| 明清史 |
二十世纪美国联邦制的发展
——以联邦与州的分权为视角
曾尔恕/黄宇昕
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年08期
【原文出处】《广东商学院学报》(广州)2006年1期第77～83页
【英文标题】Development of American Federalism in the Twentieth Century
——From a perspective of the division of power between federation and state
【作者简介】曾尔恕/黄宇昕，中国政法大学，北京 100088
曾尔恕（1946—），女，四川沪州人，中国政法大学教授、博士生导师；
黄宇昕（1976—），男，浙江湖州人，中国政法大学2004级法律史博士研究生。
【关 键 词】联邦制/美国宪法federalism/Constitution of The United States
中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1008—2506（2006）01—0077—07
1878年美国宪法是世界上第一部成文宪法，影响极为深远，它的基础与核心是联邦制。“美国宪法的‘革命性’特征就在于它将联邦制和共和制结合了起来，”[1] 只要联邦制不变，美国作为一个统一国家的地位也就不会改变。联邦制最主要特征是双重政府结构，主要内容包括两部分，即联邦与州的关系和州与州的关系。其中，联邦与州的关系居于主导地位。在法律上，联邦与州是相互平行的政治实体，它们之间没有隶属关系，但它们有着相同的地域和人口，共同履行着组织和管理社会公共事务的职责，为了避免可能发生的混乱，在联邦与州之间适当地分配管理职责显然是必要的。这一问题构成联邦与州关系的主要内容，并成为联邦制的核心问题。本文主要以宪法和联邦最高法院的判例为基础，从联邦与州分权的视角探讨20世纪美国联邦制的发展。
一、20世纪美国联邦制的发展
根据联邦与州的权力分配状况，可将20世纪联邦制的发展分为三个阶段：
1.19世纪末20世纪初到“新政”之前为第一阶段，联邦权力开始进入原属各州或新兴的领域。
（1）联邦“内政权”的形成。南北战争后美国进入工业革命， 工业革命所产生的大变动特别是托拉斯的兴起对联邦制提出了新的挑战。按照传统，一切经济活动除州际贸易部分外均属各州内政权，但跨州活动的托拉斯的大量出现使得经济活动的管理出现空白，各州无法分别立法加以管理，在这种情况下，联邦中央政府从1885年开始扩大自己在经济领域中的管理权，由此逐渐形成联邦内政权的观念，它是通过扩大解释贸易权和课税权的方式来实现。
国会在这方面较早的重要立法是1887年《州际贸易法》和1890年《谢尔曼反托拉斯法》，但此时最高法院仍信奉“经济放任主义”，拒绝联邦对经济的干预。在从1895年“美国诉奈德公司”（United States v. E. G. Knight Co.）案到1897年“州际贸易委员会诉亚拉巴马铁路公司”（Interstate Commerce Commission v. Alabama Midland Ry. Co.）案等一系列案件中，最高法院严格解释“贸易”的含义，严格限制州际贸易委员会的职权，使之成了“一个仅提供新闻资料的机构”[2]369，也使《反托拉斯法》成了一纸空文。直到1903年之后最高法院才改变态度，承认形成中的联邦内政权——即将贸易权、征税权等列举权用于提高公共道德、卫生和福利所带来的权力。在1903年“查米思诉阿莫斯”案｛Champion v. Ames(Lottery cases)｝及1904年“麦卡瑞诉合众国”（McCray v. United States）案中，最高法院认可贸易权和征税权管理内政的作用，国会在此后十年中趁势通过一系列法案如《食品及药物法》、《肉类检定法》、《童工法》、《白奴交易法》和《哈利逊法》等等，除个别法案为最高法院否定外，其余均被认为合乎宪法。这些法案一方面使联邦权力填补了两不管的空白地带进入了原本为州权所独占的领域，在这些领域形成了联邦与州的双重管理体制，联邦内政权由此迅速形成。联邦内政权的形成是联邦加强对经济和社会管理的关键。
（2）所得税的合法化。税收权是行使其他一切积极权力的基础， 联邦权力的扩大要求必要的财政支持。1894年国会通过《威尔逊戈尔曼法》，但在次年“波洛克诉农民贷款和信托公司”（Pollock v. Farmers' Loan and Trust Co.）案中，原告指控该法中的联邦所得税包括地皮税，而地皮税显系直接税，只能按各州人口比例征收。法院以五比四的微弱多数勉强判决该法违宪无效。这一判决不仅损害了联邦的财政能力，而且体现了最高法院对国会重新调整社会财富努力的担忧。该案的判决导致1913年第16条宪法修正案的产生，该修正案赋予联邦征收所得税的权力。
（3）联邦补助的兴起。 税收的猛增不仅大大提高了联邦管理国民经济和社会事务的能力，而且使其掌握了又一间接扩大自身权力的工具——联邦补助。联邦对各州的补助早已有之，但1911年《威克斯法》（《Weeks Act》）是第一个确立现代补助模式——联邦有系统地监督各州使用联邦补助——的法案。1916年联邦公路法颁布后，联邦补助猛增，开始成为各州重要的收入来源。紧接着，最高法院也对联邦补助表示认可。在1923年的“马萨诸塞诉麦伦”（Massachusetts v. Mellon）案中，虽然法院不予受理原告的起诉，但却在附带意见中认为国会要求马萨诸塞州按1921年《产科医院法》附加的条件行使其保留权合宪，因为该州是自愿接受赠款及其附加条件的，从而确认了附加条件补助的合法性[3]114。联邦通过有系统地监督联邦补助的使用，干预各州内部事务，被学者称之为“购买服从”。不过，在20、30年代，由于观念上的问题，联邦补助颇受非议，故使用有限。
联邦在20世纪初获取的两项重要权力——内政权与所得税权，是联邦全面介入州内事务的开端，标志着旧有的联邦与州的分权格局即将发生变革。
2.“新政”时期，联邦制的变革。
1932年一贯主张大规模干预社会经济的罗斯福当选总统，开始推行新政。在1936年大选中，民主党竞选纲领称水旱、灾害、童工、劳资关系、反垄断等重大事项绝无法由48个州分别应付，一切超越州界的行动必须由联邦及各州同时推进[2]501。这表明联邦权力将大大增强，联邦体制将有重大变革的纲领得到举国上下一致赞同，罗斯福以523∶8的绝对优势连任总统。此前，最高法院仍将个人主义与经济放任奉为圭臬，坚持对联邦管理贸易权作狭义解释，坚持凡利用贸易条款、福利条款及征税权来管理经济、扩大联邦权力的企图都侵犯各州主权，危害联邦制度的本质，属违宪行为，而在此后，在前所未有的社会压力下，最高法院对新政的态度发生了巨大转变。
1937年4月在“全国劳资委员会诉琼斯——洛夫林钢铁公司”（National Labor Relations Board v. Jones & Laughlin Steel Corp.）案和“全国劳资委员会诉费拉特曼织布公司”（National Labor Relations Board v. Friedman-Harry Marks Clothing Company）案中，最高法院放弃了原有划分直接和间接影响的做法，声称即使对州际贸易仅有“间接的、遥远的”影响，联邦仍可加以管理。1941年在“美国诉达比木材公司”（United States v. Darby Lumber Company）案中，最高法院又称对州际贸易活动发生实质性影响的州内贸易活动，国会亦可加以管理。1942年“维卡特诉费尔伯恩”（Wickard v. Filburn）案中，最高法院再度扩展贸易权，在某种产品的任何部分都未涉入州际贸易时，仍允许联邦加以管理。
1937年5月在“斯图尔特机器公司诉戴维斯”（Steward Machine Company v. Davis）案中，最高法院认为联邦征税权极为广泛，仅受宪法明文规定的限制，而联邦补助亦非强迫各州，只是为了全国性的目的而执行联邦与各州之间的合作而已。同年在“何弗灵诉戴维斯”（Helvering v. Davis）案中，最高法院断定老年人社会保障税在征税权范围之内，国会可以决定适当的税种并用于社会公共利益的目标。
在这里必须指出的是，联邦权力扩展到州内事务并不意味着原有州权的丧失，但是，一旦某一领域沦为联邦与州的共管范围，联邦立法就取得了该领域内的优先权，州的该项权力虽没有完全丧失，但已失去独立自主性而受到联邦的制约，显然这种形式上保留原有州权实质上扩大联邦权力的做法比强行用联邦权力去取代州权要更为人们容易接受。
通过从1937年～1947年的一系列判例，联邦权力扩大到农业、煤炭业、公用事业、保险业、航运业、制造业等各项全国性的经济社会事务，这不仅永久性地扩大了联邦权力，而且改变了人民对联邦管理经济生活的权力观念。新观念——即主要经济活动是全国一致的，无法由各州有效管制，只有联邦才有力量来确定政策并予以必要的管理——得到广泛承认。
3.二战后，联邦体制的变革仍在继续，联邦补助和联邦优先立法起了关键作用。
如上所述，联邦补助成为联邦干预各州事物的工具始于20世纪初，而其发挥重大作用则是在大萧条之后，大萧条使国会不得不设置大量社会福利方面的补助项目。二战后联邦补助进入高速增长时期，1955年～1980年期间联邦补助以年均17.6％的速度增长，其占各州总支出亦从10.2％上升到25.8％。联邦补助一般都附加条件，而且不少是与补助项目无关的条件，如1939年～1940年国会禁止其收入全部或部分来源于联邦补助的州政府雇员参与党派政治活动。又如1987年的“南达科它州诉道尔”（South Dakota v. Dole）案允许国会以提供高速公路基金为条件要求州采纳最低饮酒年龄。显然，州对联邦补助的依赖削弱了州的独立性和自主性。
联邦优先权源于宪法中的最高效力条款，目的是要解决联邦与州并存于某一领域时可能发生的法律冲突。不过，在60年代以前，联邦偏重于借用联邦补助的方法来对各州施加影响。而在60年代以后，国会使用联邦优先权立法的频度和广度急剧增加，以此来强制各州执行联邦政策。优先权立法一般分为完全优先权立法和部分优先权立法。前者通常完全禁止各州行使同一领域的立法权，而由联邦承担全部责任（但当联邦机构依赖州执行法律时，州有道德义务作出回应）；后者通常在某一领域设置联邦最低标准，州立法在符合或高于联邦标准时仍可优先适用。与此同时，国会也认识到，完全优先立法不让州参与，除了少数例外是不能成功的，所以后来它将重心从完全优先权立法转向部分优先权立法[3]80。
联邦补助和联邦优先权的大量使用使联邦权力又不断向劳工管理、社会保障、环境保护等新领域扩展。在现代联邦体制下，联邦在社会经济管理中发挥着主导作用。当然，美国社会对州的地位与作用也进行反思和强调，如第40任总统里根在其就职演说中明确提出要控制联邦的规模和影响，保障各州的权力[4]。 又如最高法院在20世纪末叶稍稍修正了其自新政以来一贯支持联邦的立场，10年之内作出4项限制联邦权力、保障州权的判决①，都说明了这个问题。这些反思和强调从反面印证了联邦权力的惊人增长。
“新政”以来，联邦制已发生重大变化。就联邦与州权力分配而言，联邦广泛进入原本属于州的领域。随着联邦补助和联邦优先立法的不断增加，联邦对州的影响和控制不断加强，相对州权而言，联邦权力已占据明显的优势。
二、20世纪联邦制下联邦与州的主要权力范围
在20世纪联邦制下，划分联邦与州权力范围的主要依据是宪法赋予联邦的贸易权、征税权和支出权。
1.联邦的主要权力范围
（1）贸易权。目前确定联邦贸易权范围的原则是“实质性影响”标准。 这一标准的正式确立是1941年“美国诉达比木材公司”案和“维卡特诉费尔伯恩”案。前一案例涉及的1938年《公平劳工法》是一个利用贸易权管理劳工的法规，最高法院承认该法的合法性，并在后一案例中进一步将纯粹地方性生产纳入贸易权管理范围，完全推翻了“美国诉奈德公司”案，公开声明放弃“直接影响”与“间接影响”的旧标准，而代之以“实质性影响”的新标准。“实质性影响”标准使原来对州际和州内经济活动的划分完全失去意义，联邦贸易权是一种积极性的权力，只受国家经济需要的支配，联邦政府可对整个经济制度的任何方面加以管制，法律技术上的限制已经微乎其微。
此后，贸易权顺利进入公用事业、保险业、水利等领域。在1938年“电气股票公司诉证券交易委员会”（Electric Bond and Share Company v. Securities and Exchange Commission）案中法院支持1935年《公用事业股票公司管理法》，将贸易权扩大至公用事业。在1944 年“全国保险联盟诉全国劳资关系委员会”（Polish National Alliance v. N. L. R. B.）案和“美国诉东南保险业协会”（United States v. Southeastern Underwriters Association）案中，法院将保险业纳入州际贸易范畴。1940年的“美国诉阿巴拉契亚电力公司”（United States v. Appalachian Electric Power Co.）案和1941年的“俄克拉荷马诉阿特金森公司”（Oklahoma ex rel. Phillips v. Guy F. Atkinson Co.）案则将不能通航的州际河流也纳入贸易权的管理范围，因为其经改善以后可能可以通航，而且其他如防洪、开发沿河地区及发电等都是州际贸易的一部分。最能体现今日贸易权涵盖之广的是“卡曾巴赫诉麦克朗”（Katzenbach v Mc-Clung）案。1964 年《民权法》禁止“公共设施”（如旅馆、餐馆、剧场和运动场所等）中的种族歧视，“如果它们的实施影响贸易”。该案中的餐馆主要面对州内消费者，但因为其一半食物来自州外，法院仍然认为它与州际贸易有实质性影响，并再次重申“国会在这一领域的权力是广泛而彻底的”，只受明确的宪法性限制[5]。1970年代后，贸易权又扩展到刑事、能源、环境等领域[6]49—50。
实质性影响标准沿用至今，到1995年为止最高法院没有再对贸易权的行使提出异议②。但新的伦奎斯特法院在1995年的“合众国诉劳培兹”（United States v. Lopez）案中，以“在地方校区持有武器绝不是可能通过在别处的重复实质地影响任何种类的州际贸易的经济行为”为由判定1990年《无枪校区法》超越贸易条款下国会的权力范围。此外，在90年代的三个判例——“格里高利诉阿西克罗夫特”（Gregory v. Ashcroft）案、“纽约诉合众国”（New York v. United States）案和“普林茨诉合众国”（Printz v. United States）案中， 法院认为国会对贸易权的行使侵犯了州主权的核心，从而激活了沉睡已久的宪法第十条修正案。这几个判决当然不可能从根本上改变业已形成的贸易权范围，但却意味着贸易权扩张至少会暂停一个时期。
（2）征税权。上文已谈到1913年第16 条宪法修正案的产生赋予联邦征收所得税的权力，此后法院似乎没有再以直接税与间接税的划分为根据否决哪项联邦税收，而是更倾向于将重要的税收如遗产税、赠与税等说成是非直接税以避免“分摊”要件的束缚[7]371。
此外，征税权也被用于非财政目的。迟至1936年“合众国诉布特勒”（United States v. Butler）案，法院还认为1933 年《农业调整法案》对某些农产品征收加工税违宪，理由是该税收的主要目的是管理而非财政。但在1937年“斯图尔特机器公司诉戴维斯”案中，法院认为：“正如我们已阐明的那样，国会介入的目的在于确保自己的财政状况，同时作为附带，也使各州能够拥有平等的机会。……根据纳税人的行为，或其所居住的州——在该州这种行为是被鼓励还是被限制，与该税收在运作中是否有助于国库所需或是否满足其他依法属于联邦范围的目标是无关的——来征税是一回事，……而如果税收的减免要根据行为的作出是否满足国库需要，将税收与选择大概等同起来，这就完全是另一回事了。”这一判决及以后的事实表明，法院不再对税收法规进行实质性审查，只要从字面上看符合税收的形式，为了财政目的即予认可，这就是所谓“客观合宪性”理论。“除非有与征税不相干的规定，法院没有权力限制征税权的行使。”[6]51
（3）支出权。在1936年“合众国诉布特勒”（United States v. Butler）案中，最高法院表示：“国会批准用于公共目的的公款支出之权力不受见诸宪法的直接立法授权的限制。”但是，法院不允许以支出权干预州的保留权。实际上，州保留权与联邦权力是一个问题的两个方面，法院判决难免有自相矛盾之嫌。斯通、布兰代斯和卡多佐当即提出异议，认为对于此种权力的不当行使应由人民决定，法院只能进行形式审查[7]357—358。在1937年“斯图尔特机器公司诉戴维斯”案中，法院同意这一异议，驳回了根据州的保留权对1935年《社会保障法》提出的质疑。支出权运用最多的是附条件联邦补助，虽然法院偶尔也表示“联邦政府可以设定与联邦利益相关的合理条件……”，但更普遍的是像1947年“俄克拉荷马州诉合众国公民服务委员会”（Oklahoma v. United States）案之类情况， 条件与联邦利益并没有什么明显的联系。更准确的表述如首席大法官伯格所说：“支出权所涉及的范围至少与国会管理权一样广泛。”[6]52 但需特别指出的是，联邦补助是契约性质的，其中支出权发挥的是实质性影响，而州的服从从法律上讲仍是基于州的同意而非宪法赋予联邦的权力。与之相应的是，如果补助对象是私人，则不能排除与联邦补助目的相冲突的州法[8]。另外，补助所附条件需有明确规定， 单纯的劝告性语言是没有效力的[6]53。
2.州的主要权力范围
（1）利益平衡——20世纪确定州权范围的主要方法。 这一观点最早是斯通大法官在“狄桑特诉宾夕法尼亚州”（Disanto v. Pennsylvania）案提出的。他认为应通过“衡量全部事实与环境，如州法的性质、功能、所涉贸易事项的特点及该法对州际贸易的实际影响等诸多因素”来决定州法的有效性和州权的范围。更为明确的表述是1970年“派克诉布鲁其·丘奇公司”（Pike v. Bruce Church, Inc.）案的判决：“凡法令进行公正的管理以实现合法的当地公众利益，而它对州际贸易的影响仅属附带性的，对此应予以维护，除非强加给这种贸易的限制与一般认定的当地利益相比明显过头。如果裁定法令目的合法，那么，问题就是程度的大小。当然，可以容忍的限制的程度将取决于所涉及的当地利益的性质，以及能否既促进当地利益而对州际活动的影响又较小。”[6]60 这种利益平衡的方法承认“未实施贸易条款”③ 对州权的限制，它分为两步：首先，法院将审查州法的目的和效果是否歧视、阻碍州际贸易；其次，如州法不带有歧视性，还需权衡其对州际贸易的不利影响和州的利益。
在1935年“鲍德温诉西力格公司”（Baldwin v. G. A. F. Seelig, Inc.）案中，纽约州为保护本州的牛奶业颁布一项牛奶价格保护法，规定销售商无论从州内还是州外购买的牛奶都不得低于规定的价格，从而人为地降低了外州牛奶的竞争力，最高法院对此予以严厉谴责。像本案中这样企图将本州的管辖权扩展到州外的法律特别容易被否决。即使法律的目的合法，实施的效果仍可能具有歧视性。1937年“英格尔斯诉莫夫”案（Ingels v. Morf）中，法院否决了一项对入境待售汽车征收15元检查管理费的州法，不是因为捐税本身不合法，而是其数量超出了必要的限度，增加了州际贸易的额外负担。后来当捐税额降为7.5元之后，法院才承认其有效[2]516。
但是，非歧视性的州法也并不总是有效的，尤其在它与其他州的同类法律不合拍时，更是如此。在1954年的“南太平洋铁路公司诉亚利桑那州”（South Pacific Co. v. Arizona）案中，法院判定该州一项限制火车长度的法律无效，因为它与其他各州的规定明显不一致，给州际贸易增加了不必要的负担（来自他州的火车需在该州边境停车卸去多余的车厢，这增加了运输成本并造成延误）。在1981年“卡塞尔诉特拉华州统一货运公司”（Kassel v. Consolidated Freightways Corp. of Delaware）案中，法院以相同理由否决了一项特拉华州州法，因为该州法的特殊规定与临近各州均不吻合，只对特拉华州有利[6]67。不过，环保、保护消费者等方面的法律即使歧视州际贸易，仍然较易得到法院的支持。如1981年“明尼苏达州诉苜蓿叶乳品公司”（Minnesota v. Clover Leaf Creamery Co.）案中，尽管明尼苏达州法律禁止使用塑料盛奶容器加于外州塑料工业的限制比对本州木材工业的限制严重得多，但法院并不认为该法具有歧视性[6]66。
利益平衡的方法使得最高法院扮演了一个“超立法机构”的角色。州立法机关的地方观念不可避免，特别是歧视外州的州法往往不可能通过“内部审查机制”④ 加以推翻，这种歧视性的立法几乎必然会违反贸易条款，导致州际贸易大战，而国会既不可能事必躬亲，又受到代表各州利益的议员的牵制，这使最高法院不得不承担起主要责任。
（2）州作为市场参与者的权力。在1976年“休斯诉亚历山大里亚”（Hughes v. Alexandria Scrap Corp.）案中，最高法院认为，未实施贸易条款原则不适用于州作为市场交易一方的情况，它可以将交易对象限于本州公民和企业。一个关键问题是要确定州的身份，即它是以市场参与者还是市场管理者来影响市场，对此目前尚缺乏统一的认识。1984年的“中南木材开发公司诉文尼克”（South Central Timber Development Inc. v. Wunnicke）案中， 阿拉斯加州规定所有权属于州政府的木材为标的购销合同须附加“在本州境内对木材作粗加工”的条款，这引起法院内部的严重分歧。最后相对多数大法官判决认为州是林木销售市场的参与者，而非加工市场的参与者，州企图在直接销售交易之后对下游市场的活动进行限制是非法的[9]。
（3）国会对州权的扩大。19世纪最高法院确立的“库利规则”⑤ 规定州只能对国会未行使权力的、地方性的州际贸易活动进行管理，且国会不得授权州管理全国性州际贸易活动。1913年国会通过《韦伯—凯尼法》（Webb-Kenyon Act）授权各州可以禁止酒水输入本州，在1917年“克拉克蒸馏公司诉西马里兰铁路公司”（Clark Distilling Co. v. Western Maryland R. Co.）案中， 最高法院确认国会此项授权有效，从而彻底修正“库利规则”。
在1944年“全国保险联盟诉全国劳资关系委员会”（Polish National Alliance v. N. L. R. B.）案和“美国诉东南保险业协会”案中，法院将保险业纳入州际贸易范畴，使有关保险业的州法面临失效的危险，国会于次年颁布《麦卡伦法》（MaCarran Act of 1945），规定在国会未统一立法之前，原有州法继续有效，反托拉斯法的适用以各州州法未有规定为限。这一法律在1946年“谨慎保险公司诉本杰明”（Prudential Insurance Co. v. Benjamin）案中得到法院的支持。南卡罗来纳州对在本州经营的外州保险公司进行歧视性征税，显然是歧视州际贸易，但法院认为，既国会已将保险业管理权赋予各州，那么州的管理，包括歧视性征税，都是有效的。
三、20世纪美国联邦制的特点
1.从联邦与州权力分配的视角来看，20世纪美国联邦体制有不断集中的趋势。其突出表现在联邦权力比制定宪法之时有突破性的增长。这种突破性的增长不仅体现在联邦权力范围的扩大上，更体现在法院所确立的允许联邦权力扩大的规则上，如贸易权中“实质性影响”标准、对联邦征税权的行使只作形式审查等规则的确立，它们使得联邦权力突破列举权的限制成为可能。同时，联邦权力的这种扩大又是一个逐步发展的过程，从联邦内政权的形成到新规则的形成再到联邦补助的猛增和联邦优先立法的大量出现，联邦权力稳步推进。
2.“新政”对美国联邦制的重大变化具有关键作用。“新政”是美国统治阶级在面临空前经济和社会危机的情况下作出的、具有历史性意义的决策，它的意义决不仅在于解决危机，而是从社会各个方面、尤其是从人们的观念上改变了传统。从此以后，人们普遍接受新理念，即联邦大规模干预社会经济事务是现代社会所必须的，这使联邦可能而且必须急剧扩展其权力以履行越来越多的管理职责，在社会经济活动不断全国化的情况下，加强联邦对各州的协调和控制。人们对“新政”的拥护迫使作为联邦制最后守护者的最高法院终于不得不作出让步，接受联邦权力必须扩大的现实，从而最终打通了二十世纪联邦制发展的道路。
3.联邦扩大自身权力手段的多样化。在20世纪之前，联邦扩大权力的手段极为有限，主要是扩大解释列举权和修宪。在20世纪以后，特别在“新政”之后，扩大权力的手段开始多样化。除了上述两种方法外，最常用的手段还有联邦补助和联邦优先立法：联邦补助通过制造各州对联邦的财政依赖，迫使各州自动服从附加补助条件；联邦优先立法则使联邦在越来越多的联邦与州并存的领域中掌握主导权。
4.联邦权力的增长并不意味着州权的绝对消弱。虽然联邦权力不断增长，但是这种增长在很大程度是为了适应社会经济新领域的出现，联邦的管制并不必然削减各州原有的权力。在某些情况下，联邦管制范围的扩大甚至可能赋予各州更大的管理权，如上文所举的保险业就是一个很好的例子。此外，联邦补助和联邦优先立法也可能扩大各州的权力，它们可以使州在联邦权力的支持下去管理原本各州不愿或不能管理的事务。
必须指出的是，尽管现在联邦权力相对州权已处于明显的优势，但不能认为联邦制已经从根本上发生了变化。无论从法律上（包括最高法院的司法解释）还是从观念上讲，联邦与州始终是两个独立的、并行、互不隶属的政府。联邦政府的规模和大小远远没有达到能控制一切事务的程度，各州政府仍是提供公共服务的主要力量，与民众日常生活的关系也更为密切。联邦与州的关系的确在变化，但其变化仍是一种联邦原则之下的变化，各州正日益成为联邦的重要合作者和执行人，“总的来说，今天的联邦制表现出三种因素即冲突、强制与合作，但合作的因素远超过前两者。”[7]81
收稿日期：2005—12—20
注释：
① 这四项判决是认为国会越权的“合众国诉劳培兹”（United States v. Lopez, 1995）案和维护州权的“格利高里诉阿西克罗夫特”（Gregory v. Ashcroft）案、“纽约诉合众国”（New York v. United States）案和“普林茨诉合众国”（Printz v. United States）案。
② 在此期间，唯一一个反对国会利用贸易权将劳工法扩大适用于州政府雇员的“全国城市联盟诉尤塞里”（National League of Cities v. Usery）案不到10年就被“盖西亚诉圣安东尼奥都市交通局”（Garcia v. San Metropolitan Transit Aauthority）案所推翻。
③ “未实施贸易条款”原则，即贸易条款的负面含义是不允许州以任何方式阻挠州际贸易的自由流通。
④ “内部审查机制”是指立法机关的运行机制，在该机制下， 当选民认为某项法律符合或违反其利益时，他可以通过立法机关中代表其选区的议员来支持或反对该立法。
⑤ 在1851年“库利诉费城港管理委员会”案（Cooley v. Board of Wardens of the Port of Philadelphia, 12 Howard 299）中，坦尼法院承认州对国会未立法的地方性州际贸易活动的可以进行管理，此即为“库利规则”。
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年08期
【原文出处】《广东商学院学报》(广州)2006年1期第77～83页
【英文标题】Development of American Federalism in the Twentieth Century
——From a perspective of the division of power between federation and state
【作者简介】曾尔恕/黄宇昕，中国政法大学，北京 100088
曾尔恕（1946—），女，四川沪州人，中国政法大学教授、博士生导师；
黄宇昕（1976—），男，浙江湖州人，中国政法大学2004级法律史博士研究生。
| 【内容提要】 | 以联邦与州的权力分配为视角，20世纪美国联邦制的发展可分为三个阶段。研究其在20世纪不同时期的发展演变，可考察联邦与州目前的权力分配状况，从而总结出20世纪美国联邦体制有不断集中的趋势，其中“新政”对其变化起着关键的作用，联邦自身权力在增大，扩大权力的手段也在多样化，各州正日益成为联邦的重要合作者和执行人。 From a perspective of the division between the federation and state, the development of American federalism in the twentieth century can be grouped to three stages. A study of this can lead to a series of findings: there is an ever-centralizing tendency of American federalism in the 20th century;“New Deal”plays a crucial role in the development of federalism; with the growing of power in the federation and the increasing variety of power expanding means, the states are becoming an important collaborator and executor of the federation. |
1878年美国宪法是世界上第一部成文宪法，影响极为深远，它的基础与核心是联邦制。“美国宪法的‘革命性’特征就在于它将联邦制和共和制结合了起来，”[1] 只要联邦制不变，美国作为一个统一国家的地位也就不会改变。联邦制最主要特征是双重政府结构，主要内容包括两部分，即联邦与州的关系和州与州的关系。其中，联邦与州的关系居于主导地位。在法律上，联邦与州是相互平行的政治实体，它们之间没有隶属关系，但它们有着相同的地域和人口，共同履行着组织和管理社会公共事务的职责，为了避免可能发生的混乱，在联邦与州之间适当地分配管理职责显然是必要的。这一问题构成联邦与州关系的主要内容，并成为联邦制的核心问题。本文主要以宪法和联邦最高法院的判例为基础，从联邦与州分权的视角探讨20世纪美国联邦制的发展。
一、20世纪美国联邦制的发展
根据联邦与州的权力分配状况，可将20世纪联邦制的发展分为三个阶段：
1.19世纪末20世纪初到“新政”之前为第一阶段，联邦权力开始进入原属各州或新兴的领域。
（1）联邦“内政权”的形成。南北战争后美国进入工业革命， 工业革命所产生的大变动特别是托拉斯的兴起对联邦制提出了新的挑战。按照传统，一切经济活动除州际贸易部分外均属各州内政权，但跨州活动的托拉斯的大量出现使得经济活动的管理出现空白，各州无法分别立法加以管理，在这种情况下，联邦中央政府从1885年开始扩大自己在经济领域中的管理权，由此逐渐形成联邦内政权的观念，它是通过扩大解释贸易权和课税权的方式来实现。
国会在这方面较早的重要立法是1887年《州际贸易法》和1890年《谢尔曼反托拉斯法》，但此时最高法院仍信奉“经济放任主义”，拒绝联邦对经济的干预。在从1895年“美国诉奈德公司”（United States v. E. G. Knight Co.）案到1897年“州际贸易委员会诉亚拉巴马铁路公司”（Interstate Commerce Commission v. Alabama Midland Ry. Co.）案等一系列案件中，最高法院严格解释“贸易”的含义，严格限制州际贸易委员会的职权，使之成了“一个仅提供新闻资料的机构”[2]369，也使《反托拉斯法》成了一纸空文。直到1903年之后最高法院才改变态度，承认形成中的联邦内政权——即将贸易权、征税权等列举权用于提高公共道德、卫生和福利所带来的权力。在1903年“查米思诉阿莫斯”案｛Champion v. Ames(Lottery cases)｝及1904年“麦卡瑞诉合众国”（McCray v. United States）案中，最高法院认可贸易权和征税权管理内政的作用，国会在此后十年中趁势通过一系列法案如《食品及药物法》、《肉类检定法》、《童工法》、《白奴交易法》和《哈利逊法》等等，除个别法案为最高法院否定外，其余均被认为合乎宪法。这些法案一方面使联邦权力填补了两不管的空白地带进入了原本为州权所独占的领域，在这些领域形成了联邦与州的双重管理体制，联邦内政权由此迅速形成。联邦内政权的形成是联邦加强对经济和社会管理的关键。
（2）所得税的合法化。税收权是行使其他一切积极权力的基础， 联邦权力的扩大要求必要的财政支持。1894年国会通过《威尔逊戈尔曼法》，但在次年“波洛克诉农民贷款和信托公司”（Pollock v. Farmers' Loan and Trust Co.）案中，原告指控该法中的联邦所得税包括地皮税，而地皮税显系直接税，只能按各州人口比例征收。法院以五比四的微弱多数勉强判决该法违宪无效。这一判决不仅损害了联邦的财政能力，而且体现了最高法院对国会重新调整社会财富努力的担忧。该案的判决导致1913年第16条宪法修正案的产生，该修正案赋予联邦征收所得税的权力。
（3）联邦补助的兴起。 税收的猛增不仅大大提高了联邦管理国民经济和社会事务的能力，而且使其掌握了又一间接扩大自身权力的工具——联邦补助。联邦对各州的补助早已有之，但1911年《威克斯法》（《Weeks Act》）是第一个确立现代补助模式——联邦有系统地监督各州使用联邦补助——的法案。1916年联邦公路法颁布后，联邦补助猛增，开始成为各州重要的收入来源。紧接着，最高法院也对联邦补助表示认可。在1923年的“马萨诸塞诉麦伦”（Massachusetts v. Mellon）案中，虽然法院不予受理原告的起诉，但却在附带意见中认为国会要求马萨诸塞州按1921年《产科医院法》附加的条件行使其保留权合宪，因为该州是自愿接受赠款及其附加条件的，从而确认了附加条件补助的合法性[3]114。联邦通过有系统地监督联邦补助的使用，干预各州内部事务，被学者称之为“购买服从”。不过，在20、30年代，由于观念上的问题，联邦补助颇受非议，故使用有限。
联邦在20世纪初获取的两项重要权力——内政权与所得税权，是联邦全面介入州内事务的开端，标志着旧有的联邦与州的分权格局即将发生变革。
2.“新政”时期，联邦制的变革。
1932年一贯主张大规模干预社会经济的罗斯福当选总统，开始推行新政。在1936年大选中，民主党竞选纲领称水旱、灾害、童工、劳资关系、反垄断等重大事项绝无法由48个州分别应付，一切超越州界的行动必须由联邦及各州同时推进[2]501。这表明联邦权力将大大增强，联邦体制将有重大变革的纲领得到举国上下一致赞同，罗斯福以523∶8的绝对优势连任总统。此前，最高法院仍将个人主义与经济放任奉为圭臬，坚持对联邦管理贸易权作狭义解释，坚持凡利用贸易条款、福利条款及征税权来管理经济、扩大联邦权力的企图都侵犯各州主权，危害联邦制度的本质，属违宪行为，而在此后，在前所未有的社会压力下，最高法院对新政的态度发生了巨大转变。
1937年4月在“全国劳资委员会诉琼斯——洛夫林钢铁公司”（National Labor Relations Board v. Jones & Laughlin Steel Corp.）案和“全国劳资委员会诉费拉特曼织布公司”（National Labor Relations Board v. Friedman-Harry Marks Clothing Company）案中，最高法院放弃了原有划分直接和间接影响的做法，声称即使对州际贸易仅有“间接的、遥远的”影响，联邦仍可加以管理。1941年在“美国诉达比木材公司”（United States v. Darby Lumber Company）案中，最高法院又称对州际贸易活动发生实质性影响的州内贸易活动，国会亦可加以管理。1942年“维卡特诉费尔伯恩”（Wickard v. Filburn）案中，最高法院再度扩展贸易权，在某种产品的任何部分都未涉入州际贸易时，仍允许联邦加以管理。
1937年5月在“斯图尔特机器公司诉戴维斯”（Steward Machine Company v. Davis）案中，最高法院认为联邦征税权极为广泛，仅受宪法明文规定的限制，而联邦补助亦非强迫各州，只是为了全国性的目的而执行联邦与各州之间的合作而已。同年在“何弗灵诉戴维斯”（Helvering v. Davis）案中，最高法院断定老年人社会保障税在征税权范围之内，国会可以决定适当的税种并用于社会公共利益的目标。
在这里必须指出的是，联邦权力扩展到州内事务并不意味着原有州权的丧失，但是，一旦某一领域沦为联邦与州的共管范围，联邦立法就取得了该领域内的优先权，州的该项权力虽没有完全丧失，但已失去独立自主性而受到联邦的制约，显然这种形式上保留原有州权实质上扩大联邦权力的做法比强行用联邦权力去取代州权要更为人们容易接受。
通过从1937年～1947年的一系列判例，联邦权力扩大到农业、煤炭业、公用事业、保险业、航运业、制造业等各项全国性的经济社会事务，这不仅永久性地扩大了联邦权力，而且改变了人民对联邦管理经济生活的权力观念。新观念——即主要经济活动是全国一致的，无法由各州有效管制，只有联邦才有力量来确定政策并予以必要的管理——得到广泛承认。
3.二战后，联邦体制的变革仍在继续，联邦补助和联邦优先立法起了关键作用。
如上所述，联邦补助成为联邦干预各州事物的工具始于20世纪初，而其发挥重大作用则是在大萧条之后，大萧条使国会不得不设置大量社会福利方面的补助项目。二战后联邦补助进入高速增长时期，1955年～1980年期间联邦补助以年均17.6％的速度增长，其占各州总支出亦从10.2％上升到25.8％。联邦补助一般都附加条件，而且不少是与补助项目无关的条件，如1939年～1940年国会禁止其收入全部或部分来源于联邦补助的州政府雇员参与党派政治活动。又如1987年的“南达科它州诉道尔”（South Dakota v. Dole）案允许国会以提供高速公路基金为条件要求州采纳最低饮酒年龄。显然，州对联邦补助的依赖削弱了州的独立性和自主性。
联邦优先权源于宪法中的最高效力条款，目的是要解决联邦与州并存于某一领域时可能发生的法律冲突。不过，在60年代以前，联邦偏重于借用联邦补助的方法来对各州施加影响。而在60年代以后，国会使用联邦优先权立法的频度和广度急剧增加，以此来强制各州执行联邦政策。优先权立法一般分为完全优先权立法和部分优先权立法。前者通常完全禁止各州行使同一领域的立法权，而由联邦承担全部责任（但当联邦机构依赖州执行法律时，州有道德义务作出回应）；后者通常在某一领域设置联邦最低标准，州立法在符合或高于联邦标准时仍可优先适用。与此同时，国会也认识到，完全优先立法不让州参与，除了少数例外是不能成功的，所以后来它将重心从完全优先权立法转向部分优先权立法[3]80。
联邦补助和联邦优先权的大量使用使联邦权力又不断向劳工管理、社会保障、环境保护等新领域扩展。在现代联邦体制下，联邦在社会经济管理中发挥着主导作用。当然，美国社会对州的地位与作用也进行反思和强调，如第40任总统里根在其就职演说中明确提出要控制联邦的规模和影响，保障各州的权力[4]。 又如最高法院在20世纪末叶稍稍修正了其自新政以来一贯支持联邦的立场，10年之内作出4项限制联邦权力、保障州权的判决①，都说明了这个问题。这些反思和强调从反面印证了联邦权力的惊人增长。
“新政”以来，联邦制已发生重大变化。就联邦与州权力分配而言，联邦广泛进入原本属于州的领域。随着联邦补助和联邦优先立法的不断增加，联邦对州的影响和控制不断加强，相对州权而言，联邦权力已占据明显的优势。
二、20世纪联邦制下联邦与州的主要权力范围
在20世纪联邦制下，划分联邦与州权力范围的主要依据是宪法赋予联邦的贸易权、征税权和支出权。
1.联邦的主要权力范围
（1）贸易权。目前确定联邦贸易权范围的原则是“实质性影响”标准。 这一标准的正式确立是1941年“美国诉达比木材公司”案和“维卡特诉费尔伯恩”案。前一案例涉及的1938年《公平劳工法》是一个利用贸易权管理劳工的法规，最高法院承认该法的合法性，并在后一案例中进一步将纯粹地方性生产纳入贸易权管理范围，完全推翻了“美国诉奈德公司”案，公开声明放弃“直接影响”与“间接影响”的旧标准，而代之以“实质性影响”的新标准。“实质性影响”标准使原来对州际和州内经济活动的划分完全失去意义，联邦贸易权是一种积极性的权力，只受国家经济需要的支配，联邦政府可对整个经济制度的任何方面加以管制，法律技术上的限制已经微乎其微。
此后，贸易权顺利进入公用事业、保险业、水利等领域。在1938年“电气股票公司诉证券交易委员会”（Electric Bond and Share Company v. Securities and Exchange Commission）案中法院支持1935年《公用事业股票公司管理法》，将贸易权扩大至公用事业。在1944 年“全国保险联盟诉全国劳资关系委员会”（Polish National Alliance v. N. L. R. B.）案和“美国诉东南保险业协会”（United States v. Southeastern Underwriters Association）案中，法院将保险业纳入州际贸易范畴。1940年的“美国诉阿巴拉契亚电力公司”（United States v. Appalachian Electric Power Co.）案和1941年的“俄克拉荷马诉阿特金森公司”（Oklahoma ex rel. Phillips v. Guy F. Atkinson Co.）案则将不能通航的州际河流也纳入贸易权的管理范围，因为其经改善以后可能可以通航，而且其他如防洪、开发沿河地区及发电等都是州际贸易的一部分。最能体现今日贸易权涵盖之广的是“卡曾巴赫诉麦克朗”（Katzenbach v Mc-Clung）案。1964 年《民权法》禁止“公共设施”（如旅馆、餐馆、剧场和运动场所等）中的种族歧视，“如果它们的实施影响贸易”。该案中的餐馆主要面对州内消费者，但因为其一半食物来自州外，法院仍然认为它与州际贸易有实质性影响，并再次重申“国会在这一领域的权力是广泛而彻底的”，只受明确的宪法性限制[5]。1970年代后，贸易权又扩展到刑事、能源、环境等领域[6]49—50。
实质性影响标准沿用至今，到1995年为止最高法院没有再对贸易权的行使提出异议②。但新的伦奎斯特法院在1995年的“合众国诉劳培兹”（United States v. Lopez）案中，以“在地方校区持有武器绝不是可能通过在别处的重复实质地影响任何种类的州际贸易的经济行为”为由判定1990年《无枪校区法》超越贸易条款下国会的权力范围。此外，在90年代的三个判例——“格里高利诉阿西克罗夫特”（Gregory v. Ashcroft）案、“纽约诉合众国”（New York v. United States）案和“普林茨诉合众国”（Printz v. United States）案中， 法院认为国会对贸易权的行使侵犯了州主权的核心，从而激活了沉睡已久的宪法第十条修正案。这几个判决当然不可能从根本上改变业已形成的贸易权范围，但却意味着贸易权扩张至少会暂停一个时期。
（2）征税权。上文已谈到1913年第16 条宪法修正案的产生赋予联邦征收所得税的权力，此后法院似乎没有再以直接税与间接税的划分为根据否决哪项联邦税收，而是更倾向于将重要的税收如遗产税、赠与税等说成是非直接税以避免“分摊”要件的束缚[7]371。
此外，征税权也被用于非财政目的。迟至1936年“合众国诉布特勒”（United States v. Butler）案，法院还认为1933 年《农业调整法案》对某些农产品征收加工税违宪，理由是该税收的主要目的是管理而非财政。但在1937年“斯图尔特机器公司诉戴维斯”案中，法院认为：“正如我们已阐明的那样，国会介入的目的在于确保自己的财政状况，同时作为附带，也使各州能够拥有平等的机会。……根据纳税人的行为，或其所居住的州——在该州这种行为是被鼓励还是被限制，与该税收在运作中是否有助于国库所需或是否满足其他依法属于联邦范围的目标是无关的——来征税是一回事，……而如果税收的减免要根据行为的作出是否满足国库需要，将税收与选择大概等同起来，这就完全是另一回事了。”这一判决及以后的事实表明，法院不再对税收法规进行实质性审查，只要从字面上看符合税收的形式，为了财政目的即予认可，这就是所谓“客观合宪性”理论。“除非有与征税不相干的规定，法院没有权力限制征税权的行使。”[6]51
（3）支出权。在1936年“合众国诉布特勒”（United States v. Butler）案中，最高法院表示：“国会批准用于公共目的的公款支出之权力不受见诸宪法的直接立法授权的限制。”但是，法院不允许以支出权干预州的保留权。实际上，州保留权与联邦权力是一个问题的两个方面，法院判决难免有自相矛盾之嫌。斯通、布兰代斯和卡多佐当即提出异议，认为对于此种权力的不当行使应由人民决定，法院只能进行形式审查[7]357—358。在1937年“斯图尔特机器公司诉戴维斯”案中，法院同意这一异议，驳回了根据州的保留权对1935年《社会保障法》提出的质疑。支出权运用最多的是附条件联邦补助，虽然法院偶尔也表示“联邦政府可以设定与联邦利益相关的合理条件……”，但更普遍的是像1947年“俄克拉荷马州诉合众国公民服务委员会”（Oklahoma v. United States）案之类情况， 条件与联邦利益并没有什么明显的联系。更准确的表述如首席大法官伯格所说：“支出权所涉及的范围至少与国会管理权一样广泛。”[6]52 但需特别指出的是，联邦补助是契约性质的，其中支出权发挥的是实质性影响，而州的服从从法律上讲仍是基于州的同意而非宪法赋予联邦的权力。与之相应的是，如果补助对象是私人，则不能排除与联邦补助目的相冲突的州法[8]。另外，补助所附条件需有明确规定， 单纯的劝告性语言是没有效力的[6]53。
2.州的主要权力范围
（1）利益平衡——20世纪确定州权范围的主要方法。 这一观点最早是斯通大法官在“狄桑特诉宾夕法尼亚州”（Disanto v. Pennsylvania）案提出的。他认为应通过“衡量全部事实与环境，如州法的性质、功能、所涉贸易事项的特点及该法对州际贸易的实际影响等诸多因素”来决定州法的有效性和州权的范围。更为明确的表述是1970年“派克诉布鲁其·丘奇公司”（Pike v. Bruce Church, Inc.）案的判决：“凡法令进行公正的管理以实现合法的当地公众利益，而它对州际贸易的影响仅属附带性的，对此应予以维护，除非强加给这种贸易的限制与一般认定的当地利益相比明显过头。如果裁定法令目的合法，那么，问题就是程度的大小。当然，可以容忍的限制的程度将取决于所涉及的当地利益的性质，以及能否既促进当地利益而对州际活动的影响又较小。”[6]60 这种利益平衡的方法承认“未实施贸易条款”③ 对州权的限制，它分为两步：首先，法院将审查州法的目的和效果是否歧视、阻碍州际贸易；其次，如州法不带有歧视性，还需权衡其对州际贸易的不利影响和州的利益。
在1935年“鲍德温诉西力格公司”（Baldwin v. G. A. F. Seelig, Inc.）案中，纽约州为保护本州的牛奶业颁布一项牛奶价格保护法，规定销售商无论从州内还是州外购买的牛奶都不得低于规定的价格，从而人为地降低了外州牛奶的竞争力，最高法院对此予以严厉谴责。像本案中这样企图将本州的管辖权扩展到州外的法律特别容易被否决。即使法律的目的合法，实施的效果仍可能具有歧视性。1937年“英格尔斯诉莫夫”案（Ingels v. Morf）中，法院否决了一项对入境待售汽车征收15元检查管理费的州法，不是因为捐税本身不合法，而是其数量超出了必要的限度，增加了州际贸易的额外负担。后来当捐税额降为7.5元之后，法院才承认其有效[2]516。
但是，非歧视性的州法也并不总是有效的，尤其在它与其他州的同类法律不合拍时，更是如此。在1954年的“南太平洋铁路公司诉亚利桑那州”（South Pacific Co. v. Arizona）案中，法院判定该州一项限制火车长度的法律无效，因为它与其他各州的规定明显不一致，给州际贸易增加了不必要的负担（来自他州的火车需在该州边境停车卸去多余的车厢，这增加了运输成本并造成延误）。在1981年“卡塞尔诉特拉华州统一货运公司”（Kassel v. Consolidated Freightways Corp. of Delaware）案中，法院以相同理由否决了一项特拉华州州法，因为该州法的特殊规定与临近各州均不吻合，只对特拉华州有利[6]67。不过，环保、保护消费者等方面的法律即使歧视州际贸易，仍然较易得到法院的支持。如1981年“明尼苏达州诉苜蓿叶乳品公司”（Minnesota v. Clover Leaf Creamery Co.）案中，尽管明尼苏达州法律禁止使用塑料盛奶容器加于外州塑料工业的限制比对本州木材工业的限制严重得多，但法院并不认为该法具有歧视性[6]66。
利益平衡的方法使得最高法院扮演了一个“超立法机构”的角色。州立法机关的地方观念不可避免，特别是歧视外州的州法往往不可能通过“内部审查机制”④ 加以推翻，这种歧视性的立法几乎必然会违反贸易条款，导致州际贸易大战，而国会既不可能事必躬亲，又受到代表各州利益的议员的牵制，这使最高法院不得不承担起主要责任。
（2）州作为市场参与者的权力。在1976年“休斯诉亚历山大里亚”（Hughes v. Alexandria Scrap Corp.）案中，最高法院认为，未实施贸易条款原则不适用于州作为市场交易一方的情况，它可以将交易对象限于本州公民和企业。一个关键问题是要确定州的身份，即它是以市场参与者还是市场管理者来影响市场，对此目前尚缺乏统一的认识。1984年的“中南木材开发公司诉文尼克”（South Central Timber Development Inc. v. Wunnicke）案中， 阿拉斯加州规定所有权属于州政府的木材为标的购销合同须附加“在本州境内对木材作粗加工”的条款，这引起法院内部的严重分歧。最后相对多数大法官判决认为州是林木销售市场的参与者，而非加工市场的参与者，州企图在直接销售交易之后对下游市场的活动进行限制是非法的[9]。
（3）国会对州权的扩大。19世纪最高法院确立的“库利规则”⑤ 规定州只能对国会未行使权力的、地方性的州际贸易活动进行管理，且国会不得授权州管理全国性州际贸易活动。1913年国会通过《韦伯—凯尼法》（Webb-Kenyon Act）授权各州可以禁止酒水输入本州，在1917年“克拉克蒸馏公司诉西马里兰铁路公司”（Clark Distilling Co. v. Western Maryland R. Co.）案中， 最高法院确认国会此项授权有效，从而彻底修正“库利规则”。
在1944年“全国保险联盟诉全国劳资关系委员会”（Polish National Alliance v. N. L. R. B.）案和“美国诉东南保险业协会”案中，法院将保险业纳入州际贸易范畴，使有关保险业的州法面临失效的危险，国会于次年颁布《麦卡伦法》（MaCarran Act of 1945），规定在国会未统一立法之前，原有州法继续有效，反托拉斯法的适用以各州州法未有规定为限。这一法律在1946年“谨慎保险公司诉本杰明”（Prudential Insurance Co. v. Benjamin）案中得到法院的支持。南卡罗来纳州对在本州经营的外州保险公司进行歧视性征税，显然是歧视州际贸易，但法院认为，既国会已将保险业管理权赋予各州，那么州的管理，包括歧视性征税，都是有效的。
三、20世纪美国联邦制的特点
1.从联邦与州权力分配的视角来看，20世纪美国联邦体制有不断集中的趋势。其突出表现在联邦权力比制定宪法之时有突破性的增长。这种突破性的增长不仅体现在联邦权力范围的扩大上，更体现在法院所确立的允许联邦权力扩大的规则上，如贸易权中“实质性影响”标准、对联邦征税权的行使只作形式审查等规则的确立，它们使得联邦权力突破列举权的限制成为可能。同时，联邦权力的这种扩大又是一个逐步发展的过程，从联邦内政权的形成到新规则的形成再到联邦补助的猛增和联邦优先立法的大量出现，联邦权力稳步推进。
2.“新政”对美国联邦制的重大变化具有关键作用。“新政”是美国统治阶级在面临空前经济和社会危机的情况下作出的、具有历史性意义的决策，它的意义决不仅在于解决危机，而是从社会各个方面、尤其是从人们的观念上改变了传统。从此以后，人们普遍接受新理念，即联邦大规模干预社会经济事务是现代社会所必须的，这使联邦可能而且必须急剧扩展其权力以履行越来越多的管理职责，在社会经济活动不断全国化的情况下，加强联邦对各州的协调和控制。人们对“新政”的拥护迫使作为联邦制最后守护者的最高法院终于不得不作出让步，接受联邦权力必须扩大的现实，从而最终打通了二十世纪联邦制发展的道路。
3.联邦扩大自身权力手段的多样化。在20世纪之前，联邦扩大权力的手段极为有限，主要是扩大解释列举权和修宪。在20世纪以后，特别在“新政”之后，扩大权力的手段开始多样化。除了上述两种方法外，最常用的手段还有联邦补助和联邦优先立法：联邦补助通过制造各州对联邦的财政依赖，迫使各州自动服从附加补助条件；联邦优先立法则使联邦在越来越多的联邦与州并存的领域中掌握主导权。
4.联邦权力的增长并不意味着州权的绝对消弱。虽然联邦权力不断增长，但是这种增长在很大程度是为了适应社会经济新领域的出现，联邦的管制并不必然削减各州原有的权力。在某些情况下，联邦管制范围的扩大甚至可能赋予各州更大的管理权，如上文所举的保险业就是一个很好的例子。此外，联邦补助和联邦优先立法也可能扩大各州的权力，它们可以使州在联邦权力的支持下去管理原本各州不愿或不能管理的事务。
必须指出的是，尽管现在联邦权力相对州权已处于明显的优势，但不能认为联邦制已经从根本上发生了变化。无论从法律上（包括最高法院的司法解释）还是从观念上讲，联邦与州始终是两个独立的、并行、互不隶属的政府。联邦政府的规模和大小远远没有达到能控制一切事务的程度，各州政府仍是提供公共服务的主要力量，与民众日常生活的关系也更为密切。联邦与州的关系的确在变化，但其变化仍是一种联邦原则之下的变化，各州正日益成为联邦的重要合作者和执行人，“总的来说，今天的联邦制表现出三种因素即冲突、强制与合作，但合作的因素远超过前两者。”[7]81
收稿日期：2005—12—20
注释：
① 这四项判决是认为国会越权的“合众国诉劳培兹”（United States v. Lopez, 1995）案和维护州权的“格利高里诉阿西克罗夫特”（Gregory v. Ashcroft）案、“纽约诉合众国”（New York v. United States）案和“普林茨诉合众国”（Printz v. United States）案。
② 在此期间，唯一一个反对国会利用贸易权将劳工法扩大适用于州政府雇员的“全国城市联盟诉尤塞里”（National League of Cities v. Usery）案不到10年就被“盖西亚诉圣安东尼奥都市交通局”（Garcia v. San Metropolitan Transit Aauthority）案所推翻。
③ “未实施贸易条款”原则，即贸易条款的负面含义是不允许州以任何方式阻挠州际贸易的自由流通。
④ “内部审查机制”是指立法机关的运行机制，在该机制下， 当选民认为某项法律符合或违反其利益时，他可以通过立法机关中代表其选区的议员来支持或反对该立法。
⑤ 在1851年“库利诉费城港管理委员会”案（Cooley v. Board of Wardens of the Port of Philadelphia, 12 Howard 299）中，坦尼法院承认州对国会未立法的地方性州际贸易活动的可以进行管理，此即为“库利规则”。
|