| 明清史 |
艾森豪威尔政府芬兰政策初探
纪胜利
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年08期
【原文出处】《世界历史》(京)2006年2期第4～11页
【作者简介】纪胜利，东北师范大学历史文化学院博士生，哈尔滨师范大学人文学院历史系副教授。哈尔滨 150080
【关 键 词】艾森豪威尔政府/芬兰/NSC5403/冷战
在美国冷战政策中，芬兰等北欧5国占有独特地位， 它们构成了美国全球冷战的北翼战线，既是冷战的前卫哨兵，又是冷战的缓冲区域。以往国内冷战史研究中，由于资料等因素限制，对美国的北欧诸国政策，鲜有论及，国外的相关研究亦很薄弱①。20世纪80年代以来，美国外交档案陆续解密，使我们有可能对美国在北欧地区的冷战政策探幽穷赜，从而丰富和完善冷战史研究。本文② 以美国政府解密的对外关系文件和美国国家安全委员会NSC5403、NSC5914和NSC6024 系列档案文件为中心，探讨艾森豪威尔政府芬兰政策形成的背景和基本过程，揭示其主要内容和特点。
一、美国北欧冷战战略与芬兰政策的起源
国外有学者认为，芬兰是战后美苏在欧洲唯一按照标准的“雅尔塔方式”解决的个案③。这个见解虽有道理，但不全面。诚然，战后最初两年，美苏在北欧的争夺和矛盾并不突出。在芬兰问题上，如盟国对芬兰管制委员会的组成及其作用、对芬和约等问题上，美国基本认可了苏联的主张。但这只是问题的一个方面。事实上，同战后世界安排中的很多问题一样，美国对芬兰问题相对有利于苏联的解决并不是心甘情愿的，尤其对于芬兰承担沉重的赔款负担和将波卡拉租给苏联做军事基地颇有微词，但由于美国在二战中没有对芬兰宣战，在芬兰问题上没有足够的发言权，因而暂时只好采取低姿态。是什么原因使得艾森豪威尔政府开始重视芬兰并欲有所作为了呢？这要从美国冷战政策的演变和国际形势的变化中去寻求答案。
1947年，杜鲁门主义出台，标志着美国对苏冷战正式开始。此后美国确定了旨在同西欧各国结盟、遏制苏联扩张和控制一切苏联尚未控制的国家和地区的欧洲冷战战略，作为其中一个组成部分的北欧政策随之有所加强。美国对北欧的政策由单纯地谋求军事基地扩大到谋求在北欧建立集体安全体系，构筑从波罗的海到北极圈的对苏冷战包围圈。美国国务院关于美国对芬兰政策的参考文件开始把芬兰问题同欧洲复兴计划、北约与斯堪的纳维亚防务的关系联系起来考虑，指出美国对芬兰的主要政策目标是保持芬兰的独立和亲西方倾向④。1947—1952年，美国国家安全委员会相继制定了三个对北欧政策的纲领性文件：NSC2／1、NSC28 系列文件和NSC121文件。其中1952年1月8日通过的NSC121文件确定了杜鲁门政府的芬兰政策。关于美国对芬兰政策的目标和原则，该文件指出：“它维护其独立地位符合我们的利益。尽管芬兰高度珍爱他们的独立并强烈地反苏，但这个国家在对外关系中的行动自由却由于紧邻苏联和不得不承担各种条约义务而被大大地削弱了。美国政策的核心是避免采取任何可能破坏苏芬关系微妙平衡的举动”⑤，“我们的基本政策因此限于维护芬兰作为一个独立和民主国家的地位；鉴于把芬兰拉进西方集团将给芬兰带来极大的危险，故任何这样的尝试都不符合我们的利益”⑥。在具体政策措施方面，杜鲁门政府采取以有限的经济和贸易援助的方式，谨慎地支持芬兰的独立，以“自我约束”为遏制手段，避免过分刺激苏联而导致苏联采取行动将芬兰纳入苏联集团。从实践效果看，国家安全委员会认为：“该问题（关于减轻芬兰对苏联的依赖——笔者注）已得到足够的研究，大量积极的行动已在协调机构的关注下得到实施。这些努力的核心成果是令人鼓舞的。”⑦ 总的来看，杜鲁门政府认为芬兰是美国遏制战略的一个成功范例。但在艾森豪威尔政府看来，在限制芬兰向苏联集团转交战略物资，实质性地削弱芬兰和苏联集团的经济贸易联系，使英国、瑞典和联邦德国关注芬兰的困境，共同提供援助彻底改善芬兰的经济状况，以促进其社会稳定和增强其抵御苏联经济压力的能力等方面，仍然有待加强⑧。
20世纪50年代，国际形势在东西方继续紧张对峙的同时，出现了有限缓和，国际格局出现了多极化的发展趋势。面对国际体系的复杂变化，艾森豪威尔政府对美国的冷战战略进行了多方面的调整，在继承杜鲁门政府时期某些政策的同时，又提出了一些新的政策和构想。1953年10月30日，新的国家基本安全政策文件——NSC162／2由艾森豪威尔签署通过。 该文件反映出艾森豪威尔政府对苏联威胁的认识发生了较大转变：“苏联似乎不可能在当前估计的时间内（到1954年）有意对美国发动一场全面战争”，“在不发动全面战争的情况下，将会出现一个较长的紧张时期”。这期间，每一方将寻求提高其相对实力地位⑨。那么苏联的现实威胁是什么呢？文件认为，苏联威胁将转向局部侵略、政治战、经济战、核对峙，因为双方都达到了“核弹充足和运载工具的充足”，“每一方都有沉重打击对方的能力，但不可能阻止大规模的报复，这将可能产生一种僵持，没有一方愿意先发制人”。在这一形势下，苏联将倾力于“边缘地区”的争夺，尤其是转向以“分裂和颠覆活动”来“削弱自由世界联盟及其抵抗苏联力量的信心”⑩。立足于新的苏联威胁观，文件提出了“大平衡”理论、大规模报复战略和加强联盟的政策。艾森豪威尔政府认为，苏联的威胁不仅在军事方面，更主要的是在经济、政治、文化、思想等方面对西方世界的全面挑战，美国必须以全方位的大战略来应对苏联的挑战。因此，美国除了保持自身的强大和坚定明确的立场外，还必须坚决守住苏联集团周边的重要前哨地区，并借助这些地区，执行和平演变和“解放”政策。在上述思想指导下，艾森豪威尔政府开始酝酿更“积极的”对芬兰政策，对芬兰这个“前卫哨兵”有了更多的期待。
斯大林逝世后苏联外交的调整对北欧国家产生了相当大的影响，这也促使美国研究新的对策。苏联新领导人在对国际形势的判断上、在对外政策思想上，提出了一些新的论断，表达了缓和国际紧张关系的愿望。特别是到20世纪50年代中期，赫鲁晓夫控制大权以后，在对外政策思想上，系统地提出了战争可以避免论、两大阵营缓和论、和平竞赛论和中间地带作用重要论等。在扩大苏联对“中间地带”的影响方面，以“和平共处”为旗帜，采取多种手法并用的和平渗透战略，对第三世界国家和地区以及中立国家采取了积极的外交战略。芬兰作为两种社会制度国家之间“和平共处的样板”，尤其受到苏联的重视。一方面，苏联在经济上继续加强对芬兰的影响，1953年，一度恢复了其作为芬兰第一贸易伙伴的地位。另一方面，加强政治攻势。从1953年起，苏联加强了对芬兰的宣传工作，从爱沙尼亚、匈牙利和波兰用芬兰语向芬兰进行每周43小时的短波广播宣传。在苏联的积极推动下，世界和平大会选在赫尔辛基召开，使苏联的宣传攻势达到了一个高峰。
在美国看来，苏联欲借助芬兰的特殊地位，以经济战和心理战的方式开展和平攻势，以芬兰这个“和平共处”的榜样软化丹麦、冰岛和挪威的立场，以同西方争取北欧国家。在波罗的海地区实施所谓“和平中立的波罗的海”计划。进而，通过扩散中立主义思潮，诱使欧洲大陆上更多国家，尤其是西德，走中立化道路，以阻止西德的重新武装，这对于美国正在推动建立欧洲防务集团的努力是极大的挑战。
二、对芬兰政策的提出及实施
1954年1月12日，NSC5403号文件获得艾森豪威尔总统批准，成为艾森豪威尔政府第一份对芬兰政策的决策文件。该文件首先强调了芬兰在地缘上的战略意义，指出：“芬兰是阻挡苏联入侵斯堪的纳维亚半岛的陆上缓冲器；控制着北波罗的海，并处在直通苏联北方的空中航线上。只要芬兰保持中立，并拒绝给予苏联在前沿空中防御、早期预警方面的有利地位以及在波罗的海额外的海军作战基地，就会对北欧的安全做出重要贡献。”(11) 在“政策目标”上，NSC5403号文件确定：“继续维持一个独立、经济健康和民主的芬兰，使其亲西方（但不试图将其纳入西方联盟），既不过于依赖苏联集团的贸易，也不易于受到苏联经济的压力。”(12)
在这份文件的指导下，美国有关部门从以下几个方面展开了对芬兰的工作：
1.减少芬兰对苏联集团的经济和贸易依赖
芬兰是一个严重依赖外贸的国家，出口占国内产品的20％。但其产品成本高、技术落后、品种单一，很难在西方市场竞争。因此，芬兰在努力保持与西方传统贸易联系的同时，不得不依赖于同苏联集团的贸易。如20世纪50年代初，芬兰几乎全部的煤和石油、1／3的谷物需依赖从苏联集团进口，苏联集团是芬兰造船和冶金工业唯一可利用的市场，也是芬兰过剩的木材和纸张的市场(13)。尤其是芬兰为履行对苏战争赔偿义务而建立起来的工业，其产品几乎只能输往苏联，这就使得芬兰对苏联的经济压力十分敏感。NSC5403 认为：“尽管在未来的一年里单纯的经济压力不会导致芬兰向苏联做出难以接受的让步，但美国有真实的理由关注在芬兰对外贸易中苏联长期占有的高比例份额及其产生的苏联对芬兰的重大影响。”(14)
向芬兰提供适当经济援助，帮助芬兰改善其经济状况，增强其在国际市场的竞争力，成为美国对芬兰政策的关键。
1954年2月，美国对外援助事务管理署（Foreign Operations Administration）根据剩余农产品计划，向芬兰提供了价值500万美元的芬兰马克， 作为后者购买美国的棉花和烟草之用。这笔贷款数额不大，但很及时，而且具有很强的象征意义。1955年10月，美国再次向芬兰提供了价值525万美元的棉花和烟草。另外， 美国政府在美芬贸易中尽量为芬兰提供便利和优惠，比如向芬兰生产的胶合板、硬纸板、木制门窗等产品开放美国市场，给芬兰带来每年约300万美元的收入(15)。
鉴于美国正在执行减少海外援助的政策，加之芬兰在东西方之间所处的敏感地位，美国更多地采取了一些迂回、隐蔽的方式援助芬兰。如利用国会授权的美国对希腊和柏林的救济计划，而使用美国向芬兰出售棉花和烟草所得之芬兰货币购买芬兰生产的移动房屋，再按照《共同安全法》将这些移动房屋提供给希腊和柏林的难民以及美国驻北非、西班牙、日本和英国的军队，从而一举三得：减轻了苏联突然把从芬兰进口的移动房屋减少2／3给芬兰带来的冲击；缓解了西德政府在安置来自东德的难民方面的压力；美国国防部使用芬兰马克购买移动房屋，为农业部提供了补偿美元以偿还商业信贷公司向芬兰提供的棉花和烟草的机会。
2.帮助芬兰提高国际竞争力
在本文所论述的时期内，芬兰是一个经济比较落后的国家。美国认为要维持芬兰的西方民主制度，必须改善芬兰工业的生产和销售方式，使芬兰能够融入西方经济体系。根据美国和芬兰达成的协议，美国政府在1955年3月派出了由3名经济专家组成的小组前往芬兰，进行了长达1年的工作。 该小组由美国纽约国际管理发展委员会和芬兰的一个工业家集团共同资助，主要任务是帮助芬兰工业改善生产和销售方式，提高劳动生产率和技术含量，以增强芬兰在西方市场的竞争力。在他们研究的基础上，芬兰制定了旨在增强私人公司生产效率的5年经济计划。
帮助芬兰参加区域性经济合作组织，使芬兰通过和国际接轨提高竞争力。在芬兰加入欧洲经济合作组织、欧洲支付同盟、七国自由贸易区、北欧共同市场等问题上，美国积极进行斡旋。美国还利用其在各种国际经济组织中的主导地位，为芬兰提供便利。如美国曾设法在关贸总协定中给与芬兰类似南斯拉夫那样的观察国地位。在美国的推动下，国际复兴与开发银行（IBRD）在1954年4月派出专家组前往芬兰，考察向芬兰提供贷款的问题。1955年3月24日，在美国的一再催促下， 经过将近一年的考察，国际复兴与开发银行向芬兰提供了用于发展木材加工业和电力设施的价值1200万美元的欧洲货币贷款(16)。
3.在东西方贸易管制中寻求芬兰的合作
芬兰地处两大阵营之间，对苏联集团的贸易依赖性大，很容易成为美国东西方贸易管制政策中的一个漏洞。美国大使馆官员曾多次与芬兰政府交涉，要求芬兰限制战略物资通过芬兰转向苏中集团。但芬兰几乎每次都以同苏中集团国家的合同已然签订为借口，表示无能为力，继续我行我素。美国政府中曾有人建议启用巴统的有关规定对芬兰进行制裁，但占主导的意见认为，这将是美国破天荒地对一个友好国家进行贸易制裁，对芬兰的打击可能是毁灭性的，芬兰人民将因此失去对美国的好感(17)。故美国退而求其次，采取逐项审查和某些变相禁运的方式。如芬兰根据合同将向苏联提供具有很高战略意义的破冰船和油罐船，美国釜底抽薪，要求巴统成员国遵守禁止向芬兰出口肯定用于芬兰为苏联造船计划的管制类型的物资的协定，结果芬兰没能按合同交货。
4.加强美国和芬兰的文化交往，抵制苏联的宣传攻势
1955年初，苏联筹划于5月24—28日在赫尔辛基举行“世界人民和平大会”，大会拟通过“欧洲人民呼吁书”反对西德的重新武装和呼吁开展反对准备核战争的签名运动。美国立即抢先于1955年5—6月，在赫尔辛基举办了“和平利用原子能”的大型展览。美国联邦最高法院首席大法官甚至亲自出席在芬兰举行的芬美文化节，并作了主旨发言。为对抗苏联的广播、电视攻势，美国之音在1955年恢复了对芬兰的广播。1956年6月，美国广播公司向芬兰提供了较先进的电视发射装置， 该装置可防止苏联电视信号“搭车”播放。1957年10月，芬兰广播公司正式开始播放电视节目，美国影视作品和其他文化产品得以在芬兰传播。
美国政府认为NSC5403文件政策的实施产生了积极的成果。1954—1955年， 芬兰经济年均增长率接近5％，外汇储备有所增加。美国驻芬兰大使在1955年3月向国内报告说，芬兰国内对美国和西方的好感明显增加，芬兰主要媒体公开对美国的援助给予积极评价。美国国家安全委员会行动协调局在1957年5月14日的NSC5403进程报告中指出，芬兰加强了和北欧国家以及西方国家的关系，芬兰政府对待国内共产党的态度开始强硬了，而后者在1956年10月的选举中失去了2％的选票(18)。
20世纪50年代中期以后，国际形势变化巨大，特别是暴露出两大阵营内部矛盾的“波匈事件”和苏伊士运河战争的发生，使艾森豪威尔政府考虑对NSC5403 为主体的芬兰政策进行调整。
1959年9月10日，美国国家安全委员会通过了取代NSC5403文件的NSC5914文件。该文件基本内容与NSC5403大体相同， 反映了艾森豪威尔政府芬兰政策的连续性。不同之处主要在于它反映了1956年波匈事件后，美国企图通过芬兰这个所谓“共产主义门口的民主榜样”，吸引东欧各国走“芬兰化”道路、脱离苏联轨道的战略意图。在1959年10月1日国家安全委员会第420次会议上对NSC5914进行讨论时，正是在这个问题上展开了一些争论。财政部长狄龙认为以强力制造芬苏之间的争吵可能既不符合芬兰的利益也不符合美国的利益，因为，苏联向芬兰施加的经济压力可能非常之大，美国没有针对苏联向芬兰施加经济压力时的对应措施。国务卿杜勒斯则认为如果一个芬兰式的政府在波兰和捷克斯洛伐克发展起来，他将感到高兴，因为芬兰本质上是西方式的民主国家，实际上我们是在对苏联说，你们可以同西方式的、民主的芬兰共同生活在一起，为什么不能与按着同一路线组织起来的东欧国家共处呢(19)？杜勒斯的意见得到采纳。NSC5914经修改成为NSC5914／1，于10月14日获得通过。在总体考虑中，该文件开宗明义地指出，“芬兰是与苏联接壤但一直设法免受苏联控制的国家之一。除挪威外，芬兰是唯一具有如此长期基础巩固的西方传统的国家。它代表着共产主义门口的一个民主的榜样……芬兰能保持现在的中立地位——也就是说一个国家不顾苏联的巨大压力能够维护其独立——这将可以作为一个美国希望在苏联控制下的东欧出现类似情况的榜样。”(20) 另外，NSC5914／1除了继续强调芬兰的独立对斯堪的纳维亚安全的特殊贡献外，还特别指出其对西欧安全总体上的贡献，这说明在美国的冷战战略中芬兰的战略地位有了提升。文件的另一个变化，是删除了NSC5403 文件中“政策目标”这一标题下写在括号内的“但不试图将其纳入西方联盟”的字样。这个处理方式看似简单，实则意味深长，它为美国芬兰政策的调整留下了更大的空间。
1960年12月30日通过的取代NSC5914系列文件的NSC6024是艾森豪威尔政府最后一份关于芬兰的文件。这份文件的内容与NSC5914／1文件极为相似，不过内容相对简洁，而且从文件的语气看，带有某种总结性和为下届政府做政策上交代的用意。文件肯定了美国改善芬兰经济状况的努力，指出“芬兰经济条件的改善，已由其对自由世界出口的显著增加和国家支付地位平衡的明显改善所证明，这使其对苏联的虚弱地位有所缓解”(21)。
三、艾森豪威尔政府芬兰政策的若干特点及其影响
把从NSC121至NSC6024美国对芬兰政策作为一个整体来考察， 可以看出艾森豪威尔政府对杜鲁门政府的芬兰政策既有继承也有创新。这一方面表明经过杜鲁门时期的部署，美国欧洲冷战布局基本就绪，不需要对包括芬兰在内的欧洲北翼战线进行大幅度的调整。另一方面，它也表明，艾森豪威尔政府从其“和平演变”和“解放”政策出发，需要更好地开发和利用芬兰这块冷战前沿的资源。惟其如此，才形成了其对芬兰政策的独特性。
艾森豪威尔政府芬兰政策的独特之处，首先是对芬兰战略地位的认识逐步深入。这表现在艾森豪威尔政府比杜鲁门政府时期更加重视包括芬兰在内的北欧地区。从档案文献的角度看，在杜鲁门政府时期，国家安全委员会没有针对芬兰一国的单一文件，艾森豪威尔时期美国国家安全委员会专门讨论和通过的有关芬兰的政策文件大大超过了杜鲁门政府，除上述提到的几份重要的单一文件外，还有大量系统的政策执行指令、进程报告和会议讨论记录。马歇尔计划的实施使得西欧各国的经济得到了恢复和发展，美国对西欧各国、特别是联邦德国和英国，开始从提供援助转向要求他们承担美国海外防务经费和增加对发展中国家的开发援助，对其他欧洲国家的援助也大为减少。而对芬兰等北欧国家、特别是冰岛和芬兰，则继续甚至增加了援助。在东西方贸易管制方面，对芬兰的约束也明显比对其他欧洲盟国宽松，对芬兰在与苏联东欧贸易中的一些“越线”行为，美国没有采取直接的制裁行动，而是以劝说为主。艾森豪威尔政府所采取的政策手段的多样性也大大超过杜鲁门政府，除继续强调对芬兰的经济外交外，还增加了心理战、宣传战和文化战的内容，力求从总体上巩固和拓展芬兰的西方文明内涵，使其不仅保持亲西方的倾向，而且成为“值得东欧人羡慕的对象”。
其次，艾森豪威尔政府从美国欧洲冷战政策整体的角度来设计对芬兰政策。鉴于北欧各国社会结构和文化传统相似，外交思维和行为方式相近，容易产生所谓多米诺骨牌效应，而芬兰是北欧地区最易引起这种效应的一张牌。因此，艾森豪威尔政府把对芬兰政策作为斯堪的纳维亚政策的一个有机部分，通过保持芬兰在东西方之间微妙的平衡地位，加强瑞典亲西方的中立，促进丹麦、挪威和冰岛在基地问题上的合作态度，使美国在斯堪的纳维亚处于攻守平衡的态势。通过帮助芬兰改造经济结构增强国际竞争力，使其获得参与北欧地区乃至欧洲经济合作的能力，由此使芬兰逐渐摆脱在国际上的相对孤立状态，在参与欧洲经济整合的过程中，成为与西方息息相关的一分子。
再次，美国对芬兰的政策具有谨慎与和平缓进的特点。与同时期对其他北欧国家的政策相比，美国对芬兰政策有个重要的前提，那就是承认苏芬关系的特殊性。考虑到战后芬兰国内经济困难、政局不稳，加之由于德国战败和苏联势力急剧增长而导致北欧地区地缘政治的天平倒向苏联，艾森豪威尔政府承认了《苏芬友好互助条约》所规定的芬兰对于苏联安全具有特殊重要性，容忍芬兰至少在形式上对苏采取友好政策。从政策手法上看，艾森豪威尔政府出于和苏联进行长期较量的考虑，强调美国要有耐心，谨慎地稳步推进对芬政策。通过逐渐改善芬兰的经济状况，稳定芬兰国内局势，压缩共产党和左派力量的活动空间，从而减少苏联利用芬兰国内政治问题进行干预的可能性。同时，通过各种类型的经济援助、经济贸易往来、人员和文化交往等，增强芬兰人的亲美和亲西方情感。再如在改善芬兰经济状况、减少芬兰经济对苏联集团过多依赖的脆弱性方面，艾森豪威尔政府不仅设想了多种援助芬兰的方式，而且提出了从根本上改造芬兰经济结构这样的设想。
艾森豪威尔政府两届8年中的芬兰政策连续、完整，可谓一项系统工程。 该政策的推行，使芬兰成为冷战期间两大阵营对峙前沿中、几乎没有出现美苏剑拔弩张局面的少有例子。而且，芬兰还一度充当了冷战时期东西方贸易中的一个重要的转口贸易基地。甚至由于欧安会在芬兰的召开，使“赫尔辛基精神”成为20世纪70年代东西方缓和的一个代名词。从这个意义上说，芬兰在一定程度上充当了东西方之间的“桥梁”，成为“北欧平衡”的重要一环。这成为北欧地区国际关系相对缓和的重要原因之一。东西方在芬兰的和平竞争，使得东西方文化在芬兰碰撞和交融，这对芬兰的社会历史进程产生了深刻的影响。艾森豪威尔政府处心积虑地装饰芬兰这个民主的橱窗，在很大程度上推进了芬兰的现代化过程，它对芬兰参与北欧国家间经济政治合作的支持，也为后冷战时代环波罗的海的区域合作进行了早期的铺垫。这一政策的独特性质和长期效果耐人寻味。
注释：
① 刘同舜、姚椿龄主编的《战后世界历史长编：1953》第8册（上海人民出版社1992年版）对于苏芬特殊关系的形成、芬兰化问题、北欧国家相继被卷入冷战的过程进行了叙述。崔丕主编的《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会》（东北师范大学出版社2000年版）第2章从地缘政治、北欧各国外交传统和美国冷战战略等几个层次论述了北欧地区冷战格局的形成，虽然侧重论述美国东西方贸易管制政策与北欧国家，但在美苏分别对北欧国家的政策定位、美国的军事基地政策与区域安全结构和全球冷战政策之间关系的梳理方面，颇有新意。挪威历史学家盖尔·伦德斯塔特的《美国、斯堪的纳维亚和冷战（1945—1949）》（Geir Lundestad, American, Scandinavia, and the Cold War 1945—1949，哥伦比亚大学出版社1980年版）对北欧地区冷战的起源、美国与苏联北欧政策的对比、多边关系的互动作了较为客观的论述。芬兰历史学家朱西·M.汉西马基的《斯堪的纳维亚与美国：不确定的友谊》（Jussi M. Hanhim
ki, Scandinavia and the United States: An Insecure Friendship，纽约1997年版）是研究美国与北欧关系的通史性著作。他的博士论文《遏制、共处和中立：美国、俄国和“芬兰式解决”，1948—1956》（Containment, Coexistence, and Neutrality: American, Russia, and the“Finnish Solution”，1948—1956）从美国的遏制政策、苏联的和平共处政策和北欧国家的中立政策在芬兰的交汇，论述芬兰在冷战中的独特地位。乔治·莫德：《芬兰的困境》（George Maude, The Finnish Dilemma，牛津大学出版社1976年版）围绕着芬兰在东西方之间如何保持中立展开论述。约翰·沃洛扬特斯：《怀柔霸权：1944—1974年间的芬苏关系》（John P. Vloyantes, Silk Glove Hegemony: Finnish—Soviet Relations,1944—1974，肯特郡大学出版社1975年版）以芬苏关系为个案探索所谓软势力范围理论。
② 本文得到2005年度黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目资助，项目编号：10552067。
③ 约翰·沃洛扬特斯：《怀柔霸权：1944—1974年间的芬苏关系》，前言部分。朱西·M.汉西马基：《以自我约束为遏制手段：美国的经济政策， 芬兰与苏联，1945—1953》（Jussi M. Hanhimki, Self- Restraint as Containment: United States' Economic Policy, Finland, and the Soviet Union,1945—1953），《国际历史评论》（The International History Review）1995年第2期，第290页。
④ 美国国务院：《美国对外关系，1949》（U. S. Department of State, Foreign Relations of the United States，以下注为FRUS）1949年，第5卷，华盛顿1978年版，第443页。
⑤ 《国家安全委员会121文件“美国对斯堪的纳维亚和芬兰的政策”，1952年1月8日》（NSC121“ The Position of United States with Respect to Scandinavia and Finland”，国家安全委员会以下注为NSC），FRUS,1952—1954年，第8卷，第755页。
⑥ FRUS，1952—1954年，第8卷，第756页。
⑦ 《NSC121执行报告，1953年8月25日》（National Security Council Progress Report on the Implementation of NSC121“The Position of United States with Respect to Scandinavia and Finland”），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第4次增补第1卷，美国大学出版社1987年版。
⑧ 《NSC121执行报告，1953年8月25日》。
⑨ 《NSC162／2文件“国家基本安全政策”》（NSC162／2，Basic National Security Policy, October 30,1953）, FRUS,1952—1954年，第2卷， 华盛顿1984年版，第590页。
⑩ 《NSC162／2文件“国家基本安全政策”》，第581页。
(11) 《NSC5403“美国对芬兰政策”》（NSC5403，“U. S. Policy toward Finland, January 12,1954”），FRUS，1952—1954年，第8卷，第774页。
(12) FRUS,1952—1954年第8卷，第776页。
(13) 《NSC5403附件“国家安全委员会计划局给国家安全委员会的报告”》，1954年1月12日（Annex to NSC5403, A Report to the National Security Council by the NSC Planning Board），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第5次增补第1卷，美国大学出版社1989年版。
(14) 《NSC5403“美国对芬兰政策”》，FRUS，1952—1954年，第8卷，第774页。
(15) 《NSC5403进程报告，1954年9月15日》（Progress Report on NSC5403，September 15,1954），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第4次增补第1卷，美国大学出版社1987年版。
(16) 《NSC5403进程报告，1955年4月1日》（Progress Report on NSC5403），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第4次增补第1卷。
(17) 《NSC121执行报告，1953年8月25日》。
(18) 《NSC5403进程报告，1957年5月14日》（ProgressReport on NSC5403），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第4次增补第1卷，美国大学出版社1987年版。
(19) 《国家安全委员会第420次会议讨论备忘录》（ Memorandum of Discussion at the 420th Meeting of the National Security Council），FRUS，1958—1960年，第10卷，第548—550页。
(20) 《NSC5914／1“美国对芬兰政策”，1959年10月14日》（NSC5914／1“U. S. Policy toward Finland”），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第4次增补第2卷，美国大学出版社1987年版。
(21) 《NSC6024，美国对芬兰政策，1960年12月30日》（NSC6024“US Policy toward Finland”），FRUS，1958—1960年，第10卷，第598页。
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年08期
【原文出处】《世界历史》(京)2006年2期第4～11页
【作者简介】纪胜利，东北师范大学历史文化学院博士生，哈尔滨师范大学人文学院历史系副教授。哈尔滨 150080
| 【内容提要】 | 艾森豪威尔政府时期，美国“遏制”的范围进一步扩大，手段进一步升级和多样化，由此导致冷战加速向第三世界、边缘地区和中立国家扩散。艾森豪威尔政府芬兰政策正是在这一背景下形成的。国家安全委员会5403文件标志着艾森豪威尔政府芬兰政策的确立。5914系列文件和6024文件则是对这一政策的调整，同时也体现了该政策的连续性和完整性。在承认苏芬关系特殊性的前提下，艾森豪威尔政府力图以适当的经济和军事援助，促进芬兰经济发展和社会稳定，增强芬兰对内遏制共产主义势力，对外抵制苏联政治和经济压力的能力。这些政策的推行，加强了芬兰的亲西方倾向，稳定和增强了北约的北翼战线，并对芬兰的社会历史发展产生了深刻影响。 |
一、美国北欧冷战战略与芬兰政策的起源
国外有学者认为，芬兰是战后美苏在欧洲唯一按照标准的“雅尔塔方式”解决的个案③。这个见解虽有道理，但不全面。诚然，战后最初两年，美苏在北欧的争夺和矛盾并不突出。在芬兰问题上，如盟国对芬兰管制委员会的组成及其作用、对芬和约等问题上，美国基本认可了苏联的主张。但这只是问题的一个方面。事实上，同战后世界安排中的很多问题一样，美国对芬兰问题相对有利于苏联的解决并不是心甘情愿的，尤其对于芬兰承担沉重的赔款负担和将波卡拉租给苏联做军事基地颇有微词，但由于美国在二战中没有对芬兰宣战，在芬兰问题上没有足够的发言权，因而暂时只好采取低姿态。是什么原因使得艾森豪威尔政府开始重视芬兰并欲有所作为了呢？这要从美国冷战政策的演变和国际形势的变化中去寻求答案。
1947年，杜鲁门主义出台，标志着美国对苏冷战正式开始。此后美国确定了旨在同西欧各国结盟、遏制苏联扩张和控制一切苏联尚未控制的国家和地区的欧洲冷战战略，作为其中一个组成部分的北欧政策随之有所加强。美国对北欧的政策由单纯地谋求军事基地扩大到谋求在北欧建立集体安全体系，构筑从波罗的海到北极圈的对苏冷战包围圈。美国国务院关于美国对芬兰政策的参考文件开始把芬兰问题同欧洲复兴计划、北约与斯堪的纳维亚防务的关系联系起来考虑，指出美国对芬兰的主要政策目标是保持芬兰的独立和亲西方倾向④。1947—1952年，美国国家安全委员会相继制定了三个对北欧政策的纲领性文件：NSC2／1、NSC28 系列文件和NSC121文件。其中1952年1月8日通过的NSC121文件确定了杜鲁门政府的芬兰政策。关于美国对芬兰政策的目标和原则，该文件指出：“它维护其独立地位符合我们的利益。尽管芬兰高度珍爱他们的独立并强烈地反苏，但这个国家在对外关系中的行动自由却由于紧邻苏联和不得不承担各种条约义务而被大大地削弱了。美国政策的核心是避免采取任何可能破坏苏芬关系微妙平衡的举动”⑤，“我们的基本政策因此限于维护芬兰作为一个独立和民主国家的地位；鉴于把芬兰拉进西方集团将给芬兰带来极大的危险，故任何这样的尝试都不符合我们的利益”⑥。在具体政策措施方面，杜鲁门政府采取以有限的经济和贸易援助的方式，谨慎地支持芬兰的独立，以“自我约束”为遏制手段，避免过分刺激苏联而导致苏联采取行动将芬兰纳入苏联集团。从实践效果看，国家安全委员会认为：“该问题（关于减轻芬兰对苏联的依赖——笔者注）已得到足够的研究，大量积极的行动已在协调机构的关注下得到实施。这些努力的核心成果是令人鼓舞的。”⑦ 总的来看，杜鲁门政府认为芬兰是美国遏制战略的一个成功范例。但在艾森豪威尔政府看来，在限制芬兰向苏联集团转交战略物资，实质性地削弱芬兰和苏联集团的经济贸易联系，使英国、瑞典和联邦德国关注芬兰的困境，共同提供援助彻底改善芬兰的经济状况，以促进其社会稳定和增强其抵御苏联经济压力的能力等方面，仍然有待加强⑧。
20世纪50年代，国际形势在东西方继续紧张对峙的同时，出现了有限缓和，国际格局出现了多极化的发展趋势。面对国际体系的复杂变化，艾森豪威尔政府对美国的冷战战略进行了多方面的调整，在继承杜鲁门政府时期某些政策的同时，又提出了一些新的政策和构想。1953年10月30日，新的国家基本安全政策文件——NSC162／2由艾森豪威尔签署通过。 该文件反映出艾森豪威尔政府对苏联威胁的认识发生了较大转变：“苏联似乎不可能在当前估计的时间内（到1954年）有意对美国发动一场全面战争”，“在不发动全面战争的情况下，将会出现一个较长的紧张时期”。这期间，每一方将寻求提高其相对实力地位⑨。那么苏联的现实威胁是什么呢？文件认为，苏联威胁将转向局部侵略、政治战、经济战、核对峙，因为双方都达到了“核弹充足和运载工具的充足”，“每一方都有沉重打击对方的能力，但不可能阻止大规模的报复，这将可能产生一种僵持，没有一方愿意先发制人”。在这一形势下，苏联将倾力于“边缘地区”的争夺，尤其是转向以“分裂和颠覆活动”来“削弱自由世界联盟及其抵抗苏联力量的信心”⑩。立足于新的苏联威胁观，文件提出了“大平衡”理论、大规模报复战略和加强联盟的政策。艾森豪威尔政府认为，苏联的威胁不仅在军事方面，更主要的是在经济、政治、文化、思想等方面对西方世界的全面挑战，美国必须以全方位的大战略来应对苏联的挑战。因此，美国除了保持自身的强大和坚定明确的立场外，还必须坚决守住苏联集团周边的重要前哨地区，并借助这些地区，执行和平演变和“解放”政策。在上述思想指导下，艾森豪威尔政府开始酝酿更“积极的”对芬兰政策，对芬兰这个“前卫哨兵”有了更多的期待。
斯大林逝世后苏联外交的调整对北欧国家产生了相当大的影响，这也促使美国研究新的对策。苏联新领导人在对国际形势的判断上、在对外政策思想上，提出了一些新的论断，表达了缓和国际紧张关系的愿望。特别是到20世纪50年代中期，赫鲁晓夫控制大权以后，在对外政策思想上，系统地提出了战争可以避免论、两大阵营缓和论、和平竞赛论和中间地带作用重要论等。在扩大苏联对“中间地带”的影响方面，以“和平共处”为旗帜，采取多种手法并用的和平渗透战略，对第三世界国家和地区以及中立国家采取了积极的外交战略。芬兰作为两种社会制度国家之间“和平共处的样板”，尤其受到苏联的重视。一方面，苏联在经济上继续加强对芬兰的影响，1953年，一度恢复了其作为芬兰第一贸易伙伴的地位。另一方面，加强政治攻势。从1953年起，苏联加强了对芬兰的宣传工作，从爱沙尼亚、匈牙利和波兰用芬兰语向芬兰进行每周43小时的短波广播宣传。在苏联的积极推动下，世界和平大会选在赫尔辛基召开，使苏联的宣传攻势达到了一个高峰。
在美国看来，苏联欲借助芬兰的特殊地位，以经济战和心理战的方式开展和平攻势，以芬兰这个“和平共处”的榜样软化丹麦、冰岛和挪威的立场，以同西方争取北欧国家。在波罗的海地区实施所谓“和平中立的波罗的海”计划。进而，通过扩散中立主义思潮，诱使欧洲大陆上更多国家，尤其是西德，走中立化道路，以阻止西德的重新武装，这对于美国正在推动建立欧洲防务集团的努力是极大的挑战。
二、对芬兰政策的提出及实施
1954年1月12日，NSC5403号文件获得艾森豪威尔总统批准，成为艾森豪威尔政府第一份对芬兰政策的决策文件。该文件首先强调了芬兰在地缘上的战略意义，指出：“芬兰是阻挡苏联入侵斯堪的纳维亚半岛的陆上缓冲器；控制着北波罗的海，并处在直通苏联北方的空中航线上。只要芬兰保持中立，并拒绝给予苏联在前沿空中防御、早期预警方面的有利地位以及在波罗的海额外的海军作战基地，就会对北欧的安全做出重要贡献。”(11) 在“政策目标”上，NSC5403号文件确定：“继续维持一个独立、经济健康和民主的芬兰，使其亲西方（但不试图将其纳入西方联盟），既不过于依赖苏联集团的贸易，也不易于受到苏联经济的压力。”(12)
在这份文件的指导下，美国有关部门从以下几个方面展开了对芬兰的工作：
1.减少芬兰对苏联集团的经济和贸易依赖
芬兰是一个严重依赖外贸的国家，出口占国内产品的20％。但其产品成本高、技术落后、品种单一，很难在西方市场竞争。因此，芬兰在努力保持与西方传统贸易联系的同时，不得不依赖于同苏联集团的贸易。如20世纪50年代初，芬兰几乎全部的煤和石油、1／3的谷物需依赖从苏联集团进口，苏联集团是芬兰造船和冶金工业唯一可利用的市场，也是芬兰过剩的木材和纸张的市场(13)。尤其是芬兰为履行对苏战争赔偿义务而建立起来的工业，其产品几乎只能输往苏联，这就使得芬兰对苏联的经济压力十分敏感。NSC5403 认为：“尽管在未来的一年里单纯的经济压力不会导致芬兰向苏联做出难以接受的让步，但美国有真实的理由关注在芬兰对外贸易中苏联长期占有的高比例份额及其产生的苏联对芬兰的重大影响。”(14)
向芬兰提供适当经济援助，帮助芬兰改善其经济状况，增强其在国际市场的竞争力，成为美国对芬兰政策的关键。
1954年2月，美国对外援助事务管理署（Foreign Operations Administration）根据剩余农产品计划，向芬兰提供了价值500万美元的芬兰马克， 作为后者购买美国的棉花和烟草之用。这笔贷款数额不大，但很及时，而且具有很强的象征意义。1955年10月，美国再次向芬兰提供了价值525万美元的棉花和烟草。另外， 美国政府在美芬贸易中尽量为芬兰提供便利和优惠，比如向芬兰生产的胶合板、硬纸板、木制门窗等产品开放美国市场，给芬兰带来每年约300万美元的收入(15)。
鉴于美国正在执行减少海外援助的政策，加之芬兰在东西方之间所处的敏感地位，美国更多地采取了一些迂回、隐蔽的方式援助芬兰。如利用国会授权的美国对希腊和柏林的救济计划，而使用美国向芬兰出售棉花和烟草所得之芬兰货币购买芬兰生产的移动房屋，再按照《共同安全法》将这些移动房屋提供给希腊和柏林的难民以及美国驻北非、西班牙、日本和英国的军队，从而一举三得：减轻了苏联突然把从芬兰进口的移动房屋减少2／3给芬兰带来的冲击；缓解了西德政府在安置来自东德的难民方面的压力；美国国防部使用芬兰马克购买移动房屋，为农业部提供了补偿美元以偿还商业信贷公司向芬兰提供的棉花和烟草的机会。
2.帮助芬兰提高国际竞争力
在本文所论述的时期内，芬兰是一个经济比较落后的国家。美国认为要维持芬兰的西方民主制度，必须改善芬兰工业的生产和销售方式，使芬兰能够融入西方经济体系。根据美国和芬兰达成的协议，美国政府在1955年3月派出了由3名经济专家组成的小组前往芬兰，进行了长达1年的工作。 该小组由美国纽约国际管理发展委员会和芬兰的一个工业家集团共同资助，主要任务是帮助芬兰工业改善生产和销售方式，提高劳动生产率和技术含量，以增强芬兰在西方市场的竞争力。在他们研究的基础上，芬兰制定了旨在增强私人公司生产效率的5年经济计划。
帮助芬兰参加区域性经济合作组织，使芬兰通过和国际接轨提高竞争力。在芬兰加入欧洲经济合作组织、欧洲支付同盟、七国自由贸易区、北欧共同市场等问题上，美国积极进行斡旋。美国还利用其在各种国际经济组织中的主导地位，为芬兰提供便利。如美国曾设法在关贸总协定中给与芬兰类似南斯拉夫那样的观察国地位。在美国的推动下，国际复兴与开发银行（IBRD）在1954年4月派出专家组前往芬兰，考察向芬兰提供贷款的问题。1955年3月24日，在美国的一再催促下， 经过将近一年的考察，国际复兴与开发银行向芬兰提供了用于发展木材加工业和电力设施的价值1200万美元的欧洲货币贷款(16)。
3.在东西方贸易管制中寻求芬兰的合作
芬兰地处两大阵营之间，对苏联集团的贸易依赖性大，很容易成为美国东西方贸易管制政策中的一个漏洞。美国大使馆官员曾多次与芬兰政府交涉，要求芬兰限制战略物资通过芬兰转向苏中集团。但芬兰几乎每次都以同苏中集团国家的合同已然签订为借口，表示无能为力，继续我行我素。美国政府中曾有人建议启用巴统的有关规定对芬兰进行制裁，但占主导的意见认为，这将是美国破天荒地对一个友好国家进行贸易制裁，对芬兰的打击可能是毁灭性的，芬兰人民将因此失去对美国的好感(17)。故美国退而求其次，采取逐项审查和某些变相禁运的方式。如芬兰根据合同将向苏联提供具有很高战略意义的破冰船和油罐船，美国釜底抽薪，要求巴统成员国遵守禁止向芬兰出口肯定用于芬兰为苏联造船计划的管制类型的物资的协定，结果芬兰没能按合同交货。
4.加强美国和芬兰的文化交往，抵制苏联的宣传攻势
1955年初，苏联筹划于5月24—28日在赫尔辛基举行“世界人民和平大会”，大会拟通过“欧洲人民呼吁书”反对西德的重新武装和呼吁开展反对准备核战争的签名运动。美国立即抢先于1955年5—6月，在赫尔辛基举办了“和平利用原子能”的大型展览。美国联邦最高法院首席大法官甚至亲自出席在芬兰举行的芬美文化节，并作了主旨发言。为对抗苏联的广播、电视攻势，美国之音在1955年恢复了对芬兰的广播。1956年6月，美国广播公司向芬兰提供了较先进的电视发射装置， 该装置可防止苏联电视信号“搭车”播放。1957年10月，芬兰广播公司正式开始播放电视节目，美国影视作品和其他文化产品得以在芬兰传播。
美国政府认为NSC5403文件政策的实施产生了积极的成果。1954—1955年， 芬兰经济年均增长率接近5％，外汇储备有所增加。美国驻芬兰大使在1955年3月向国内报告说，芬兰国内对美国和西方的好感明显增加，芬兰主要媒体公开对美国的援助给予积极评价。美国国家安全委员会行动协调局在1957年5月14日的NSC5403进程报告中指出，芬兰加强了和北欧国家以及西方国家的关系，芬兰政府对待国内共产党的态度开始强硬了，而后者在1956年10月的选举中失去了2％的选票(18)。
20世纪50年代中期以后，国际形势变化巨大，特别是暴露出两大阵营内部矛盾的“波匈事件”和苏伊士运河战争的发生，使艾森豪威尔政府考虑对NSC5403 为主体的芬兰政策进行调整。
1959年9月10日，美国国家安全委员会通过了取代NSC5403文件的NSC5914文件。该文件基本内容与NSC5403大体相同， 反映了艾森豪威尔政府芬兰政策的连续性。不同之处主要在于它反映了1956年波匈事件后，美国企图通过芬兰这个所谓“共产主义门口的民主榜样”，吸引东欧各国走“芬兰化”道路、脱离苏联轨道的战略意图。在1959年10月1日国家安全委员会第420次会议上对NSC5914进行讨论时，正是在这个问题上展开了一些争论。财政部长狄龙认为以强力制造芬苏之间的争吵可能既不符合芬兰的利益也不符合美国的利益，因为，苏联向芬兰施加的经济压力可能非常之大，美国没有针对苏联向芬兰施加经济压力时的对应措施。国务卿杜勒斯则认为如果一个芬兰式的政府在波兰和捷克斯洛伐克发展起来，他将感到高兴，因为芬兰本质上是西方式的民主国家，实际上我们是在对苏联说，你们可以同西方式的、民主的芬兰共同生活在一起，为什么不能与按着同一路线组织起来的东欧国家共处呢(19)？杜勒斯的意见得到采纳。NSC5914经修改成为NSC5914／1，于10月14日获得通过。在总体考虑中，该文件开宗明义地指出，“芬兰是与苏联接壤但一直设法免受苏联控制的国家之一。除挪威外，芬兰是唯一具有如此长期基础巩固的西方传统的国家。它代表着共产主义门口的一个民主的榜样……芬兰能保持现在的中立地位——也就是说一个国家不顾苏联的巨大压力能够维护其独立——这将可以作为一个美国希望在苏联控制下的东欧出现类似情况的榜样。”(20) 另外，NSC5914／1除了继续强调芬兰的独立对斯堪的纳维亚安全的特殊贡献外，还特别指出其对西欧安全总体上的贡献，这说明在美国的冷战战略中芬兰的战略地位有了提升。文件的另一个变化，是删除了NSC5403 文件中“政策目标”这一标题下写在括号内的“但不试图将其纳入西方联盟”的字样。这个处理方式看似简单，实则意味深长，它为美国芬兰政策的调整留下了更大的空间。
1960年12月30日通过的取代NSC5914系列文件的NSC6024是艾森豪威尔政府最后一份关于芬兰的文件。这份文件的内容与NSC5914／1文件极为相似，不过内容相对简洁，而且从文件的语气看，带有某种总结性和为下届政府做政策上交代的用意。文件肯定了美国改善芬兰经济状况的努力，指出“芬兰经济条件的改善，已由其对自由世界出口的显著增加和国家支付地位平衡的明显改善所证明，这使其对苏联的虚弱地位有所缓解”(21)。
三、艾森豪威尔政府芬兰政策的若干特点及其影响
把从NSC121至NSC6024美国对芬兰政策作为一个整体来考察， 可以看出艾森豪威尔政府对杜鲁门政府的芬兰政策既有继承也有创新。这一方面表明经过杜鲁门时期的部署，美国欧洲冷战布局基本就绪，不需要对包括芬兰在内的欧洲北翼战线进行大幅度的调整。另一方面，它也表明，艾森豪威尔政府从其“和平演变”和“解放”政策出发，需要更好地开发和利用芬兰这块冷战前沿的资源。惟其如此，才形成了其对芬兰政策的独特性。
艾森豪威尔政府芬兰政策的独特之处，首先是对芬兰战略地位的认识逐步深入。这表现在艾森豪威尔政府比杜鲁门政府时期更加重视包括芬兰在内的北欧地区。从档案文献的角度看，在杜鲁门政府时期，国家安全委员会没有针对芬兰一国的单一文件，艾森豪威尔时期美国国家安全委员会专门讨论和通过的有关芬兰的政策文件大大超过了杜鲁门政府，除上述提到的几份重要的单一文件外，还有大量系统的政策执行指令、进程报告和会议讨论记录。马歇尔计划的实施使得西欧各国的经济得到了恢复和发展，美国对西欧各国、特别是联邦德国和英国，开始从提供援助转向要求他们承担美国海外防务经费和增加对发展中国家的开发援助，对其他欧洲国家的援助也大为减少。而对芬兰等北欧国家、特别是冰岛和芬兰，则继续甚至增加了援助。在东西方贸易管制方面，对芬兰的约束也明显比对其他欧洲盟国宽松，对芬兰在与苏联东欧贸易中的一些“越线”行为，美国没有采取直接的制裁行动，而是以劝说为主。艾森豪威尔政府所采取的政策手段的多样性也大大超过杜鲁门政府，除继续强调对芬兰的经济外交外，还增加了心理战、宣传战和文化战的内容，力求从总体上巩固和拓展芬兰的西方文明内涵，使其不仅保持亲西方的倾向，而且成为“值得东欧人羡慕的对象”。
其次，艾森豪威尔政府从美国欧洲冷战政策整体的角度来设计对芬兰政策。鉴于北欧各国社会结构和文化传统相似，外交思维和行为方式相近，容易产生所谓多米诺骨牌效应，而芬兰是北欧地区最易引起这种效应的一张牌。因此，艾森豪威尔政府把对芬兰政策作为斯堪的纳维亚政策的一个有机部分，通过保持芬兰在东西方之间微妙的平衡地位，加强瑞典亲西方的中立，促进丹麦、挪威和冰岛在基地问题上的合作态度，使美国在斯堪的纳维亚处于攻守平衡的态势。通过帮助芬兰改造经济结构增强国际竞争力，使其获得参与北欧地区乃至欧洲经济合作的能力，由此使芬兰逐渐摆脱在国际上的相对孤立状态，在参与欧洲经济整合的过程中，成为与西方息息相关的一分子。
再次，美国对芬兰的政策具有谨慎与和平缓进的特点。与同时期对其他北欧国家的政策相比，美国对芬兰政策有个重要的前提，那就是承认苏芬关系的特殊性。考虑到战后芬兰国内经济困难、政局不稳，加之由于德国战败和苏联势力急剧增长而导致北欧地区地缘政治的天平倒向苏联，艾森豪威尔政府承认了《苏芬友好互助条约》所规定的芬兰对于苏联安全具有特殊重要性，容忍芬兰至少在形式上对苏采取友好政策。从政策手法上看，艾森豪威尔政府出于和苏联进行长期较量的考虑，强调美国要有耐心，谨慎地稳步推进对芬政策。通过逐渐改善芬兰的经济状况，稳定芬兰国内局势，压缩共产党和左派力量的活动空间，从而减少苏联利用芬兰国内政治问题进行干预的可能性。同时，通过各种类型的经济援助、经济贸易往来、人员和文化交往等，增强芬兰人的亲美和亲西方情感。再如在改善芬兰经济状况、减少芬兰经济对苏联集团过多依赖的脆弱性方面，艾森豪威尔政府不仅设想了多种援助芬兰的方式，而且提出了从根本上改造芬兰经济结构这样的设想。
艾森豪威尔政府两届8年中的芬兰政策连续、完整，可谓一项系统工程。 该政策的推行，使芬兰成为冷战期间两大阵营对峙前沿中、几乎没有出现美苏剑拔弩张局面的少有例子。而且，芬兰还一度充当了冷战时期东西方贸易中的一个重要的转口贸易基地。甚至由于欧安会在芬兰的召开，使“赫尔辛基精神”成为20世纪70年代东西方缓和的一个代名词。从这个意义上说，芬兰在一定程度上充当了东西方之间的“桥梁”，成为“北欧平衡”的重要一环。这成为北欧地区国际关系相对缓和的重要原因之一。东西方在芬兰的和平竞争，使得东西方文化在芬兰碰撞和交融，这对芬兰的社会历史进程产生了深刻的影响。艾森豪威尔政府处心积虑地装饰芬兰这个民主的橱窗，在很大程度上推进了芬兰的现代化过程，它对芬兰参与北欧国家间经济政治合作的支持，也为后冷战时代环波罗的海的区域合作进行了早期的铺垫。这一政策的独特性质和长期效果耐人寻味。
注释：
① 刘同舜、姚椿龄主编的《战后世界历史长编：1953》第8册（上海人民出版社1992年版）对于苏芬特殊关系的形成、芬兰化问题、北欧国家相继被卷入冷战的过程进行了叙述。崔丕主编的《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会》（东北师范大学出版社2000年版）第2章从地缘政治、北欧各国外交传统和美国冷战战略等几个层次论述了北欧地区冷战格局的形成，虽然侧重论述美国东西方贸易管制政策与北欧国家，但在美苏分别对北欧国家的政策定位、美国的军事基地政策与区域安全结构和全球冷战政策之间关系的梳理方面，颇有新意。挪威历史学家盖尔·伦德斯塔特的《美国、斯堪的纳维亚和冷战（1945—1949）》（Geir Lundestad, American, Scandinavia, and the Cold War 1945—1949，哥伦比亚大学出版社1980年版）对北欧地区冷战的起源、美国与苏联北欧政策的对比、多边关系的互动作了较为客观的论述。芬兰历史学家朱西·M.汉西马基的《斯堪的纳维亚与美国：不确定的友谊》（Jussi M. Hanhim
ki, Scandinavia and the United States: An Insecure Friendship，纽约1997年版）是研究美国与北欧关系的通史性著作。他的博士论文《遏制、共处和中立：美国、俄国和“芬兰式解决”，1948—1956》（Containment, Coexistence, and Neutrality: American, Russia, and the“Finnish Solution”，1948—1956）从美国的遏制政策、苏联的和平共处政策和北欧国家的中立政策在芬兰的交汇，论述芬兰在冷战中的独特地位。乔治·莫德：《芬兰的困境》（George Maude, The Finnish Dilemma，牛津大学出版社1976年版）围绕着芬兰在东西方之间如何保持中立展开论述。约翰·沃洛扬特斯：《怀柔霸权：1944—1974年间的芬苏关系》（John P. Vloyantes, Silk Glove Hegemony: Finnish—Soviet Relations,1944—1974，肯特郡大学出版社1975年版）以芬苏关系为个案探索所谓软势力范围理论。② 本文得到2005年度黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目资助，项目编号：10552067。
③ 约翰·沃洛扬特斯：《怀柔霸权：1944—1974年间的芬苏关系》，前言部分。朱西·M.汉西马基：《以自我约束为遏制手段：美国的经济政策， 芬兰与苏联，1945—1953》（Jussi M. Hanhim
ki, Self- Restraint as Containment: United States' Economic Policy, Finland, and the Soviet Union,1945—1953），《国际历史评论》（The International History Review）1995年第2期，第290页。④ 美国国务院：《美国对外关系，1949》（U. S. Department of State, Foreign Relations of the United States，以下注为FRUS）1949年，第5卷，华盛顿1978年版，第443页。
⑤ 《国家安全委员会121文件“美国对斯堪的纳维亚和芬兰的政策”，1952年1月8日》（NSC121“ The Position of United States with Respect to Scandinavia and Finland”，国家安全委员会以下注为NSC），FRUS,1952—1954年，第8卷，第755页。
⑥ FRUS，1952—1954年，第8卷，第756页。
⑦ 《NSC121执行报告，1953年8月25日》（National Security Council Progress Report on the Implementation of NSC121“The Position of United States with Respect to Scandinavia and Finland”），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第4次增补第1卷，美国大学出版社1987年版。
⑧ 《NSC121执行报告，1953年8月25日》。
⑨ 《NSC162／2文件“国家基本安全政策”》（NSC162／2，Basic National Security Policy, October 30,1953）, FRUS,1952—1954年，第2卷， 华盛顿1984年版，第590页。
⑩ 《NSC162／2文件“国家基本安全政策”》，第581页。
(11) 《NSC5403“美国对芬兰政策”》（NSC5403，“U. S. Policy toward Finland, January 12,1954”），FRUS，1952—1954年，第8卷，第774页。
(12) FRUS,1952—1954年第8卷，第776页。
(13) 《NSC5403附件“国家安全委员会计划局给国家安全委员会的报告”》，1954年1月12日（Annex to NSC5403, A Report to the National Security Council by the NSC Planning Board），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第5次增补第1卷，美国大学出版社1989年版。
(14) 《NSC5403“美国对芬兰政策”》，FRUS，1952—1954年，第8卷，第774页。
(15) 《NSC5403进程报告，1954年9月15日》（Progress Report on NSC5403，September 15,1954），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第4次增补第1卷，美国大学出版社1987年版。
(16) 《NSC5403进程报告，1955年4月1日》（Progress Report on NSC5403），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第4次增补第1卷。
(17) 《NSC121执行报告，1953年8月25日》。
(18) 《NSC5403进程报告，1957年5月14日》（ProgressReport on NSC5403），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第4次增补第1卷，美国大学出版社1987年版。
(19) 《国家安全委员会第420次会议讨论备忘录》（ Memorandum of Discussion at the 420th Meeting of the National Security Council），FRUS，1958—1960年，第10卷，第548—550页。
(20) 《NSC5914／1“美国对芬兰政策”，1959年10月14日》（NSC5914／1“U. S. Policy toward Finland”），国家安全委员会文件，1947—1977，缩微胶卷，第4次增补第2卷，美国大学出版社1987年版。
(21) 《NSC6024，美国对芬兰政策，1960年12月30日》（NSC6024“US Policy toward Finland”），FRUS，1958—1960年，第10卷，第598页。