| 明清史 |
英国都铎时期经济社会视野中的治安法官
柴彬
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年06期
【原文出处】《兰州学刊》2006年1期第63～65，206页
【作者简介】柴彬，中国社会科学院研究生院讲师，博士生。（北京 100102）
【日 期】2005-08-06
【关 键 词】治安法官/乡绅/都铎专制/近代国家
[中图分类号]K561 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-3492(2006)01-0063-03
英国都铎王朝时期(1485年-1603年)是英国资本主义原始积累的重要时期，也是英国由中世纪封建社会向近代资本主义社会转变的大变革时期。当时英国国内政治经济领域发生了一系列巨大变革，其中以圈地运动和宗教改革最为著名。为顺应形势的发展，英国从中央到地方的行政司法结构及其职能都相应地进行了重大变革，即英国著名史学家埃尔顿在其名著《都铎政府革命》中所称的“政府革命”。[1] 其中地方行政司法体系改革的重点是加强和扩大治安法官的职能。治安法官在英国行政司法体系中最初只是基层的司法监察官员，但是在都铎政府时期，他们却在英国的政治、经济和社会领域中扮演了显著而重要的角色。本文旨在通过讨论治安法官在英国都铎时期政治、经济社会生活中所发挥的独特作用和职能，从而揭示和评价他们对英国建立近代化国家乃至具有划时代意义的英国资产阶级革命所产生的深远影响。
一、治安法官在都铎政治经济社会生活中的独特作用
治安法官在都铎时期政治经济生活中所具有的行政权能是以其作为基层的司法文官所拥有的司法和监察权力为基础的。因此有需要概要介绍一下他们在英国国内司法领域里的具体职能。
治安法官最早起源于爱德华一世(1272年-1307年)时期的治安维护官(Keeper of Peace)，其角色是郡长的助手，主要负责逮捕罪犯、维护公共安全。1330年爱德华三世时期颁布的一项法规赋予治安维持官单独接受个人报案或大陪审团的起诉状，暂时拘押犯罪嫌疑人和将其交付巡回法庭的权力。从此，治安法官获得了部分司法权。在1360年的一个法规里规定，治安维持官应由通晓法律的人士担任，他们有权受理和判决所有重罪及侵犯地产的案件，其名称也改为“治安法官”(Justices of the Peace)，这标志着治安法官制度的正式建立。治安法官是由大法官以国王的名义，根据地方上的建议随时任命的，一般每年按郡任命，每郡平均有四五十人[2]。1439年的议会法案规定担任治安法官者每年应有20磅以上的土地收入，但是有法律知识背景的人士除外。治安法官是义务性的地方官吏，除四季法庭(The Quarter Sessions)开庭期间每天4先令的津贴之外，没有任何官方薪酬。治安法官由于来源于地方并代表地方，因此能够较多关注地方的利益和诉求。
14世纪后期治安法官的权力不断地扩充，他们甚至获得了审理对郡长、市长不满的冤诉状的权力，其地位开始超越和凌驾于其他地方官员之上。1380年的议会法案授予治安法官镇压公共秩序破坏者、搜捕犯罪嫌疑人和受理叛逆罪之外的所有刑事犯罪的权力。到15世纪时，治安法官已经完全取代地方的最高行政长官——郡长，变成国王政府在地方上的主要的代理。都铎王朝时期，地方上的一切权力都由治安法官把持，以至于国王在决定国家事务时，也必须与他们妥协，不然任何措施都难以执行。到17世纪初期，“凡乡间所有的公务几无不尽归治安法官处理。”[3]
治安法官最初的职责是司法监察性质的，他们主要负责维持治安，监督地方其他官员是否尽责，监督中央的法案和法令的执行和贯彻，他们一方面是中央派驻地方的权力代表，另一方面又来自地方，同地方有着千丝万缕的联系，在地方有牢固的人脉基础，因此在都铎时期的“政府革命”中是推行地方行政司法改革最为合适和得力的工具，从而获得了广泛的司法、行政权力。当时都铎政府的各项法令和措施的贯彻无不仰仗治安法官的配合。正如一位经济史学家所指出的那样：“在英国，除伯爵领地的治安法官以外，不存在其他执行事实上已成立的法令的机关。这些官吏属于乡间小贵族，而且是同本身即是圈地的受益者或同受益者结盟的那些中产阶级有关连或结有姻亲关系。这便是英国都铎王朝所依赖的阶层。”[4]
治安法官由基层司法监察官员而发展出广泛的行政权力，其演变的一个重要的社会背景是英国都铎时期普遍而严重的流民问题。15、16世纪的英国社会发生了一系列巨大的震荡和变革，诸如解散修道院，圈地运动，大规模的土地没收等，大批劳动人民失去了赖以为生的生计和家园，沦为流离失所，无家可归的流浪者，这就对都铎王朝的社会统治秩序造成了巨大的威胁。根据统计，从1495年到1628年，英国都铎政府为此发布的法令竟多达53个。而处理这一问题中央政府鞭长莫及，只有依靠和强化地方基层政权。当时英国政府针对流民问题的指导方针是“恩”“威”并济，即一方面采取严厉惩罚的手段，另一方面实行救济政策以安抚民心。作为比较了解地方民情的基层司法官员的治安法官，无疑是执行上述政策的合适人选，于是治安法官的行政权力从此逐渐得到了扩大和加强。
英国都铎时期的立法权控制在议会的手中，议会立法活动的成果最后以法案的形式公开颁布。16世纪英国著名的法学家兰巴德在他关于治安法官的专著中，总共列举了多达309个有关治安法官职权的议会法案。[5] 这说明治安法官在行政方面的职权主要来自于议会法案的授权。
当时涉及治安法官的代表性的议会法案主要有：1531年的议会法案授权治安法官甄别流浪者，对有能力劳动者要惩罚强迫他们劳动，对无劳动能力者予以登记，并发给行乞执照。为了解决宗教改革中解散修道院所导致的大量社会问题，1536年的议会法案明确规定，每个教区要接受治安法官的监督，对安置在当地的无劳动能力的流民进行救济，要安排贫穷的儿童学习手艺，并且强迫他们工作。而对有劳动能力的流浪者必须在刑事法庭给予处罚，并强迫他们从事指定的工作。[6] 治安法官因此获得了控制和镇压所有流民的权力，进而逐步掌控了地方上的财权和事权。1547年的议会法案则进一步授权治安法官对流浪者可以采取烙印记，定期奴役，终身奴役直至处死等处罚措施。1552年的议会法案在每个教区设立了两名济贫员，要求他们每个星期向教区全体居民征收捐助，并登记建立档案，还要求教区管理员负责经常动员全体居民交纳济贫税，对拒不交纳者要送交治安法官法庭，仍不交者则处以监禁，直到具结保证每星期按时交税才予以释放。并且规定富裕的教区要对贫穷的教区进行捐助。这样通过惩治流浪者并强制他们工作，对行乞者、受救济者登记造册，安置被监管的无业者和贫穷儿童劳动，登记编制全体教区居民的名单，向他们普征济贫税，治安法官操控了对各个教区全体居民的控制管理权，他们直接负责和处理宗教改革时期的一系列行政、司法、经济和社会问题，并对地方上的一切事务无论巨细都管理起来，诸如1531年的议会法案授权治安法官负责从各教区居民、市镇和郡征税修理和维护桥梁，1555年的议会法案授权治安法官以教区为负责单位，监督他们维护和管理公路，这标志着开始用国家行政权力来管理和维护全国的公路交通，在英国路政史上有着重要的意义。1552年的议会法案授权治安法官给酒店核发营业执照，这成为英国营业执照法的开端。1563年的议会法案即著名的“技工法令”授权治安法官每年规定一次当地技术工人的工资，监督手工业和农业学徒，并对劳工与雇主之间的纷争进行司法裁决。[7] 此外，治安法官还有权规定和管制物价，颁发地方性工商业条例，规范度量衡器具，检查慈善机构的基金帐目，监督粮食的生产、仓储与市场，监督呢绒和酒类的生产质量，并防止囤积和垄断。上述事例说明治安法官当时已获得了广泛的管理社会经济的权力，他们也因此被称为“都铎王朝的杂役女佣”。在伊丽莎白一世时期，对他们的利用更是达到了“令人羞耻的地步”。[8]
治安法官能够在社会经济生活中行使如此广泛的行政权力，主要是依靠和通过各地的基层教区来实现的。教区本来是天主教会的一种基层组织，与世俗事务毫无关联，其数量大约有8800个。[9] 在宗教改革时被改造成为基层的地方行政单位。教区的职责范围非常广泛，覆盖了行政管理、社会治安、经济管制、贫民救济、户口登记、捐税征收、劳力安置、儿童培训、公共设施修建和宗教管理等地方居民生活的所有领域。各教区从教区居民中选设了专门的职员负责这些事务。只有通过这些教区职员，政府下达的法令政策才能顺利贯彻实施。因此治安法官必须通过教区和这些职员才能真正执行他们的行政职能。如果没有治安法官和教区这些中间环节，都铎政府的各种政策法令是无法得到普遍深入地贯彻落实的。治安法官和教区这些地方性行政组织和官员代替了中世纪的封建机构组织，为都铎政府革命的顺利进行提供了坚实的政权基础。
二、治安法官及乡绅对英国近代国家建立和资产阶级革命的影响
16世纪是西欧各国从中世纪封建社会向近代资本主义社会过渡的大变革时期。其主要特点是，一方面旧的封建制度日益衰落，另一方面资本主义迅速发展，正如英国著名史学家莫尔顿所诠释的那样：“封建特征和资本主义特征错综拥挤在一起，形成一个既非封建又非资本主义的整个世界”。[10] 表现在政治领域，西欧各国普遍结束了长期的封建分裂状态，建立起了众多统一的近代民族主义国家，并以国王集权为鲜明特征的专制君主制取代了中世纪的等级君主制。
处于都铎王朝统治下的英国也不例外地经历了这一大变革。但是，由于独特的政治文化传统和历史条件，英国几乎在所有方面都“与众不同”，带有自己的鲜明特色。即一方面英国建立起了类似于大陆各国的专制王权，尤其是在都铎后期的伊丽莎白一世时代英国的王权更是空前强大，但又保留和延续了中世纪就已建立起的“国王统辖下的地方自治”或半地方自治制度。即一方面中央王国政府主要依靠地方公共机构(如郡法庭等)和公共官员(如治安法官等)管理地方事务，另一方面由于中世纪英国王权相对强大，地方政府及其官员又在一定程度上处于中央政府的有效控制之下。治安法官则作为国王利益最主要的地方代理人和政府统治机构的有机组成部分，在这种体制中发挥了极重要的作用，从而对英国的政治生活产生了重要而深远的影响。
形成近代国家的一个重要前提条件是要实现由领土国家(country)与民族主权国家(nation)和政治国家(state)的整合统一。而中世纪的西欧则不具备这种现实基础。在当时的西欧，所谓的国家实质上是国王通过军事征服、家族继承或依靠封建臣属关系而形成的个人领地，而国王实际上就是全国最大的封建领主，国家机构的概念基本上不存在，国王的大臣最初是效忠服务于国王个人的宫廷侍仆。而地方掌权者往往是和国王有私人附属关系的封建领主，他们以此原则统治着自己的领地，西欧封建主义政治体制便是这样建立在各级领主与附庸个人之间很不稳固的行为规范(即私法)基础之上的，现代意义上的公法在中世纪的欧洲几乎完全不存在。正如有些学者所说：“在封建国家里，私法取代了公法的地位。更确切地说是公法沦丧并消失了，而私法则来填补了这个真空，公共责任变成了私下的义务”。[11] 所以“我的附庸的附庸不是我的附庸”成为中世纪西欧大陆不成文的政治潜规则之一。
英国尽管早在1086年的“诺曼征服”时期就由征服者威廉召集英格兰全体大小封建主宣誓尽忠王室，各级领主便与英王发生了直接的主臣关系。[12] 但1215年的《自由大宪章》使英国贵族成功地限制了国王的权力，王权时常受到来自各地封建主的挑战和威胁，国王经常无法对内实行统一有效的管理。而16世纪的英国国家机构和职能的变革则使英国走上了近代化民族统一国家的道路。通过宗教改革，来自教皇的外来干涉势力被驱逐，国王成为国家的最高首脑，英国成为了一个真正独立自主的民族主权国家，专制王权牢固地确立起来了。议会具有了国家最高立法权威的地位；由原来专为国王个人服务的宫廷机构改造发展而来的枢密院成为专门处理国家事务的中央政府；作为国王最主要的地方代理人的治安法官担负起了执行议会法案和国王法令的职责，成为中央和地方的联系纽带；英国国家教会被改造成了纯粹的民族教会(圣公会)；日益壮大的王家海军成为英国强大国力的象征，这一切都标志着英国已经成长为一个统一强大的近代民族国家。
近代国家在国家权力系统运作上要求国家各机构及其职能在体制上和实际操作中，既要高度统一整合，又要专权专用，职责分明，以形成既有权威又有效率的中央集权体制。英国16世纪国家机构及其职能的变革则基本上实现了这一目标。在中央权力中枢，作为国家最高权威的国王，通过议会和枢密院行使其权力，并要遵从国家的法律制度。由于议会上院被教俗大贵族所把持并实际上由国王决定其成员组成，由中小贵族、乡绅、工商业主和律师等阶层构成的议会下院，对其起了一定的制衡作用，这样就建立了国家重大决策由国王、议会上、下院一致通过的体制。由议会负责立法，枢密院负责行政，普通法法院负责司法的英国式的“三权分立制”开始确立，它们在王权下各司其职又互相协调。在地方上，郡守、治安法官、教区职员受国王委派，监督和执行国王及枢密院的命令、议会法案、王家法院的判决，尤其是治安法官虽然受枢密院的直接指导和监督，但他们又是根据其在地方上的政治、经济和社会地位，由地方民众推举产生不食国家俸禄的无薪人士，因而具有一定的自主性和独立性。土生土长的教区职员和治安法官相似，既受上级政府的控制，也具有相当大的自主权。这些地方官员都同地方有着千丝万缕的联系，在一定程度上代表和照顾了地方的利益。这样就奠定了近代英国政权运作体制整合统一与分责分权的基础，保证了国家的政令畅通。
在16世纪欧洲大陆上的各国，地方各级官员都被职业官僚所取代，他们作为朝廷命官，领受国王薪俸，只对以国王为首的中央行政机关负责，其规模庞大，训练有素。而英国王权则在历史上长期缺乏系统完备的官僚机器，王国的政府规模历来较小，伊丽莎白一世时期的中央和地方领薪官员总数仅有1000名左右，甚至直到17世纪初，“英国的中央政府可能还不如法国诺曼底一个省的政府规模大”。[13] 在地方上，从治安法官到教区职员的各级官员，既无中央供给薪金，当然也非职业官僚，他们绝大部分来自当地的乡绅阶层。
“乡绅”(gentry)这一社会集团在16乃至18世纪的英国经济和政治领域里非常活跃。“乡绅”在英国社会史中概指介于自耕农、农场主和有头衔的贵族之间的4个社会等级和集合体。这4个土地所有者等级是：(1)从1611年起授封的准男爵(baronets)，(2)骑士(knights)，(3)缙绅(esquires)，(4)绅士(gentlemen)。[14] 乡绅中的准男爵和骑士两个等级具有法律领有身份。缙绅自中世纪即已存在，是骑士的附庸。绅士则多为贵族、准男爵和骑士的后代。乡绅有自己独特的身份标志——绶带，绶带可出钱购买获得。乡绅不具有贵族所拥有的特权，社会地位居于贵族集团之下。[15] 由于担任治安法官要受财产资格的限制，乡绅无疑成为这一职务最有力的竞争者。[16] 乡绅们赖以凭借的资本是自己在地方上的政治、经济、社会地位及影响，他们遍布在全国各地，尽管在当地有权有势，受人尊敬，但他们个人并无强大的力量，而且由于过于分散也不可能组织联合起来，只有紧紧依靠王权和中央政府，他们才能汇集为一股政治力量在国家政治和社会生活中有所作为，而由他们中的精英分子组成的治安法官作为王国政府最主要的地方代理人，王权又要依靠他们来控制和管理地方事务，所以王权和乡绅是互相依赖的关系，乡绅要仰仗王权，王权要依赖乡绅，因此乡绅阶层才甘于不计酬劳义务性地处理艰巨繁杂的地方事务，而且客观上他们这样做也有利可图，有利于维护自己本阶层的利益。时势创造英雄，是都铎专制王权的日益加强，对全国政治、经济干预和控制力度的不断加大，声势浩大的圈地运动和宗教改革等社会变革的“时势”，把出身于乡绅阶层的治安法官由单纯的监察官员造就成为广泛参与经济社会生活管理的地方官员的。
英国农村大规模的圈地运动基本上始于都铎王朝建立之时。乡绅可谓是圈地运动最大的受益者。例如在最具代表性的莱斯特郡，在1551-1607年间，乡绅所圈占的土地就占圈地总面积的70％以上。[17] 圈地运动这一农村土地关系和土地所有权的变革，是完全符合乡绅阶层利益的，他们得以迅速发财致富，提高了自己的政治生活地位。而且乡绅还是宗教改革后教产还俗土地的最大受益者，萨文指出，“没收下来的寺院土地的主要部分为殷实的乡绅所得”，特别是“为大官僚、宫廷官吏、中央部门官吏”所得。[18] 托尼通过考察格罗特郡、北安普顿郡和沃里克郡的250个教会庄园发现，其中大部分庄园被地方新贵得到。[19] 在上述过程(圈地运动、宗教改革等)中，乡绅集团通过打击和夺取教俗封建贵族的政治经济特权，自己也获得了剥削和镇压劳动人民的政治经济特权。因而在英国社会里担任治安法官等义务性职务成为乡绅们社会地位的标志，成为他们努力争取的一种荣耀。
都铎王朝虽然没有庞大的常备军和组织严密的官僚机构，但是都铎王朝的君主们，却凭借他们牢牢控制的议会、枢密院、地方上的治安法官和皇室法庭等，有效地实现了王朝在立法、行政和司法诸方面的专制统治。所以，有人说“都铎王朝的专制政体是一种最特殊的专制政体，即受到许可的专制政体”。[20] 这种政体存在的原因，是因为都铎王朝的君主“以各阶级势力的暂时平衡为基础，由于这种平衡，他们得到强大而进步的各阶级的一致支持，尤其是商人和乡绅地主的支持。乡绅们甘愿充当治安法官。富豪们能使政府渡过最紧急的财政危机”。[21] 而这些进步阶级之所以支持都铎王朝君主的专制统治，是因为这种统治能为他们创造一个和平安定的环境，便于资产阶级和新贵族势力的发展。因此他们相互利用和支持，摧毁了天主教会和封建旧贵族的离心势力，使都铎王朝的君主专制不断强化并日臻鼎盛。
资本主义的迅速发展既需要有中央集权的强大国家政权作保障，又需要提供政治经济上自治自主的权利。乡绅和资产阶级由于实际上控制和管理着地方的各个部门，他们就拥有了发展和扩张自己阶层权利的政治基础，在管理地方大小事务的过程中，他们锻炼和提高了自己的掌权经验，这样在他们掌握了国家的一部分权力运作环节，羽翼已丰之后，要求进一步控制中央以及国家全部政权就成为必然了。因为都铎王朝的君主专制究其本质仍然是封建的，一旦资产阶级的势力发展壮大起来，双方相互利用和支持的“蜜月”关系便会宣告破裂。资产阶级决不甘心永远屈居在封建专制的权力之下，因此，伊丽莎白女王逝世不到半个世纪，以克伦威尔为首的大批乡绅同资产阶级结盟，发动了资产阶级革命，推翻了封建君主专制统治，揭开了英国历史新的一页。英国逐渐转变成为近代化的资本主义国家，并发展扩张为日后的“日不落”殖民大帝国。
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年06期
【原文出处】《兰州学刊》2006年1期第63～65，206页
【作者简介】柴彬，中国社会科学院研究生院讲师，博士生。（北京 100102）
| 【内容提要】 | 治安法官本来是英国自中世纪以来就有的一种地方基层司法文官，但是英国都铎王朝时期特殊的国内时势，赋予了它新的角色和职能，使它派生出广泛而重要的经济和社会权力，而且它和其所赖以依存的社会基础——乡绅阶层在建立英国近代国家和具有世界意义的英国资产阶级革命过程中产生了重大而深远的影响。对此作以历史检视，对于探溯英国的近代“起飞”和崛起有着一定的理论意义和必要性。 |
【关 键 词】治安法官/乡绅/都铎专制/近代国家
英国都铎王朝时期(1485年-1603年)是英国资本主义原始积累的重要时期，也是英国由中世纪封建社会向近代资本主义社会转变的大变革时期。当时英国国内政治经济领域发生了一系列巨大变革，其中以圈地运动和宗教改革最为著名。为顺应形势的发展，英国从中央到地方的行政司法结构及其职能都相应地进行了重大变革，即英国著名史学家埃尔顿在其名著《都铎政府革命》中所称的“政府革命”。[1] 其中地方行政司法体系改革的重点是加强和扩大治安法官的职能。治安法官在英国行政司法体系中最初只是基层的司法监察官员，但是在都铎政府时期，他们却在英国的政治、经济和社会领域中扮演了显著而重要的角色。本文旨在通过讨论治安法官在英国都铎时期政治、经济社会生活中所发挥的独特作用和职能，从而揭示和评价他们对英国建立近代化国家乃至具有划时代意义的英国资产阶级革命所产生的深远影响。
一、治安法官在都铎政治经济社会生活中的独特作用
治安法官在都铎时期政治经济生活中所具有的行政权能是以其作为基层的司法文官所拥有的司法和监察权力为基础的。因此有需要概要介绍一下他们在英国国内司法领域里的具体职能。
治安法官最早起源于爱德华一世(1272年-1307年)时期的治安维护官(Keeper of Peace)，其角色是郡长的助手，主要负责逮捕罪犯、维护公共安全。1330年爱德华三世时期颁布的一项法规赋予治安维持官单独接受个人报案或大陪审团的起诉状，暂时拘押犯罪嫌疑人和将其交付巡回法庭的权力。从此，治安法官获得了部分司法权。在1360年的一个法规里规定，治安维持官应由通晓法律的人士担任，他们有权受理和判决所有重罪及侵犯地产的案件，其名称也改为“治安法官”(Justices of the Peace)，这标志着治安法官制度的正式建立。治安法官是由大法官以国王的名义，根据地方上的建议随时任命的，一般每年按郡任命，每郡平均有四五十人[2]。1439年的议会法案规定担任治安法官者每年应有20磅以上的土地收入，但是有法律知识背景的人士除外。治安法官是义务性的地方官吏，除四季法庭(The Quarter Sessions)开庭期间每天4先令的津贴之外，没有任何官方薪酬。治安法官由于来源于地方并代表地方，因此能够较多关注地方的利益和诉求。
14世纪后期治安法官的权力不断地扩充，他们甚至获得了审理对郡长、市长不满的冤诉状的权力，其地位开始超越和凌驾于其他地方官员之上。1380年的议会法案授予治安法官镇压公共秩序破坏者、搜捕犯罪嫌疑人和受理叛逆罪之外的所有刑事犯罪的权力。到15世纪时，治安法官已经完全取代地方的最高行政长官——郡长，变成国王政府在地方上的主要的代理。都铎王朝时期，地方上的一切权力都由治安法官把持，以至于国王在决定国家事务时，也必须与他们妥协，不然任何措施都难以执行。到17世纪初期，“凡乡间所有的公务几无不尽归治安法官处理。”[3]
治安法官最初的职责是司法监察性质的，他们主要负责维持治安，监督地方其他官员是否尽责，监督中央的法案和法令的执行和贯彻，他们一方面是中央派驻地方的权力代表，另一方面又来自地方，同地方有着千丝万缕的联系，在地方有牢固的人脉基础，因此在都铎时期的“政府革命”中是推行地方行政司法改革最为合适和得力的工具，从而获得了广泛的司法、行政权力。当时都铎政府的各项法令和措施的贯彻无不仰仗治安法官的配合。正如一位经济史学家所指出的那样：“在英国，除伯爵领地的治安法官以外，不存在其他执行事实上已成立的法令的机关。这些官吏属于乡间小贵族，而且是同本身即是圈地的受益者或同受益者结盟的那些中产阶级有关连或结有姻亲关系。这便是英国都铎王朝所依赖的阶层。”[4]
治安法官由基层司法监察官员而发展出广泛的行政权力，其演变的一个重要的社会背景是英国都铎时期普遍而严重的流民问题。15、16世纪的英国社会发生了一系列巨大的震荡和变革，诸如解散修道院，圈地运动，大规模的土地没收等，大批劳动人民失去了赖以为生的生计和家园，沦为流离失所，无家可归的流浪者，这就对都铎王朝的社会统治秩序造成了巨大的威胁。根据统计，从1495年到1628年，英国都铎政府为此发布的法令竟多达53个。而处理这一问题中央政府鞭长莫及，只有依靠和强化地方基层政权。当时英国政府针对流民问题的指导方针是“恩”“威”并济，即一方面采取严厉惩罚的手段，另一方面实行救济政策以安抚民心。作为比较了解地方民情的基层司法官员的治安法官，无疑是执行上述政策的合适人选，于是治安法官的行政权力从此逐渐得到了扩大和加强。
英国都铎时期的立法权控制在议会的手中，议会立法活动的成果最后以法案的形式公开颁布。16世纪英国著名的法学家兰巴德在他关于治安法官的专著中，总共列举了多达309个有关治安法官职权的议会法案。[5] 这说明治安法官在行政方面的职权主要来自于议会法案的授权。
当时涉及治安法官的代表性的议会法案主要有：1531年的议会法案授权治安法官甄别流浪者，对有能力劳动者要惩罚强迫他们劳动，对无劳动能力者予以登记，并发给行乞执照。为了解决宗教改革中解散修道院所导致的大量社会问题，1536年的议会法案明确规定，每个教区要接受治安法官的监督，对安置在当地的无劳动能力的流民进行救济，要安排贫穷的儿童学习手艺，并且强迫他们工作。而对有劳动能力的流浪者必须在刑事法庭给予处罚，并强迫他们从事指定的工作。[6] 治安法官因此获得了控制和镇压所有流民的权力，进而逐步掌控了地方上的财权和事权。1547年的议会法案则进一步授权治安法官对流浪者可以采取烙印记，定期奴役，终身奴役直至处死等处罚措施。1552年的议会法案在每个教区设立了两名济贫员，要求他们每个星期向教区全体居民征收捐助，并登记建立档案，还要求教区管理员负责经常动员全体居民交纳济贫税，对拒不交纳者要送交治安法官法庭，仍不交者则处以监禁，直到具结保证每星期按时交税才予以释放。并且规定富裕的教区要对贫穷的教区进行捐助。这样通过惩治流浪者并强制他们工作，对行乞者、受救济者登记造册，安置被监管的无业者和贫穷儿童劳动，登记编制全体教区居民的名单，向他们普征济贫税，治安法官操控了对各个教区全体居民的控制管理权，他们直接负责和处理宗教改革时期的一系列行政、司法、经济和社会问题，并对地方上的一切事务无论巨细都管理起来，诸如1531年的议会法案授权治安法官负责从各教区居民、市镇和郡征税修理和维护桥梁，1555年的议会法案授权治安法官以教区为负责单位，监督他们维护和管理公路，这标志着开始用国家行政权力来管理和维护全国的公路交通，在英国路政史上有着重要的意义。1552年的议会法案授权治安法官给酒店核发营业执照，这成为英国营业执照法的开端。1563年的议会法案即著名的“技工法令”授权治安法官每年规定一次当地技术工人的工资，监督手工业和农业学徒，并对劳工与雇主之间的纷争进行司法裁决。[7] 此外，治安法官还有权规定和管制物价，颁发地方性工商业条例，规范度量衡器具，检查慈善机构的基金帐目，监督粮食的生产、仓储与市场，监督呢绒和酒类的生产质量，并防止囤积和垄断。上述事例说明治安法官当时已获得了广泛的管理社会经济的权力，他们也因此被称为“都铎王朝的杂役女佣”。在伊丽莎白一世时期，对他们的利用更是达到了“令人羞耻的地步”。[8]
治安法官能够在社会经济生活中行使如此广泛的行政权力，主要是依靠和通过各地的基层教区来实现的。教区本来是天主教会的一种基层组织，与世俗事务毫无关联，其数量大约有8800个。[9] 在宗教改革时被改造成为基层的地方行政单位。教区的职责范围非常广泛，覆盖了行政管理、社会治安、经济管制、贫民救济、户口登记、捐税征收、劳力安置、儿童培训、公共设施修建和宗教管理等地方居民生活的所有领域。各教区从教区居民中选设了专门的职员负责这些事务。只有通过这些教区职员，政府下达的法令政策才能顺利贯彻实施。因此治安法官必须通过教区和这些职员才能真正执行他们的行政职能。如果没有治安法官和教区这些中间环节，都铎政府的各种政策法令是无法得到普遍深入地贯彻落实的。治安法官和教区这些地方性行政组织和官员代替了中世纪的封建机构组织，为都铎政府革命的顺利进行提供了坚实的政权基础。
二、治安法官及乡绅对英国近代国家建立和资产阶级革命的影响
16世纪是西欧各国从中世纪封建社会向近代资本主义社会过渡的大变革时期。其主要特点是，一方面旧的封建制度日益衰落，另一方面资本主义迅速发展，正如英国著名史学家莫尔顿所诠释的那样：“封建特征和资本主义特征错综拥挤在一起，形成一个既非封建又非资本主义的整个世界”。[10] 表现在政治领域，西欧各国普遍结束了长期的封建分裂状态，建立起了众多统一的近代民族主义国家，并以国王集权为鲜明特征的专制君主制取代了中世纪的等级君主制。
处于都铎王朝统治下的英国也不例外地经历了这一大变革。但是，由于独特的政治文化传统和历史条件，英国几乎在所有方面都“与众不同”，带有自己的鲜明特色。即一方面英国建立起了类似于大陆各国的专制王权，尤其是在都铎后期的伊丽莎白一世时代英国的王权更是空前强大，但又保留和延续了中世纪就已建立起的“国王统辖下的地方自治”或半地方自治制度。即一方面中央王国政府主要依靠地方公共机构(如郡法庭等)和公共官员(如治安法官等)管理地方事务，另一方面由于中世纪英国王权相对强大，地方政府及其官员又在一定程度上处于中央政府的有效控制之下。治安法官则作为国王利益最主要的地方代理人和政府统治机构的有机组成部分，在这种体制中发挥了极重要的作用，从而对英国的政治生活产生了重要而深远的影响。
形成近代国家的一个重要前提条件是要实现由领土国家(country)与民族主权国家(nation)和政治国家(state)的整合统一。而中世纪的西欧则不具备这种现实基础。在当时的西欧，所谓的国家实质上是国王通过军事征服、家族继承或依靠封建臣属关系而形成的个人领地，而国王实际上就是全国最大的封建领主，国家机构的概念基本上不存在，国王的大臣最初是效忠服务于国王个人的宫廷侍仆。而地方掌权者往往是和国王有私人附属关系的封建领主，他们以此原则统治着自己的领地，西欧封建主义政治体制便是这样建立在各级领主与附庸个人之间很不稳固的行为规范(即私法)基础之上的，现代意义上的公法在中世纪的欧洲几乎完全不存在。正如有些学者所说：“在封建国家里，私法取代了公法的地位。更确切地说是公法沦丧并消失了，而私法则来填补了这个真空，公共责任变成了私下的义务”。[11] 所以“我的附庸的附庸不是我的附庸”成为中世纪西欧大陆不成文的政治潜规则之一。
英国尽管早在1086年的“诺曼征服”时期就由征服者威廉召集英格兰全体大小封建主宣誓尽忠王室，各级领主便与英王发生了直接的主臣关系。[12] 但1215年的《自由大宪章》使英国贵族成功地限制了国王的权力，王权时常受到来自各地封建主的挑战和威胁，国王经常无法对内实行统一有效的管理。而16世纪的英国国家机构和职能的变革则使英国走上了近代化民族统一国家的道路。通过宗教改革，来自教皇的外来干涉势力被驱逐，国王成为国家的最高首脑，英国成为了一个真正独立自主的民族主权国家，专制王权牢固地确立起来了。议会具有了国家最高立法权威的地位；由原来专为国王个人服务的宫廷机构改造发展而来的枢密院成为专门处理国家事务的中央政府；作为国王最主要的地方代理人的治安法官担负起了执行议会法案和国王法令的职责，成为中央和地方的联系纽带；英国国家教会被改造成了纯粹的民族教会(圣公会)；日益壮大的王家海军成为英国强大国力的象征，这一切都标志着英国已经成长为一个统一强大的近代民族国家。
近代国家在国家权力系统运作上要求国家各机构及其职能在体制上和实际操作中，既要高度统一整合，又要专权专用，职责分明，以形成既有权威又有效率的中央集权体制。英国16世纪国家机构及其职能的变革则基本上实现了这一目标。在中央权力中枢，作为国家最高权威的国王，通过议会和枢密院行使其权力，并要遵从国家的法律制度。由于议会上院被教俗大贵族所把持并实际上由国王决定其成员组成，由中小贵族、乡绅、工商业主和律师等阶层构成的议会下院，对其起了一定的制衡作用，这样就建立了国家重大决策由国王、议会上、下院一致通过的体制。由议会负责立法，枢密院负责行政，普通法法院负责司法的英国式的“三权分立制”开始确立，它们在王权下各司其职又互相协调。在地方上，郡守、治安法官、教区职员受国王委派，监督和执行国王及枢密院的命令、议会法案、王家法院的判决，尤其是治安法官虽然受枢密院的直接指导和监督，但他们又是根据其在地方上的政治、经济和社会地位，由地方民众推举产生不食国家俸禄的无薪人士，因而具有一定的自主性和独立性。土生土长的教区职员和治安法官相似，既受上级政府的控制，也具有相当大的自主权。这些地方官员都同地方有着千丝万缕的联系，在一定程度上代表和照顾了地方的利益。这样就奠定了近代英国政权运作体制整合统一与分责分权的基础，保证了国家的政令畅通。
在16世纪欧洲大陆上的各国，地方各级官员都被职业官僚所取代，他们作为朝廷命官，领受国王薪俸，只对以国王为首的中央行政机关负责，其规模庞大，训练有素。而英国王权则在历史上长期缺乏系统完备的官僚机器，王国的政府规模历来较小，伊丽莎白一世时期的中央和地方领薪官员总数仅有1000名左右，甚至直到17世纪初，“英国的中央政府可能还不如法国诺曼底一个省的政府规模大”。[13] 在地方上，从治安法官到教区职员的各级官员，既无中央供给薪金，当然也非职业官僚，他们绝大部分来自当地的乡绅阶层。
“乡绅”(gentry)这一社会集团在16乃至18世纪的英国经济和政治领域里非常活跃。“乡绅”在英国社会史中概指介于自耕农、农场主和有头衔的贵族之间的4个社会等级和集合体。这4个土地所有者等级是：(1)从1611年起授封的准男爵(baronets)，(2)骑士(knights)，(3)缙绅(esquires)，(4)绅士(gentlemen)。[14] 乡绅中的准男爵和骑士两个等级具有法律领有身份。缙绅自中世纪即已存在，是骑士的附庸。绅士则多为贵族、准男爵和骑士的后代。乡绅有自己独特的身份标志——绶带，绶带可出钱购买获得。乡绅不具有贵族所拥有的特权，社会地位居于贵族集团之下。[15] 由于担任治安法官要受财产资格的限制，乡绅无疑成为这一职务最有力的竞争者。[16] 乡绅们赖以凭借的资本是自己在地方上的政治、经济、社会地位及影响，他们遍布在全国各地，尽管在当地有权有势，受人尊敬，但他们个人并无强大的力量，而且由于过于分散也不可能组织联合起来，只有紧紧依靠王权和中央政府，他们才能汇集为一股政治力量在国家政治和社会生活中有所作为，而由他们中的精英分子组成的治安法官作为王国政府最主要的地方代理人，王权又要依靠他们来控制和管理地方事务，所以王权和乡绅是互相依赖的关系，乡绅要仰仗王权，王权要依赖乡绅，因此乡绅阶层才甘于不计酬劳义务性地处理艰巨繁杂的地方事务，而且客观上他们这样做也有利可图，有利于维护自己本阶层的利益。时势创造英雄，是都铎专制王权的日益加强，对全国政治、经济干预和控制力度的不断加大，声势浩大的圈地运动和宗教改革等社会变革的“时势”，把出身于乡绅阶层的治安法官由单纯的监察官员造就成为广泛参与经济社会生活管理的地方官员的。
英国农村大规模的圈地运动基本上始于都铎王朝建立之时。乡绅可谓是圈地运动最大的受益者。例如在最具代表性的莱斯特郡，在1551-1607年间，乡绅所圈占的土地就占圈地总面积的70％以上。[17] 圈地运动这一农村土地关系和土地所有权的变革，是完全符合乡绅阶层利益的，他们得以迅速发财致富，提高了自己的政治生活地位。而且乡绅还是宗教改革后教产还俗土地的最大受益者，萨文指出，“没收下来的寺院土地的主要部分为殷实的乡绅所得”，特别是“为大官僚、宫廷官吏、中央部门官吏”所得。[18] 托尼通过考察格罗特郡、北安普顿郡和沃里克郡的250个教会庄园发现，其中大部分庄园被地方新贵得到。[19] 在上述过程(圈地运动、宗教改革等)中，乡绅集团通过打击和夺取教俗封建贵族的政治经济特权，自己也获得了剥削和镇压劳动人民的政治经济特权。因而在英国社会里担任治安法官等义务性职务成为乡绅们社会地位的标志，成为他们努力争取的一种荣耀。
都铎王朝虽然没有庞大的常备军和组织严密的官僚机构，但是都铎王朝的君主们，却凭借他们牢牢控制的议会、枢密院、地方上的治安法官和皇室法庭等，有效地实现了王朝在立法、行政和司法诸方面的专制统治。所以，有人说“都铎王朝的专制政体是一种最特殊的专制政体，即受到许可的专制政体”。[20] 这种政体存在的原因，是因为都铎王朝的君主“以各阶级势力的暂时平衡为基础，由于这种平衡，他们得到强大而进步的各阶级的一致支持，尤其是商人和乡绅地主的支持。乡绅们甘愿充当治安法官。富豪们能使政府渡过最紧急的财政危机”。[21] 而这些进步阶级之所以支持都铎王朝君主的专制统治，是因为这种统治能为他们创造一个和平安定的环境，便于资产阶级和新贵族势力的发展。因此他们相互利用和支持，摧毁了天主教会和封建旧贵族的离心势力，使都铎王朝的君主专制不断强化并日臻鼎盛。
资本主义的迅速发展既需要有中央集权的强大国家政权作保障，又需要提供政治经济上自治自主的权利。乡绅和资产阶级由于实际上控制和管理着地方的各个部门，他们就拥有了发展和扩张自己阶层权利的政治基础，在管理地方大小事务的过程中，他们锻炼和提高了自己的掌权经验，这样在他们掌握了国家的一部分权力运作环节，羽翼已丰之后，要求进一步控制中央以及国家全部政权就成为必然了。因为都铎王朝的君主专制究其本质仍然是封建的，一旦资产阶级的势力发展壮大起来，双方相互利用和支持的“蜜月”关系便会宣告破裂。资产阶级决不甘心永远屈居在封建专制的权力之下，因此，伊丽莎白女王逝世不到半个世纪，以克伦威尔为首的大批乡绅同资产阶级结盟，发动了资产阶级革命，推翻了封建君主专制统治，揭开了英国历史新的一页。英国逐渐转变成为近代化的资本主义国家，并发展扩张为日后的“日不落”殖民大帝国。
|