| 明清史 |
“平等保护条款”与美国公民的“州际迁徙权”
杨成良
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年08期
【原文出处】《山东理工大学学报：社科版》2006年2期第43～48页
【英文标题】 Equal Protection Clause and Americans' Right to Interstate Migration
【作者简介】杨成良，山东教育学院 政法分院，山东 济南 250013
杨成良（1969—），男，山东兖州人，山东教育学院政法分院讲师、历史学博士，主要从事美国史研究。
【关 键 词】美国联邦宪法/十四条修正案/平等保护条款/州际迁徙权the U. S. Federal Constitution/the Fourteenth Amendment/Equal Protection Clause/Right to Interstate Migration
［中图分类号］DF971 ［文献标识码］A ［文章编号］1672—0040（2006）02—0043—06
“平等保护”条款是美国联邦宪法第14条修正案中的一个方面，其具体内容是：“凡在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人，均为合众国的和他们居住州的公民。任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律；……在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。”1868年生效的这条修正案本来是为了防止南方各州对自由黑人的迫害，但在后来的实施过程中，它逐渐成为所有美国公民捍卫自己的正当权益、抵制各州歧视性法律的最有效武器。
美国公民的州际流动有两种类型：一种是为谋生或休闲的目的而临时处于外州；另一种是迁居外州。本文中的“迁徙”指第二种情况。①
在很多人看来，迁徙自由似乎是美国人历来就享有的权利，然而实际情况并非如此。在建国后的绝大多数时间中，美国人的迁徙权并不是绝对的，因为各州公民迁居外州后并不能立即享受到与该州原居民同等的待遇。各州一般都设置一定的居住期限限制，也就是说，从外州迁来的公民只有在居住一定的时间之后，才能享受到与原居民完全平等的待遇。直到20世纪60年代以后，随着民权运动的深入，美国人民才开始依据“平等保护”条款争取在迁入州享有同样的特权与豁免权。
参加选举和接受福利救济应该是当今美国公民最重要的两项权利，而恰恰在这两个方面各州对新迁入者的限制最严格，因此，州际迁徙者适用平等保护条款维护自己权益的诉讼也主要是围绕着这两个方面展开。
一、平等保护条款与州际迁徙者的选举权
现在，选举权对美国人来说是一项至关重要的权利，然而，在历史上，它并不属于受宪法保护的特权与豁免权。在制订宪法第14条修正案时，国会显然也没有把选举权包括在受其保护的范围之内；[1] 在1874年的“迈纳诉哈珀塞特”（Minor v. Happersett,88 U. S.162）案中，这个观点又得到了联邦最高法院的肯定。所以，在宪法第十四条修正案生效后的一百年中，州际迁徙者以平等保护条款维护自己选举权的典型判例并没有出现。随着《民权法》和《选举权法》的出台，选举权成为联邦政府直接干预的对象之后，这个问题才逐渐浮出水面。
1968年，由加利福尼亚州迁入科罗拉多州的霍尔等人率先借平等保护条款质疑科罗拉多州选举权的六个月居住期限限制的合宪性。然而，不知出于什么考虑，联邦最高法院在1969年对此案进行判决时竟采取了回避的态度，没有对科罗拉多州的居住期限限制是否违反了平等保护条款这个实质性的问题做出正面回答。[2] 直到三年以后，在1972年的“邓恩诉布卢姆斯坦”（Dunn v. Blumstein,405 U. S. 330）一案中，联邦最高法院才明确表达自己对此问题的态度，并做出了以平等保护条款推翻选举权居住期限要求的第一个关键性判例。此案的背景如下：
田纳西州的选举法规定：选举前30天结束选民登记；只有在本州居住满一年、在本县居住满三个月的人才有资格登记为选民。
1970年6月12日，詹姆斯·布卢姆斯坦移居田纳西州， 到纳什维尔的范德比尔特大学做副教授。为了参加同年8月和11月份举行的选举，他于7月1 日到选民登记处登记。但是，登记处的官员以其还没有达到田纳西州对选民的居住期限要求为由拒绝给他登记。布卢姆斯坦于是以田纳西州的规定违反了平等保护条款为由到法院起诉。三法官地区法庭支持布卢姆斯坦的诉讼请求，宣布田纳西州的居住期限要求违宪。田纳西州的官员又上诉到联邦最高法院。
在判决中，联邦最高法院首先从两个方面批驳了田纳西州的居住期限要求。第一，田纳西州的规定侵犯了公民的一项基本权利，即自由迁徙的权利。田纳西州虽然允许外州公民迁入，但是它剥夺迁入者选举权的做法实际上构成了对迁徙权的侵害。第二，国会1965年通过、1970年修订的《选举权法》明确宣布各州在总统和副总统选举中的居住期限要求不合法，并规定各州在选举前停止登记的时间不得超过30天，而且，在“俄勒冈诉米切尔”一案中，此内容已经得到了本法院的肯定。
然后，联邦最高法院又针对田纳西州提出的两条理由进行了论证。
田纳西州的第一条理由是：维护选票箱的纯净——确认选举人的资格，避免通过迁居实施的选举欺诈行为。
针对这一点，联邦最高法院指出，以前，为避免选举中的舞弊行为，确实有必要规定居住期限，但是，现在，包括田纳西州在内的各州实施的选民登记制度足以防止选举中的欺诈行为。因此，居住期限要求并不是达到田纳西州避免选举欺诈行为这个目的的必要手段。
田纳西州的第二条理由是：培养知情的选民——确保选民成为共同体的一员，并在与当地政府有关的事务中形成共同的利益，从而使他们能够更明智地行使选举权。
针对田纳西州“知情选民”的三个含义，联邦最高法院分别发表了不同的意见。第一，“确保选民成为共同体中的一员”似乎混淆了“真实居民要求”和“居住期限要求”这两个概念。各州确实有权只将选举权赋予本州的真实居民，但是，这并不能成为各州将新近迁来的公民排除在选民之外的理由。第二，缺乏共同利益也不能作为剥夺公民选举权的借口，这一点在以前的判例中已经反复强调（Carrington v. Rash; Evans v. Cornman）。第三，“明智”的标准很模糊， 居住期限要求不能以此为根据。
通过上诉论证，联邦最高法院得出结论：田纳西州不能为自己的居住期限要求提出让人满意的理由；维持三法官地区法庭的判决。
1973年，也就是“邓恩诉布卢姆斯坦”判决的第二年，联邦最高法院又审理了一件有关选举权居住期限要求的案件。在此判例中，联邦最高法院推翻了三法官地区法庭依据邓恩案所做的判决，肯定了亚利桑那州在州和地方官员的选举中适用50天居住期限和选举前50天结束选民登记的规定（总统选举仍依据国会《选举权法》的要求）。
对此判决结果，联邦最高法院是这样解释的：
第一，为避免选举中可能出现的舞弊行为，各州有正当而充分的理由在选举前留出一定的时间用以甄别选民。不过，一年或三个月太长，而亚利桑那州规定的50天居住期限是在可以接受的范围内。第二，亚利桑那州的选民登记主要依赖大批志愿者。这种方式虽方便选民登记，但出错率也高，在选举前需要留出更多的时间进行核实。所以，对于亚利桑那州来说，选举前30天的预留时间太少，50天比较恰当。鉴于此，亚利桑那州与其选举前50天结束登记的规定密切相关的50天居住期限的要求也是合理的。[3]
通过上述两个判例，联邦最高法院明确地表达了它对各州选举权居住期限要求的态度：各州有权为保障本州的权益对选民资格设置一定的居住期限限制，但此限制规定的时间不能过长，一般以一月左右为宜。
在联邦最高法院的支持下，州际迁徙者争取选举权的斗争取得了很大的成效。现在，所有州对选举权的居住期限要求都降到了30天以下，有些州还完全取消了对选举权的居住期限限制。[4]
二、平等保护条款与州际迁徙者享受福利救济的权利
在1930年以前的美国，福利救济被看作是地方事务，由最小的政府单位或社区负责，[5] 州政府和联邦政府很少过问，因此，那时不会产生因新迁入的公民在福利方面受州法歧视而适用平等保护条款的诉讼。然而，自罗斯福新政以来，特别是在二战以后，情况发生了根本性的变化：第一，福利救济成为政府承担的责任，并且政府提供的福利在公民的生活中处于越来越重要的地位；第二，联邦政府通过拨款援助的方式直接插手各州的福利事业，并因此获得了审查各州福利政策的权利。[6] 在这种背景下，州际迁徙者对各州歧视性福利政策的不满终于在20世纪六七十年代集中地爆发出来。
1969年，联邦最高法院并案审理了三个因未达到一年居住期限的公民不能得到迁入州的福利救济而引发的诉讼：“夏皮罗诉汤普森”、“华盛顿等诉勒格兰特等”和“雷诺兹等诉史密斯等”。
这三个案子的背景分别是：1966年8月， 刚迁居康涅狄格州两个月的因怀孕而不能工作且带有一个幼儿的19岁未婚母亲维维安·玛丽·汤普森向康涅狄格州福利局申请享受“未成年儿童家庭援助”，但是，由于康涅狄格州拒绝向未在州内住满一年的公民提供此福利，所以，她的请求没能得到满足（夏皮罗诉汤普森）；1966年和1967年先后迁居哥伦比亚特区的带有未成年孩子且生活困难的三位母亲哈勒尔、布朗和勒格兰特对“未成年儿童家庭援助”的申请和虽是哥伦比亚特区原居民但长期在外地医院治疗的精神疾病患者巴利对“终生完全残疾者援助”的申请都因不能满足哥伦比亚特区一年居住期限的要求而被拒绝（华盛顿等诉勒格兰特等）；分别带有5个和4个未成年孩子的母亲史密斯和福斯特因不能满足宾夕法尼亚州的一年居住期限要求而被排斥在“未成年儿童家庭援助”之外（雷诺兹等诉史密斯等）。
对设置居住期限所要达到的目的，即根据是否在本州或本特区住满一年为标准将需要救济的家庭分为两类，以便将未住满一年的家庭排除在救济对象之外，康涅狄格州、哥伦比亚特区和宾夕法尼亚州并不否认，它们还为自己的做法提供了不少的辩护理由：
（1）迁居第一年即要求福利救济的人很可能会成为本州福利计划的永久负担。拒绝给予未住满一年的公民提供福利可以在一定程度上阻止这种人进入州内，从而保证本州永久居民的福利待遇不会因贫困者的大量涌入而被削减。（2）此举可以避免贫困者专为寻求高福利而迁居其他州。（3）新、旧公民的纳税贡献不同， 享受的福利也应该不同。（4）设置居住期限既便于编制福利预算，又能降低福利欺诈的机会，还可以鼓励新迁入者尽快参加劳动。
然而，无论是在三法官地区法庭还是在联邦最高法院，上述理由都没有得到支持，康涅狄格州、哥伦比亚特区和宾夕法尼亚州在提供福利救济时的一年居住期限要求都被判决为违反了平等保护条款。[7]
通过这个判例和1974年的“米莫瑞尔医院诉马里克帕县”（Memorial Hospital v. Maricopa County,415 U. S.250），② 各州在提供福利救济时的一年居住期限要求违反平等保护条款的观念终于树立起来，相关的争执也逐渐平息下去。然而，这种局面并没有维持多长时间。从20世纪90年代起，各州对接受福利救济者的居住期限要求开始反弹，适用平等保护条款抵制各州歧视性法律的诉讼又出现一个新的高峰。
之所以会出现这种反复，关键在于各州福利水平不统一，不同州公民所享受的福利待遇差别太大。③ 福利水平较高的州担心，如果不对新迁入的公民施加一定的限制，自己很可能会成为吸引外州穷人的磁石。
在夏皮罗案之后，为避免寻求高福利的外州穷人的大量涌入，许多州曾经采取了降低本州福利水平的方式予以应对，[8][9] 作为美国福利制度重要体现的“未成年儿童家庭援助计划”的整体水平也因此出现了明显的下降（见图1）。④ 可是，单纯地降低福利水平毕竟不是长久之计，而且，长此以往，内州的公民也不能接受，因此，从1990年起，不少州又重新回到限制新迁入者权利的老路上来。
Average AFDC monthly guarantee for a four-person family with no additional sources of income in 1994 dollars.
图1 1976～1994年AFDC月补助金全国平均值的变化趋势
资料来源：Mark Carl Rom, et al.,“Interstate competition and welfare policy”, Publius, Summer 1998,P22
本来，因为有“夏皮罗诉汤普森”等先例，各级法院在福利待遇适用平等保护条款方面的态度很明确，所以，各州在20世纪90年代以后制订的歧视新迁入者的法律基本上在下级法院即被否决，并没能真正施行。[10] 可是，1996 年由联邦国会通过、克林顿总统签署的“个人责任与工作机会改革法”（the Personal Responsibility and Work Opportunity Reform Act）却给各州提供了借口，使这个已有定论的问题又出现了新的变数。
“个人责任与工作机会改革法”的主要特点是在福利救济方面给予各州更多的自主权，它以“贫困家庭临时补助计划”（Temporary Assistance for Needy Families）取代原来的“未成年儿童家庭援助计划”，并明确规定：“对于在本州未住满12个月的家庭，各州可以按照其原居州执行本计划的标准给他们提供福利救济”［42 U. S. C. 604（c）（Supp.1997）］。[11] 国会的这条法律实际上是承认了各州对新迁入者接受福利救济的居住期限要求，因此，正因法院的抵制而无可奈何的各州立法机关迅速行动起来，纷纷恢复各种限制新迁入者福利水平的法律：加利福尼亚州、明尼苏达州、新泽西州、宾夕法尼亚州和怀俄明州规定了居住期限限制；康涅狄格州规定新迁入的公民只能享受应得救济额的百分之九十；罗得艾兰州将在本州未住满12个月的居民所享受的福利削减百分之三十。[12]
在这种情况下，既想坚持夏皮罗案的原则却又不愿公开叫板国会法律的下级法院已经难以控制局势。联邦最高法院只好出面，再次对州际迁徙者的福利适用平等保护条款的问题阐明自己的态度。
联邦最高法院所作的这个关键性判例是1999年的“萨恩斯诉罗”（Saenz v.Roe,526 U. S. 489）。此案的背景如下：
福利水平较高的加利福尼亚州（在全美占第六位）为限制穷人的流入，于1992年对本州的“未成年儿童家庭援助计划”进行了修改。根据修改后的计划，新迁入者在加利福尼亚州的第一年只能享受其在原居州所能享受到的福利待遇（Cal. Welf. & Inst. Code Ann.§11450.03）。1992年10月，加利福尼亚州对福利法的修订得到了卫生与公共服务部的批准——这是该修订生效的前提。1992年12月，因为新法而不能得到应有的福利待遇的分别来自路易斯安那州、俄克拉何马州和科罗拉多州的三位加利福尼亚州的新居民到联邦地区法院起诉，⑤ 质疑一年居住期限的合宪性。联邦地区法院判该法违宪，禁止实施。上诉法院维持原判决。虽然下达了诉讼文件移送命令，但因当时卫生与公共服务部对该修订的批准在另一案中已被判为无效，加利福尼亚州的新法律并没能真正执行，所以，联邦最高法院又以损害并未发生、时机尚不成熟为由将此案退回，并没有对加利福尼亚州新法律的合宪性发表意见［Anderson v. Green,513 U. S.557（1995）］。
1996年，“个人责任与工作机会改革法”颁布以后，加利福尼亚州以为自己的修订没有卫生与公共服务部的批准也可生效了。于是，该州宣布自1997年4月1日起正式执行新法。在4月1日那一天，又有罗等两位加利福尼亚州的新公民到联邦地区法院起诉。他们此次不仅质疑加利福尼亚州新福利法的合宪性，而且质疑“个人责任与工作机会改革法”同意居住期限要求的内容的合宪性。
联邦地区法院认为，国会法律只是允许各州设置居住期限限制，并没有要求他们一定这样做，因此，这条联邦法律不影响原来对“安德森诉格林”的判决。上诉法院维持地区法院的判决。意识到此案的重要性，联邦最高法院下达了诉讼文件移送命令。
在判决中，联邦最高法院首先通过强调“迁徙权”的重要性批驳了加利福尼亚州在提供福利救济时对新迁入者的差别对待：“迁徙权”一词虽然没有在联邦宪法中出现，但“从一州迁徙至另一州的宪法权利”已经得到了普遍的承认。“迁徙权”至少包括三个方面：一州公民进、出另一州的权利；一州公民临时到另一州时被看作受欢迎的来宾而不是被敌视的外侨的权利；一州公民选择在另一州永久居住时能得到与该州其他公民同等待遇的权利。本案所涉及的就是迁徙权的第三个方面——新居民获得与其他居民同样的特权与豁免权的权利。宪法第十四条修正案赋予新居民的“州和联邦的双重政治身份”使他们更应享受到与迁入州其他公民完全相同的权利。对新迁入者福利方面的差别对待即使只是暂时的，也是对自由迁徙权的侵害，是违反宪法的。
然后，联邦最高法院又对国会的“个人责任与工作机会改革法”能否使加利福尼亚州的居住期限要求合宪化的问题进行了论证：过去的判例已经强调国会不能授权各州违反第14条宪法修正案［Shapiro v. Thompson,394 U. S. 618,641 （1969）；Townsend v. Swank,404 U. S.282,291（1971）］。该修正案中公民身份条款提供的保护不仅是对州政府权利的限制，也是对国家政府权利的限制。宪法第一条虽然授权国会在某些领域的立法权，但是，这种立法权不仅受制宪者明确授权的限制，还要受“不能破坏宪法中其它特定条款”的原则的制约。因此，国会既不能明确地授权各州违反宪法第十四条修正案，也不能以立法的方式默许各州对该修正案的破坏。
通过上述分析，联邦最高法院得出结论：美国公民，不管是贫穷还是富有，都有权根据自己的意愿成为其所居州的公民；各州无权为自己挑选公民。加利福尼亚州的居住期限限制违反了宪法；维持上诉法院的判决。
通过“萨恩斯诉罗”，联邦最高法院止住了1990年代各州居住期限要求的回潮，重新巩固了州际迁徙者的福利待遇适用平等保护条款的原则。但是，许多迹象表明，它的这次努力可能仍和20世纪六七十年代的那次一样，只是借助自己司法审查的权威暂时平息有关的争端，并不能一劳永逸地解决各州对新迁入者设置居住期限限制的问题。
第一，造成各州在福利待遇方面对州际迁徙者设置居住期限限制的根源还没有消除。各州设置居住期限要求的一个主要目的是避免本州的高福利会成为吸引外州穷人的磁石，目前，由于各州之间的经济状况和福利水平仍有很明显的差异，这些州的担心依然存在。
第二，各州在福利待遇方面对新迁入者的居住期限要求还有很广泛的支持者。在对“萨恩斯诉罗”案的审理过程中，很多对此问题感兴趣的个人和组织也参加了诉讼。其中虽不乏居住期限要求的反对者，但也有很多组织和个人对加利福尼亚州表示了理解和支持。在加利福尼亚州的支持者中，除十六个州和“全美州长协会”（The National Governors' Association）外，还有太平洋法律基金会（the Pacific Legal Foundation）、华盛顿法律基金会（the Washington Legal Foundation）和美国正义基金会（the United States Justice Foundation）等具有重要影响的法律组织。[13]
第三，尼克松任总统以来，联邦政府一直想摆脱福利负担。克林顿总统签署的《个人责任与工作机会改革法》和现任总统小布什正在鼓吹的福利改革计划表明，联邦政府在这条路上可能会越走越远。这也就预示着，各州在管理福利救济方面今后会有更大的自主权，他们将会有更多的理由对新迁入者的福利待遇进行限制。
第四，联邦最高法院内部对各州执行福利政策时对新迁入者设置居住期限限制问题的观点也不统一。在“夏皮罗诉汤普森”的判决中，首席大法官沃伦和大法官布莱克表达了自己的不同看法；在“萨恩斯诉罗”一案的判决中，首席大法官伦奎斯特和大法官托马斯也分别发表了他们各自的反对意见。[14][15]
由此可以推断，福利待遇适用平等保护条款的问题并没有画上句号，各州在福利待遇方面对新迁入公民的居住期限要求还可能会出现反复。
三、结束语
美国人虽然历来重视迁徙自由，但在历史上很长的一段时期中，各州公民所享有的“州际迁徙权”并不完全，因为他们迁居外州后并不能立即享受到与迁入州原公民完全相同的权利。从20世纪60年代起，州际迁徙者开始借助联邦宪法第14条修正案中的“平等保护”条款争取在迁入州得到同样的特权与豁免权的权利。到目前为止，迁居者的选举权已经得到了各州的承认，但接受福利救济的权利仍面临着巨大的挑战。造成这种结果的原因很多，但美国传统的过分强调人民的消极权利（政治权利）而忽视人民的积极权利（经济、社会和文化权利）的政治哲学是其根源。正因为在不少人的心目中接受福利救济不像参加选举那样是每个公民不可或缺的权利，各州才敢于屡屡在这个方面制定歧视新迁入者的法律。现在，很多美国人已经意识到传统的政治哲学与当代社会的脱节，因此，他们从20世纪80年代开始掀起了以增进人民的经济、社会和文化权利为目的的修宪运动。[16] 如果这次修宪努力能够成功，公民的经济权利可以通过宪法修正案的方式得到加强，迁居者接受福利救济方面的问题才有望从根本上得到解决，美国公民的州际迁徙权才能够得到更有效的保障。
［收稿日期］2005—12—13
注释：
① 第一种情况由美国联邦宪法中的“特权与豁免权”条款规范。
② 在此判例中，联邦最高法院判决亚利桑那州提供免费医疗服务时的一年居住期限要求违反了平等保护条款。
③ 比如，在1985年，加利福尼亚州为其福利领受人提供的补助金是密西西比州所提供补助金的五倍（Paul E. Peterson and Mark Rom,“American Federalism, Welfare Policy, and Residential Choices”, The American Political Science Review, Sep 1989,p714）。
④ 由于抚养未成年儿童的家庭援助构成了二战以来福利收入提高的绝大部分，因此它通常被视为与“福利”等同（杨冠琼．当代美国社会保障制度[M].北京：法律出版社，2001.99—100）。
⑤ 当时，在加利福尼亚州，带有两个孩子的母亲每月可以得到641美元补助，但来自路易斯安那州和俄克拉何马州的两个此类家庭却只能按照其原居州的水平分别得到190美元和341美元；加利福尼亚州带有一个孩子的母亲每月可以得到504美元，但来自科罗拉多州的一个这样的家庭却只能得到280美元。
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年08期
【原文出处】《山东理工大学学报：社科版》2006年2期第43～48页
【英文标题】 Equal Protection Clause and Americans' Right to Interstate Migration
【作者简介】杨成良，山东教育学院 政法分院，山东 济南 250013
杨成良（1969—），男，山东兖州人，山东教育学院政法分院讲师、历史学博士，主要从事美国史研究。
| 【内容提要】 | 美国人虽然历来重视迁徙自由，但在很长的一段历史时期中，他们所享有的“州际迁徙权”并不完全，因为迁居外州的公民并不能立即享受到与迁入州原居民完全相同的权利。自20世纪60年代起，州际迁徙者开始借助联邦宪法第十四条修正案中的“平等保护”条款争取获得与迁入州原居民同样的特权与豁免权。在联邦最高法院的坚持下，各州歧视新迁入者的许多法律已被取消，但在福利待遇方面，州际迁徙者的权益仍面临着诸多潜在的威胁。 Traveling freely has been a fundamental right demanded by Americans. But they didn't enjoy this right fully during a long time because several states always discriminated against citizens based on their length of in-state residency. Since 1960s, interstate migrants have been trying to acquire the same privileges and immunities enjoyed by other citizens of their new States relying on the Equal Protection Clause of the Fourteenth Amendment. With the insistence of the U. S. Supreme Court, several states?- discriminating statutes have been annulled, but welfare benefits to newly arrived residents are still confronted with a lot of potential challenges. |
“平等保护”条款是美国联邦宪法第14条修正案中的一个方面，其具体内容是：“凡在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人，均为合众国的和他们居住州的公民。任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律；……在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。”1868年生效的这条修正案本来是为了防止南方各州对自由黑人的迫害，但在后来的实施过程中，它逐渐成为所有美国公民捍卫自己的正当权益、抵制各州歧视性法律的最有效武器。
美国公民的州际流动有两种类型：一种是为谋生或休闲的目的而临时处于外州；另一种是迁居外州。本文中的“迁徙”指第二种情况。①
在很多人看来，迁徙自由似乎是美国人历来就享有的权利，然而实际情况并非如此。在建国后的绝大多数时间中，美国人的迁徙权并不是绝对的，因为各州公民迁居外州后并不能立即享受到与该州原居民同等的待遇。各州一般都设置一定的居住期限限制，也就是说，从外州迁来的公民只有在居住一定的时间之后，才能享受到与原居民完全平等的待遇。直到20世纪60年代以后，随着民权运动的深入，美国人民才开始依据“平等保护”条款争取在迁入州享有同样的特权与豁免权。
参加选举和接受福利救济应该是当今美国公民最重要的两项权利，而恰恰在这两个方面各州对新迁入者的限制最严格，因此，州际迁徙者适用平等保护条款维护自己权益的诉讼也主要是围绕着这两个方面展开。
一、平等保护条款与州际迁徙者的选举权
现在，选举权对美国人来说是一项至关重要的权利，然而，在历史上，它并不属于受宪法保护的特权与豁免权。在制订宪法第14条修正案时，国会显然也没有把选举权包括在受其保护的范围之内；[1] 在1874年的“迈纳诉哈珀塞特”（Minor v. Happersett,88 U. S.162）案中，这个观点又得到了联邦最高法院的肯定。所以，在宪法第十四条修正案生效后的一百年中，州际迁徙者以平等保护条款维护自己选举权的典型判例并没有出现。随着《民权法》和《选举权法》的出台，选举权成为联邦政府直接干预的对象之后，这个问题才逐渐浮出水面。
1968年，由加利福尼亚州迁入科罗拉多州的霍尔等人率先借平等保护条款质疑科罗拉多州选举权的六个月居住期限限制的合宪性。然而，不知出于什么考虑，联邦最高法院在1969年对此案进行判决时竟采取了回避的态度，没有对科罗拉多州的居住期限限制是否违反了平等保护条款这个实质性的问题做出正面回答。[2] 直到三年以后，在1972年的“邓恩诉布卢姆斯坦”（Dunn v. Blumstein,405 U. S. 330）一案中，联邦最高法院才明确表达自己对此问题的态度，并做出了以平等保护条款推翻选举权居住期限要求的第一个关键性判例。此案的背景如下：
田纳西州的选举法规定：选举前30天结束选民登记；只有在本州居住满一年、在本县居住满三个月的人才有资格登记为选民。
1970年6月12日，詹姆斯·布卢姆斯坦移居田纳西州， 到纳什维尔的范德比尔特大学做副教授。为了参加同年8月和11月份举行的选举，他于7月1 日到选民登记处登记。但是，登记处的官员以其还没有达到田纳西州对选民的居住期限要求为由拒绝给他登记。布卢姆斯坦于是以田纳西州的规定违反了平等保护条款为由到法院起诉。三法官地区法庭支持布卢姆斯坦的诉讼请求，宣布田纳西州的居住期限要求违宪。田纳西州的官员又上诉到联邦最高法院。
在判决中，联邦最高法院首先从两个方面批驳了田纳西州的居住期限要求。第一，田纳西州的规定侵犯了公民的一项基本权利，即自由迁徙的权利。田纳西州虽然允许外州公民迁入，但是它剥夺迁入者选举权的做法实际上构成了对迁徙权的侵害。第二，国会1965年通过、1970年修订的《选举权法》明确宣布各州在总统和副总统选举中的居住期限要求不合法，并规定各州在选举前停止登记的时间不得超过30天，而且，在“俄勒冈诉米切尔”一案中，此内容已经得到了本法院的肯定。
然后，联邦最高法院又针对田纳西州提出的两条理由进行了论证。
田纳西州的第一条理由是：维护选票箱的纯净——确认选举人的资格，避免通过迁居实施的选举欺诈行为。
针对这一点，联邦最高法院指出，以前，为避免选举中的舞弊行为，确实有必要规定居住期限，但是，现在，包括田纳西州在内的各州实施的选民登记制度足以防止选举中的欺诈行为。因此，居住期限要求并不是达到田纳西州避免选举欺诈行为这个目的的必要手段。
田纳西州的第二条理由是：培养知情的选民——确保选民成为共同体的一员，并在与当地政府有关的事务中形成共同的利益，从而使他们能够更明智地行使选举权。
针对田纳西州“知情选民”的三个含义，联邦最高法院分别发表了不同的意见。第一，“确保选民成为共同体中的一员”似乎混淆了“真实居民要求”和“居住期限要求”这两个概念。各州确实有权只将选举权赋予本州的真实居民，但是，这并不能成为各州将新近迁来的公民排除在选民之外的理由。第二，缺乏共同利益也不能作为剥夺公民选举权的借口，这一点在以前的判例中已经反复强调（Carrington v. Rash; Evans v. Cornman）。第三，“明智”的标准很模糊， 居住期限要求不能以此为根据。
通过上诉论证，联邦最高法院得出结论：田纳西州不能为自己的居住期限要求提出让人满意的理由；维持三法官地区法庭的判决。
1973年，也就是“邓恩诉布卢姆斯坦”判决的第二年，联邦最高法院又审理了一件有关选举权居住期限要求的案件。在此判例中，联邦最高法院推翻了三法官地区法庭依据邓恩案所做的判决，肯定了亚利桑那州在州和地方官员的选举中适用50天居住期限和选举前50天结束选民登记的规定（总统选举仍依据国会《选举权法》的要求）。
对此判决结果，联邦最高法院是这样解释的：
第一，为避免选举中可能出现的舞弊行为，各州有正当而充分的理由在选举前留出一定的时间用以甄别选民。不过，一年或三个月太长，而亚利桑那州规定的50天居住期限是在可以接受的范围内。第二，亚利桑那州的选民登记主要依赖大批志愿者。这种方式虽方便选民登记，但出错率也高，在选举前需要留出更多的时间进行核实。所以，对于亚利桑那州来说，选举前30天的预留时间太少，50天比较恰当。鉴于此，亚利桑那州与其选举前50天结束登记的规定密切相关的50天居住期限的要求也是合理的。[3]
通过上述两个判例，联邦最高法院明确地表达了它对各州选举权居住期限要求的态度：各州有权为保障本州的权益对选民资格设置一定的居住期限限制，但此限制规定的时间不能过长，一般以一月左右为宜。
在联邦最高法院的支持下，州际迁徙者争取选举权的斗争取得了很大的成效。现在，所有州对选举权的居住期限要求都降到了30天以下，有些州还完全取消了对选举权的居住期限限制。[4]
二、平等保护条款与州际迁徙者享受福利救济的权利
在1930年以前的美国，福利救济被看作是地方事务，由最小的政府单位或社区负责，[5] 州政府和联邦政府很少过问，因此，那时不会产生因新迁入的公民在福利方面受州法歧视而适用平等保护条款的诉讼。然而，自罗斯福新政以来，特别是在二战以后，情况发生了根本性的变化：第一，福利救济成为政府承担的责任，并且政府提供的福利在公民的生活中处于越来越重要的地位；第二，联邦政府通过拨款援助的方式直接插手各州的福利事业，并因此获得了审查各州福利政策的权利。[6] 在这种背景下，州际迁徙者对各州歧视性福利政策的不满终于在20世纪六七十年代集中地爆发出来。
1969年，联邦最高法院并案审理了三个因未达到一年居住期限的公民不能得到迁入州的福利救济而引发的诉讼：“夏皮罗诉汤普森”、“华盛顿等诉勒格兰特等”和“雷诺兹等诉史密斯等”。
这三个案子的背景分别是：1966年8月， 刚迁居康涅狄格州两个月的因怀孕而不能工作且带有一个幼儿的19岁未婚母亲维维安·玛丽·汤普森向康涅狄格州福利局申请享受“未成年儿童家庭援助”，但是，由于康涅狄格州拒绝向未在州内住满一年的公民提供此福利，所以，她的请求没能得到满足（夏皮罗诉汤普森）；1966年和1967年先后迁居哥伦比亚特区的带有未成年孩子且生活困难的三位母亲哈勒尔、布朗和勒格兰特对“未成年儿童家庭援助”的申请和虽是哥伦比亚特区原居民但长期在外地医院治疗的精神疾病患者巴利对“终生完全残疾者援助”的申请都因不能满足哥伦比亚特区一年居住期限的要求而被拒绝（华盛顿等诉勒格兰特等）；分别带有5个和4个未成年孩子的母亲史密斯和福斯特因不能满足宾夕法尼亚州的一年居住期限要求而被排斥在“未成年儿童家庭援助”之外（雷诺兹等诉史密斯等）。
对设置居住期限所要达到的目的，即根据是否在本州或本特区住满一年为标准将需要救济的家庭分为两类，以便将未住满一年的家庭排除在救济对象之外，康涅狄格州、哥伦比亚特区和宾夕法尼亚州并不否认，它们还为自己的做法提供了不少的辩护理由：
（1）迁居第一年即要求福利救济的人很可能会成为本州福利计划的永久负担。拒绝给予未住满一年的公民提供福利可以在一定程度上阻止这种人进入州内，从而保证本州永久居民的福利待遇不会因贫困者的大量涌入而被削减。（2）此举可以避免贫困者专为寻求高福利而迁居其他州。（3）新、旧公民的纳税贡献不同， 享受的福利也应该不同。（4）设置居住期限既便于编制福利预算，又能降低福利欺诈的机会，还可以鼓励新迁入者尽快参加劳动。
然而，无论是在三法官地区法庭还是在联邦最高法院，上述理由都没有得到支持，康涅狄格州、哥伦比亚特区和宾夕法尼亚州在提供福利救济时的一年居住期限要求都被判决为违反了平等保护条款。[7]
通过这个判例和1974年的“米莫瑞尔医院诉马里克帕县”（Memorial Hospital v. Maricopa County,415 U. S.250），② 各州在提供福利救济时的一年居住期限要求违反平等保护条款的观念终于树立起来，相关的争执也逐渐平息下去。然而，这种局面并没有维持多长时间。从20世纪90年代起，各州对接受福利救济者的居住期限要求开始反弹，适用平等保护条款抵制各州歧视性法律的诉讼又出现一个新的高峰。
之所以会出现这种反复，关键在于各州福利水平不统一，不同州公民所享受的福利待遇差别太大。③ 福利水平较高的州担心，如果不对新迁入的公民施加一定的限制，自己很可能会成为吸引外州穷人的磁石。
在夏皮罗案之后，为避免寻求高福利的外州穷人的大量涌入，许多州曾经采取了降低本州福利水平的方式予以应对，[8][9] 作为美国福利制度重要体现的“未成年儿童家庭援助计划”的整体水平也因此出现了明显的下降（见图1）。④ 可是，单纯地降低福利水平毕竟不是长久之计，而且，长此以往，内州的公民也不能接受，因此，从1990年起，不少州又重新回到限制新迁入者权利的老路上来。
Average AFDC monthly guarantee for a four-person family with no additional sources of income in 1994 dollars.
图1 1976～1994年AFDC月补助金全国平均值的变化趋势
资料来源：Mark Carl Rom, et al.,“Interstate competition and welfare policy”, Publius, Summer 1998,P22
本来，因为有“夏皮罗诉汤普森”等先例，各级法院在福利待遇适用平等保护条款方面的态度很明确，所以，各州在20世纪90年代以后制订的歧视新迁入者的法律基本上在下级法院即被否决，并没能真正施行。[10] 可是，1996 年由联邦国会通过、克林顿总统签署的“个人责任与工作机会改革法”（the Personal Responsibility and Work Opportunity Reform Act）却给各州提供了借口，使这个已有定论的问题又出现了新的变数。
“个人责任与工作机会改革法”的主要特点是在福利救济方面给予各州更多的自主权，它以“贫困家庭临时补助计划”（Temporary Assistance for Needy Families）取代原来的“未成年儿童家庭援助计划”，并明确规定：“对于在本州未住满12个月的家庭，各州可以按照其原居州执行本计划的标准给他们提供福利救济”［42 U. S. C. 604（c）（Supp.1997）］。[11] 国会的这条法律实际上是承认了各州对新迁入者接受福利救济的居住期限要求，因此，正因法院的抵制而无可奈何的各州立法机关迅速行动起来，纷纷恢复各种限制新迁入者福利水平的法律：加利福尼亚州、明尼苏达州、新泽西州、宾夕法尼亚州和怀俄明州规定了居住期限限制；康涅狄格州规定新迁入的公民只能享受应得救济额的百分之九十；罗得艾兰州将在本州未住满12个月的居民所享受的福利削减百分之三十。[12]
在这种情况下，既想坚持夏皮罗案的原则却又不愿公开叫板国会法律的下级法院已经难以控制局势。联邦最高法院只好出面，再次对州际迁徙者的福利适用平等保护条款的问题阐明自己的态度。
联邦最高法院所作的这个关键性判例是1999年的“萨恩斯诉罗”（Saenz v.Roe,526 U. S. 489）。此案的背景如下：
福利水平较高的加利福尼亚州（在全美占第六位）为限制穷人的流入，于1992年对本州的“未成年儿童家庭援助计划”进行了修改。根据修改后的计划，新迁入者在加利福尼亚州的第一年只能享受其在原居州所能享受到的福利待遇（Cal. Welf. & Inst. Code Ann.§11450.03）。1992年10月，加利福尼亚州对福利法的修订得到了卫生与公共服务部的批准——这是该修订生效的前提。1992年12月，因为新法而不能得到应有的福利待遇的分别来自路易斯安那州、俄克拉何马州和科罗拉多州的三位加利福尼亚州的新居民到联邦地区法院起诉，⑤ 质疑一年居住期限的合宪性。联邦地区法院判该法违宪，禁止实施。上诉法院维持原判决。虽然下达了诉讼文件移送命令，但因当时卫生与公共服务部对该修订的批准在另一案中已被判为无效，加利福尼亚州的新法律并没能真正执行，所以，联邦最高法院又以损害并未发生、时机尚不成熟为由将此案退回，并没有对加利福尼亚州新法律的合宪性发表意见［Anderson v. Green,513 U. S.557（1995）］。
1996年，“个人责任与工作机会改革法”颁布以后，加利福尼亚州以为自己的修订没有卫生与公共服务部的批准也可生效了。于是，该州宣布自1997年4月1日起正式执行新法。在4月1日那一天，又有罗等两位加利福尼亚州的新公民到联邦地区法院起诉。他们此次不仅质疑加利福尼亚州新福利法的合宪性，而且质疑“个人责任与工作机会改革法”同意居住期限要求的内容的合宪性。
联邦地区法院认为，国会法律只是允许各州设置居住期限限制，并没有要求他们一定这样做，因此，这条联邦法律不影响原来对“安德森诉格林”的判决。上诉法院维持地区法院的判决。意识到此案的重要性，联邦最高法院下达了诉讼文件移送命令。
在判决中，联邦最高法院首先通过强调“迁徙权”的重要性批驳了加利福尼亚州在提供福利救济时对新迁入者的差别对待：“迁徙权”一词虽然没有在联邦宪法中出现，但“从一州迁徙至另一州的宪法权利”已经得到了普遍的承认。“迁徙权”至少包括三个方面：一州公民进、出另一州的权利；一州公民临时到另一州时被看作受欢迎的来宾而不是被敌视的外侨的权利；一州公民选择在另一州永久居住时能得到与该州其他公民同等待遇的权利。本案所涉及的就是迁徙权的第三个方面——新居民获得与其他居民同样的特权与豁免权的权利。宪法第十四条修正案赋予新居民的“州和联邦的双重政治身份”使他们更应享受到与迁入州其他公民完全相同的权利。对新迁入者福利方面的差别对待即使只是暂时的，也是对自由迁徙权的侵害，是违反宪法的。
然后，联邦最高法院又对国会的“个人责任与工作机会改革法”能否使加利福尼亚州的居住期限要求合宪化的问题进行了论证：过去的判例已经强调国会不能授权各州违反第14条宪法修正案［Shapiro v. Thompson,394 U. S. 618,641 （1969）；Townsend v. Swank,404 U. S.282,291（1971）］。该修正案中公民身份条款提供的保护不仅是对州政府权利的限制，也是对国家政府权利的限制。宪法第一条虽然授权国会在某些领域的立法权，但是，这种立法权不仅受制宪者明确授权的限制，还要受“不能破坏宪法中其它特定条款”的原则的制约。因此，国会既不能明确地授权各州违反宪法第十四条修正案，也不能以立法的方式默许各州对该修正案的破坏。
通过上述分析，联邦最高法院得出结论：美国公民，不管是贫穷还是富有，都有权根据自己的意愿成为其所居州的公民；各州无权为自己挑选公民。加利福尼亚州的居住期限限制违反了宪法；维持上诉法院的判决。
通过“萨恩斯诉罗”，联邦最高法院止住了1990年代各州居住期限要求的回潮，重新巩固了州际迁徙者的福利待遇适用平等保护条款的原则。但是，许多迹象表明，它的这次努力可能仍和20世纪六七十年代的那次一样，只是借助自己司法审查的权威暂时平息有关的争端，并不能一劳永逸地解决各州对新迁入者设置居住期限限制的问题。
第一，造成各州在福利待遇方面对州际迁徙者设置居住期限限制的根源还没有消除。各州设置居住期限要求的一个主要目的是避免本州的高福利会成为吸引外州穷人的磁石，目前，由于各州之间的经济状况和福利水平仍有很明显的差异，这些州的担心依然存在。
第二，各州在福利待遇方面对新迁入者的居住期限要求还有很广泛的支持者。在对“萨恩斯诉罗”案的审理过程中，很多对此问题感兴趣的个人和组织也参加了诉讼。其中虽不乏居住期限要求的反对者，但也有很多组织和个人对加利福尼亚州表示了理解和支持。在加利福尼亚州的支持者中，除十六个州和“全美州长协会”（The National Governors' Association）外，还有太平洋法律基金会（the Pacific Legal Foundation）、华盛顿法律基金会（the Washington Legal Foundation）和美国正义基金会（the United States Justice Foundation）等具有重要影响的法律组织。[13]
第三，尼克松任总统以来，联邦政府一直想摆脱福利负担。克林顿总统签署的《个人责任与工作机会改革法》和现任总统小布什正在鼓吹的福利改革计划表明，联邦政府在这条路上可能会越走越远。这也就预示着，各州在管理福利救济方面今后会有更大的自主权，他们将会有更多的理由对新迁入者的福利待遇进行限制。
第四，联邦最高法院内部对各州执行福利政策时对新迁入者设置居住期限限制问题的观点也不统一。在“夏皮罗诉汤普森”的判决中，首席大法官沃伦和大法官布莱克表达了自己的不同看法；在“萨恩斯诉罗”一案的判决中，首席大法官伦奎斯特和大法官托马斯也分别发表了他们各自的反对意见。[14][15]
由此可以推断，福利待遇适用平等保护条款的问题并没有画上句号，各州在福利待遇方面对新迁入公民的居住期限要求还可能会出现反复。
三、结束语
美国人虽然历来重视迁徙自由，但在历史上很长的一段时期中，各州公民所享有的“州际迁徙权”并不完全，因为他们迁居外州后并不能立即享受到与迁入州原公民完全相同的权利。从20世纪60年代起，州际迁徙者开始借助联邦宪法第14条修正案中的“平等保护”条款争取在迁入州得到同样的特权与豁免权的权利。到目前为止，迁居者的选举权已经得到了各州的承认，但接受福利救济的权利仍面临着巨大的挑战。造成这种结果的原因很多，但美国传统的过分强调人民的消极权利（政治权利）而忽视人民的积极权利（经济、社会和文化权利）的政治哲学是其根源。正因为在不少人的心目中接受福利救济不像参加选举那样是每个公民不可或缺的权利，各州才敢于屡屡在这个方面制定歧视新迁入者的法律。现在，很多美国人已经意识到传统的政治哲学与当代社会的脱节，因此，他们从20世纪80年代开始掀起了以增进人民的经济、社会和文化权利为目的的修宪运动。[16] 如果这次修宪努力能够成功，公民的经济权利可以通过宪法修正案的方式得到加强，迁居者接受福利救济方面的问题才有望从根本上得到解决，美国公民的州际迁徙权才能够得到更有效的保障。
［收稿日期］2005—12—13
注释：
① 第一种情况由美国联邦宪法中的“特权与豁免权”条款规范。
② 在此判例中，联邦最高法院判决亚利桑那州提供免费医疗服务时的一年居住期限要求违反了平等保护条款。
③ 比如，在1985年，加利福尼亚州为其福利领受人提供的补助金是密西西比州所提供补助金的五倍（Paul E. Peterson and Mark Rom,“American Federalism, Welfare Policy, and Residential Choices”, The American Political Science Review, Sep 1989,p714）。
④ 由于抚养未成年儿童的家庭援助构成了二战以来福利收入提高的绝大部分，因此它通常被视为与“福利”等同（杨冠琼．当代美国社会保障制度[M].北京：法律出版社，2001.99—100）。
⑤ 当时，在加利福尼亚州，带有两个孩子的母亲每月可以得到641美元补助，但来自路易斯安那州和俄克拉何马州的两个此类家庭却只能按照其原居州的水平分别得到190美元和341美元；加利福尼亚州带有一个孩子的母亲每月可以得到504美元，但来自科罗拉多州的一个这样的家庭却只能得到280美元。
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