了多数研究者的视线；二是四国公约本身是个未生效的条约，不易为人重视。但事实上，有关四国公约的谈判发生在希特勒在德国上台后不久的特定时期，其缔结与最终未被批准的事实背后，纠缠着复杂的国际关系背景和利害冲突，对于其后欧洲国际关系的演变以及各国对外政策的调整都有着深刻的影响。本文拟利用英法等国公开的外交文件和资料，就英国在四国公约问题上的政策和立场进行考察，以期从一个侧面说明纳粹德国崛起初期英国对外政策的重心及其走向。
一
有关四国公约的建议最初是由意大利政府在世界裁军大会陷入僵局的背景下提出的。其目的是希望促成大国在会外合作，进而就阻碍裁军谈判的原则性问题直接达成谅解，以便为打破裁军僵局创造条件。
1933年1月30日希特勒上台后，德国要求军备平等的态度日趋强硬，而法国则顾及自身安全不肯再在军备问题上做出让步，这使得2月中旬复会的世界裁军大会② 进展迟缓，并且在3月初陷入僵局。在这种背景下，意大利政府于3月18日向英、法、德三国驻意大使递交了一份名为“谅解与合作公约”的草案，倡导英、法、德、意四大国合作解决欧洲问题，其主要条款如下：
一、在维护和平方面，英、法、德、意四国密切合作并且在欧洲范围内使别国遵从他们的决定；
二、四国接受并贯彻在国联体制范围内对凡尔赛和约进行修正的原则；
三、不论裁军大会成功与否，允许德国分阶段实现军备平等权利；
四、四国在一切政治和经济事务中，以及在“殖民地范围内”采取共同的行动路线；
五、条约有效期为十年。[1](pp.242～48)
很明显，“四国公约”的核心内容在于第一、第二和第三款，即倡导西欧四大国合作、修正凡尔赛和约和允许德国军备平等三个内容。由于事先征得了德国政府的认可③，意大利的公约草案实际上反映的是意德两国共同的立场。此外，为了确保四国公约的建议能够得到英国的支持，墨索里尼还邀请英国首相麦克唐纳与英国外交大臣西蒙访问罗马，并有意安排在3月18 日英国人来访的当天提出四国公约草案，以便双方当面协商。
二
对于意大利的建议，英国的反应既迅速又积极：英国首相麦克唐纳与外交大臣西蒙是在抵达罗马的途中收到四国公约文本的，虽无时间仔细推敲，但公约所倡导的大国合作、修正和约等主张还是引起了他们的极大兴趣。在3月18 日上午进行的初次会谈中，英国方面便宣布原则上接受意大利的建议，只是强调为顾及法国的反应，有些条款需要再斟酌。为此，麦克唐纳还指示随行人员连夜拟出一份修正文本，在行文上对意大利文本做了修正。在19日的会谈中，墨索里尼接受了英国的修正意见并同意由英国方面拟订一个新的文本；而麦克唐纳则承诺在回国途经巴黎时去努力游说法国人支持意大利的建议[2](p.84)。
英国的反应如此积极是事出有因的。这首先是因为意大利的建议迎合了英国有关大国合作可以避免欧洲重陷敌对分裂的想法。自1925年洛迦诺公约签字以来，英国的决策者一直在考虑英法德意四个缔约国之间直接达成协定的可能性。因为他们相信：“这样一种协定有利于消除在欧洲形成敌对阵营的危险，而且可以相互确保四国政策的方向和目标，使之与维持彼此友好关系及增强相互了解相一致。”[2](p.324) 而1933年初希特勒上台后，法德对立倾向日渐明显，欧洲似乎又处在敌对分裂的边缘，这让英国人对促成四国间的合作更加充满了期望。这种情况下，意大利的倡议对于英国人来说真可谓“正中下怀”。英国首相麦克唐纳对于墨索里尼有关四国公约“可以在欧洲消除有关大国敌对集团”的观点深表认同。他在3月23日对下院发表演讲时强调：“政府欢迎墨索里尼先生的主张”是为了避免因为德国民族主义者的复活而给欧洲带来的战争危险。罗马建议的现实意义就在于：“当欧洲的国民生活正需恢复生机的时候，四大国应该在它们有可能分裂之前举行会晤，以尝试通过谈判来消除那些无论如何都会遇到的危险。”[3](p.132) 英国外交部在同日拟订的一份备忘录中也声称：“四国合作代表着处理目前欧洲问题的现实的、也许是在目前情势下唯一有效的方法。……它是非常值得欢迎并且值得为之做出牺牲的。”[2](p.100)
其次，英国政府支持四国公约的另一个原因是相信它可能会成为打破裁军大会僵局的钥匙。英国自一战结束以来一直把实现欧洲的普遍裁军作为其外交的重要目标之一。1932年世界裁军大会召开后，英国便一直在法德之间扮演调停人的角色，极力弥合法德矛盾。1933年3月初，当裁军大会因法德分歧而陷入僵局时， 英国首相麦克唐纳和外交大臣西蒙又曾亲赴日内瓦进行斡旋，并于3月16 日提出了一份“将德国关于平等的要求和法国对安全的要求调和起来”的裁军方案，即“麦克唐纳计划”，以期打破僵局。但因法德两国的反应均不积极，这使得英国的建议被冷落，裁军大会濒临破裂。在这种背景下，四国公约的建议使英国人看到了挽救裁军大会的希望。麦克唐纳在3月23日对下院的演讲中曾断言：“如果四大国走到一起， 并想出某种方法来统一他们对于相关小国的看法，同时审查目前造成那种不愿裁军的恐惧的原因的话，谁敢否认这是自大战结束以来为和平所作的工作中完成的最有成效的工作呢？”[1](pp.250～251) 同一天，英国外交部官员萨金特在他拟订的一份备忘录中全面分析了意大利草案的内容并逐条提出了修正意见。其中，他彻底否定了意大利文本的第三款，并将之改为：“各方同意，在（1932年）12月11日的五国决议中拟订的条件下许诺给德国的权利平等的原则必须被赋予实际价值。四国认识到：联合王国出席裁军大会的代表团在3月16 日提交的裁军公约草案不仅仅赋予了这种原则以活力，而且还为第一阶段的普遍裁军做好了准备。同时，他们也因此保证向裁军大会推荐以便该方案被大会接受。就德国自身来说，它同意权利平等原则应该在四国各方共同达成协议的前提下分阶段付诸实施。”[2](p.102) 萨金特的思路很明显，就是主张利用四国公约作为淡化法德矛盾、促进各国接受英国的裁军方案，从而打破裁军僵局的工具。他的观点反映了当时英国外交部的主流意见。3月24日， 英国外交部常务次长范西塔特向英国裁军大会代表彼德森通报说：“我们认为真正有效的四国间的合作的前提是四国一致支持英国的裁军方案并向大会推荐。”因此，英国政府急于尽快为推进四国公约采取下一步骤[2](p.103)。
事实上，为了尽快推进四国公约的谈判，英国人在与墨索里尼达成共识后，迅速采取了以下三个方面的行动：
首先，在回国途经巴黎期间极力游说法国政府接受四国公约的建议。3月21日，英国首相麦克唐纳与法国总理达拉第等人进行会晤。会谈期间麦克唐纳极力赞赏意大利的建议，并要求法国方面表态。但是由于法国人担心四国公约涉及修订凡尔赛和约以及承认德国军备平等权等危险内容，所以法国政府决定先采取观望态度，会谈期间没有明确表态，只是表示日后将就有关问题与英国政府“毫不拖延地进一步沟通”[2](p.98)。不过，3月22日希特勒在国会发表演讲，公开欢迎意大利的建议，这使英国对达成四国公约的信心大大增加。
其次，要求裁军大会休会，以便争取时间推进四国公约。3月22日， 英国外交大臣西蒙致电英国裁军大会代表彼德森，建议裁军大会在筹备四国公约期间暂时休会，并明确表示英国倡导四国公约谈判的目的“在于促进欧洲各国间的合作与友好关系，以便为进一步裁军方案的讨论创造良好的气氛”[2](p.99)。随后， 英国外交大臣西蒙又赶赴日内瓦，分别与捷克斯洛伐克、罗马尼亚、南斯拉夫和波兰等东欧各国代表就四国公约交换看法。在英国的操纵下，裁军大会全体大会在23日决定从3月27日起开始休会，直到4月25日为止。
第三，英国外交部从3月23日起着手准备公约的修正文本，并最终于3月31日正式向法国、德国和意大利政府提交。英国的修正文本是在3月23日萨金特备忘录的基础上完善而成的，只是文字上略有改动。如英国文本第1款根据萨金特的意见，只保留意大利文本的第一句话；第2 款则改变了意大利文本中关于四国承认修正和约的原则并在国联框架内实施的笼统措辞，着意突出国联盟约的第19条以强调修正原则与国联原则无冲突，同时，又着重指出对和约的修正应由四国在平等的地位上，在确认相互利益的前提下，通过谈判以协定的形式达成；第3 款则完全照搬了萨金特备忘录的原文，只不过将意大利文本中关于奥地利等国的内容另列为第4款。 这样，英国文本中的第5款实际上对应的是意大利文本的第4款，该款完全删去了在殖民地范围合作的内容，把四大国合作局限在寻求经济复兴的范围内。其后，各款则基本依照意大利文本，只是在行文措辞上略有修改。总体上讲，英国文本的措辞要婉转和缓的多，这主要是为了顾及法国的反应[2](pp.120～121)。4月7日，西蒙向德国大使解释说：“我们的修正是本着让法国更容易接受四大国的协议而进行的，因为，如果要达成任何协议，法国的认可是必需的。”[2](p.130)
英国的积极推动迫使法国不得不做出回应。4月10日， 法国终于提出了自己的四国公约文本。该文本本着趋利避害的原则，在吸取了英国文本核心内容的基础上对意大利文本进行了全面地改造。其内容主要有以下五点：
第一，强调国联盟约必须予以尊重，坚持任何决定均需当事国参与讨论，反对四国强加决定于别国；
第二，强调国联盟约的不可分性，要求在点明规定修正原则的第19条内容的同时，将规定各盟国有义务维护各国领土完整不受侵犯的第10条与规定对违约行为进行制裁的第16条一并列入草案；
第三，指出明确使用“修正原则”等字眼会引发无数新问题，因而要求删除；
第四，强调德国军备平等应分阶段实现，在过渡期间德国不得重整军备；
第五，法国认可英国裁军计划是裁军大会取得成功的现实基础并承诺尽力合作。[4](p.197～198)
显而易见，经过法国的改头换面，意大利提议的四国公约中所体现的修正和约的浓厚色彩已荡然无存了。
但是，由于法国文本保留了英、意文本的核心内容，即倡导四大国合作以及支持英国裁军方案作为裁军谈判基础等要点，这使得英意两国的决策者都喜出望外。三天后，英法意三方代表便开始在罗马就法国文本进行磋商。与此同时，英、意两国政府也努力劝说德国人接受法国文本作为进一步谈判的基础。在英意的压力下，德国政府几经反复，最终于4月27日同意接受法国文本为谈判基础， 此举开启了四国公约长达两个多月的谈判进程。
三
四国公约的谈判与当时裁军大会的进展是紧密联系在一起的。
英国希望四国公约的谈判能够淡化法德在裁军问题上的对立，但事与愿违：4月25日裁军大会复会后，德国丝毫没有改变其在军备问题上的立场，相反还在4 月28日明确拒绝以麦克唐纳计划为裁军谈判的基础，同时又拒不提供任何反建议，这使得裁军大会在4月底5月初再次陷入僵局。对此，英国舆论认为德国是在“蓄意挑战欧洲的和平”，“在这种情况下对任何形式的和约修正都是不可能的”，四国公约的谈判也随之停滞[6](p.174)。与此同时，有关德国蓄意重整军备的情报也纷至沓来，并开始引起英国政府的重视④，这促使英国政府决定对德国施加压力。5月9日，英国外交大臣西蒙召见德国大使，警告德国不要破坏国际合作与信任，他明确表示：“在短短两个月内，德国已经失去了它过去十年内在此地所拥有的同情。”[2](p.212) 5月10日，英国裁军大会代表坦佩尔列依甚至建议对德国提出以下严厉警告：除非它停止重新武装，否则就“不会有裁军、不会有权利平等和不会有凡尔赛和约的松动”[2](p.216)。
英国的警告使德国的立场有所松动。5月17日，希特勒发表演说， 同意接受麦克唐纳计划为进一步裁军谈判的基础，而且再次对四国公约表示欢迎。他表示德国政府愿“以最大的诚意”与其他国家一道来克服四国公约谈判中可能遇到的任何困难[5](pp.1053～1054)。这让英国看到了希望。当天西蒙指示驻意、法大使要尽快缔结四国公约。他在电报中强调：“考虑到当前由于德国事件所引起的紧张局势，最为重要的是四大国间应合作缔结一项协定，哪怕它比墨索里尼的原始意图差得多。”[2](p.245) 意大利政府在19日也表示同意英国的看法。
然而，此刻法国政府在裁军与四国公约等问题上却面临着巨大的压力。德国事态的发展加深了法国对自身安全的担忧，使得法国国内反对裁军的呼声日盛。英国驻法大使蒂勒尔在5月19日向国内报告说：“面对新的威胁， 法国的舆论放弃了为积极地遏制德国而提供那些似是而非的理由的做法，转而在事实上将自己限定在提出保持法国现有的军备优势的必要性上。”[2](p.269) 与此同时， 法国国内反对四国公约的谈判的呼声也越来越高。5月22日，议员马兰在议会中甚至扬言，如果达拉第胆敢签署四国公约，他们将推翻其政府[3](p.141)。5月26日，以赫里欧为首的法国外交事务委员会也公开反对签订四国公约，该委员会宣布：“四国公约等于修正，修正等于战争，因此，四国公约等于战争！”[7](p.147) 在这种背景下，法国政府对于四国公约谈判的立场日趋僵硬。当时，四国关于公约文本的谈判已基本达成协议，悬而未决的只是法国坚持将国联盟约有关制裁违约的第16条列入四国公约的第2款。这与英、德、意的意见相左。5月19日，法国向英、德、意三国及小协约国提出一份新的修正文本，行文虽有调整，但仍坚持将国联盟约第16条列入第2款。并强调这是法国最后的文本。
尽管法国的态度强硬，但考虑到法国政府在国内的处境，为了尽快达成四国公约，英国决定做出让步。5月26日，英国政府照会法国：如果其他问题达成一致，英国将在国联盟约第16条的问题上接受法国的意见[2](pp.275～276)。此举打破了四国公约谈判的僵局。三天后，英、法、德、意四国代表在罗马继续进行谈判。为确保谈判成功，墨索里尼也亲自致信希特勒，敦促德国接受法国的文本。他向希特勒保证：只要四国公约能够签字，其他问题如修正和约和德国军备问题等都会迎刃而解。在这种情况下，德国做出了让步。5月30日，四国就公约最终达成一致意见。
但是，当法国大使将四国公约的最终文本内容报知国内后，法国外长保罗·邦库尔却以该文本没有得到小协约国认可为由拒绝接受⑤。法国人的出尔反尔引起了英国人极大的不满，6月1日，西蒙指示英国驻法大使对法国施加压力，要求法国政府“毫不迟疑地”接受5月30日文本。他警告说：英国在国联第16 条问题上的让步是有条件的，而德意对于最后文本并不完全满意，如果法国拒绝该文本将造成四国公约谈判的失败。果真如此，法国将必须承担条约失败的一切后果和责任。其言辞非常激烈[2](pp.309～310)。在这种情况下，法国政府被迫妥协。1933年6月7日，四国公约在罗马举行草签仪式。7月15日，四国公约正式签字。至此，英国人借助四国公约挽救裁军大会的计划又向前推进了一步。
然而，四国公约的缔结并没能给处于困境的裁军大会带来转机。相反，7—8月间有关德国重整军备、特别是重建空军的消息接连不断，促使英国开始不断对德国施压：7月21日和27日，英国连续就德国重建空军问题提出抗议和交涉；7月24日、8月2日英国又先后照会法、意、比三国严禁对德出口军用飞机。此外，针对纳粹分子在奥地利进行的分裂活动，英国还与法国一道在8月7日联合向德国提出口头抗议等等。但英国的多次抗议和警告均没有产生预期的效果。在这种情况下，英国在裁军问题上逐渐向法国的立场靠拢，开始考虑法国关于建立军备监督制度的建议。这期间，意大利曾建议把裁军问题放到四国公约的框架内商谈，但是英国主张应先进行英法双边会谈。9月18日， 英国裁军大会代表艾登赴巴黎与法国政府就麦克唐纳计划的修正开始磋商。22日，英国外交大臣西蒙又亲自与法国总理达拉第会谈，当得知意大利完全支持法国关于军备监督和试验期的主张后，英国接受了法国的意见，即裁军将分两个阶段实施：第一阶段3～4年为试验期，凡尔赛和约的规定仍然有效，德国不得拥有被禁止的武器；第二阶段3～4年，各国将根据麦克唐纳计划进行裁军[2](pp.612～621)。9月24日，英、法、意、美四国将上述麦克唐纳计划的修正方案递交给德国。
面对英、法、意、美的一致行动，希特勒决意退出裁军大会。在采取行动前，他曾将自己的意图通知了意大利政府，因为他估计意大利会倡议在四国公约的框架内恢复裁军谈判。然而，当10月14日德国退出裁军大会及国联的消息传开后，法国舆论反应强烈，以致支持四国公约的达拉第政府在10月24日被赶下了台。伴随着达拉第政府的垮台，四国公约所标榜的大国合作事实上已经成了泡影。因此，墨索里尼在事后并没有建议将裁军问题转移到四国公约的框架下进行，而是指责德国不仅毁掉了裁军大会和国联，而且毁掉了四国公约[2](p.702)。在这种背景下，四国公约给欧洲带来的和平幻想已被彻底打破。虽然意大利和英国先后于8月31日和9月16日批准了四国公约，但法、德两国批准公约的可能性已经不复存在。这使得四国公约最终难逃失败的命运，成了一个未能生效的废约。
四
综观英国在四国公约谈判过程中的表现，可以清楚地看出，英国自始至终地积极支持四国公约，其目的是要利用该公约来促进法、德关系的改善，从而为打破裁军僵局开路。这与洛迦诺公约签订以来英国在外交政策上大力倡导仲裁与裁军是一脉相承的。
事实上，1932年裁军大会开幕后，为缓和法德矛盾、推进裁军进程，英国自始至终都在扮演仲裁者的角色。对此，英国外交大臣曾坦率地承认：“英国在裁军大会上的角色是尽其所能推进切实的裁军，并且作为法、德双方的忠实朋友行事，以便期望促进法德之间的和解。”[2](pp.514～515) 这一外交思路在1933年希特勒上台后仍没有大的改变。如“麦克唐纳计划”本身就是英国以仲裁者的身份提出的一个“既不会要求法国过多也不会迫使德国离开日内瓦”的折中方案。同样，英国推进四国公约，其外交手段也依然是在法德之间充当仲裁人，只不过此番是联合意大利一起行动。英国外交部官员萨金特曾明确地指出过这一点，他在其3月23日拟订的备忘录中开篇就写道：“在目前形势下，法、德间的直接关系是不可能和解的，但是通过英、意的调停来弥补这种直接合作的缺乏，应该是可能的，只要这两个调停者对彼此以及另外两国充满信心。”[2](p.100) 为此，英国首相麦克唐纳曾在英国提出修订文本的同时亲自致信墨索里尼，敦促后者与英国合作推进四国公约。他在信中写道：“拟订一份四国谅解与合作协定的主意是如此的好，以至于为了它的成功而做出巨大的努力甚至牺牲都是值得的。……我相信这是欧洲走向和解的第一步。”[2](pp.123～124) 由此可见，1933年初希特勒上台后英国的对德政策并没有发生重大改变。甚至到了1933年11月下旬，即德国已然退出裁军大会一月有余的情况下，英国政府还在劝说法国单独与德国进行谈判，这表明英国依然对与德国达成和解进而实现普遍裁军抱有幻想。
因此，四国公约的失败，与其说是西欧四大国合作的失败，不如说是英意调和法德矛盾的失败。事实上，四国公约的谈判不仅从一个侧面反映了英国在纳粹德国崛起初期的政策走向，而且暴露了英法对外政策的分歧。英国把四国公约视为缓和法德矛盾，打开裁军僵局的钥匙，因而极力加以促成；而法国却担心四国公约成为德国修正和约的工具，处处加以限制。公约签字后，英国适时批准，而法国则弃之一旁。在德国退出裁军大会后，英法的分歧非但没有弥合，反而进一步加大：法国主张在德国缺席的情况下继续裁军大会，以此孤立德国，迫其屈服。英国则认为没有德国参与的裁军公约毫无用处，建议暂时休会，以便寻求私下做出让步使德国重返裁军大会。双方各持己见，以至于在11月9日的裁军大会上发生了激烈的争吵，不欢而散。美国代理国务卿威廉·菲利普斯在11月19日致美国裁军大会代表的文件中不无担忧地写道：“英国人与法国人之间的观点的明显分歧令我们非常吃惊，这不仅仅是因为它给裁军大会带来的即时后果，更是因为它可能对于欧洲产生的政治影响。”[8](p.310) 事实上，在其后的几个月里，英法始终没能在如何应对德国退出裁军大会的问题上达成一致，裁军大会最终于1934年6月11日宣告失败。
四国公约虽然未能生效，但是作为纳粹德国崛起初期欧洲大国外交互动的一个缩影，其缔结和失败对于揭示当时缔约各国的外交政策以及国际关系的走向有着深刻的意义。英国借助四国公约来推动裁军大会的努力由于法德矛盾的不可调和而失败，但这并不意味着修正和约的主张就此没了市场。相反，四国公约的失败加深了英、意与法国的分歧，使得英意两国在修正和约问题上更加倾向于对德国让步。到1938年英、法、德、意签署慕尼黑协定时，我们看到了另一个由英国极力促成的、变相的“四国公约”。从对德和解的角度看，1933年的四国公约堪称是五年后慕尼黑协定的一次失败的预演。二者的成败之由，不过是在于英、德、意的主张一贯，而法国的立场迥异罢了。
收稿日期：2006—3—06
注释：
① 西方学者有关“四国公约”的专著极少，目前只有美国学者康拉德·H·雅劳施1965年出版的《1933年四国公约》（Konrad H. Jarausch. The Four Power Pact. Masison, 1965）一书可供参考，但由于该书问世时法国相关的外交文件尚未公开，所以其论述尚有局限。此外，国内迄今没有相关专题的著述。
② 世界裁军大会于1932年2月2日在日内瓦召开，12月休会，1933年2月复会。
③ 1933年3月14日，意大利驻德大使向德国外长牛赖特递交了四国公约的草案文本。次日，牛赖特答复说德国政府欢迎意大利的建议并称赞公约草案是“天才的创意”。
④ 4月26日，英国驻德大使向国内报告说希特勒上台后德国的“议会政权已经为暴力政权所取代”。德国国内主张修正和约的民族主义正在受到政府的鼓动而演变为军国主义。他断言：“德国的目标是重整军备而非裁军。”该文件由首相亲阅后在内阁散发。
⑤ 小协约国在6月1日声明认可法国5月19日的修正文本。但是5月30日达成的公约文本是以5月20日法国大使与英意德代表协商修改后的法国文本为基础的，并非5月19日的原始文本。虽变动不大，但是没有征求过小协约国的意见。
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年09期
【原文出处】《历史教学》(津)2006年5期第33～38页
【英文标题】 Britain and the Four Power Pact, 1933.3—1933.7
【作者简介】梁占军，首都师范大学 历史系，北京 100037
梁占军（1967—），男，北京人，首都师范大学历史系副教授，研究方向为现代国际关系史。
| 【内容提要】 | 1933年7月英、法、德、意四国“谅解与合作公约”的缔结， 是希特勒上台后欧洲大国间第一次外交互动的产物。英国出于挽救裁军大会的考虑，对意大利倡议的“四国公约”极力推崇，并在协调法德分歧、促成公约的缔结等方面发挥了主导作用。虽然“四国公约”最终因法德两国政府拒绝批准而成为一纸空文，但英国在“四国公约”问题上的表现，却从一个侧面折射出德国纳粹势力上台初期，英国对外政策的基本走向：即力图通过促成普遍裁军来实现欧洲大国间的和解，从而避免可能的战争风险。 The Four Power Pact, signed by Britain, France, Italy and Germany on July 1933, was the result of the first interaction between the West- European powers after Hitler's coming into power in Germany. Great Britain played an important role during the negotiation of the pact in order to rescue the disarmament conference from failure. Even the pact hasn't come into operation in the end, the British attitudes towards the pact showed that the aim of British diplomacy was to promote the appeasement in Europe by concluding of the disarmament agreement. |
所谓“四国公约”是指1933年7月15日英、法、德、 意四国签署的“谅解与合作公约”。该公约的谈判与缔结是20世纪30年代欧洲国际关系史上的一个含义深远却长期被人忽视的事件。各国学者至今少有专门的论述，一般通史著作或有叙及，也多是一带而过①。究其原因，大抵有二：一是当年发生的众多规模和影响相对更大的国际事件，如裁军大会、世界经济大会等吸引了多数研究者的视线；二是四国公约本身是个未生效的条约，不易为人重视。但事实上，有关四国公约的谈判发生在希特勒在德国上台后不久的特定时期，其缔结与最终未被批准的事实背后，纠缠着复杂的国际关系背景和利害冲突，对于其后欧洲国际关系的演变以及各国对外政策的调整都有着深刻的影响。本文拟利用英法等国公开的外交文件和资料，就英国在四国公约问题上的政策和立场进行考察，以期从一个侧面说明纳粹德国崛起初期英国对外政策的重心及其走向。
一
有关四国公约的建议最初是由意大利政府在世界裁军大会陷入僵局的背景下提出的。其目的是希望促成大国在会外合作，进而就阻碍裁军谈判的原则性问题直接达成谅解，以便为打破裁军僵局创造条件。
1933年1月30日希特勒上台后，德国要求军备平等的态度日趋强硬，而法国则顾及自身安全不肯再在军备问题上做出让步，这使得2月中旬复会的世界裁军大会② 进展迟缓，并且在3月初陷入僵局。在这种背景下，意大利政府于3月18日向英、法、德三国驻意大使递交了一份名为“谅解与合作公约”的草案，倡导英、法、德、意四大国合作解决欧洲问题，其主要条款如下：
一、在维护和平方面，英、法、德、意四国密切合作并且在欧洲范围内使别国遵从他们的决定；
二、四国接受并贯彻在国联体制范围内对凡尔赛和约进行修正的原则；
三、不论裁军大会成功与否，允许德国分阶段实现军备平等权利；
四、四国在一切政治和经济事务中，以及在“殖民地范围内”采取共同的行动路线；
五、条约有效期为十年。[1](pp.242～48)
很明显，“四国公约”的核心内容在于第一、第二和第三款，即倡导西欧四大国合作、修正凡尔赛和约和允许德国军备平等三个内容。由于事先征得了德国政府的认可③，意大利的公约草案实际上反映的是意德两国共同的立场。此外，为了确保四国公约的建议能够得到英国的支持，墨索里尼还邀请英国首相麦克唐纳与英国外交大臣西蒙访问罗马，并有意安排在3月18 日英国人来访的当天提出四国公约草案，以便双方当面协商。
二
对于意大利的建议，英国的反应既迅速又积极：英国首相麦克唐纳与外交大臣西蒙是在抵达罗马的途中收到四国公约文本的，虽无时间仔细推敲，但公约所倡导的大国合作、修正和约等主张还是引起了他们的极大兴趣。在3月18 日上午进行的初次会谈中，英国方面便宣布原则上接受意大利的建议，只是强调为顾及法国的反应，有些条款需要再斟酌。为此，麦克唐纳还指示随行人员连夜拟出一份修正文本，在行文上对意大利文本做了修正。在19日的会谈中，墨索里尼接受了英国的修正意见并同意由英国方面拟订一个新的文本；而麦克唐纳则承诺在回国途经巴黎时去努力游说法国人支持意大利的建议[2](p.84)。
英国的反应如此积极是事出有因的。这首先是因为意大利的建议迎合了英国有关大国合作可以避免欧洲重陷敌对分裂的想法。自1925年洛迦诺公约签字以来，英国的决策者一直在考虑英法德意四个缔约国之间直接达成协定的可能性。因为他们相信：“这样一种协定有利于消除在欧洲形成敌对阵营的危险，而且可以相互确保四国政策的方向和目标，使之与维持彼此友好关系及增强相互了解相一致。”[2](p.324) 而1933年初希特勒上台后，法德对立倾向日渐明显，欧洲似乎又处在敌对分裂的边缘，这让英国人对促成四国间的合作更加充满了期望。这种情况下，意大利的倡议对于英国人来说真可谓“正中下怀”。英国首相麦克唐纳对于墨索里尼有关四国公约“可以在欧洲消除有关大国敌对集团”的观点深表认同。他在3月23日对下院发表演讲时强调：“政府欢迎墨索里尼先生的主张”是为了避免因为德国民族主义者的复活而给欧洲带来的战争危险。罗马建议的现实意义就在于：“当欧洲的国民生活正需恢复生机的时候，四大国应该在它们有可能分裂之前举行会晤，以尝试通过谈判来消除那些无论如何都会遇到的危险。”[3](p.132) 英国外交部在同日拟订的一份备忘录中也声称：“四国合作代表着处理目前欧洲问题的现实的、也许是在目前情势下唯一有效的方法。……它是非常值得欢迎并且值得为之做出牺牲的。”[2](p.100)
其次，英国政府支持四国公约的另一个原因是相信它可能会成为打破裁军大会僵局的钥匙。英国自一战结束以来一直把实现欧洲的普遍裁军作为其外交的重要目标之一。1932年世界裁军大会召开后，英国便一直在法德之间扮演调停人的角色，极力弥合法德矛盾。1933年3月初，当裁军大会因法德分歧而陷入僵局时， 英国首相麦克唐纳和外交大臣西蒙又曾亲赴日内瓦进行斡旋，并于3月16 日提出了一份“将德国关于平等的要求和法国对安全的要求调和起来”的裁军方案，即“麦克唐纳计划”，以期打破僵局。但因法德两国的反应均不积极，这使得英国的建议被冷落，裁军大会濒临破裂。在这种背景下，四国公约的建议使英国人看到了挽救裁军大会的希望。麦克唐纳在3月23日对下院的演讲中曾断言：“如果四大国走到一起， 并想出某种方法来统一他们对于相关小国的看法，同时审查目前造成那种不愿裁军的恐惧的原因的话，谁敢否认这是自大战结束以来为和平所作的工作中完成的最有成效的工作呢？”[1](pp.250～251) 同一天，英国外交部官员萨金特在他拟订的一份备忘录中全面分析了意大利草案的内容并逐条提出了修正意见。其中，他彻底否定了意大利文本的第三款，并将之改为：“各方同意，在（1932年）12月11日的五国决议中拟订的条件下许诺给德国的权利平等的原则必须被赋予实际价值。四国认识到：联合王国出席裁军大会的代表团在3月16 日提交的裁军公约草案不仅仅赋予了这种原则以活力，而且还为第一阶段的普遍裁军做好了准备。同时，他们也因此保证向裁军大会推荐以便该方案被大会接受。就德国自身来说，它同意权利平等原则应该在四国各方共同达成协议的前提下分阶段付诸实施。”[2](p.102) 萨金特的思路很明显，就是主张利用四国公约作为淡化法德矛盾、促进各国接受英国的裁军方案，从而打破裁军僵局的工具。他的观点反映了当时英国外交部的主流意见。3月24日， 英国外交部常务次长范西塔特向英国裁军大会代表彼德森通报说：“我们认为真正有效的四国间的合作的前提是四国一致支持英国的裁军方案并向大会推荐。”因此，英国政府急于尽快为推进四国公约采取下一步骤[2](p.103)。
事实上，为了尽快推进四国公约的谈判，英国人在与墨索里尼达成共识后，迅速采取了以下三个方面的行动：
首先，在回国途经巴黎期间极力游说法国政府接受四国公约的建议。3月21日，英国首相麦克唐纳与法国总理达拉第等人进行会晤。会谈期间麦克唐纳极力赞赏意大利的建议，并要求法国方面表态。但是由于法国人担心四国公约涉及修订凡尔赛和约以及承认德国军备平等权等危险内容，所以法国政府决定先采取观望态度，会谈期间没有明确表态，只是表示日后将就有关问题与英国政府“毫不拖延地进一步沟通”[2](p.98)。不过，3月22日希特勒在国会发表演讲，公开欢迎意大利的建议，这使英国对达成四国公约的信心大大增加。
其次，要求裁军大会休会，以便争取时间推进四国公约。3月22日， 英国外交大臣西蒙致电英国裁军大会代表彼德森，建议裁军大会在筹备四国公约期间暂时休会，并明确表示英国倡导四国公约谈判的目的“在于促进欧洲各国间的合作与友好关系，以便为进一步裁军方案的讨论创造良好的气氛”[2](p.99)。随后， 英国外交大臣西蒙又赶赴日内瓦，分别与捷克斯洛伐克、罗马尼亚、南斯拉夫和波兰等东欧各国代表就四国公约交换看法。在英国的操纵下，裁军大会全体大会在23日决定从3月27日起开始休会，直到4月25日为止。
第三，英国外交部从3月23日起着手准备公约的修正文本，并最终于3月31日正式向法国、德国和意大利政府提交。英国的修正文本是在3月23日萨金特备忘录的基础上完善而成的，只是文字上略有改动。如英国文本第1款根据萨金特的意见，只保留意大利文本的第一句话；第2 款则改变了意大利文本中关于四国承认修正和约的原则并在国联框架内实施的笼统措辞，着意突出国联盟约的第19条以强调修正原则与国联原则无冲突，同时，又着重指出对和约的修正应由四国在平等的地位上，在确认相互利益的前提下，通过谈判以协定的形式达成；第3 款则完全照搬了萨金特备忘录的原文，只不过将意大利文本中关于奥地利等国的内容另列为第4款。 这样，英国文本中的第5款实际上对应的是意大利文本的第4款，该款完全删去了在殖民地范围合作的内容，把四大国合作局限在寻求经济复兴的范围内。其后，各款则基本依照意大利文本，只是在行文措辞上略有修改。总体上讲，英国文本的措辞要婉转和缓的多，这主要是为了顾及法国的反应[2](pp.120～121)。4月7日，西蒙向德国大使解释说：“我们的修正是本着让法国更容易接受四大国的协议而进行的，因为，如果要达成任何协议，法国的认可是必需的。”[2](p.130)
英国的积极推动迫使法国不得不做出回应。4月10日， 法国终于提出了自己的四国公约文本。该文本本着趋利避害的原则，在吸取了英国文本核心内容的基础上对意大利文本进行了全面地改造。其内容主要有以下五点：
第一，强调国联盟约必须予以尊重，坚持任何决定均需当事国参与讨论，反对四国强加决定于别国；
第二，强调国联盟约的不可分性，要求在点明规定修正原则的第19条内容的同时，将规定各盟国有义务维护各国领土完整不受侵犯的第10条与规定对违约行为进行制裁的第16条一并列入草案；
第三，指出明确使用“修正原则”等字眼会引发无数新问题，因而要求删除；
第四，强调德国军备平等应分阶段实现，在过渡期间德国不得重整军备；
第五，法国认可英国裁军计划是裁军大会取得成功的现实基础并承诺尽力合作。[4](p.197～198)
显而易见，经过法国的改头换面，意大利提议的四国公约中所体现的修正和约的浓厚色彩已荡然无存了。
但是，由于法国文本保留了英、意文本的核心内容，即倡导四大国合作以及支持英国裁军方案作为裁军谈判基础等要点，这使得英意两国的决策者都喜出望外。三天后，英法意三方代表便开始在罗马就法国文本进行磋商。与此同时，英、意两国政府也努力劝说德国人接受法国文本作为进一步谈判的基础。在英意的压力下，德国政府几经反复，最终于4月27日同意接受法国文本为谈判基础， 此举开启了四国公约长达两个多月的谈判进程。
三
四国公约的谈判与当时裁军大会的进展是紧密联系在一起的。
英国希望四国公约的谈判能够淡化法德在裁军问题上的对立，但事与愿违：4月25日裁军大会复会后，德国丝毫没有改变其在军备问题上的立场，相反还在4 月28日明确拒绝以麦克唐纳计划为裁军谈判的基础，同时又拒不提供任何反建议，这使得裁军大会在4月底5月初再次陷入僵局。对此，英国舆论认为德国是在“蓄意挑战欧洲的和平”，“在这种情况下对任何形式的和约修正都是不可能的”，四国公约的谈判也随之停滞[6](p.174)。与此同时，有关德国蓄意重整军备的情报也纷至沓来，并开始引起英国政府的重视④，这促使英国政府决定对德国施加压力。5月9日，英国外交大臣西蒙召见德国大使，警告德国不要破坏国际合作与信任，他明确表示：“在短短两个月内，德国已经失去了它过去十年内在此地所拥有的同情。”[2](p.212) 5月10日，英国裁军大会代表坦佩尔列依甚至建议对德国提出以下严厉警告：除非它停止重新武装，否则就“不会有裁军、不会有权利平等和不会有凡尔赛和约的松动”[2](p.216)。
英国的警告使德国的立场有所松动。5月17日，希特勒发表演说， 同意接受麦克唐纳计划为进一步裁军谈判的基础，而且再次对四国公约表示欢迎。他表示德国政府愿“以最大的诚意”与其他国家一道来克服四国公约谈判中可能遇到的任何困难[5](pp.1053～1054)。这让英国看到了希望。当天西蒙指示驻意、法大使要尽快缔结四国公约。他在电报中强调：“考虑到当前由于德国事件所引起的紧张局势，最为重要的是四大国间应合作缔结一项协定，哪怕它比墨索里尼的原始意图差得多。”[2](p.245) 意大利政府在19日也表示同意英国的看法。
然而，此刻法国政府在裁军与四国公约等问题上却面临着巨大的压力。德国事态的发展加深了法国对自身安全的担忧，使得法国国内反对裁军的呼声日盛。英国驻法大使蒂勒尔在5月19日向国内报告说：“面对新的威胁， 法国的舆论放弃了为积极地遏制德国而提供那些似是而非的理由的做法，转而在事实上将自己限定在提出保持法国现有的军备优势的必要性上。”[2](p.269) 与此同时， 法国国内反对四国公约的谈判的呼声也越来越高。5月22日，议员马兰在议会中甚至扬言，如果达拉第胆敢签署四国公约，他们将推翻其政府[3](p.141)。5月26日，以赫里欧为首的法国外交事务委员会也公开反对签订四国公约，该委员会宣布：“四国公约等于修正，修正等于战争，因此，四国公约等于战争！”[7](p.147) 在这种背景下，法国政府对于四国公约谈判的立场日趋僵硬。当时，四国关于公约文本的谈判已基本达成协议，悬而未决的只是法国坚持将国联盟约有关制裁违约的第16条列入四国公约的第2款。这与英、德、意的意见相左。5月19日，法国向英、德、意三国及小协约国提出一份新的修正文本，行文虽有调整，但仍坚持将国联盟约第16条列入第2款。并强调这是法国最后的文本。
尽管法国的态度强硬，但考虑到法国政府在国内的处境，为了尽快达成四国公约，英国决定做出让步。5月26日，英国政府照会法国：如果其他问题达成一致，英国将在国联盟约第16条的问题上接受法国的意见[2](pp.275～276)。此举打破了四国公约谈判的僵局。三天后，英、法、德、意四国代表在罗马继续进行谈判。为确保谈判成功，墨索里尼也亲自致信希特勒，敦促德国接受法国的文本。他向希特勒保证：只要四国公约能够签字，其他问题如修正和约和德国军备问题等都会迎刃而解。在这种情况下，德国做出了让步。5月30日，四国就公约最终达成一致意见。
但是，当法国大使将四国公约的最终文本内容报知国内后，法国外长保罗·邦库尔却以该文本没有得到小协约国认可为由拒绝接受⑤。法国人的出尔反尔引起了英国人极大的不满，6月1日，西蒙指示英国驻法大使对法国施加压力，要求法国政府“毫不迟疑地”接受5月30日文本。他警告说：英国在国联第16 条问题上的让步是有条件的，而德意对于最后文本并不完全满意，如果法国拒绝该文本将造成四国公约谈判的失败。果真如此，法国将必须承担条约失败的一切后果和责任。其言辞非常激烈[2](pp.309～310)。在这种情况下，法国政府被迫妥协。1933年6月7日，四国公约在罗马举行草签仪式。7月15日，四国公约正式签字。至此，英国人借助四国公约挽救裁军大会的计划又向前推进了一步。
然而，四国公约的缔结并没能给处于困境的裁军大会带来转机。相反，7—8月间有关德国重整军备、特别是重建空军的消息接连不断，促使英国开始不断对德国施压：7月21日和27日，英国连续就德国重建空军问题提出抗议和交涉；7月24日、8月2日英国又先后照会法、意、比三国严禁对德出口军用飞机。此外，针对纳粹分子在奥地利进行的分裂活动，英国还与法国一道在8月7日联合向德国提出口头抗议等等。但英国的多次抗议和警告均没有产生预期的效果。在这种情况下，英国在裁军问题上逐渐向法国的立场靠拢，开始考虑法国关于建立军备监督制度的建议。这期间，意大利曾建议把裁军问题放到四国公约的框架内商谈，但是英国主张应先进行英法双边会谈。9月18日， 英国裁军大会代表艾登赴巴黎与法国政府就麦克唐纳计划的修正开始磋商。22日，英国外交大臣西蒙又亲自与法国总理达拉第会谈，当得知意大利完全支持法国关于军备监督和试验期的主张后，英国接受了法国的意见，即裁军将分两个阶段实施：第一阶段3～4年为试验期，凡尔赛和约的规定仍然有效，德国不得拥有被禁止的武器；第二阶段3～4年，各国将根据麦克唐纳计划进行裁军[2](pp.612～621)。9月24日，英、法、意、美四国将上述麦克唐纳计划的修正方案递交给德国。
面对英、法、意、美的一致行动，希特勒决意退出裁军大会。在采取行动前，他曾将自己的意图通知了意大利政府，因为他估计意大利会倡议在四国公约的框架内恢复裁军谈判。然而，当10月14日德国退出裁军大会及国联的消息传开后，法国舆论反应强烈，以致支持四国公约的达拉第政府在10月24日被赶下了台。伴随着达拉第政府的垮台，四国公约所标榜的大国合作事实上已经成了泡影。因此，墨索里尼在事后并没有建议将裁军问题转移到四国公约的框架下进行，而是指责德国不仅毁掉了裁军大会和国联，而且毁掉了四国公约[2](p.702)。在这种背景下，四国公约给欧洲带来的和平幻想已被彻底打破。虽然意大利和英国先后于8月31日和9月16日批准了四国公约，但法、德两国批准公约的可能性已经不复存在。这使得四国公约最终难逃失败的命运，成了一个未能生效的废约。
四
综观英国在四国公约谈判过程中的表现，可以清楚地看出，英国自始至终地积极支持四国公约，其目的是要利用该公约来促进法、德关系的改善，从而为打破裁军僵局开路。这与洛迦诺公约签订以来英国在外交政策上大力倡导仲裁与裁军是一脉相承的。
事实上，1932年裁军大会开幕后，为缓和法德矛盾、推进裁军进程，英国自始至终都在扮演仲裁者的角色。对此，英国外交大臣曾坦率地承认：“英国在裁军大会上的角色是尽其所能推进切实的裁军，并且作为法、德双方的忠实朋友行事，以便期望促进法德之间的和解。”[2](pp.514～515) 这一外交思路在1933年希特勒上台后仍没有大的改变。如“麦克唐纳计划”本身就是英国以仲裁者的身份提出的一个“既不会要求法国过多也不会迫使德国离开日内瓦”的折中方案。同样，英国推进四国公约，其外交手段也依然是在法德之间充当仲裁人，只不过此番是联合意大利一起行动。英国外交部官员萨金特曾明确地指出过这一点，他在其3月23日拟订的备忘录中开篇就写道：“在目前形势下，法、德间的直接关系是不可能和解的，但是通过英、意的调停来弥补这种直接合作的缺乏，应该是可能的，只要这两个调停者对彼此以及另外两国充满信心。”[2](p.100) 为此，英国首相麦克唐纳曾在英国提出修订文本的同时亲自致信墨索里尼，敦促后者与英国合作推进四国公约。他在信中写道：“拟订一份四国谅解与合作协定的主意是如此的好，以至于为了它的成功而做出巨大的努力甚至牺牲都是值得的。……我相信这是欧洲走向和解的第一步。”[2](pp.123～124) 由此可见，1933年初希特勒上台后英国的对德政策并没有发生重大改变。甚至到了1933年11月下旬，即德国已然退出裁军大会一月有余的情况下，英国政府还在劝说法国单独与德国进行谈判，这表明英国依然对与德国达成和解进而实现普遍裁军抱有幻想。
因此，四国公约的失败，与其说是西欧四大国合作的失败，不如说是英意调和法德矛盾的失败。事实上，四国公约的谈判不仅从一个侧面反映了英国在纳粹德国崛起初期的政策走向，而且暴露了英法对外政策的分歧。英国把四国公约视为缓和法德矛盾，打开裁军僵局的钥匙，因而极力加以促成；而法国却担心四国公约成为德国修正和约的工具，处处加以限制。公约签字后，英国适时批准，而法国则弃之一旁。在德国退出裁军大会后，英法的分歧非但没有弥合，反而进一步加大：法国主张在德国缺席的情况下继续裁军大会，以此孤立德国，迫其屈服。英国则认为没有德国参与的裁军公约毫无用处，建议暂时休会，以便寻求私下做出让步使德国重返裁军大会。双方各持己见，以至于在11月9日的裁军大会上发生了激烈的争吵，不欢而散。美国代理国务卿威廉·菲利普斯在11月19日致美国裁军大会代表的文件中不无担忧地写道：“英国人与法国人之间的观点的明显分歧令我们非常吃惊，这不仅仅是因为它给裁军大会带来的即时后果，更是因为它可能对于欧洲产生的政治影响。”[8](p.310) 事实上，在其后的几个月里，英法始终没能在如何应对德国退出裁军大会的问题上达成一致，裁军大会最终于1934年6月11日宣告失败。
四国公约虽然未能生效，但是作为纳粹德国崛起初期欧洲大国外交互动的一个缩影，其缔结和失败对于揭示当时缔约各国的外交政策以及国际关系的走向有着深刻的意义。英国借助四国公约来推动裁军大会的努力由于法德矛盾的不可调和而失败，但这并不意味着修正和约的主张就此没了市场。相反，四国公约的失败加深了英、意与法国的分歧，使得英意两国在修正和约问题上更加倾向于对德国让步。到1938年英、法、德、意签署慕尼黑协定时，我们看到了另一个由英国极力促成的、变相的“四国公约”。从对德和解的角度看，1933年的四国公约堪称是五年后慕尼黑协定的一次失败的预演。二者的成败之由，不过是在于英、德、意的主张一贯，而法国的立场迥异罢了。
收稿日期：2006—3—06
注释：
① 西方学者有关“四国公约”的专著极少，目前只有美国学者康拉德·H·雅劳施1965年出版的《1933年四国公约》（Konrad H. Jarausch. The Four Power Pact. Masison, 1965）一书可供参考，但由于该书问世时法国相关的外交文件尚未公开，所以其论述尚有局限。此外，国内迄今没有相关专题的著述。
② 世界裁军大会于1932年2月2日在日内瓦召开，12月休会，1933年2月复会。
③ 1933年3月14日，意大利驻德大使向德国外长牛赖特递交了四国公约的草案文本。次日，牛赖特答复说德国政府欢迎意大利的建议并称赞公约草案是“天才的创意”。
④ 4月26日，英国驻德大使向国内报告说希特勒上台后德国的“议会政权已经为暴力政权所取代”。德国国内主张修正和约的民族主义正在受到政府的鼓动而演变为军国主义。他断言：“德国的目标是重整军备而非裁军。”该文件由首相亲阅后在内阁散发。
⑤ 小协约国在6月1日声明认可法国5月19日的修正文本。但是5月30日达成的公约文本是以5月20日法国大使与英意德代表协商修改后的法国文本为基础的，并非5月19日的原始文本。虽变动不大，但是没有征求过小协约国的意见。
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