| 明清史 |
转型期的阵痛：论印尼的政治民主化进程
曹云华
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年05期
【原文出处】《河南师范大学学报：哲社版》(新乡)2006年1期第1～6页
【作者简介】作者单位：暨南大学 东南亚研究所（广东 广州 510630）
曹云华，暨南大学东南亚研究所教授、博士生导师。
【关 键 词】印度尼西亚/民主化/政党制度
从1998年苏哈托下台到现在，印尼处于政治经济转型期，这个转型期将经历多长时间，现在还看不到头，也许三五年或十年，或许更长的时间。转型期的印尼政治经济的一个最重要的特点，是充满着矛盾，一方面，它正在摆脱过去，走向未来，另一方面，它又仍然保留着过去的许多特点，与过去保持着千丝万缕的联系。目前的印尼正在忍受分娩前的阵痛，这个阵痛也许是值得的，它可能产下一个健康的、民主化的印尼，但是，它也可能产下一个怪胎。可见，在印尼这样一个经历了30多年权威政治统治，缺少参与型政治文化，人民正在饱受贫穷折磨的国度里，向民主过渡是多么艰难。
一、印尼的政治民主化进程
苏哈托政权在1998年倒台后，印尼的政治民主化进程大踏步前进，各种政治改革方案一个接一个出台，其速度之快，幅度之大，领域之广，令人目不暇接。主要的有：
立法机构改革。新的立法机构实行两院制，即由国会（或称人民代表会议）和地区人民代表院组成。前者共有550名成员，全部由选民在全国范围内选举产生； 后者由全国32个省的选民分别从各省选举4人组成，共128名成员。在2004年4月， 成功举行了国会和地区人民代表院的选举。
解除党禁。新的政党法规定，人民可以自由组织政党，只要有50个人以上的成员便可组织政党。据统计，在2004年大选时，印尼全国有200多个政党登记参加选举，但只有46个政党具有参选的资格。
恢复言论、集会、游行等自由。在苏哈托执政的新秩序时期，人民的各项自由受到许多限制甚至被剥夺，修改后的宪法进一步明确了人民享有的集会、结社、自由表达意见等权利，公民有选择宗教、教育、职业地、居住地的自由，为印尼公民提供了更多的法律保障。
总统直接选举。在印尼的历史上，总统均是间接选举产生，即由人民协商会议选举总统。在苏哈托执政的30多年时间里，虽然也有总统选举，但人民协商会议完全由苏哈托操纵，成为其橡皮图章，所以，苏哈托实际上成为印尼的终身总统。2003年通过的总统和副总统选举法规定，总统和副总统直接由人民选举产生。2004年7月，印尼举行了历史上第一次总统直选，由于在第一轮投票中没有一位候选人达到法定的多数，同年9月，举行了第二轮投票，苏西洛当选为总统。
地方自治。近年来，印尼中央政府积极推动地方自治，立法机构制定了关于地方自治的第22号和第25号法令，为配合这两个法令的贯彻实施，中央政府颁布了一系列政府条例和总统决定书。根据这些法律和法令的规定，各级地方政府领导人均由人民直接选举产生；除了外交、国防、法院、金融与宗教事务继续由中央掌握外，其他事务均由地方政府处理；省、市和县地方政府的行政是独立和平等的，相互间没有等级的分别，地方政府有权制定地方条例。
加强权力监督与制衡。按照三权分立的原则重新明确了总统、国会和法院之间的制约关系，总统无权解散国会；总统和副总统的任期为一届，最多只能连选连任一届；总统无权任命国会议员（苏哈托执政时期拥有这个特权）；成立宪法法院，审理一切有关涉嫌违宪的案件，监督立法机构的立法过程和所制定的法律的合法性等等；人民协商会议根据国会的提议有权罢免总统。
军队民主化改革。根据新的选举法，军人和警察不能参加竞选国会议员和总统、副总统；在大选中要严守中立；取消了苏哈托执政时期人民协商会议中的军人代表席位。
二、印尼向民主过渡的条件
向民主过渡必须具备各种条件，印尼目前最缺乏的是如下三个条件。
（一）缺乏完善的政党与政党制度
政党是现代政治体系的产物，在一个国家，政党越发达、政党体系越完善，政治参与就越有序和越制度化，民主就越有保证。亨廷顿认为，“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家，莫不至少有一个强有力的政党”。“同有强大政党的政治体系相比，在没有强有力政党的政治体系中，更容易出现暴乱、骚动和其他形式的政治不安定”[1]。
在苏哈托时期的印尼，以法律的形式规定全国只有三个政党合法存在，即团结建设党、印尼民主党和专业集团。在苏哈托之后，印尼的政党如雨后春笋般涌现出来，政党活动非常自由、宽松。然而，印尼没有出现一个像新加坡人民行动党和马来西亚巫统那样成熟的政党，也没有一个健全和完善的政党体系， 这是印尼选举容易出问题的重要原因之一。在印尼，政党只是个人为了达到政治目的的工具，一个人可以组成一个党，一个家庭或家族也可以组织政党，这些所谓政党与传统意义上的政党相去甚远。印尼政治分析家英特拉·查雅·比里昂认为，印尼上世纪50年代的政党有理想、有奋斗目标，朝气蓬勃，与它们相比，目前印尼还没有一个能够担负领导责任的政党，因为它们既没有自己的明确的意识形态，也没有自己的政治纲领，也不考虑大众的利益而仅仅关注自己的利益。英特拉·查雅·比里昂指出，如果印尼的政党没有进步，仍然停留在目前的水平上，那么，印尼的政治发展就没有前途和希望，“承受这个重担的恰恰是政党。政党在我国政治体制中有重大的战略作用，希望渗透到每一个机构，譬如要进入立法机构，或总统机构都必须经过政党的途径。宪法规划了政党的关键作用，这就是说，如果政党在未来5年没有什么作为，那么我们可能会向后倒退。人们会对政党失去信心和厌倦，这是政党的损失”[2]。
（二）印尼人民现在最需要的不是选票，而是就业和生存
民主，尤其是总统直选这样一种直接民主形式，实在是一种高档奢侈品，既要有钱还要有时间，笔者认为，以印尼现在的经济发展水平和人民的生活水平，他们实在还消费不起这种高档奢侈品。据统计，在金融危机前的1996年，印尼的人均国内生产总值已经超过1000美元，1997年下降至650美元，在2002年恢复到796美元，由于1997年金融危机的严重冲击，印尼经济一蹶不振，中下层人民的生活水平急剧下降，失业人口剧增，在2002年，印尼生活在贫困线以下的人口约占了一半以上，在东南亚国家中位居前列。印尼的失业率居高不下，据印尼官方的统计，印尼近年失业率约为10％，但印尼一些学者和政界人士认为，该国目前的失业率高达25％以上。在这样的情况下，人民最需要什么，答案是非常清楚的。
印尼自苏哈托1998年下台以来，在政治民主化方面迈出了重大的步伐，包括开放党禁，国会改革，直选总统等，非常热闹，但是在经济上却没有什么起色，中下层人民生活依旧，甚至还不如在苏哈托执政时期，这就使人民对民主政治产生了疑问，它如果不能帮助人民摆脱困境，提高人民的生活水平，这样的民主政治又有什么用处？在2003年，印尼有一个独立的民意调查机构Insight曾经做过一个问卷调查，主要调查了解民众对苏哈托下台后5年多时间内对工作、生活、受教育、法律、医疗卫生、法律、社会公正等一系列与民生有密切关系的问题的看法。在寻找工作和安全等问题上，一半以上的受访者认为现在比苏哈托时期更糟，在其他大多数问题上，有一半或一半以上的受访者认为，现在与以前没有什么差别，只有在获得信息、表达意见、结社自由、政治选择自由等四个问题上，有一半以上的受访者认为现在比以前好或更好。
Insight的调查结果还显示，大部分受访者认为苏哈托下台后的5年时间里公共福利下降，公共安全水平降低，地区冲突加剧，苏哈托之后的几位印尼领导人在处理冲突的能力、社会动员、表率作用、组织能力等方面都不如苏哈托，因此有67.97％的受访者认为印尼将来应该有一个权威型的领导人来领导印尼，只有32.03％的人认为印尼应该由一个民主型的领导人来领导[3]。
在大多数人民都还处于贫困状态，每天都在为温饱问题而奔波忙碌的情况下，他们是不可能认真对待民主这个东西的，因为对于广大穷人来说，面包比民主与自由更加重要，如果有人愿意出钱买选票，他们是很乐意拿自己手上的选票去换取面包和金钱的。这就是为什么在一些发展中国家的选举过程中买卖选票的事会如此普遍和习以为常。印尼的贫困人口几乎占了全国人口的一半，实行直接民主的最基本的经济福利都不具备，要那些连饭都吃不饱的人去参与政治，由他们来决定谁来当总统，是不现实的。专门研究民主政治的美国学者科恩认为：“健全的民主要求健全的公民，社会成员如果长期营养不良或经常生病，既有广度又有深度地参与公共事务是难以做到的。如果群众中大多无衣无食，或者疾病缠身，指望这样的群众实行真正的民主，那是幼稚的。使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家族生存问题的经济条件，是不可能产生有生气的民主的。”[4](P111) 贫困对民主的消极影响表现在如下两个方面：第一，极端的贫困使广大民众愚昧无知，因而影响参与的质量。纵使大多数人去投票，这种投票的取向和选择也可能是盲目的，因为严重贫困状态下的民众根本无法得到真正的参与所必需的足够信息，也没有时间和精力及智力去对公共事务进行有效的讨论，并与代表进行有效的接触。在印尼，参与投票的比率都很高，但是，这种广泛的参与只是一种表面文章而已。第二，使有钱人更加容易操纵和控制选举。有钱人可以利用穷人在金钱和物质财富方面的极端匮乏，进行贿赂，或者向穷人许下各种诺言，答应帮助他们摆脱贫穷，从而换取他们手中的选票。鉴于此，科恩得出结论说：“一般来说，极端贫困使参与者愚昧无知，即使是广泛的参与，也不过是表面文章，民主必然失败。只有丰衣足食的人才有时间和精力去做一个热心公益的公民。”[4](P111) 这个结论也许太过于绝对，但也的确道出了一个真理，即当大多数人处于贫困的情况下，不可能有真正意义的高质量的参与。“如果社会中一部分人贫困化，这个社会中的民主是可行的，即使是不完美的；如果这部分人增加，这个社会中的民主是不大可能成功的。如果唯有少数享受繁荣而广大群众处于屈辱贫困之中，民主是不可能实现的，以民主为名，不过是盗名欺世”[4](P111)。
（三）印尼人民目前还不具备实施民主的心理条件
民主需要条件，尤其是总统直选这样的直接民主，更需要各种条件，正如科恩所说的：“即使前提已经实现，手段也已具备，但民主有时可以完全成功，有时也可完全失败。能取得何种程度的成功，还要决定于实行民主必须具备的各种条件。”[4](P102) 科恩把民主的条件分成五大类：（1）物质条件，包括物质方面的地理环境及参与的物质设施，也包括公民的物质条件与社会整体的经济安排；（2）法制条件，主要指保护公民权利以便能真正充分参与政治事务的那些原则；（3）智力条件，主要是指公民履行民主权利时所必需的智能以及为这些智能的适当利用提供必不可少的信息与训练；（4）心理条件，指社会成员的政治文化与政治心理；（5）防卫条件，指抵御外侮及内敌以防卫自己的能力。科恩认为， “如果要实行民主，必须满足这五类条件，即物质的、法律的、智力的、心理的、防卫的条件”[4](P105)。
就印尼而言，上述五类条件实际上都不具备。上述五项条件对民主影响的程度是不相同的。从表面上看，这个国家实行民主最缺少的可能是物质条件和法制条件。以物质条件为例，印尼是群岛国家，由众多岛屿组成，各个岛屿之间的交通联系极为不便，它为公民的参与带来严重的障碍。在民主的设施条件方面，实行直接选举需要票箱、公文柜、议会会址与办公室等，把大量的人力、物力与财力投放在这些设施方面，对于印尼大多数穷人来说，实在是一种非常奢侈的行为。至于民主的经济条件或叫经济福利，前文已经提及，在此必须强调的是，如果绝大多数人仍然处于贫困状态下，就不可能有真正意义的参与，纵使绝大多数人都去投票，这种参与的质量也是值得质疑的。在法制条件方面，印尼的法制还不够完善，国家的立法、执法和司法体系都存在许多问题，无法为公民行使民主权利提供法制方面的保障。然而，与心理条件相比，物质条件和法制条件可能还是次要的。笔者认为，印尼目前实行民主最缺乏的是心理条件，换句话来说，就是心理条件的不足对于印尼民主的消极影响可能是最致命的。目前，印尼民主的形式已经逐步完善，包括一人一票制、政党、国会、言论自由等，然而，这些民主的形式却往往成为一些独裁者实行独裁和个人专制的工具和遮羞布。因为，归根结底，是这些国家的民众缺少民主的心理条件。
科恩在论述实行民主制度所需要的各种条件时指出，民主意识或者叫民主的习惯可能是最重要的条件之一。“民主所有的条件之中，心理条件是最基本的。心理条件指的是社会成员实行民主时必须具有的性格特点和思想习惯。归根到底，这些条件的所在，在于各个公民的内心，即心灵之中。但就其实用意义来说，重点还必须放在这些性格特点的外在的，即行为上的表现。这些特性就可视之为气质。……在此意义上民主的心理条件是气质方面的，它们是促使许多社会成员按自治所要求的方式去行动的习惯与态度。民主的其他条件主要取决于此。如果这些气质在公民中达不到一定的普通的程度，教育机构也好，新闻媒介也好，交流艺术也好，都不会得到很好的发展与使用”[4](P173)。
民主的心理条件也与政治文化有关。加布里埃尔·A. 阿尔蒙德等人认为， “政治文化一词代表着特定的政治取向——对于政治制度及其各个部分的态度，对于自己在这种政治制度中的作用的态度”[5](P157)。政治文化包括三个方面的内容：“认识方面，由对政治制度的认识组成；感情方面，建立在个人同领袖和机构的关系上；判断方面，包括对政治现象的价值判断。”[6] 阿尔蒙德等人认为，与政治结构相适应，可以把世界各国的政治文化划分成如下三种类型，即地域型政治文化、依附型政治文化和参与型政治文化。
一般而言，与一人一票制相适应，需要广大民众具有参与型的政治文化，这种文化的主要特征是：“在参与型政治文化中，社会成员倾向于明确地取向作为一个整体的制度，同时取向政治机构和管理机构及其程序。”[5](P21—22) 但是，目前的印尼广大民众的政治文化却仍然是非参与型的政治文化，在该国广大农村地区，可能还停留在第一种政治文化，即地域型政治文化的阶段，在城镇地区，则停留在第二种政治文化，即依附型政治文化的阶段。
在印尼，苏哈托的独裁统治已经相终结，许多学者把1998年至今的印尼称为民主改革时期，在经历了7年多时间的民主改革之后， 印尼人民有没有为实行民主做好准备呢？答案可能是否定的。在2003年8月至11月，印尼—家调查机构曾经在全国进行过两次民意调查，两次民意调查的结果显示：
1.选民对大选的认识非常不足。许多选民不知道要同时选举国会议员，地方省、市、县议会议员和地方代表委员会，也不知道总统必须由选民直接选举产生。
2.绝大部分选民对大选很冷漠，不相信自己的选票能够影响政府。
3.选民把参加投票仅仅看作是一种责任和义务，而不是为了寻找更好的领导人，唯有极少数人意识到大选能够改变他们的命运。
4.许多选民对前途感到失望，他们认为，苏哈托执政的“新秩序时期”比现在更好。
5.长达7年的经济困难，使绝大部分选民不愿意关心与眼前的生活无关的事情，在他们看来，最重要的是找到一个工作和能够买到便宜的日常生活用品[7]。
上述结果表明，印尼人民的确还没有为民主做好准备，民主的物质准备比较容易做到，诸如投票箱、会议场所等，只要花一些钱就可以办到，但是，民主的思想准备就不那么容易，要提高广大人民群众的民主素养，培育新型的政治文化，都需要时间，绝不是几年或者十几年就能够做到的，甚至可能需要一代人或者几代人的努力才能完成。
三、印尼向民主过渡的特殊性
在印尼，政治民主化进程的最大问题在于，它把群众动员起来了，群众的政治参与意识觉醒了，但是，政治参与的途径却不顺畅，缺乏组织与制度化的手段，于是便出现了混乱和不稳定。“民主化给印尼人民带来了狂喜的同时也带了极大的痛苦。一方面，它给人民带来了许多自由，第一次赋予人民自由选择自己的领导人的权利；另一方面，政治开放又像是把潘多拉的盒子打开了，种族和宗教冲突、地区分裂主义等势力进一步抬头，导致了政治和经济的更多的混乱”[8](P506)。
印尼政治民主化的进程是在一个极其特殊的历史条件下起步的。“权威政治体系是在经济崩溃和社会动乱的双重压力下倒台的，取代它的新的政府太弱以至于无法建立法律和秩序，新的国会议员并不代表人民的利益，而是一些自私自利者。他们中的许多人来自旧的政权，现在却摇身一变成为新的人民代表。在旧的权威政治的长期统治下，其他社会力量很难进入权力体系，政治开放之后，参与政治的空间扩大了，但是，一般的公民缺乏政治组织和渠道进入这个空间，唯有那些在旧的政治体系下培养成长起来的政治精英们掌握了各种资源，包括组织化的权力与金钱，从而能够填补政治真空，旧的政治精英们利用他们的优势重新进入新的民主机构，并且不断地加强其地位：原来只有一个苏哈托，现在取而代之的却是许许多多小苏哈托”[8](P515)。
在一般的情况下，发展中国家从权威政治体制向民主政治体制的过渡，需要如下一些基本前提：经济发展，人民生活水平有较大幅度的提高；社会发展，人民群众的文化教育水平有较大的提高；社会政治稳定，有良好的社会秩序；民族和谐，国家统一；有一个人数庞大、实力强大的中产阶级。针对许多发展中国家在从权威政治体制向民主政治体制过渡中出现的问题，一些学者提出“可持续民主”的概念。美国政治学者亚当·普沃斯基在对东欧与拉丁美洲的政治经济改革进行考察之后得出结论说，“我认为，唯有当民主能够唤起各主要政治力量从自身的利益出发主动地遵从民主制度时，民主才能长久存在。……为了唤起这种遵从，民主必须同时给所有这些力量提供公平的机会，使之能在制度的框架内竞争，并产生实质性成果。即民主必须是公平而有效的。然而，在某些历史条件下，任何一种民主制度都不能同时满足这些要求”。“如果民主不能改善失利一方的物质福利，那么那些预期要不断忍受民主制度之结果的人就会反对这些制度。要唤起民众服从与参与，民主必须产生实质性结果：它必须为所有相关的政治力量提供机遇以改善它们的物质福利。实际上，稍微计算一下1946年至1988年间的南美任何政权，无论是民主还是权威的，结果表明，凡是经济正增长达到了一年的政权，在下一年中就有91.6％的机会生存下来；凡是经济负增长达到了一年的政权，在下一年中还有81.8％的机会生存下来；而若一个政权连续两年经历经济收入下降，那么它在下一年就只有67％的存活率”[9]。按照可持续民主的理论来衡量印尼的民主，很明显， 印尼的民主缺乏可持续性，它既缺乏社会经济基础，又缺乏民众的支持，是一种不可持续的民主。如果印尼的民选政府无法恢复法律和秩序。不能使经济出现恢复和增长，不能提高人民的生活水平，民主在印尼存活的可能性就会越来越小。
印尼民主过渡时期的特殊性具体表现为：金融危机导致经济体系的崩溃，在经历了长达7年的过渡时期之后，印尼经济仍然看不到恢复的前景， 人民生活水平急剧下降；统治阶级无法继续维持其统治，原有的政治体系完全失去运转的能力；极端的伊斯兰势力迅速抬头，在印尼政治生活中的影响力日益提升；地方分裂势力膨胀，中央政府对一些地方分裂主义活动几乎失去控制；旧的统治集团的成员摇身一变，成为新的国会议员或各级政府领导人。印尼政治学家、前内阁部长Juwono Sudarsono认为，印尼民主过渡成功的必要条件是：“民主的意识必须转变成进行有效合作的理念，使不同宗教、多元文化、地区认同相互容忍和达到和谐相处。”他认为，印尼建立可持续民主的道路是漫长的，“中产阶级至少需要达到30％，人均国内生产总值要达到3000美元”[8](P517)。
长期研究东南亚问题、曾经担任《远东经济评论》驻雅加达、香港、曼谷和河内的特派记者长达10年的Adam Schwarz在2004年出版了《徘徊中的国家：印度尼西亚寻求稳定》一书，他认为，印尼向民主过渡的主要障碍包括：地区独立、宗教和民族冲突、经济一蹶不振、政治社会动乱、城市中产阶级的力量严重削弱。“不确定的政治局势拖延了经济恢复，而经济危机又使政治改革的进程复杂化。城市中产阶级是推翻苏哈托统治和促进政治变革的主要动力。然而，他们中的大多数人却在经济危机中受到最严重的伤害。越来越糟的经济条件将严重影响中产阶级在政治变革中的承诺和决心。在反对苏哈托统治的运动中，穷人并不扮演主要角色，虽然他们也支持有更多的社会公正和限制军人的权力”。Adam Schwarz得出的结论是：“印尼通往民主的道路注定漫长而且荆棘丛生，推行民主所必需的规则和制度根本就不存在，或者说被几十年的权威统治搞得千疮百孔。种族、宗教和地区矛盾在经历了长期压抑之后突然爆发出来，国家和平与稳定的长期守护者——军队的名誉扫地且无所适从。整个社会缺少信用，而信用是可持续民主政治下达成妥协和避免社会暴力所不可缺少的。经济是重要的，但却被搞得支离破碎。最重要的经济资源——印尼华人在苏哈托统治时代受到的创伤至今没有痊愈。旧的政权体系下的当权者决心要推迟改革，他们拥有金钱和财富，对民主政体构成了现实的威胁。”[10]
四、结束语
总之，民主是一个好东西，但又是一个非常昂贵的东西，在印尼，当贫困人口还占一半以上的时候，奢谈民主，是很不切实际的，在我看来，印尼目前的当务之急，是集中精力搞好经济建设，努力提高人民的生活水平。不管是民主政府还是专制政府，能够把经济搞上去的政府就是好政府。在印尼，广大人民群众目前最需要的不是一人一票制，而是纪律和法治，从这个角度，笔者赞成李光耀的如下观点：“我不相信民主就必定带来发展。一个国家对纪律建设的需要远比民主建设更为迫切。”[11]
印尼的政治民主化进程有可能出现反复，如下五种可能性都是存在的：
第一种前景，顺利过渡。克服种种困难，建立真正的民主制度，人民群众真正享受到宪法规定的各种自由和权利，推行民主所必需的法律和制度逐步建立和完善起来。
第二种前景，重新回到权威政治体系。经济恢复遥遥无期，无法恢复法律和秩序，现实呼唤和需要一个强人，于是，这个强人应运而生，出来收拾局面，推行权威统治，民主的形式仍然保存，但没有实质性民主，没有建立权力监督体系，总统的权力过分集中。
第三种前景，军人重新执政。经济崩溃，社会动荡，地区分裂势力膨胀，军人以恢复法律和秩序的名义发动政变夺取政权，取消一切形式上的民主，实行赤裸裸的军人统治。
第四种前景，极端的伊斯兰势力上台执政。人民对世俗的政权失去希望和耐心，从而推选出一个极端的伊斯兰势力上台执政，这个政权将会建立政教合一的政权体系，从而彻底葬送民主。
第五种前景，国家与民族分崩离析。没有一个政治力量有能力收拾局面，最后出现分裂，统一的印尼不复存在，分裂成许多岛国。
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年05期
【原文出处】《河南师范大学学报：哲社版》(新乡)2006年1期第1～6页
【作者简介】作者单位：暨南大学 东南亚研究所（广东 广州 510630）
曹云华，暨南大学东南亚研究所教授、博士生导师。
| 【内容提要】 | 在印尼，权威政治体系终结了，但是，真正民主的政治体系尚未建立起来，推行民主的各种条件也还不成熟，目前的印尼正处于一个过渡时期。由于许多条件的限制，印尼恐怕在短期内很难顺利完成过渡，建立起真正的民主制度。印尼目前正在进行一系列政治经济改革，但这些改革能否真正取得成效，还要看今后的实践。总的来说，印尼人民还没有做好推行民主的思想准备，他们可能还要长期承受政治经济转型带来的阵痛。 |
一、印尼的政治民主化进程
苏哈托政权在1998年倒台后，印尼的政治民主化进程大踏步前进，各种政治改革方案一个接一个出台，其速度之快，幅度之大，领域之广，令人目不暇接。主要的有：
立法机构改革。新的立法机构实行两院制，即由国会（或称人民代表会议）和地区人民代表院组成。前者共有550名成员，全部由选民在全国范围内选举产生； 后者由全国32个省的选民分别从各省选举4人组成，共128名成员。在2004年4月， 成功举行了国会和地区人民代表院的选举。
解除党禁。新的政党法规定，人民可以自由组织政党，只要有50个人以上的成员便可组织政党。据统计，在2004年大选时，印尼全国有200多个政党登记参加选举，但只有46个政党具有参选的资格。
恢复言论、集会、游行等自由。在苏哈托执政的新秩序时期，人民的各项自由受到许多限制甚至被剥夺，修改后的宪法进一步明确了人民享有的集会、结社、自由表达意见等权利，公民有选择宗教、教育、职业地、居住地的自由，为印尼公民提供了更多的法律保障。
总统直接选举。在印尼的历史上，总统均是间接选举产生，即由人民协商会议选举总统。在苏哈托执政的30多年时间里，虽然也有总统选举，但人民协商会议完全由苏哈托操纵，成为其橡皮图章，所以，苏哈托实际上成为印尼的终身总统。2003年通过的总统和副总统选举法规定，总统和副总统直接由人民选举产生。2004年7月，印尼举行了历史上第一次总统直选，由于在第一轮投票中没有一位候选人达到法定的多数，同年9月，举行了第二轮投票，苏西洛当选为总统。
地方自治。近年来，印尼中央政府积极推动地方自治，立法机构制定了关于地方自治的第22号和第25号法令，为配合这两个法令的贯彻实施，中央政府颁布了一系列政府条例和总统决定书。根据这些法律和法令的规定，各级地方政府领导人均由人民直接选举产生；除了外交、国防、法院、金融与宗教事务继续由中央掌握外，其他事务均由地方政府处理；省、市和县地方政府的行政是独立和平等的，相互间没有等级的分别，地方政府有权制定地方条例。
加强权力监督与制衡。按照三权分立的原则重新明确了总统、国会和法院之间的制约关系，总统无权解散国会；总统和副总统的任期为一届，最多只能连选连任一届；总统无权任命国会议员（苏哈托执政时期拥有这个特权）；成立宪法法院，审理一切有关涉嫌违宪的案件，监督立法机构的立法过程和所制定的法律的合法性等等；人民协商会议根据国会的提议有权罢免总统。
军队民主化改革。根据新的选举法，军人和警察不能参加竞选国会议员和总统、副总统；在大选中要严守中立；取消了苏哈托执政时期人民协商会议中的军人代表席位。
二、印尼向民主过渡的条件
向民主过渡必须具备各种条件，印尼目前最缺乏的是如下三个条件。
（一）缺乏完善的政党与政党制度
政党是现代政治体系的产物，在一个国家，政党越发达、政党体系越完善，政治参与就越有序和越制度化，民主就越有保证。亨廷顿认为，“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家，莫不至少有一个强有力的政党”。“同有强大政党的政治体系相比，在没有强有力政党的政治体系中，更容易出现暴乱、骚动和其他形式的政治不安定”[1]。
在苏哈托时期的印尼，以法律的形式规定全国只有三个政党合法存在，即团结建设党、印尼民主党和专业集团。在苏哈托之后，印尼的政党如雨后春笋般涌现出来，政党活动非常自由、宽松。然而，印尼没有出现一个像新加坡人民行动党和马来西亚巫统那样成熟的政党，也没有一个健全和完善的政党体系， 这是印尼选举容易出问题的重要原因之一。在印尼，政党只是个人为了达到政治目的的工具，一个人可以组成一个党，一个家庭或家族也可以组织政党，这些所谓政党与传统意义上的政党相去甚远。印尼政治分析家英特拉·查雅·比里昂认为，印尼上世纪50年代的政党有理想、有奋斗目标，朝气蓬勃，与它们相比，目前印尼还没有一个能够担负领导责任的政党，因为它们既没有自己的明确的意识形态，也没有自己的政治纲领，也不考虑大众的利益而仅仅关注自己的利益。英特拉·查雅·比里昂指出，如果印尼的政党没有进步，仍然停留在目前的水平上，那么，印尼的政治发展就没有前途和希望，“承受这个重担的恰恰是政党。政党在我国政治体制中有重大的战略作用，希望渗透到每一个机构，譬如要进入立法机构，或总统机构都必须经过政党的途径。宪法规划了政党的关键作用，这就是说，如果政党在未来5年没有什么作为，那么我们可能会向后倒退。人们会对政党失去信心和厌倦，这是政党的损失”[2]。
（二）印尼人民现在最需要的不是选票，而是就业和生存
民主，尤其是总统直选这样一种直接民主形式，实在是一种高档奢侈品，既要有钱还要有时间，笔者认为，以印尼现在的经济发展水平和人民的生活水平，他们实在还消费不起这种高档奢侈品。据统计，在金融危机前的1996年，印尼的人均国内生产总值已经超过1000美元，1997年下降至650美元，在2002年恢复到796美元，由于1997年金融危机的严重冲击，印尼经济一蹶不振，中下层人民的生活水平急剧下降，失业人口剧增，在2002年，印尼生活在贫困线以下的人口约占了一半以上，在东南亚国家中位居前列。印尼的失业率居高不下，据印尼官方的统计，印尼近年失业率约为10％，但印尼一些学者和政界人士认为，该国目前的失业率高达25％以上。在这样的情况下，人民最需要什么，答案是非常清楚的。
印尼自苏哈托1998年下台以来，在政治民主化方面迈出了重大的步伐，包括开放党禁，国会改革，直选总统等，非常热闹，但是在经济上却没有什么起色，中下层人民生活依旧，甚至还不如在苏哈托执政时期，这就使人民对民主政治产生了疑问，它如果不能帮助人民摆脱困境，提高人民的生活水平，这样的民主政治又有什么用处？在2003年，印尼有一个独立的民意调查机构Insight曾经做过一个问卷调查，主要调查了解民众对苏哈托下台后5年多时间内对工作、生活、受教育、法律、医疗卫生、法律、社会公正等一系列与民生有密切关系的问题的看法。在寻找工作和安全等问题上，一半以上的受访者认为现在比苏哈托时期更糟，在其他大多数问题上，有一半或一半以上的受访者认为，现在与以前没有什么差别，只有在获得信息、表达意见、结社自由、政治选择自由等四个问题上，有一半以上的受访者认为现在比以前好或更好。
Insight的调查结果还显示，大部分受访者认为苏哈托下台后的5年时间里公共福利下降，公共安全水平降低，地区冲突加剧，苏哈托之后的几位印尼领导人在处理冲突的能力、社会动员、表率作用、组织能力等方面都不如苏哈托，因此有67.97％的受访者认为印尼将来应该有一个权威型的领导人来领导印尼，只有32.03％的人认为印尼应该由一个民主型的领导人来领导[3]。
在大多数人民都还处于贫困状态，每天都在为温饱问题而奔波忙碌的情况下，他们是不可能认真对待民主这个东西的，因为对于广大穷人来说，面包比民主与自由更加重要，如果有人愿意出钱买选票，他们是很乐意拿自己手上的选票去换取面包和金钱的。这就是为什么在一些发展中国家的选举过程中买卖选票的事会如此普遍和习以为常。印尼的贫困人口几乎占了全国人口的一半，实行直接民主的最基本的经济福利都不具备，要那些连饭都吃不饱的人去参与政治，由他们来决定谁来当总统，是不现实的。专门研究民主政治的美国学者科恩认为：“健全的民主要求健全的公民，社会成员如果长期营养不良或经常生病，既有广度又有深度地参与公共事务是难以做到的。如果群众中大多无衣无食，或者疾病缠身，指望这样的群众实行真正的民主，那是幼稚的。使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家族生存问题的经济条件，是不可能产生有生气的民主的。”[4](P111) 贫困对民主的消极影响表现在如下两个方面：第一，极端的贫困使广大民众愚昧无知，因而影响参与的质量。纵使大多数人去投票，这种投票的取向和选择也可能是盲目的，因为严重贫困状态下的民众根本无法得到真正的参与所必需的足够信息，也没有时间和精力及智力去对公共事务进行有效的讨论，并与代表进行有效的接触。在印尼，参与投票的比率都很高，但是，这种广泛的参与只是一种表面文章而已。第二，使有钱人更加容易操纵和控制选举。有钱人可以利用穷人在金钱和物质财富方面的极端匮乏，进行贿赂，或者向穷人许下各种诺言，答应帮助他们摆脱贫穷，从而换取他们手中的选票。鉴于此，科恩得出结论说：“一般来说，极端贫困使参与者愚昧无知，即使是广泛的参与，也不过是表面文章，民主必然失败。只有丰衣足食的人才有时间和精力去做一个热心公益的公民。”[4](P111) 这个结论也许太过于绝对，但也的确道出了一个真理，即当大多数人处于贫困的情况下，不可能有真正意义的高质量的参与。“如果社会中一部分人贫困化，这个社会中的民主是可行的，即使是不完美的；如果这部分人增加，这个社会中的民主是不大可能成功的。如果唯有少数享受繁荣而广大群众处于屈辱贫困之中，民主是不可能实现的，以民主为名，不过是盗名欺世”[4](P111)。
（三）印尼人民目前还不具备实施民主的心理条件
民主需要条件，尤其是总统直选这样的直接民主，更需要各种条件，正如科恩所说的：“即使前提已经实现，手段也已具备，但民主有时可以完全成功，有时也可完全失败。能取得何种程度的成功，还要决定于实行民主必须具备的各种条件。”[4](P102) 科恩把民主的条件分成五大类：（1）物质条件，包括物质方面的地理环境及参与的物质设施，也包括公民的物质条件与社会整体的经济安排；（2）法制条件，主要指保护公民权利以便能真正充分参与政治事务的那些原则；（3）智力条件，主要是指公民履行民主权利时所必需的智能以及为这些智能的适当利用提供必不可少的信息与训练；（4）心理条件，指社会成员的政治文化与政治心理；（5）防卫条件，指抵御外侮及内敌以防卫自己的能力。科恩认为， “如果要实行民主，必须满足这五类条件，即物质的、法律的、智力的、心理的、防卫的条件”[4](P105)。
就印尼而言，上述五类条件实际上都不具备。上述五项条件对民主影响的程度是不相同的。从表面上看，这个国家实行民主最缺少的可能是物质条件和法制条件。以物质条件为例，印尼是群岛国家，由众多岛屿组成，各个岛屿之间的交通联系极为不便，它为公民的参与带来严重的障碍。在民主的设施条件方面，实行直接选举需要票箱、公文柜、议会会址与办公室等，把大量的人力、物力与财力投放在这些设施方面，对于印尼大多数穷人来说，实在是一种非常奢侈的行为。至于民主的经济条件或叫经济福利，前文已经提及，在此必须强调的是，如果绝大多数人仍然处于贫困状态下，就不可能有真正意义的参与，纵使绝大多数人都去投票，这种参与的质量也是值得质疑的。在法制条件方面，印尼的法制还不够完善，国家的立法、执法和司法体系都存在许多问题，无法为公民行使民主权利提供法制方面的保障。然而，与心理条件相比，物质条件和法制条件可能还是次要的。笔者认为，印尼目前实行民主最缺乏的是心理条件，换句话来说，就是心理条件的不足对于印尼民主的消极影响可能是最致命的。目前，印尼民主的形式已经逐步完善，包括一人一票制、政党、国会、言论自由等，然而，这些民主的形式却往往成为一些独裁者实行独裁和个人专制的工具和遮羞布。因为，归根结底，是这些国家的民众缺少民主的心理条件。
科恩在论述实行民主制度所需要的各种条件时指出，民主意识或者叫民主的习惯可能是最重要的条件之一。“民主所有的条件之中，心理条件是最基本的。心理条件指的是社会成员实行民主时必须具有的性格特点和思想习惯。归根到底，这些条件的所在，在于各个公民的内心，即心灵之中。但就其实用意义来说，重点还必须放在这些性格特点的外在的，即行为上的表现。这些特性就可视之为气质。……在此意义上民主的心理条件是气质方面的，它们是促使许多社会成员按自治所要求的方式去行动的习惯与态度。民主的其他条件主要取决于此。如果这些气质在公民中达不到一定的普通的程度，教育机构也好，新闻媒介也好，交流艺术也好，都不会得到很好的发展与使用”[4](P173)。
民主的心理条件也与政治文化有关。加布里埃尔·A. 阿尔蒙德等人认为， “政治文化一词代表着特定的政治取向——对于政治制度及其各个部分的态度，对于自己在这种政治制度中的作用的态度”[5](P157)。政治文化包括三个方面的内容：“认识方面，由对政治制度的认识组成；感情方面，建立在个人同领袖和机构的关系上；判断方面，包括对政治现象的价值判断。”[6] 阿尔蒙德等人认为，与政治结构相适应，可以把世界各国的政治文化划分成如下三种类型，即地域型政治文化、依附型政治文化和参与型政治文化。
一般而言，与一人一票制相适应，需要广大民众具有参与型的政治文化，这种文化的主要特征是：“在参与型政治文化中，社会成员倾向于明确地取向作为一个整体的制度，同时取向政治机构和管理机构及其程序。”[5](P21—22) 但是，目前的印尼广大民众的政治文化却仍然是非参与型的政治文化，在该国广大农村地区，可能还停留在第一种政治文化，即地域型政治文化的阶段，在城镇地区，则停留在第二种政治文化，即依附型政治文化的阶段。
在印尼，苏哈托的独裁统治已经相终结，许多学者把1998年至今的印尼称为民主改革时期，在经历了7年多时间的民主改革之后， 印尼人民有没有为实行民主做好准备呢？答案可能是否定的。在2003年8月至11月，印尼—家调查机构曾经在全国进行过两次民意调查，两次民意调查的结果显示：
1.选民对大选的认识非常不足。许多选民不知道要同时选举国会议员，地方省、市、县议会议员和地方代表委员会，也不知道总统必须由选民直接选举产生。
2.绝大部分选民对大选很冷漠，不相信自己的选票能够影响政府。
3.选民把参加投票仅仅看作是一种责任和义务，而不是为了寻找更好的领导人，唯有极少数人意识到大选能够改变他们的命运。
4.许多选民对前途感到失望，他们认为，苏哈托执政的“新秩序时期”比现在更好。
5.长达7年的经济困难，使绝大部分选民不愿意关心与眼前的生活无关的事情，在他们看来，最重要的是找到一个工作和能够买到便宜的日常生活用品[7]。
上述结果表明，印尼人民的确还没有为民主做好准备，民主的物质准备比较容易做到，诸如投票箱、会议场所等，只要花一些钱就可以办到，但是，民主的思想准备就不那么容易，要提高广大人民群众的民主素养，培育新型的政治文化，都需要时间，绝不是几年或者十几年就能够做到的，甚至可能需要一代人或者几代人的努力才能完成。
三、印尼向民主过渡的特殊性
在印尼，政治民主化进程的最大问题在于，它把群众动员起来了，群众的政治参与意识觉醒了，但是，政治参与的途径却不顺畅，缺乏组织与制度化的手段，于是便出现了混乱和不稳定。“民主化给印尼人民带来了狂喜的同时也带了极大的痛苦。一方面，它给人民带来了许多自由，第一次赋予人民自由选择自己的领导人的权利；另一方面，政治开放又像是把潘多拉的盒子打开了，种族和宗教冲突、地区分裂主义等势力进一步抬头，导致了政治和经济的更多的混乱”[8](P506)。
印尼政治民主化的进程是在一个极其特殊的历史条件下起步的。“权威政治体系是在经济崩溃和社会动乱的双重压力下倒台的，取代它的新的政府太弱以至于无法建立法律和秩序，新的国会议员并不代表人民的利益，而是一些自私自利者。他们中的许多人来自旧的政权，现在却摇身一变成为新的人民代表。在旧的权威政治的长期统治下，其他社会力量很难进入权力体系，政治开放之后，参与政治的空间扩大了，但是，一般的公民缺乏政治组织和渠道进入这个空间，唯有那些在旧的政治体系下培养成长起来的政治精英们掌握了各种资源，包括组织化的权力与金钱，从而能够填补政治真空，旧的政治精英们利用他们的优势重新进入新的民主机构，并且不断地加强其地位：原来只有一个苏哈托，现在取而代之的却是许许多多小苏哈托”[8](P515)。
在一般的情况下，发展中国家从权威政治体制向民主政治体制的过渡，需要如下一些基本前提：经济发展，人民生活水平有较大幅度的提高；社会发展，人民群众的文化教育水平有较大的提高；社会政治稳定，有良好的社会秩序；民族和谐，国家统一；有一个人数庞大、实力强大的中产阶级。针对许多发展中国家在从权威政治体制向民主政治体制过渡中出现的问题，一些学者提出“可持续民主”的概念。美国政治学者亚当·普沃斯基在对东欧与拉丁美洲的政治经济改革进行考察之后得出结论说，“我认为，唯有当民主能够唤起各主要政治力量从自身的利益出发主动地遵从民主制度时，民主才能长久存在。……为了唤起这种遵从，民主必须同时给所有这些力量提供公平的机会，使之能在制度的框架内竞争，并产生实质性成果。即民主必须是公平而有效的。然而，在某些历史条件下，任何一种民主制度都不能同时满足这些要求”。“如果民主不能改善失利一方的物质福利，那么那些预期要不断忍受民主制度之结果的人就会反对这些制度。要唤起民众服从与参与，民主必须产生实质性结果：它必须为所有相关的政治力量提供机遇以改善它们的物质福利。实际上，稍微计算一下1946年至1988年间的南美任何政权，无论是民主还是权威的，结果表明，凡是经济正增长达到了一年的政权，在下一年中就有91.6％的机会生存下来；凡是经济负增长达到了一年的政权，在下一年中还有81.8％的机会生存下来；而若一个政权连续两年经历经济收入下降，那么它在下一年就只有67％的存活率”[9]。按照可持续民主的理论来衡量印尼的民主，很明显， 印尼的民主缺乏可持续性，它既缺乏社会经济基础，又缺乏民众的支持，是一种不可持续的民主。如果印尼的民选政府无法恢复法律和秩序。不能使经济出现恢复和增长，不能提高人民的生活水平，民主在印尼存活的可能性就会越来越小。
印尼民主过渡时期的特殊性具体表现为：金融危机导致经济体系的崩溃，在经历了长达7年的过渡时期之后，印尼经济仍然看不到恢复的前景， 人民生活水平急剧下降；统治阶级无法继续维持其统治，原有的政治体系完全失去运转的能力；极端的伊斯兰势力迅速抬头，在印尼政治生活中的影响力日益提升；地方分裂势力膨胀，中央政府对一些地方分裂主义活动几乎失去控制；旧的统治集团的成员摇身一变，成为新的国会议员或各级政府领导人。印尼政治学家、前内阁部长Juwono Sudarsono认为，印尼民主过渡成功的必要条件是：“民主的意识必须转变成进行有效合作的理念，使不同宗教、多元文化、地区认同相互容忍和达到和谐相处。”他认为，印尼建立可持续民主的道路是漫长的，“中产阶级至少需要达到30％，人均国内生产总值要达到3000美元”[8](P517)。
长期研究东南亚问题、曾经担任《远东经济评论》驻雅加达、香港、曼谷和河内的特派记者长达10年的Adam Schwarz在2004年出版了《徘徊中的国家：印度尼西亚寻求稳定》一书，他认为，印尼向民主过渡的主要障碍包括：地区独立、宗教和民族冲突、经济一蹶不振、政治社会动乱、城市中产阶级的力量严重削弱。“不确定的政治局势拖延了经济恢复，而经济危机又使政治改革的进程复杂化。城市中产阶级是推翻苏哈托统治和促进政治变革的主要动力。然而，他们中的大多数人却在经济危机中受到最严重的伤害。越来越糟的经济条件将严重影响中产阶级在政治变革中的承诺和决心。在反对苏哈托统治的运动中，穷人并不扮演主要角色，虽然他们也支持有更多的社会公正和限制军人的权力”。Adam Schwarz得出的结论是：“印尼通往民主的道路注定漫长而且荆棘丛生，推行民主所必需的规则和制度根本就不存在，或者说被几十年的权威统治搞得千疮百孔。种族、宗教和地区矛盾在经历了长期压抑之后突然爆发出来，国家和平与稳定的长期守护者——军队的名誉扫地且无所适从。整个社会缺少信用，而信用是可持续民主政治下达成妥协和避免社会暴力所不可缺少的。经济是重要的，但却被搞得支离破碎。最重要的经济资源——印尼华人在苏哈托统治时代受到的创伤至今没有痊愈。旧的政权体系下的当权者决心要推迟改革，他们拥有金钱和财富，对民主政体构成了现实的威胁。”[10]
四、结束语
总之，民主是一个好东西，但又是一个非常昂贵的东西，在印尼，当贫困人口还占一半以上的时候，奢谈民主，是很不切实际的，在我看来，印尼目前的当务之急，是集中精力搞好经济建设，努力提高人民的生活水平。不管是民主政府还是专制政府，能够把经济搞上去的政府就是好政府。在印尼，广大人民群众目前最需要的不是一人一票制，而是纪律和法治，从这个角度，笔者赞成李光耀的如下观点：“我不相信民主就必定带来发展。一个国家对纪律建设的需要远比民主建设更为迫切。”[11]
印尼的政治民主化进程有可能出现反复，如下五种可能性都是存在的：
第一种前景，顺利过渡。克服种种困难，建立真正的民主制度，人民群众真正享受到宪法规定的各种自由和权利，推行民主所必需的法律和制度逐步建立和完善起来。
第二种前景，重新回到权威政治体系。经济恢复遥遥无期，无法恢复法律和秩序，现实呼唤和需要一个强人，于是，这个强人应运而生，出来收拾局面，推行权威统治，民主的形式仍然保存，但没有实质性民主，没有建立权力监督体系，总统的权力过分集中。
第三种前景，军人重新执政。经济崩溃，社会动荡，地区分裂势力膨胀，军人以恢复法律和秩序的名义发动政变夺取政权，取消一切形式上的民主，实行赤裸裸的军人统治。
第四种前景，极端的伊斯兰势力上台执政。人民对世俗的政权失去希望和耐心，从而推选出一个极端的伊斯兰势力上台执政，这个政权将会建立政教合一的政权体系，从而彻底葬送民主。
第五种前景，国家与民族分崩离析。没有一个政治力量有能力收拾局面，最后出现分裂，统一的印尼不复存在，分裂成许多岛国。
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