| 明清史 |
三新法体制的形成与日本近代地方自治*
郭冬梅
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年07期
【原文出处】《社会科学战线》(长春)2006年2期第152～155页
【作者简介】作者单位：东北师范大学日本研究所。
【关 键 词】三新法体制/日本近代地方自治
日本近代地方自治的形成同立宪制度的建立一样，是一个经历了不断摸索、不断实践的过程，期间政府在地方制度上也经历了若干变化。尤其是1878年从大区小区制到三新法体制的转变，不仅初步承认了区町村的自治，而且还设立了具有预算审议权的府县会，并初步整备了地方财政体系，为后来地方自治的实行奠定了基础，在日本近代地方自治形成过程中占有重要地位。因而要研究近代日本的地方自治问题，不能不首先从三新法体制入手。本文主要通过对三新法体制形成的背景和特点进行分析，从中探讨日本近代地方自治的特质。
一
在三新法体制成立前，明治政府的地方制度是府县和府县下的大区小区制。综合前人的研究，我们认为从全国来看，大区小区制不是统一的总体的地方制度。因而，随着新政府各种改革政策的实行，在大区小区制下各种矛盾渐渐显露出来，这主要表现在以下几个方面：
首先是地方民会的发展。所谓地方民会，也称民会，是指“中央政府的法令制定以前的明治初期的府县会、大小区会、町村会的总称。”① 各地相继召开地方民会成为大区小区制下的一个重要特点。1872年，地方民会首先在鸟取县、爱知县、滋贺县、宇都宫县和印幡县等一部分县中开设。次年兵库县令神田孝平公布了《民会议事章程略》，宣布从町村会开始，将依次开设区会、县会和地方议会。这一民会规则后在《日新真事志》上全文登载，在全国引起了较大的反响。尽管这些初期的地方民会只不过是开明地方官为了使政府的政策无摩擦地贯彻下去，而“进行事务协商，做到上意下达和下意上达”② 的“咨询机关”，③ 但随着自由民权运动的展开，地方民会不仅数量上迅速增加，而且在内容上日益由官选向民选发展，“开始显现出其本来语义的(真正的)地方民会的性格”。④ 地方民会的蓬勃发展，使政府也不得不开始认真考虑这一问题。在1875年的地方官会议上，地方民会问题成为重要的议题。不过值得重视的是，会议不是讨论是否开设地方民会，而是就“开设地方民会，议地方之民费及公议”时，议员“究竟是公选，还是以区户长为议员”这一问题展开讨论。结果“以多数决定选用区户长”。⑤ 但会议后，地方民会的发展态势是公选议会不断增多，官选议会不断减少。由此可见，开设地方民会已经是大势所趋，而由此改革大区小区制也势不可免了。
其次，农民骚动，特别是农民一揆的不断发生。明治新政府实行的地租改正、学制、征兵令等新政策，其基本的特点都是对民众特别是农民的重压，因此必然引起农民的反抗。再加上大区小区制下许多新设的官选区户长，只重视执行国家的政策，而不考虑农民的利益，有些甚至“独断专行”，在经济上出现“不正行为”，更引发了农民骚动，整村农民的反对斗争——一揆不断发生。特别是1876年，三重县爆发了明治政府时期最大规模的民众斗争“伊势暴动”，成为后来大久保主张改革大区小区制的直接原因。⑥
第三，财政制度的混乱。明治政府初期实行的是民费财政。所谓民费，是相对于官费而言，指在府县的费用中，“以国库提供或以府县税收入支付以外的地方团体的费用总称。”⑦ 政府对于民费的赋课，并没有统一的基准，任由各府县依便宜行事，因此全国各地的民费都不统一，极为混乱。各种费用之间往往重复赋课，大大加重了民众的负担，成为大区小区制下农民骚动频发的重要原因。
二
由于大区小区制下种种矛盾的出现，明治政府对于地方制度的改革探讨早就开始了。早在1875年5月，木户孝允就提出了府县财政独立和确立士族的支配权以及首先开设町村会的建议。木户的主张反映了他对于当时正在进行金禄处分的士族的同情，⑧ 另一方面也说明他对“集权之弊，分权之利”有了一定的认识。⑨ 井上毅也提出了“节省民费”的主张。他认为“大区小区多属人为，不如旧的郡村自然，”主张废除大区，以免重复。此外提出警告说“如不定区会县会之制度权限而任由地方官之便宜施行的话，恐将来造成不可收拾之势。”⑩ 不过对三新法体制的形成产生最大影响的还是1878年3月大久保利通给太政大臣三条实美的《关于地方体制等改正之事的上书》。在上书中他提出了改革地方体制、地方官职制、设立地方会议和地方公费赋课法的一连串主张。
首先，在地方体制的改革上，大久保提出了把地方划为“行政区划”和“地方居民社会独立之区划”的主张。大久保认为，地方应“分为行政的区划和居民社会独立的区划两种性质”，大区小区制正是由于“其行政区划和居民社会的独立区划主义混淆不明，因而不仅官民互相侵犯权利，且关于岁出入之事即官民费用之事亦颇混杂，往往酿成地方之物议”，所以必须要加以改革。那么如何进行改革呢？大久保提出了自己的观点：“如地方之区划，无论如何之良法美制，如不依固有之惯习，而起新规，其形虽美，其实无益”。而依“我邦古来之惯习和斟酌方今人智之程度”，在行政上恢复日本传统的郡和町村，使“府县郡市有行政区划和居民社会独立之区划两种性质，村町有居民社会独立之区划一种性质”。
其次，在地方官职制和设立地方会议问题上，既然在行政区划上区分了“行政区划”和“地方居民社会独立之区划”，“那么其吏员的职掌也不能不进行相当的分权——在诸省卿和府知事县令间、府知事县令和郡市长间，依据法律所定之分权限制设相当之分权规则”。另一方面，“既然使地方独立，且实行地方官吏的分权，实行地方独立之事即地方居民之事就不应以中央政权，而应以其独立之公权行之”，即“设立地方会议”。但是这种地方会议，决不能“仿彼欧美之制”，“其形虽美，其实不适。应斟酌我邦固有之惯习和方今人智之程度”，地方会议主义只涉及“地方公费的岁出入之事”，而“不可关系到立则权(立法权)”。同时“使府知事县令在府县会，郡市长在郡市会有几分专权。”
第三，关于设立地方公费赋课法，鉴于原来赋课法的“属共同义务的费用”和“一己一部私义的费用”的混淆以及官费民费的不分，使民力不堪重负。因此应设立新的赋课法，“按照支出和费用的性质，为地方共同事项的支出费用应以地方税支付，称作地方税。”
分析大久保所谓的“居民社会独立之区划”的涵义对于理解后来的三新法体制很重要。大久保说“今政理渐明，人智渐开，政体亦不应无变革。政府已经着眼，立法、行政、司法分权之改良渐次进行，独地方之制依然未改，其行政区划和其居民社会独立之区划主义混淆，为将来之考虑，其混淆必然要分。”{11} 可见，大久保的思想中包含着同政府立宪改革相应的一定的“地方自治”的主张。“他根本的思想，是通过给予人民自治，使中央政府从末端的复杂的诸事务中摆脱出来。”{12}
三
1878年7月22日，根据大久保的上书，由松田道之起草，井上毅修正，并经地方官会议和元老院会议审议后的三新法发布。三新法由郡区町村编制法、府县会规则和地方税规则三法构成，加上1880年4月8日公布的区町村会法案(太政官布告130号)，共同构成了日本近代地方制度上的三新法体制。这些法令的形成虽然源于大久保的上书，但其内容并不完全相同。
首先，郡区町村编制法规定：地方之区划在府县下设立郡区町村，“郡町村的名称依旧”。重新设立的郡不设郡会，也没有独立的财政机能，只不过是町村的监督机关。町村“实为一个形体”，“大不削之，小不并之。”在各町村置民选的户长，作为村民的“总代人”，薪金由地方税和协议费共同负担，把户长重新定位为“从事行政事务和其町村的理事者两样性质”。{13}
其次，府县会规则和区町村会规则规定了在府县和区町村设置议会，从此正式承认了地方设立议会。从府县会规则来看，首先在选举权上，实行的是限制选举。“无恒产者亦难有恒心”，因此对于选举权和被选举权，政府规定以国税地租为基准，选举资格为5元，被选举资格为10元，此外还必须是本籍居住三年以上者。可以说这种府县会议员的选举资格最有利的是“地主特别是大地主”。府县会的权限是议定以地方税支付的经费预算及征收方法。府知事县令掌握议案发案权，府县会的议决也必须得到府知事县令的认可才能实施等。
比府县会规则晚两年颁布的区町村会法规定，町村会的决议事项包括町村税的赋课征收方法、以町村费进行的村的所有公共事业，关于共有财产之事、公借、预算和决算的作成以及县税户数税的分割等。关于议员的选举和被选举资格，虽然没有统一规定，任府知事和县令依便宜行事，但大体以本籍、居住、不动产所有、和一定年龄、男子为基本条件。府知事县令对区町村会规则有裁定权，郡长和府知事县令在区町村会违法时有中止解散权，郡长在区町村会的议决不当时有施行停止权等。
第三，地方税规则全文由七条组成，其规定同大久保的上书中有一些不同。大久保主张对府县、郡市和町村分别规定公费区分和赋课方法，而地方税规则只以府县税为地方税，将郡市町村一切都除外。“町村内的费用及郡市的区内费用任其区町村内的人民各自料理，不属于地方税，其征收方法亦不在此案内”。地方税包括地租的1/5以内，以及营业税和杂种税、户数费，并规定了应以地方税支付的费目。会计年度为每年7月至第二年6月，2月由府知事县令定立地方税征收预算和支出经费预算，交由府县会议决，于5月以前向内务卿及大藏卿汇报。
四
对三新法体制产生的背景和内容进行分析，我们可以总结出三新法体制具有以下几个特点：
首先，正如前述，大区小区制不是“统一的总体的地方制度”，而且没有近代地方自治的构想，所以三新法体制取代了大区小区制不仅树立了全国统一的地方体制，而且初步承认了“地方分权”，将府县、区町村视为地方公共团体，正式设立了府县会和区町村会，认可了区町村的自治，并在地方财政制度上区分了公共财政和私财政，因而具有进步的意义。有不少学者称三新法体制为后来地方自治的“实验室”，是“确立了后来的地方自治制基础的值得纪念的立法。”{14} 甚至有人因其所具有的“某种程度的地方自治色彩”，而将其称为“日本地方自治的开端”。{15}
其次，三新法体制的官制性特点。三新法体制产生的根本目的是为了缓解大区小区制下的矛盾，对付“以自由民权运动为中核的反政府人民斗争”，{16} 因此一定程度上承认民众对地方行政的发言权只不过是巩固中央集权的手段而已。一方面承认民众的政治参加，另一方面加紧进行官僚体制的整备，这恐怕是三新法体制最大的特色，所以有学者称其为“反动的地方支配的国家体制”。{17}
第三，利用了日本传统的村落共同体秩序。大久保在他的上书中就提到要“依日本古来之惯习”，设立新的地方体制。这里的“古来之惯习”指的是“以顺风和气、邻保共助的精神为本质的村的共同体秩序。”{18} 近代以前日本传统的村落共同体，具有很强的封建自治能力，因此在明治政府允许民众有限度地参与地方行政事务时，想到的不是“欧美之制”，而是利用传统的村落共同体。由于“官僚的支配无法到达社会的底部，所以不得不由异质的共同体的秩序来完成”，成为三新法体制的又一特色。
第四，将“地方有力者”吸纳到官僚的支配体制中。明治政府开设府县会和区町村会，并不是要所有的民众都获得对地方行政的发言权。由于选举和被选举资格的财产限制，只能使一部分“地方有力者”成为府县会和区町村会议员。因此大岛太郎认为，三新法体制的特质“就是在官僚支配下的包摄有力者层的体制”。{19}
三新法体制成立后，曾一度缓解了地方矛盾，取得了一些效果，但是并没有就此形成稳固的地方体制。在1881年松方紧缩财政下，农村的疲敝进一步发展，民众的反抗和自由民权运动再度高涨起来。因此明治政府不得不再次对地方制度进行了若干修正，设立联合町村役场，户长重新改为官选，加强了对町村会的官僚统治，史称“明治17年改正”。当前我国正在广大农村实行的村民自治，虽然同三新法体制的形成有本质的不同，但是在地方体制上从实行完全的行政统治到有限度的自治，二者不无相似之处。因此通过研究我们东邻日本的这一段历史，或许会给我们一些借鉴和启迪，这是写作本文的目的所在。
注释：
①②[日]国史大辞典编集委员会：《国史大辞典》第9卷，吉川弘文馆，平成3年版，第446页，第446页。
③④[日]大石嘉一郎：《日本地方财行政史序说——自由民权运动和地方自治制》，御茶水书房，1968年版，第66页，第67页。
⑤[日]明治文化研究会编：《明治文化全集第一卷宪政篇》，日本评论新社，昭和30年版，第321—322页。
⑥[日]大岛太郎：《日本地方行财政史序说》，未来社，1968年版，第25页。
⑦[日]藤田武夫：《日本地方财政制度的成立》，岩波书店，1941年版，第39页。
⑧⑩{12}{19}[日]大岛太郎：《日本地方行财政史序说》，未来社，1968年版，第18—19页，第68页，第224—227页，第308页，第17页。
⑨[日]大岛美津子：《明治的村》，教育社，1978年版，第68页。
{11}[日]海野福寿、大岛美津子：《日本近代思想大系20家和村》，岩波书店，1989年版，第224—227页。
{13}[日]大岛美津子：《明治国家和地域社会》，岩波书店，1994年版，第124页。
{14}[日]东京市政调查会：《自治五十年史制度篇》，良书普及会，昭和15年版，第1—2页。
{15}[日]鲁义：《日本地方自治制度》，吉林大学出版社，1993年版，第14页。
{16}{17}[日]山中永之佑：《日本近代地方自治制和国家》，弘文堂，第111页，第111页。
{18}[日]小原隆治：《三新法体制中参加和统治的制度构造》，日本地方自治学会编：《地域开发和地方自治》，敬文堂，1993年版，第172页。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年07期
【原文出处】《社会科学战线》(长春)2006年2期第152～155页
【作者简介】作者单位：东北师范大学日本研究所。
| 【内容提要】 | 在日本近代地方自治的形成过程中，由1878年颁布的郡区町村编制法、府县会规则、地方税规则(统称为三新法)和1880年颁布的区町村会法形成的三新法体制占有极为重要的地位。三新法体制不仅初步承认了区町村的自治，而且在府县设立了具有预算审议权的府县会，并初步整备了地方财政体系，为后来地方自治的实行奠定了基础。 |
一
在三新法体制成立前，明治政府的地方制度是府县和府县下的大区小区制。综合前人的研究，我们认为从全国来看，大区小区制不是统一的总体的地方制度。因而，随着新政府各种改革政策的实行，在大区小区制下各种矛盾渐渐显露出来，这主要表现在以下几个方面：
首先是地方民会的发展。所谓地方民会，也称民会，是指“中央政府的法令制定以前的明治初期的府县会、大小区会、町村会的总称。”① 各地相继召开地方民会成为大区小区制下的一个重要特点。1872年，地方民会首先在鸟取县、爱知县、滋贺县、宇都宫县和印幡县等一部分县中开设。次年兵库县令神田孝平公布了《民会议事章程略》，宣布从町村会开始，将依次开设区会、县会和地方议会。这一民会规则后在《日新真事志》上全文登载，在全国引起了较大的反响。尽管这些初期的地方民会只不过是开明地方官为了使政府的政策无摩擦地贯彻下去，而“进行事务协商，做到上意下达和下意上达”② 的“咨询机关”，③ 但随着自由民权运动的展开，地方民会不仅数量上迅速增加，而且在内容上日益由官选向民选发展，“开始显现出其本来语义的(真正的)地方民会的性格”。④ 地方民会的蓬勃发展，使政府也不得不开始认真考虑这一问题。在1875年的地方官会议上，地方民会问题成为重要的议题。不过值得重视的是，会议不是讨论是否开设地方民会，而是就“开设地方民会，议地方之民费及公议”时，议员“究竟是公选，还是以区户长为议员”这一问题展开讨论。结果“以多数决定选用区户长”。⑤ 但会议后，地方民会的发展态势是公选议会不断增多，官选议会不断减少。由此可见，开设地方民会已经是大势所趋，而由此改革大区小区制也势不可免了。
其次，农民骚动，特别是农民一揆的不断发生。明治新政府实行的地租改正、学制、征兵令等新政策，其基本的特点都是对民众特别是农民的重压，因此必然引起农民的反抗。再加上大区小区制下许多新设的官选区户长，只重视执行国家的政策，而不考虑农民的利益，有些甚至“独断专行”，在经济上出现“不正行为”，更引发了农民骚动，整村农民的反对斗争——一揆不断发生。特别是1876年，三重县爆发了明治政府时期最大规模的民众斗争“伊势暴动”，成为后来大久保主张改革大区小区制的直接原因。⑥
第三，财政制度的混乱。明治政府初期实行的是民费财政。所谓民费，是相对于官费而言，指在府县的费用中，“以国库提供或以府县税收入支付以外的地方团体的费用总称。”⑦ 政府对于民费的赋课，并没有统一的基准，任由各府县依便宜行事，因此全国各地的民费都不统一，极为混乱。各种费用之间往往重复赋课，大大加重了民众的负担，成为大区小区制下农民骚动频发的重要原因。
二
由于大区小区制下种种矛盾的出现，明治政府对于地方制度的改革探讨早就开始了。早在1875年5月，木户孝允就提出了府县财政独立和确立士族的支配权以及首先开设町村会的建议。木户的主张反映了他对于当时正在进行金禄处分的士族的同情，⑧ 另一方面也说明他对“集权之弊，分权之利”有了一定的认识。⑨ 井上毅也提出了“节省民费”的主张。他认为“大区小区多属人为，不如旧的郡村自然，”主张废除大区，以免重复。此外提出警告说“如不定区会县会之制度权限而任由地方官之便宜施行的话，恐将来造成不可收拾之势。”⑩ 不过对三新法体制的形成产生最大影响的还是1878年3月大久保利通给太政大臣三条实美的《关于地方体制等改正之事的上书》。在上书中他提出了改革地方体制、地方官职制、设立地方会议和地方公费赋课法的一连串主张。
首先，在地方体制的改革上，大久保提出了把地方划为“行政区划”和“地方居民社会独立之区划”的主张。大久保认为，地方应“分为行政的区划和居民社会独立的区划两种性质”，大区小区制正是由于“其行政区划和居民社会的独立区划主义混淆不明，因而不仅官民互相侵犯权利，且关于岁出入之事即官民费用之事亦颇混杂，往往酿成地方之物议”，所以必须要加以改革。那么如何进行改革呢？大久保提出了自己的观点：“如地方之区划，无论如何之良法美制，如不依固有之惯习，而起新规，其形虽美，其实无益”。而依“我邦古来之惯习和斟酌方今人智之程度”，在行政上恢复日本传统的郡和町村，使“府县郡市有行政区划和居民社会独立之区划两种性质，村町有居民社会独立之区划一种性质”。
其次，在地方官职制和设立地方会议问题上，既然在行政区划上区分了“行政区划”和“地方居民社会独立之区划”，“那么其吏员的职掌也不能不进行相当的分权——在诸省卿和府知事县令间、府知事县令和郡市长间，依据法律所定之分权限制设相当之分权规则”。另一方面，“既然使地方独立，且实行地方官吏的分权，实行地方独立之事即地方居民之事就不应以中央政权，而应以其独立之公权行之”，即“设立地方会议”。但是这种地方会议，决不能“仿彼欧美之制”，“其形虽美，其实不适。应斟酌我邦固有之惯习和方今人智之程度”，地方会议主义只涉及“地方公费的岁出入之事”，而“不可关系到立则权(立法权)”。同时“使府知事县令在府县会，郡市长在郡市会有几分专权。”
第三，关于设立地方公费赋课法，鉴于原来赋课法的“属共同义务的费用”和“一己一部私义的费用”的混淆以及官费民费的不分，使民力不堪重负。因此应设立新的赋课法，“按照支出和费用的性质，为地方共同事项的支出费用应以地方税支付，称作地方税。”
分析大久保所谓的“居民社会独立之区划”的涵义对于理解后来的三新法体制很重要。大久保说“今政理渐明，人智渐开，政体亦不应无变革。政府已经着眼，立法、行政、司法分权之改良渐次进行，独地方之制依然未改，其行政区划和其居民社会独立之区划主义混淆，为将来之考虑，其混淆必然要分。”{11} 可见，大久保的思想中包含着同政府立宪改革相应的一定的“地方自治”的主张。“他根本的思想，是通过给予人民自治，使中央政府从末端的复杂的诸事务中摆脱出来。”{12}
三
1878年7月22日，根据大久保的上书，由松田道之起草，井上毅修正，并经地方官会议和元老院会议审议后的三新法发布。三新法由郡区町村编制法、府县会规则和地方税规则三法构成，加上1880年4月8日公布的区町村会法案(太政官布告130号)，共同构成了日本近代地方制度上的三新法体制。这些法令的形成虽然源于大久保的上书，但其内容并不完全相同。
首先，郡区町村编制法规定：地方之区划在府县下设立郡区町村，“郡町村的名称依旧”。重新设立的郡不设郡会，也没有独立的财政机能，只不过是町村的监督机关。町村“实为一个形体”，“大不削之，小不并之。”在各町村置民选的户长，作为村民的“总代人”，薪金由地方税和协议费共同负担，把户长重新定位为“从事行政事务和其町村的理事者两样性质”。{13}
其次，府县会规则和区町村会规则规定了在府县和区町村设置议会，从此正式承认了地方设立议会。从府县会规则来看，首先在选举权上，实行的是限制选举。“无恒产者亦难有恒心”，因此对于选举权和被选举权，政府规定以国税地租为基准，选举资格为5元，被选举资格为10元，此外还必须是本籍居住三年以上者。可以说这种府县会议员的选举资格最有利的是“地主特别是大地主”。府县会的权限是议定以地方税支付的经费预算及征收方法。府知事县令掌握议案发案权，府县会的议决也必须得到府知事县令的认可才能实施等。
比府县会规则晚两年颁布的区町村会法规定，町村会的决议事项包括町村税的赋课征收方法、以町村费进行的村的所有公共事业，关于共有财产之事、公借、预算和决算的作成以及县税户数税的分割等。关于议员的选举和被选举资格，虽然没有统一规定，任府知事和县令依便宜行事，但大体以本籍、居住、不动产所有、和一定年龄、男子为基本条件。府知事县令对区町村会规则有裁定权，郡长和府知事县令在区町村会违法时有中止解散权，郡长在区町村会的议决不当时有施行停止权等。
第三，地方税规则全文由七条组成，其规定同大久保的上书中有一些不同。大久保主张对府县、郡市和町村分别规定公费区分和赋课方法，而地方税规则只以府县税为地方税，将郡市町村一切都除外。“町村内的费用及郡市的区内费用任其区町村内的人民各自料理，不属于地方税，其征收方法亦不在此案内”。地方税包括地租的1/5以内，以及营业税和杂种税、户数费，并规定了应以地方税支付的费目。会计年度为每年7月至第二年6月，2月由府知事县令定立地方税征收预算和支出经费预算，交由府县会议决，于5月以前向内务卿及大藏卿汇报。
四
对三新法体制产生的背景和内容进行分析，我们可以总结出三新法体制具有以下几个特点：
首先，正如前述，大区小区制不是“统一的总体的地方制度”，而且没有近代地方自治的构想，所以三新法体制取代了大区小区制不仅树立了全国统一的地方体制，而且初步承认了“地方分权”，将府县、区町村视为地方公共团体，正式设立了府县会和区町村会，认可了区町村的自治，并在地方财政制度上区分了公共财政和私财政，因而具有进步的意义。有不少学者称三新法体制为后来地方自治的“实验室”，是“确立了后来的地方自治制基础的值得纪念的立法。”{14} 甚至有人因其所具有的“某种程度的地方自治色彩”，而将其称为“日本地方自治的开端”。{15}
其次，三新法体制的官制性特点。三新法体制产生的根本目的是为了缓解大区小区制下的矛盾，对付“以自由民权运动为中核的反政府人民斗争”，{16} 因此一定程度上承认民众对地方行政的发言权只不过是巩固中央集权的手段而已。一方面承认民众的政治参加，另一方面加紧进行官僚体制的整备，这恐怕是三新法体制最大的特色，所以有学者称其为“反动的地方支配的国家体制”。{17}
第三，利用了日本传统的村落共同体秩序。大久保在他的上书中就提到要“依日本古来之惯习”，设立新的地方体制。这里的“古来之惯习”指的是“以顺风和气、邻保共助的精神为本质的村的共同体秩序。”{18} 近代以前日本传统的村落共同体，具有很强的封建自治能力，因此在明治政府允许民众有限度地参与地方行政事务时，想到的不是“欧美之制”，而是利用传统的村落共同体。由于“官僚的支配无法到达社会的底部，所以不得不由异质的共同体的秩序来完成”，成为三新法体制的又一特色。
第四，将“地方有力者”吸纳到官僚的支配体制中。明治政府开设府县会和区町村会，并不是要所有的民众都获得对地方行政的发言权。由于选举和被选举资格的财产限制，只能使一部分“地方有力者”成为府县会和区町村会议员。因此大岛太郎认为，三新法体制的特质“就是在官僚支配下的包摄有力者层的体制”。{19}
三新法体制成立后，曾一度缓解了地方矛盾，取得了一些效果，但是并没有就此形成稳固的地方体制。在1881年松方紧缩财政下，农村的疲敝进一步发展，民众的反抗和自由民权运动再度高涨起来。因此明治政府不得不再次对地方制度进行了若干修正，设立联合町村役场，户长重新改为官选，加强了对町村会的官僚统治，史称“明治17年改正”。当前我国正在广大农村实行的村民自治，虽然同三新法体制的形成有本质的不同，但是在地方体制上从实行完全的行政统治到有限度的自治，二者不无相似之处。因此通过研究我们东邻日本的这一段历史，或许会给我们一些借鉴和启迪，这是写作本文的目的所在。
注释：
①②[日]国史大辞典编集委员会：《国史大辞典》第9卷，吉川弘文馆，平成3年版，第446页，第446页。
③④[日]大石嘉一郎：《日本地方财行政史序说——自由民权运动和地方自治制》，御茶水书房，1968年版，第66页，第67页。
⑤[日]明治文化研究会编：《明治文化全集第一卷宪政篇》，日本评论新社，昭和30年版，第321—322页。
⑥[日]大岛太郎：《日本地方行财政史序说》，未来社，1968年版，第25页。
⑦[日]藤田武夫：《日本地方财政制度的成立》，岩波书店，1941年版，第39页。
⑧⑩{12}{19}[日]大岛太郎：《日本地方行财政史序说》，未来社，1968年版，第18—19页，第68页，第224—227页，第308页，第17页。
⑨[日]大岛美津子：《明治的村》，教育社，1978年版，第68页。
{11}[日]海野福寿、大岛美津子：《日本近代思想大系20家和村》，岩波书店，1989年版，第224—227页。
{13}[日]大岛美津子：《明治国家和地域社会》，岩波书店，1994年版，第124页。
{14}[日]东京市政调查会：《自治五十年史制度篇》，良书普及会，昭和15年版，第1—2页。
{15}[日]鲁义：《日本地方自治制度》，吉林大学出版社，1993年版，第14页。
{16}{17}[日]山中永之佑：《日本近代地方自治制和国家》，弘文堂，第111页，第111页。
{18}[日]小原隆治：《三新法体制中参加和统治的制度构造》，日本地方自治学会编：《地域开发和地方自治》，敬文堂，1993年版，第172页。^