| 明清史 |
从“莫内的欧洲”到“祖国的欧洲”
——法国与欧洲一体化中的国家主权问题
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年04期
【原文出处】《华中师范大学学报：人文社科版》(武汉)2006年01期第102～109页
【作者简介】黄正柏，华中师范大学历史文化学院教授，博士生导师。（湖北 武汉 430079）
【关 键 词】欧洲联合/法国/国家主权
在二战后欧洲联合进程中，长期存在着超国家一体化和主权国家的政府间合作两种主张的分歧。前者要求逐步把国家主权向欧洲超国家机构转移，建立一个欧洲联邦或“欧洲合众国”。这种主张受到后一种主张的抵制。同一个国家在不同时期的政策也有变化。法国在战后初期倡议建立欧洲煤钢共同体和欧洲防务共同体，都具有超国家性质的设计，但它最后却否定了欧洲防务共同体计划。到1960年代，法国更加坚持国家主权和政府间合作的原则，即“祖国的欧洲”的原则。本文考察法国的这种变化，从一个侧面了解欧洲一体化中的国家主权问题。
一
在第二次世界大战期间和战后初期，法国同其他一些西欧国家一样，存在着强大的欧洲联邦主义思潮，主张转移或限制国家主权的超国家一体化，建立欧洲联邦，把它视为实现法国和欧洲的安全、和平与发展，特别是解决德国问题的正确道路。战时法国国内的不少抵抗运动组织及其领导人，纷纷提出欧洲必须联合起来，而且认为国际联盟式的国际组织不能维持和平，欧洲需要超越民族国家，限制或转移部分国家主权，建立“人民的联盟而不是国家的联盟”、欧洲联邦或“欧洲合众国”[1](p80-84)在戴高乐为首的法国海外抵抗运动中，主张欧洲联邦的也不乏其人。担任法兰西民族解放委员会委员的让·莫内在1943年8月提交的一份报告中指出：“欧洲各国如果只是在民族独立的基础上重建各自的政府，强权政治和经济保护主义就会重新抬头，欧洲就无和平可言。”“欧洲繁荣与必不可少的社会发展意味着欧洲各国应该成为一个联邦，或是一个‘欧洲实体’，使欧洲成为一个共同的经济单位。”一年以后他又从解决德国问题的角度提出，或许可以把旧德意志帝国的一部分工业潜力用于一种新的体制，为了各参加国的利益，将鲁尔的煤钢资源交付给包括解除了武装的德国在内的欧洲权力机构领导和管理。“此举将导致欧洲的统一，但不仅仅是在合作中求统一，而是通过把欧洲各国人民所同意的那部分主权，转移到一种类似中央联盟的形式中去求得统一”[2](p10,11)。战后的一段时期内，欧洲联邦主义运动在法国相当活跃。1948年，在法国有17个欧洲联邦主义的团体，其成员少者几十人，多的达几千人。以亨利·弗雷内为主席的“欧洲联邦主义者联盟”曾在1949年在法国征得一大批市长在一项呼吁书上签名，支持起草一个欧洲联邦条约[3](p159)。一些欧洲联邦主义的支持者访问法国的军事院校和国防研究机构，宣传欧洲联邦主义思想。在军事院校中，举行以欧洲联邦问题为题的讲座，许多研究论文也讨论着欧洲联邦的话题。[4](p8-11)。
这种潮流也影响到当时的法国政府。1946年4月，在第四共和国宪法草案的讨论会上，通过了第四十六条：“法国同意为维护和平与组织和平所可能必需的对自己主权的限制。”[1](p151)那时法国政府对于欧洲联合的政策表现出较多的“欧洲联邦主义”倾向。1948年，为了实施马歇尔计划而成立了“欧洲经济合作组织”。一些欧洲联邦主义者认为这远远不够。让·莫内就认为，欧洲经济合作公约有“先天不足”。他写信给法国外长乔治·皮杜尔（1947-1948年间任外长，1949-1950年任总理），指出“16个主权国家进行合作的想法实际上只能是个幻想。我认为，唯一的办法是成立欧洲联邦”。他又在给罗贝尔·舒曼（1947-48年间任总理，1948——52年任外长）的信中说：“西欧各国应该把各自的努力化为全欧洲共同的努力。只有成立西欧联邦，才可能把共同的努力变为现实。”[2](p70-72)在这种背景下，当1948年5月海牙“欧洲大会”提出了建立联邦制的欧洲联盟的倡议后，法国和比利时就支持成立一个单独的机构——一个拥有主权权力的欧洲议会（当时称European parliament Assembly）的意见。法国的想法是建立一个代议制的欧洲咨询议会，作为未来欧洲议会的雏形，并且赞成放弃一部分主权[5](p70)。这一建议提交布鲁塞尔条约组织（1948年成立，成员为英、法、荷、比、卢五国）的咨询委员会讨论。五国建立了一个以法国政治家爱德华·埃里奥为主席的特别委员会，试图搞一个欧洲的“宪法”(constitution)草案。由于英国反对放弃国家主权，结果是在1949年5月由布鲁塞尔条约五国加上挪威、瑞典、丹麦、意大利和爱尔兰，共10个国家成立了“欧洲委员会”(the Council of Europe)，它是一个按政府间合作原则建立的组织，由一个欧洲咨询议会和一个代表各国政府的部长委员会组成，后者拥有更重要的地位。当时意大利外长斯福尔扎在其回忆录中写道：建立欧洲委员会的最后文件是“最先进的法国——意大利主张与英国政府的谨慎主张之间妥协的结果。”[4](p60)
这种情况使欧洲联邦主义者失望和不满。莫内希望找到新的突破口，从某一有限的领域着手，研究主权问题，逐步实现欧洲一体化。也有其他人有类似想法，如“民主与社会主义者抵抗联盟”的爱德华·博纳富说：“必须选择一个基本的产业部门作为如何冲破旧的民族边界和国家主权概念的范例。显然必须选择煤炭工业。”[3](p58)当时美国迫切需要西欧联合起来，一再催促法国采取主动。在这种情况下，法国于1950年提出了“舒曼计划”，其实际设计师则是莫内。按此计划建立欧洲煤钢共同体，具有“超国家”特点，不同于通常政府间的国际合作组织。其高级机构被规定为一个不受各成员国政府制约的独立机构，其成员“不得采取与他们的职务的超国家性质不符的行动”[6](p48)。高级机构只对一个共同议会负责，这个议会将来要实行直接选举，它有罢免高级机构的权力。还有一个欧洲法院以处理涉及高级机构权力和行动的争议。共同体机构与各成员国政策的协调则由部长理事会来进行，它代表各成员国的利益，“除例外情况外”，实行多数表决。煤钢共同体将有独立的财源，从共同体的煤钢生产值中抽取。莫内说：“本建议具有重要的政治意义：将在各国维护国家主权的城堡上打开一个有限的但又是深深的缺口，将引导各国走向为维护和平所必不可少的统一。”[2](p102-103)在六国讨论煤钢共同体的会议上，他强调“任何形式的政府间的合作都终将是毫无出路的。……我们到这里来是为了建立一个欧洲共同体。这样的超国家的权力机构不仅仅是为了解决经济问题，而是为今后建立欧洲联邦铺平道路。”[2](p139)莫内希望英国参加煤钢共同体，并强调不能更改“合并部分主权”的原则。他也反对允许英国有一种特殊地位的妥协方案，因为那样可能产生一个欧洲经济合作组织的翻版[2](p121-122)。针对麦克米伦提出的一个冲淡舒曼计划超国家性质的反建议和试图使欧洲煤钢共同体从属于欧洲委员会的“艾登计划”，莫内强调“各国间的合作尽管非常重要，但若不实行主权转移，仍无力解决任何问题”，并坚持煤钢共同体必须保持独立性[2](p124-125,202-203)。
欧洲煤钢共同体成立后，莫内就任高级机构首任主席，再次强调共同体的超国家性质：“为了共同体总体利益，我们将完全独立地行使我们职责。……我们将不参与和我们的职责的超国家特点不相符合的一切行动。”[2](p196)他还指出，“高级机构不是对各国而是对欧洲议会负责……这是第一个被赋予了主权权力的欧洲议会。”共同体的财源来自向生产进行的“直接收税”，这是共同体具有联邦性质的特点之一[7](p34,143)。他主张“部长理事会应该努力得出一种共同的见解，而不是在各成员国利益之间寻求妥协。在条约所规定的范围内，你们尽可行使标志着欧洲煤钢共同体特征的新型主权。”[2](p204)“共同体”这个名称，也是要表明这种联合与通常的国际组织不同。在欧洲联合历史上是一个新的创举。
二
此后不久，法国又把煤钢共同体的思路应用于德国重新武装问题，提出了建立欧洲防务共同体和“欧洲军”的“普利文计划”，其设计师仍是莫内。法国强调其超国家性，认为只有这样才能对将要建立的德国武装力量形成有效的约束。为适应欧洲防务共同体的需要，一些人进一步提出建立一个欧洲政治共同体，也得到了法国的支持。1952年，著名的欧洲联邦主义者、比利时的保罗·亨利—斯巴克提出由煤钢共同体议会来起草欧洲政治共同体的计划，得到了法国总理比内和外长舒曼的支持[3](p159)。于是，在法国和意大利的支持下，组成以斯巴克为首的特别“宪法委员会”，承担起草欧洲政治共同体条约的任务。该委员会于1953年3月提出政治共同体的条约草案，规定要建立一个“超国家性质的欧洲共同体”，它将与欧洲煤钢共同体、欧洲防务共同体一起“构成一个单一的法律实体”。草案为欧洲政治共同体设计了一套具有联邦制特点的机构[6](p55-58)。但随后的讨论中发生争论，最重要的争论就是超国家权力的问题。不久，由于法国国民议会否定了欧洲防务共同体条约，这项计划也被束之高阁。
莫内等主张的超国家一体化，在煤钢共同体中在一定程度上得到实施。然而同出于莫内构思的欧洲防务共同体计划却遭到否定。法国“出尔反尔”，一个主要原因，是主权问题，因为煤钢共同体只涉及有限的经济部门，而防务共同体涉及到国家主权的核心——军队和防务，即所谓“高级政治”的领域。让·莫内当时告诉人们说，欧洲防务共同体在法国遭到否决是因为“我们低估了民族主义思潮。现在，这股思潮已经发展到顶点。”后来他又就此发表评论，说当时由于外界环境的迫使而比原来设想的走得更快，认为统一欧洲必须首先建立欧洲政治联邦，是“过于大胆了”，尽管方向是对的，但是“走得快了一些”[2](p224,219-221)。在欧洲防务共同体失败后，法国总理孟戴斯·弗朗斯曾总结其失败的原因有二：一是“太多的超国家机制”，二是英国没有参加[3](p188)。
实际上，在实行超国家一体化还是主权国家政府间合作的问题上，在法国如同在欧洲其他国家一样，一直都存在不同意见。在战时和战后最初几年中，主张逐步限制或转移主权的欧洲联邦主义影响较大。但是，欧洲是现代民族主权国家原则的发源地，法国又是一个民族主义感情非常强烈的国家，强调维护法国的自主权利，反对削弱国家主权的力量也很强大。有的学者根据1980年代以来解密的文献研究表明，进入1950年代，在法国的权力精英中，对超国家一体化的支持开始削弱。
例如，在提出舒曼计划后，法国政府的文官系统中曾就对未来组织的结构及其与欧洲经济合作组织的关系展开了激烈的讨论。有一派意见反对莫内的主张，认为应按欧洲经济合作组织的模式建设。对外经济关系指导部、财政部等机构中都有这样的主张。一些高级官员反对莫内主张的“高级机构”，要求用其他机构代替之。这些反应，证明了对于削弱法国主权的“反感”。1953年7月，外交部的官员们也建议返回到政府间合作去[4](p26-27)。军方精英的态度也有两重性并在变化之中。如1949年12月高级国防学院(IHEDN)关于欧洲联合的文件中，似乎赞成“联邦”，同时又说它“不像一个无视各国主权的联邦国家，而是像一个联盟，一个邦联或一个国家联合体”。自1952年起，支持联邦主义的倾向削弱了。如在空军军事学院(ESGA)的课程表中可以看出“联邦主义”倾向消失了[4](p9-10,13-14)。
戴高乐派作为强烈的民族主义者，主张欧洲联合，但反对煤钢共同体和防务共同体，原因之一就是它们威胁法国主权。戴高乐在战时就考虑“把靠近莱因河、阿尔卑斯山和比利牛斯山的国家在政治、经济和战略上联合起来，使这个组织成为世界三大势力之一”。同时他认为联合只能是在主权国家合作的基础上进行。1944年3月他在阿尔及尔咨询议会上说：“为了使这复兴起来的旧大陆，能够找到一个符合我们这个时代条件的均衡，我们认为应当组织一些集团，但不应当损害每个成员的主权。”[8](p580)1950年代初，戴高乐斥责煤钢共同体和防务共同体都是在“歪曲欧洲联合的思想”和欺骗人民，其要害是要法国放弃主权而溶化在一个更大的整体中。他说“作为世界巨大希望的欧洲，不要使它变成一堆紊乱的‘联营机构’，而要使它变为一个若干国家组成的邦联。”[9](p189)他批评“所谓欧洲军计划，是一项奸诈的计划草案，它威胁着法国的主权，可能以法律形式剥夺法国的主权。”而且还会使欧洲置于美国的领导之下[2](p184-185)。戴高乐派提出欧洲15个“自由国家”建立“政治联盟”，“一个邦联”。戴高乐派的米歇尔·德勃雷在讨论防务共同体时强调：“欧洲不是一个民族；欧洲是一群民族的集合体；欧洲不是一个国家，而是一群国家。建设欧洲必须考虑这个现实。”[3](p168-169)
还有人从另外的角度提出了转移或限制主权的条件。1952年10月，在激进社会党代表大会上，爱德华·埃里奥——国民议会的议长——批评欧洲防务共同体条约“违背法国宪法，因为它导致放弃国家主权而又没有回报。德国可以获得一些好处而法国却一无所获。”[10](p201)1954年7月他又在英国《星期天泰晤士报》上撰文，说没有一个“名副其实的法国政治家能够接受如此危险——如此致命的条款”。他主张寻求一项新的妥协，它“必须允许法国军队保持其灵魂，法国保持其充分主权。”[10](p277)爱德华·博纳富曾经表示要通过某个部门来实现对旧的主权概念的突破，但他也说欧洲防务共同体“是对真正的欧洲观念的一种威胁”，声称“放弃主权，在一个真正的自由国家共同体内，一个真正的大西洋共同体内，是可以的；在一个真正的欧洲，也是可以的；但是在一个虚构的六国共同体内放弃主权，是决然不行的！”[3](p170)这些都表明，实行转移或限制国家主权，是一个十分敏感的、远比人们想象的要复杂得多的问题。
法国围绕欧洲防务共同体发生的辩论，被雷蒙·阿隆称为自德雷福斯事件以来最大意识形态和政治辩论，“其最深刻的意义影响到法国生存的根本原则问题，即民族国家。”[3](p138)法国提出对欧洲防务共同体条约广泛而详尽的修改。主要内容一是欧洲防务共同体的决策及其与北约的关系：二是关于防务共同体的机构：三是关于军事方面：四是关于总则的。一位研究者指出，这些修改的结果将是“欧洲防务共同体的整个超国家性基础丧失殆尽”，它“将更多地成为一个同盟，而不是一个共同体”。按这些修改，在8年之久的时间内，如果重要的利益受到不利的影响，有关国家的否决权将会使所有行动都停顿下来；第三十八条关于政治共同体的规定也将死亡；防务共同体的专员公署将降格为一个仅仅是技术性的管理局，这样一个管理机构不仅难于作出决定，由于被剥夺了权力的基础，决定的实施也将非常困难；如果美、英不再实行其在1954年宣示的与欧洲防务共同体密切合作并长期在欧洲大陆保持足够军事力量的政策，则参加国有权退出防务共同体；其他体现防务共同体的超国家一体化性质的规定，如军队的统一管理、共同预算之类，也将改变或推迟到遥远的将来[10](p281-284)。法国的要求没有被接受，于是国民议会否决了欧洲防务共同体条约。
此后，1950年代中期欧洲一体化“重新发起”，建立了欧洲经济共同体，仍具有一定的超国家性质。《罗马条约》规定共同体委员会“代表共同体的利益，在履行职责时完全独立”，“不征求也不接受任何政府或其他机构的指示”，部长理事会到一定时候要实行多数表决，等等。但总的来说，其超国家性质比煤钢共同体削弱了，政府间原则的部长理事会成为最高决策者。
三
法国对超国家一体化路线进行最强烈的反击，是在戴高乐1958年重新上台之后。戴高乐没有反对煤钢共同体和经济共同体这些既成事实，但他主张“祖国的欧洲”，努力将欧洲联合引导到以法国为首的政府间合作的“联盟”或“邦联”道路上来。这是他的独立自主和重振大国地位政策的主要内容之一。
戴高乐在这方面的第一个重大的举动，是在欧洲政治联合问题上。重新上台后不久，1958年9月他首次与阿登纳会谈时，说法国打算建议六国对于当前世界一切政治问题，经常进行协商。1959年10月，法国正式提出六国就政治事务进行定期磋商，并在巴黎设立一个政治秘书处。1960年5月，戴高乐在记者会上提出要把西欧“建设成一个为了行动、进步和防务而组织起来的政治、经济、文化和人的集团”。7月，他又指出，如果不从政治上建设欧洲，那么经济集团本身最后也不能巩固。他的计划是六国实行领导人定期会晤，并成立一个常设机构，以便为会议作准备，并监督达成的决议的执行。随后，六国商定成立一个以法国驻丹麦大使克里斯蒂昂·富歇为首的委员会，起草政治联盟的条约。
戴高乐提出的欧洲政治联盟是一个“国家间的联盟”。1960年7月他在给阿登纳的信中指出：政治联盟“目前只能是国家之间有组织的合作”，六国间现存的超国家性质的机构应加以改组，以担负“技术性的和咨询性的正常使命”[9](p212-213)。9月5日，他描述了政治联盟的方案：各国负责政府之间就彼此的行动进行有组织的、定期的协商；一个由各国议会代表组成的议会，定期举行各种讨论；尽早举行一次欧洲公民投票，以使这个欧洲一开始时就具有必不可少的人民参加和干预的性质[11](p193)。1961年10月关于政治联盟的“富歇计划”，体现了法国的主张。这个联盟将包括防务政策和对外政策，并开展艺术、科学和文化领域的合作。其主要机构为：一个由政府首脑或外交部长组成的理事会，其决定由全体一致作出；在巴黎设立一个常设秘书处，由各成员国外交部的高级官员组成，也将是政府间原则的；一个欧洲议会，其成员由各国立法机构指派；可以在3年后修改现行条约草案[4](p151-152),[12](p247-248)。可以看到，它没有超出传统型国际组织的范围。戴高乐不仅不希望超国家主义的倾向自由滋长，还希望把欧洲现有各共同体之上“盖上”一个政府间合作的联盟机构。法国外长莫里斯·顾夫·德姆维尔说：“一个联合的欧洲将是一个有组织的合作形式出现的民族的、国家的联盟，将来可能变成一个庞大的邦联，现存的共同体将要合并进去，通常要服从政治权力的领导，因为共同体并不代表一个政治权力。”[2](p243)居伊·德卡莫瓦指出，戴高乐“要求完全改变建设统一欧洲的目标和方法。邦联的长远目标将取代走向联邦的审慎步骤。一项政府间的正式协议将取代共同体的执行机构与以国家为基础的部长理事会之间的对话。”[13](p385)
于是发生了严重分歧，一是政治联盟的性质，即实行“超国家”一体化，还是坚持国家主权原则的政府间合作，并把已具有一定超国家性质的共同体也纳入政府间合作的机构之下；二是与美国的关系；三是英国加入的问题（本文专从主权角度来讨论，不讨论后两个方面）。在欧洲议会和在富歇委员会里，都有一批人要求加强政治联盟方案的超国家性。一些人认为，“戴高乐的”政治欧洲将会把欧洲共同体降低为一种新的政府间体制之下的管理机构，会逐步用联盟来取代共同体。比利时、意大利、荷兰强调，欧洲政治联盟不应触动共同体现存机构，应建立超国家的政治一体化，并要求英国参加。欧洲议会在1960-61年间通过报告或决议，主张推进现有共同体的超国家性。关于政治联盟，它表示只有当邦联是向联邦体制的一种过渡时，才同意邦联的观念。它主张设立独立的、向欧洲议会负责的联盟秘书长，在某些方面把少数服从多数的原则引进理事会或者当出现运转失灵时赋予议会以仲裁的权力，三年后修改条约应以引进或扩大多数表决和通过普选选举欧洲议会为取向，“新条约和任何条款都不能被解释为对欧洲共同体机构的生存、职权或未来的活力重新提出疑问。”[12](p239,248)以莫内为首的“欧洲合众国行动委员会”积极推动加强现有共同体的超国家特性，担心戴高乐的方案会带来负面影响。莫内在1960年8月给“行动委员会”发出通知，表示六国需要建立首脑一级的政治权力，但戴高乐的某些看法可能会把共同体的作用贬低到从属于各国政府合作组织的地位。他还指出，戴高乐“停留在那些过时的概念上”，“忽略了现代历史中的全部教训”，“恰好是这些经验向我们证明，要在拥有主权的各国之间解决全部的欧洲问题是不可能的”[2](p269-270)。
在争论中，法国政府于1962年1月向委员会提出一份文件（第二个富歇计划），使欧洲联邦主义者更加不满意。它把国家联盟的目标扩大为“在对外政策、经济、文化、防务等有共同利益的领域里使各成员国的政策相互接近、协调和统一”。这就是把联盟的权限范围扩大到经济领域，意味着使经济共同体从属于政府间合作的政治机构，却没有提《罗马条约》的不可触犯性。独立的秘书长也没有提到，而设立一些由各国外交官组成的常设委员会来协励理事会工作。限制欧洲议会的讨论领域，也未提议会的普选问题。
在富歇委员会中的其他五国代表提出反建议：必须尊重现有的共同体的权限，政治联盟中要排除经济权限；必须超越政府间合作的阶段，在理事会的投票中引入多数决定的原则；起码在某些情况下一定要征求议会的意见，任命一个独立的秘书长，必须详细说明议会的作用、议会的普选，等等[12](p251-252)。在1962年4月的外长会议上，比利时外长保罗－亨利·斯巴克批评法国的方案太狭隘了，宣称“欧洲要么是超国家的，要么就无欧洲可言。”[9](p214)斯巴克说，比利时不会接受法国关于政治联盟的建议。按照《罗马条约》等条约，应由经济共同体的部长理事会和委员会处理经济问题。政治条约不能授予国家和政府首脑以控制诸共同体之权[4](p136-137)。荷兰也担心，建立一个政府间性质的上层结构会损害共同体的超国家体制。荷兰外交大臣约瑟夫·伦斯说：“荷兰完全赞成一个联合的欧洲。……这个欧洲应是建立在超国家和一体化原则的基础上，正如建立欧洲煤钢共同体的条约那样。但是法国的概念却是另一回事，它是基于国家之间的联盟，一个祖国的欧洲的老观念之上的。我们认为这个计划应当加以拒绝……”[4](p149-150,153)终于，戴高乐按他的设想建立政治联盟，并改造欧洲现存共同体的计划没有被接受。
在此期间，戴高乐反复宣传“祖国的欧洲”、“政府间有组织的合作”，反对转让主权原则和“欧洲联邦”。1960年5月戴高乐号召把欧洲建成一个“政治、经济、文化和人的集团”时，强调“所有参加国都应该仍然保持它们原来的面貌，所遵循的道路应该是国家之间有组织的合作道路，然后也许才会变成一个伟大的邦联。”[11](p171)1960年9月他强调：“欧洲的实际情况是什么呢？建设欧洲的支柱是什么呢？实际上，这就是国家，……只有国家才是有权力命令并有权力要求服从的实体。如果以为能够在国家之外或在国家之上建立某种有效的机构而且得到各国人民的赞成，那只是一种幻想。”欧洲现有的或多或少带有超国家性质的机构“在技术上有它们的价值，但没有也不可能有政治上的权力和效能。……只有国家才有这样的权力。”[11](p192)1962年5月，在富歇计划遭到抵制后，戴高乐又谈到这埸争论：“除了由各个国家组成的欧洲以外，不可能有别的欧洲。除此之外都是些神话、空想和夸耀。”针对欧洲联邦主义的主张，他指出“今天在欧洲没有一个拥有足够的力量、威信和技能的联邦组织者，因此这样一个实体是无法找到的。”欧洲各国人民不会服从一些外国议员通过的、违背他们的愿望的法律。而且这个所谓“一体化”的欧洲会受某个外部国家的控制，这样“也许就会有一个联邦的组织者，可是它不会是欧洲国家。”[11](p338-341)
四
戴高乐没有实现他的政治联盟计划，但没有停止对“超国家”一体化的批评。1963年4月，他强调，西欧联合是法国对外行动的一个主要目的，但“所有要把我国主权转交给国际最高机构的体制，都是同法兰西共和国的权利和义务不相容的。……欧洲国家——特别是法国——放弃本身主权的做法，不可避免地会导致从属于外国的地位。”[11](p424)7月，他批评战后初期“法国领导人所参加的国际性事业，目的总是要把法国在其中溶化掉，……北大西洋组织就是这样……所谓‘超国家’欧洲的方案也是这样，在这样的欧洲内，像现在这样的法国将会消失，只需要它付钱和发表演说就行了。这个欧洲表面上由一些匿名的、无国籍的委员会治理，……它注定只能成为……美国的附庸。”[11](p448-449)1964年1月，他又指出：“欧洲任何一个国家的人民都不会同意把它的命运委托给一个主要是由外国人组成的‘最高机构’。不管怎么样，法国是不会同意的。”[11](p491)戴高乐鄙视共同体的机构和共同体委员会的官员。他对共同体委员会首任主席瓦尔特·哈尔斯坦颇不满意，因为他总是想扩大共同体委员会的权力，使之朝联邦路线发展。他在下野后写的回忆录中写道，哈尔斯坦“热烈拥护超国家的观点”，简直把他的驻地布鲁塞尔变成了他的首都，并似乎在那里拥有主权，指挥同僚，任命官员，接受大使的国书。他认为哈尔斯坦虽然是一个真诚的欧洲人，但首先是一个野心勃勃的德国人。其所争取实现的欧洲首先是从德国利益出发的[14](p193)。
于是，法国不久与主张超国家主义的意见再次发生冲突。这是在共同体本身的建设方面。戴高乐上台后法国没有反对经济共同体，但特别重视共同农业政策，并希望在农业方面有稳定的财政支持（共同体农业基金）。欧洲派人士积极推动三个共同体（煤钢共同体、经济共同体和原子能共同体）的合并，并加强共同体机构特别是共同体委员会的独立性和超国家权力，实行共同体议会的直接选举和加强其地位。1963年共同体议会作出决议，表示仍然寄希望于“欧洲合众国”。1964年莫内的“欧洲合众国行动委员会”发表声明，要求继续进行经济一体化，扩大欧洲议会的预算决定权，用普选方式产生一部分议员，由议员投票来决定共同体委员会主席人选等。[12](p278,281)哈尔斯坦任主席的共同体委员会，也希望按《罗马条约》加强独立的超国家权力。
在此过程中提出了两方面相互联系的问题。一是共同体建立“自有财源”，以利于维持共同体的活动，特别是建立共同体的农业基金，而这些资金起初是依靠成员国政府的捐款。共同体委员会希望这笔资金通过对共同体国家自第三国的进口征税来获得。这导致第二个问题，即共同体议会获得更大的实权，特别是对“自有财源”的控制，并从而更像一个真正的立法机构。1965年共同体委员会提出建议，从1967年7月起，与关税同盟同步建成农业共同市场，由共同体提供对共同农业政策的资助，共同体应建立“自有财源”，纳入共同体预算，接受共同体议会的控制，部长理事会应以多数表决的方式来决定共同体的预算。这样试图把几个问题作“一揽子”解决，似乎是一个各方面兼顾的安排：法国得到了共同农业政策并使其资金来源有了保障，而共同体委员会则可以加强自身的权力和共同体议会的权力，使共同体更具有超国家性。
戴高乐毫不犹豫地作出了抉择：坚决要求到1967年7月按期实行共同体关于农业财政安排的许诺，但不要欧洲议会对共同体预算的控制，反对加强共同体的超国家权力。共同体委员会未经先行与共同体理事会和各国政府磋商，就把它的“一揽子”建议提交给了共同体议会，更使法国政府不满。法国外长顾夫·德姆维尔告诉共同体理事会；“不论是布鲁塞尔的委员会还是斯特拉斯堡的议会都没有权利要求……对整个共同体的财政承担责任。”1965年6月，法国在部长理事会上提出农业共同市场继续由各国政府直接捐款来提供资助，直到1970年或部长理事会一致决定的某个较早的时候为止[3](p343-344)。但法国与其他五国产生分歧，于是顾夫·德姆维尔在6月底宣布中止会议。在此后几个月内，法国拒不参加部长理事会，此即“空椅子危机”。7月下旬共同体委员会提出妥协建议，法国仍然不肯返回会议。
法国实行抵制还有更深层的原因。原来，《罗马条约》规定，到1966年1月将进入共同体建设过渡期的第三阶段，届时部长理事会应过渡到在多数问题上实行多数表决。而戴高乐不仅不喜欢共同体委员会把自己当作欧洲政府的作派，还坚持反对共同体部长理事会转向多数表决制。1965年9月9日，戴高乐在记者会上挑明了这一点。他把矛头指向了《罗马条约》等现有的共同体条约，说它们是在1958年法国力量恢复以前签订的，反映的主要是其他国家的要求，并说“这次事件使我们清楚地看到，如果罗马条约最初所规定的某些条文真正得到执行的话，我们国家明天将有可能处于什么样的境地。”他宣称：“如果我们随波逐流，同时放弃自己支配自己的权力和我们的宪法的话，我们看到这种从属关系会把我们引向何方。我们的宪法规定法国的主权属于法国人民，法国人民通过他们的代表和公民投票的方法行使主权，这里边没有规定任何例外。”[12](p288-289)[13](p419)他批评共同体委员会想攫夺各国政府的权力：“存在另一种欧洲联邦的概念，……在那里，各成员国将失去其民族特性，这个联邦……将由某种由老朽的、无国家和不负责任的人们组成的技术性机构来统治。”[15](p111)10月20日，顾夫·德姆维尔也作了说明：“在重新开始对具体问题和技术问题进行讨论之前，有必要达成一个政治上的协议。这个协议应该经过细致的准备，应该针对一个整体性的修改。这种修改将能制定出六国合作的正常条件……”这种“整体性的修改”要针对委员会的作用，它应该是找到妥协方案而不是企图强迫人接受它的看法，还要针对少数服从多数的表决办法[12](p289)。显然，法国要对共同体向“超国家”方向发展的趋势踩刹车。
法国的这种政策，引起了其他五国的不满，在法国国内也引起了批评。僵局持续了几个月，法国同意重返部长理事会议。六国外长在1966年1月在卢森堡重新聚会。顾夫·德姆维尔提出三方面要求：立即修改关于多数表决的规则，另立一份解释性的议定书，说明当一国政府认为其关键利益受到威胁时，应恢复协商一致的原则；修改委员会与理事会的关系，限制共同体委员会的权限，加强理事会对委员会的控制，为此提出了10条备忘录；就法国感兴趣的问题制定工作日程，包括在4月以前确定农业资助问题的安排等[12](p291)。当时报界评论说：“实际上，戴高乐政府没有作丝毫让步。”直到1月底，就争论问题——理事会表决方式和共同体委员会的权力问题——通过通宵达旦的争论，才终于达成所谓“卢森堡妥协”。在多数表决的问题上，记录了双方的立场：“1.在委员会提出的关系到一个或几个伙伴的非常重大利益的建议适用于多数决定的情况下，理事会成员将努力在合理的时间内达成一项可以为理事会所有成员接受的决议……2.……法国代表团认为，在关系到非常重要的利益的情况下，讨论必须一直进行到达成全体一致的协议为止。3.六国代表团注意到，在未能达成完全协议的情况下如何处置的问题上，存在不同意见。4.然而六国代表团认为这种分歧不妨碍共同体按照正常的程序恢复工作。”法国限制共同体委员会权限的10条意见变成了7条，即“关于理事会与委员会的关系”的文件，规定委员会要与理事会“密切合作”，委员会在提出非常重要的建议之前应与各成员国政府取得联系，委员会提交理事会和各成员国的建议和其他正式议案应在后者得到通知并有了正式文本之后才得公布，共同体以外国家的使团的委任书应同时递交给理事会主席和委员会主席，理事会和委员会确定加强对共同体开支的控制的方式等[6](p94-95)。不难看到，这七条的目的，是使共同体委员会的活动受到部长理事会和各国政府更多的制约。
经过这埸争论，法国未能达到修改《罗马条约》的目的，但是却在事实上使得在重大问题上协商一致，继续成为共同体决策的基本方式。预期的向多数表决的转变没有实现。而且，“戴高乐对一致原则的坚持，提高了成员国对各自利益的意识，使他们甚至在没有涉及重大利益的时候也更加不愿在理事会诉诸表决。”[16](p59)共同体委员会的倡议权没有被否定，但它受到了部长理事会和各成员国政府更多的限制，其作为共同体建设的“发动机”的作用受到了削弱。不久，三个共同体的执行机构合并，共同体委员会改组，法国不喜欢的哈尔斯坦不再担任委员会主席。总之，共同体向超国家主义方向的发展受到了阻滞，而向戴高乐主义的邦联理念、“政府间合作”和“祖国的欧洲”靠近了。这种情况一直持续到80年代，才发生变化。
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年04期
【原文出处】《华中师范大学学报：人文社科版》(武汉)2006年01期第102～109页
【作者简介】黄正柏，华中师范大学历史文化学院教授，博士生导师。（湖北 武汉 430079）
| 【内容提要】 | 第二次世界大战后的一个时期，欧洲联邦主义在法国有较大的影响，他们主张超国家一体化，最后实现“欧洲联邦”。让·莫内设计了具有超国家性质的欧洲煤钢共同体，得到实施。但他设计的欧洲防务共同体，却遭到否决。戴高乐重新上台后，强烈坚持国家主权，主张“祖国的欧洲”和“国家间有组织的合作”，力图在欧洲共同体建设问题上贯彻其主张，并与其他国家发生争论。这种争论阻滞了欧洲联合向超国家方向进一步发展，并表明在欧洲一体化中，国家主权问题的复杂性。 |
一
在第二次世界大战期间和战后初期，法国同其他一些西欧国家一样，存在着强大的欧洲联邦主义思潮，主张转移或限制国家主权的超国家一体化，建立欧洲联邦，把它视为实现法国和欧洲的安全、和平与发展，特别是解决德国问题的正确道路。战时法国国内的不少抵抗运动组织及其领导人，纷纷提出欧洲必须联合起来，而且认为国际联盟式的国际组织不能维持和平，欧洲需要超越民族国家，限制或转移部分国家主权，建立“人民的联盟而不是国家的联盟”、欧洲联邦或“欧洲合众国”[1](p80-84)在戴高乐为首的法国海外抵抗运动中，主张欧洲联邦的也不乏其人。担任法兰西民族解放委员会委员的让·莫内在1943年8月提交的一份报告中指出：“欧洲各国如果只是在民族独立的基础上重建各自的政府，强权政治和经济保护主义就会重新抬头，欧洲就无和平可言。”“欧洲繁荣与必不可少的社会发展意味着欧洲各国应该成为一个联邦，或是一个‘欧洲实体’，使欧洲成为一个共同的经济单位。”一年以后他又从解决德国问题的角度提出，或许可以把旧德意志帝国的一部分工业潜力用于一种新的体制，为了各参加国的利益，将鲁尔的煤钢资源交付给包括解除了武装的德国在内的欧洲权力机构领导和管理。“此举将导致欧洲的统一，但不仅仅是在合作中求统一，而是通过把欧洲各国人民所同意的那部分主权，转移到一种类似中央联盟的形式中去求得统一”[2](p10,11)。战后的一段时期内，欧洲联邦主义运动在法国相当活跃。1948年，在法国有17个欧洲联邦主义的团体，其成员少者几十人，多的达几千人。以亨利·弗雷内为主席的“欧洲联邦主义者联盟”曾在1949年在法国征得一大批市长在一项呼吁书上签名，支持起草一个欧洲联邦条约[3](p159)。一些欧洲联邦主义的支持者访问法国的军事院校和国防研究机构，宣传欧洲联邦主义思想。在军事院校中，举行以欧洲联邦问题为题的讲座，许多研究论文也讨论着欧洲联邦的话题。[4](p8-11)。
这种潮流也影响到当时的法国政府。1946年4月，在第四共和国宪法草案的讨论会上，通过了第四十六条：“法国同意为维护和平与组织和平所可能必需的对自己主权的限制。”[1](p151)那时法国政府对于欧洲联合的政策表现出较多的“欧洲联邦主义”倾向。1948年，为了实施马歇尔计划而成立了“欧洲经济合作组织”。一些欧洲联邦主义者认为这远远不够。让·莫内就认为，欧洲经济合作公约有“先天不足”。他写信给法国外长乔治·皮杜尔（1947-1948年间任外长，1949-1950年任总理），指出“16个主权国家进行合作的想法实际上只能是个幻想。我认为，唯一的办法是成立欧洲联邦”。他又在给罗贝尔·舒曼（1947-48年间任总理，1948——52年任外长）的信中说：“西欧各国应该把各自的努力化为全欧洲共同的努力。只有成立西欧联邦，才可能把共同的努力变为现实。”[2](p70-72)在这种背景下，当1948年5月海牙“欧洲大会”提出了建立联邦制的欧洲联盟的倡议后，法国和比利时就支持成立一个单独的机构——一个拥有主权权力的欧洲议会（当时称European parliament Assembly）的意见。法国的想法是建立一个代议制的欧洲咨询议会，作为未来欧洲议会的雏形，并且赞成放弃一部分主权[5](p70)。这一建议提交布鲁塞尔条约组织（1948年成立，成员为英、法、荷、比、卢五国）的咨询委员会讨论。五国建立了一个以法国政治家爱德华·埃里奥为主席的特别委员会，试图搞一个欧洲的“宪法”(constitution)草案。由于英国反对放弃国家主权，结果是在1949年5月由布鲁塞尔条约五国加上挪威、瑞典、丹麦、意大利和爱尔兰，共10个国家成立了“欧洲委员会”(the Council of Europe)，它是一个按政府间合作原则建立的组织，由一个欧洲咨询议会和一个代表各国政府的部长委员会组成，后者拥有更重要的地位。当时意大利外长斯福尔扎在其回忆录中写道：建立欧洲委员会的最后文件是“最先进的法国——意大利主张与英国政府的谨慎主张之间妥协的结果。”[4](p60)
这种情况使欧洲联邦主义者失望和不满。莫内希望找到新的突破口，从某一有限的领域着手，研究主权问题，逐步实现欧洲一体化。也有其他人有类似想法，如“民主与社会主义者抵抗联盟”的爱德华·博纳富说：“必须选择一个基本的产业部门作为如何冲破旧的民族边界和国家主权概念的范例。显然必须选择煤炭工业。”[3](p58)当时美国迫切需要西欧联合起来，一再催促法国采取主动。在这种情况下，法国于1950年提出了“舒曼计划”，其实际设计师则是莫内。按此计划建立欧洲煤钢共同体，具有“超国家”特点，不同于通常政府间的国际合作组织。其高级机构被规定为一个不受各成员国政府制约的独立机构，其成员“不得采取与他们的职务的超国家性质不符的行动”[6](p48)。高级机构只对一个共同议会负责，这个议会将来要实行直接选举，它有罢免高级机构的权力。还有一个欧洲法院以处理涉及高级机构权力和行动的争议。共同体机构与各成员国政策的协调则由部长理事会来进行，它代表各成员国的利益，“除例外情况外”，实行多数表决。煤钢共同体将有独立的财源，从共同体的煤钢生产值中抽取。莫内说：“本建议具有重要的政治意义：将在各国维护国家主权的城堡上打开一个有限的但又是深深的缺口，将引导各国走向为维护和平所必不可少的统一。”[2](p102-103)在六国讨论煤钢共同体的会议上，他强调“任何形式的政府间的合作都终将是毫无出路的。……我们到这里来是为了建立一个欧洲共同体。这样的超国家的权力机构不仅仅是为了解决经济问题，而是为今后建立欧洲联邦铺平道路。”[2](p139)莫内希望英国参加煤钢共同体，并强调不能更改“合并部分主权”的原则。他也反对允许英国有一种特殊地位的妥协方案，因为那样可能产生一个欧洲经济合作组织的翻版[2](p121-122)。针对麦克米伦提出的一个冲淡舒曼计划超国家性质的反建议和试图使欧洲煤钢共同体从属于欧洲委员会的“艾登计划”，莫内强调“各国间的合作尽管非常重要，但若不实行主权转移，仍无力解决任何问题”，并坚持煤钢共同体必须保持独立性[2](p124-125,202-203)。
欧洲煤钢共同体成立后，莫内就任高级机构首任主席，再次强调共同体的超国家性质：“为了共同体总体利益，我们将完全独立地行使我们职责。……我们将不参与和我们的职责的超国家特点不相符合的一切行动。”[2](p196)他还指出，“高级机构不是对各国而是对欧洲议会负责……这是第一个被赋予了主权权力的欧洲议会。”共同体的财源来自向生产进行的“直接收税”，这是共同体具有联邦性质的特点之一[7](p34,143)。他主张“部长理事会应该努力得出一种共同的见解，而不是在各成员国利益之间寻求妥协。在条约所规定的范围内，你们尽可行使标志着欧洲煤钢共同体特征的新型主权。”[2](p204)“共同体”这个名称，也是要表明这种联合与通常的国际组织不同。在欧洲联合历史上是一个新的创举。
二
此后不久，法国又把煤钢共同体的思路应用于德国重新武装问题，提出了建立欧洲防务共同体和“欧洲军”的“普利文计划”，其设计师仍是莫内。法国强调其超国家性，认为只有这样才能对将要建立的德国武装力量形成有效的约束。为适应欧洲防务共同体的需要，一些人进一步提出建立一个欧洲政治共同体，也得到了法国的支持。1952年，著名的欧洲联邦主义者、比利时的保罗·亨利—斯巴克提出由煤钢共同体议会来起草欧洲政治共同体的计划，得到了法国总理比内和外长舒曼的支持[3](p159)。于是，在法国和意大利的支持下，组成以斯巴克为首的特别“宪法委员会”，承担起草欧洲政治共同体条约的任务。该委员会于1953年3月提出政治共同体的条约草案，规定要建立一个“超国家性质的欧洲共同体”，它将与欧洲煤钢共同体、欧洲防务共同体一起“构成一个单一的法律实体”。草案为欧洲政治共同体设计了一套具有联邦制特点的机构[6](p55-58)。但随后的讨论中发生争论，最重要的争论就是超国家权力的问题。不久，由于法国国民议会否定了欧洲防务共同体条约，这项计划也被束之高阁。
莫内等主张的超国家一体化，在煤钢共同体中在一定程度上得到实施。然而同出于莫内构思的欧洲防务共同体计划却遭到否定。法国“出尔反尔”，一个主要原因，是主权问题，因为煤钢共同体只涉及有限的经济部门，而防务共同体涉及到国家主权的核心——军队和防务，即所谓“高级政治”的领域。让·莫内当时告诉人们说，欧洲防务共同体在法国遭到否决是因为“我们低估了民族主义思潮。现在，这股思潮已经发展到顶点。”后来他又就此发表评论，说当时由于外界环境的迫使而比原来设想的走得更快，认为统一欧洲必须首先建立欧洲政治联邦，是“过于大胆了”，尽管方向是对的，但是“走得快了一些”[2](p224,219-221)。在欧洲防务共同体失败后，法国总理孟戴斯·弗朗斯曾总结其失败的原因有二：一是“太多的超国家机制”，二是英国没有参加[3](p188)。
实际上，在实行超国家一体化还是主权国家政府间合作的问题上，在法国如同在欧洲其他国家一样，一直都存在不同意见。在战时和战后最初几年中，主张逐步限制或转移主权的欧洲联邦主义影响较大。但是，欧洲是现代民族主权国家原则的发源地，法国又是一个民族主义感情非常强烈的国家，强调维护法国的自主权利，反对削弱国家主权的力量也很强大。有的学者根据1980年代以来解密的文献研究表明，进入1950年代，在法国的权力精英中，对超国家一体化的支持开始削弱。
例如，在提出舒曼计划后，法国政府的文官系统中曾就对未来组织的结构及其与欧洲经济合作组织的关系展开了激烈的讨论。有一派意见反对莫内的主张，认为应按欧洲经济合作组织的模式建设。对外经济关系指导部、财政部等机构中都有这样的主张。一些高级官员反对莫内主张的“高级机构”，要求用其他机构代替之。这些反应，证明了对于削弱法国主权的“反感”。1953年7月，外交部的官员们也建议返回到政府间合作去[4](p26-27)。军方精英的态度也有两重性并在变化之中。如1949年12月高级国防学院(IHEDN)关于欧洲联合的文件中，似乎赞成“联邦”，同时又说它“不像一个无视各国主权的联邦国家，而是像一个联盟，一个邦联或一个国家联合体”。自1952年起，支持联邦主义的倾向削弱了。如在空军军事学院(ESGA)的课程表中可以看出“联邦主义”倾向消失了[4](p9-10,13-14)。
戴高乐派作为强烈的民族主义者，主张欧洲联合，但反对煤钢共同体和防务共同体，原因之一就是它们威胁法国主权。戴高乐在战时就考虑“把靠近莱因河、阿尔卑斯山和比利牛斯山的国家在政治、经济和战略上联合起来，使这个组织成为世界三大势力之一”。同时他认为联合只能是在主权国家合作的基础上进行。1944年3月他在阿尔及尔咨询议会上说：“为了使这复兴起来的旧大陆，能够找到一个符合我们这个时代条件的均衡，我们认为应当组织一些集团，但不应当损害每个成员的主权。”[8](p580)1950年代初，戴高乐斥责煤钢共同体和防务共同体都是在“歪曲欧洲联合的思想”和欺骗人民，其要害是要法国放弃主权而溶化在一个更大的整体中。他说“作为世界巨大希望的欧洲，不要使它变成一堆紊乱的‘联营机构’，而要使它变为一个若干国家组成的邦联。”[9](p189)他批评“所谓欧洲军计划，是一项奸诈的计划草案，它威胁着法国的主权，可能以法律形式剥夺法国的主权。”而且还会使欧洲置于美国的领导之下[2](p184-185)。戴高乐派提出欧洲15个“自由国家”建立“政治联盟”，“一个邦联”。戴高乐派的米歇尔·德勃雷在讨论防务共同体时强调：“欧洲不是一个民族；欧洲是一群民族的集合体；欧洲不是一个国家，而是一群国家。建设欧洲必须考虑这个现实。”[3](p168-169)
还有人从另外的角度提出了转移或限制主权的条件。1952年10月，在激进社会党代表大会上，爱德华·埃里奥——国民议会的议长——批评欧洲防务共同体条约“违背法国宪法，因为它导致放弃国家主权而又没有回报。德国可以获得一些好处而法国却一无所获。”[10](p201)1954年7月他又在英国《星期天泰晤士报》上撰文，说没有一个“名副其实的法国政治家能够接受如此危险——如此致命的条款”。他主张寻求一项新的妥协，它“必须允许法国军队保持其灵魂，法国保持其充分主权。”[10](p277)爱德华·博纳富曾经表示要通过某个部门来实现对旧的主权概念的突破，但他也说欧洲防务共同体“是对真正的欧洲观念的一种威胁”，声称“放弃主权，在一个真正的自由国家共同体内，一个真正的大西洋共同体内，是可以的；在一个真正的欧洲，也是可以的；但是在一个虚构的六国共同体内放弃主权，是决然不行的！”[3](p170)这些都表明，实行转移或限制国家主权，是一个十分敏感的、远比人们想象的要复杂得多的问题。
法国围绕欧洲防务共同体发生的辩论，被雷蒙·阿隆称为自德雷福斯事件以来最大意识形态和政治辩论，“其最深刻的意义影响到法国生存的根本原则问题，即民族国家。”[3](p138)法国提出对欧洲防务共同体条约广泛而详尽的修改。主要内容一是欧洲防务共同体的决策及其与北约的关系：二是关于防务共同体的机构：三是关于军事方面：四是关于总则的。一位研究者指出，这些修改的结果将是“欧洲防务共同体的整个超国家性基础丧失殆尽”，它“将更多地成为一个同盟，而不是一个共同体”。按这些修改，在8年之久的时间内，如果重要的利益受到不利的影响，有关国家的否决权将会使所有行动都停顿下来；第三十八条关于政治共同体的规定也将死亡；防务共同体的专员公署将降格为一个仅仅是技术性的管理局，这样一个管理机构不仅难于作出决定，由于被剥夺了权力的基础，决定的实施也将非常困难；如果美、英不再实行其在1954年宣示的与欧洲防务共同体密切合作并长期在欧洲大陆保持足够军事力量的政策，则参加国有权退出防务共同体；其他体现防务共同体的超国家一体化性质的规定，如军队的统一管理、共同预算之类，也将改变或推迟到遥远的将来[10](p281-284)。法国的要求没有被接受，于是国民议会否决了欧洲防务共同体条约。
此后，1950年代中期欧洲一体化“重新发起”，建立了欧洲经济共同体，仍具有一定的超国家性质。《罗马条约》规定共同体委员会“代表共同体的利益，在履行职责时完全独立”，“不征求也不接受任何政府或其他机构的指示”，部长理事会到一定时候要实行多数表决，等等。但总的来说，其超国家性质比煤钢共同体削弱了，政府间原则的部长理事会成为最高决策者。
三
法国对超国家一体化路线进行最强烈的反击，是在戴高乐1958年重新上台之后。戴高乐没有反对煤钢共同体和经济共同体这些既成事实，但他主张“祖国的欧洲”，努力将欧洲联合引导到以法国为首的政府间合作的“联盟”或“邦联”道路上来。这是他的独立自主和重振大国地位政策的主要内容之一。
戴高乐在这方面的第一个重大的举动，是在欧洲政治联合问题上。重新上台后不久，1958年9月他首次与阿登纳会谈时，说法国打算建议六国对于当前世界一切政治问题，经常进行协商。1959年10月，法国正式提出六国就政治事务进行定期磋商，并在巴黎设立一个政治秘书处。1960年5月，戴高乐在记者会上提出要把西欧“建设成一个为了行动、进步和防务而组织起来的政治、经济、文化和人的集团”。7月，他又指出，如果不从政治上建设欧洲，那么经济集团本身最后也不能巩固。他的计划是六国实行领导人定期会晤，并成立一个常设机构，以便为会议作准备，并监督达成的决议的执行。随后，六国商定成立一个以法国驻丹麦大使克里斯蒂昂·富歇为首的委员会，起草政治联盟的条约。
戴高乐提出的欧洲政治联盟是一个“国家间的联盟”。1960年7月他在给阿登纳的信中指出：政治联盟“目前只能是国家之间有组织的合作”，六国间现存的超国家性质的机构应加以改组，以担负“技术性的和咨询性的正常使命”[9](p212-213)。9月5日，他描述了政治联盟的方案：各国负责政府之间就彼此的行动进行有组织的、定期的协商；一个由各国议会代表组成的议会，定期举行各种讨论；尽早举行一次欧洲公民投票，以使这个欧洲一开始时就具有必不可少的人民参加和干预的性质[11](p193)。1961年10月关于政治联盟的“富歇计划”，体现了法国的主张。这个联盟将包括防务政策和对外政策，并开展艺术、科学和文化领域的合作。其主要机构为：一个由政府首脑或外交部长组成的理事会，其决定由全体一致作出；在巴黎设立一个常设秘书处，由各成员国外交部的高级官员组成，也将是政府间原则的；一个欧洲议会，其成员由各国立法机构指派；可以在3年后修改现行条约草案[4](p151-152),[12](p247-248)。可以看到，它没有超出传统型国际组织的范围。戴高乐不仅不希望超国家主义的倾向自由滋长，还希望把欧洲现有各共同体之上“盖上”一个政府间合作的联盟机构。法国外长莫里斯·顾夫·德姆维尔说：“一个联合的欧洲将是一个有组织的合作形式出现的民族的、国家的联盟，将来可能变成一个庞大的邦联，现存的共同体将要合并进去，通常要服从政治权力的领导，因为共同体并不代表一个政治权力。”[2](p243)居伊·德卡莫瓦指出，戴高乐“要求完全改变建设统一欧洲的目标和方法。邦联的长远目标将取代走向联邦的审慎步骤。一项政府间的正式协议将取代共同体的执行机构与以国家为基础的部长理事会之间的对话。”[13](p385)
于是发生了严重分歧，一是政治联盟的性质，即实行“超国家”一体化，还是坚持国家主权原则的政府间合作，并把已具有一定超国家性质的共同体也纳入政府间合作的机构之下；二是与美国的关系；三是英国加入的问题（本文专从主权角度来讨论，不讨论后两个方面）。在欧洲议会和在富歇委员会里，都有一批人要求加强政治联盟方案的超国家性。一些人认为，“戴高乐的”政治欧洲将会把欧洲共同体降低为一种新的政府间体制之下的管理机构，会逐步用联盟来取代共同体。比利时、意大利、荷兰强调，欧洲政治联盟不应触动共同体现存机构，应建立超国家的政治一体化，并要求英国参加。欧洲议会在1960-61年间通过报告或决议，主张推进现有共同体的超国家性。关于政治联盟，它表示只有当邦联是向联邦体制的一种过渡时，才同意邦联的观念。它主张设立独立的、向欧洲议会负责的联盟秘书长，在某些方面把少数服从多数的原则引进理事会或者当出现运转失灵时赋予议会以仲裁的权力，三年后修改条约应以引进或扩大多数表决和通过普选选举欧洲议会为取向，“新条约和任何条款都不能被解释为对欧洲共同体机构的生存、职权或未来的活力重新提出疑问。”[12](p239,248)以莫内为首的“欧洲合众国行动委员会”积极推动加强现有共同体的超国家特性，担心戴高乐的方案会带来负面影响。莫内在1960年8月给“行动委员会”发出通知，表示六国需要建立首脑一级的政治权力，但戴高乐的某些看法可能会把共同体的作用贬低到从属于各国政府合作组织的地位。他还指出，戴高乐“停留在那些过时的概念上”，“忽略了现代历史中的全部教训”，“恰好是这些经验向我们证明，要在拥有主权的各国之间解决全部的欧洲问题是不可能的”[2](p269-270)。
在争论中，法国政府于1962年1月向委员会提出一份文件（第二个富歇计划），使欧洲联邦主义者更加不满意。它把国家联盟的目标扩大为“在对外政策、经济、文化、防务等有共同利益的领域里使各成员国的政策相互接近、协调和统一”。这就是把联盟的权限范围扩大到经济领域，意味着使经济共同体从属于政府间合作的政治机构，却没有提《罗马条约》的不可触犯性。独立的秘书长也没有提到，而设立一些由各国外交官组成的常设委员会来协励理事会工作。限制欧洲议会的讨论领域，也未提议会的普选问题。
在富歇委员会中的其他五国代表提出反建议：必须尊重现有的共同体的权限，政治联盟中要排除经济权限；必须超越政府间合作的阶段，在理事会的投票中引入多数决定的原则；起码在某些情况下一定要征求议会的意见，任命一个独立的秘书长，必须详细说明议会的作用、议会的普选，等等[12](p251-252)。在1962年4月的外长会议上，比利时外长保罗－亨利·斯巴克批评法国的方案太狭隘了，宣称“欧洲要么是超国家的，要么就无欧洲可言。”[9](p214)斯巴克说，比利时不会接受法国关于政治联盟的建议。按照《罗马条约》等条约，应由经济共同体的部长理事会和委员会处理经济问题。政治条约不能授予国家和政府首脑以控制诸共同体之权[4](p136-137)。荷兰也担心，建立一个政府间性质的上层结构会损害共同体的超国家体制。荷兰外交大臣约瑟夫·伦斯说：“荷兰完全赞成一个联合的欧洲。……这个欧洲应是建立在超国家和一体化原则的基础上，正如建立欧洲煤钢共同体的条约那样。但是法国的概念却是另一回事，它是基于国家之间的联盟，一个祖国的欧洲的老观念之上的。我们认为这个计划应当加以拒绝……”[4](p149-150,153)终于，戴高乐按他的设想建立政治联盟，并改造欧洲现存共同体的计划没有被接受。
在此期间，戴高乐反复宣传“祖国的欧洲”、“政府间有组织的合作”，反对转让主权原则和“欧洲联邦”。1960年5月戴高乐号召把欧洲建成一个“政治、经济、文化和人的集团”时，强调“所有参加国都应该仍然保持它们原来的面貌，所遵循的道路应该是国家之间有组织的合作道路，然后也许才会变成一个伟大的邦联。”[11](p171)1960年9月他强调：“欧洲的实际情况是什么呢？建设欧洲的支柱是什么呢？实际上，这就是国家，……只有国家才是有权力命令并有权力要求服从的实体。如果以为能够在国家之外或在国家之上建立某种有效的机构而且得到各国人民的赞成，那只是一种幻想。”欧洲现有的或多或少带有超国家性质的机构“在技术上有它们的价值，但没有也不可能有政治上的权力和效能。……只有国家才有这样的权力。”[11](p192)1962年5月，在富歇计划遭到抵制后，戴高乐又谈到这埸争论：“除了由各个国家组成的欧洲以外，不可能有别的欧洲。除此之外都是些神话、空想和夸耀。”针对欧洲联邦主义的主张，他指出“今天在欧洲没有一个拥有足够的力量、威信和技能的联邦组织者，因此这样一个实体是无法找到的。”欧洲各国人民不会服从一些外国议员通过的、违背他们的愿望的法律。而且这个所谓“一体化”的欧洲会受某个外部国家的控制，这样“也许就会有一个联邦的组织者，可是它不会是欧洲国家。”[11](p338-341)
四
戴高乐没有实现他的政治联盟计划，但没有停止对“超国家”一体化的批评。1963年4月，他强调，西欧联合是法国对外行动的一个主要目的，但“所有要把我国主权转交给国际最高机构的体制，都是同法兰西共和国的权利和义务不相容的。……欧洲国家——特别是法国——放弃本身主权的做法，不可避免地会导致从属于外国的地位。”[11](p424)7月，他批评战后初期“法国领导人所参加的国际性事业，目的总是要把法国在其中溶化掉，……北大西洋组织就是这样……所谓‘超国家’欧洲的方案也是这样，在这样的欧洲内，像现在这样的法国将会消失，只需要它付钱和发表演说就行了。这个欧洲表面上由一些匿名的、无国籍的委员会治理，……它注定只能成为……美国的附庸。”[11](p448-449)1964年1月，他又指出：“欧洲任何一个国家的人民都不会同意把它的命运委托给一个主要是由外国人组成的‘最高机构’。不管怎么样，法国是不会同意的。”[11](p491)戴高乐鄙视共同体的机构和共同体委员会的官员。他对共同体委员会首任主席瓦尔特·哈尔斯坦颇不满意，因为他总是想扩大共同体委员会的权力，使之朝联邦路线发展。他在下野后写的回忆录中写道，哈尔斯坦“热烈拥护超国家的观点”，简直把他的驻地布鲁塞尔变成了他的首都，并似乎在那里拥有主权，指挥同僚，任命官员，接受大使的国书。他认为哈尔斯坦虽然是一个真诚的欧洲人，但首先是一个野心勃勃的德国人。其所争取实现的欧洲首先是从德国利益出发的[14](p193)。
于是，法国不久与主张超国家主义的意见再次发生冲突。这是在共同体本身的建设方面。戴高乐上台后法国没有反对经济共同体，但特别重视共同农业政策，并希望在农业方面有稳定的财政支持（共同体农业基金）。欧洲派人士积极推动三个共同体（煤钢共同体、经济共同体和原子能共同体）的合并，并加强共同体机构特别是共同体委员会的独立性和超国家权力，实行共同体议会的直接选举和加强其地位。1963年共同体议会作出决议，表示仍然寄希望于“欧洲合众国”。1964年莫内的“欧洲合众国行动委员会”发表声明，要求继续进行经济一体化，扩大欧洲议会的预算决定权，用普选方式产生一部分议员，由议员投票来决定共同体委员会主席人选等。[12](p278,281)哈尔斯坦任主席的共同体委员会，也希望按《罗马条约》加强独立的超国家权力。
在此过程中提出了两方面相互联系的问题。一是共同体建立“自有财源”，以利于维持共同体的活动，特别是建立共同体的农业基金，而这些资金起初是依靠成员国政府的捐款。共同体委员会希望这笔资金通过对共同体国家自第三国的进口征税来获得。这导致第二个问题，即共同体议会获得更大的实权，特别是对“自有财源”的控制，并从而更像一个真正的立法机构。1965年共同体委员会提出建议，从1967年7月起，与关税同盟同步建成农业共同市场，由共同体提供对共同农业政策的资助，共同体应建立“自有财源”，纳入共同体预算，接受共同体议会的控制，部长理事会应以多数表决的方式来决定共同体的预算。这样试图把几个问题作“一揽子”解决，似乎是一个各方面兼顾的安排：法国得到了共同农业政策并使其资金来源有了保障，而共同体委员会则可以加强自身的权力和共同体议会的权力，使共同体更具有超国家性。
戴高乐毫不犹豫地作出了抉择：坚决要求到1967年7月按期实行共同体关于农业财政安排的许诺，但不要欧洲议会对共同体预算的控制，反对加强共同体的超国家权力。共同体委员会未经先行与共同体理事会和各国政府磋商，就把它的“一揽子”建议提交给了共同体议会，更使法国政府不满。法国外长顾夫·德姆维尔告诉共同体理事会；“不论是布鲁塞尔的委员会还是斯特拉斯堡的议会都没有权利要求……对整个共同体的财政承担责任。”1965年6月，法国在部长理事会上提出农业共同市场继续由各国政府直接捐款来提供资助，直到1970年或部长理事会一致决定的某个较早的时候为止[3](p343-344)。但法国与其他五国产生分歧，于是顾夫·德姆维尔在6月底宣布中止会议。在此后几个月内，法国拒不参加部长理事会，此即“空椅子危机”。7月下旬共同体委员会提出妥协建议，法国仍然不肯返回会议。
法国实行抵制还有更深层的原因。原来，《罗马条约》规定，到1966年1月将进入共同体建设过渡期的第三阶段，届时部长理事会应过渡到在多数问题上实行多数表决。而戴高乐不仅不喜欢共同体委员会把自己当作欧洲政府的作派，还坚持反对共同体部长理事会转向多数表决制。1965年9月9日，戴高乐在记者会上挑明了这一点。他把矛头指向了《罗马条约》等现有的共同体条约，说它们是在1958年法国力量恢复以前签订的，反映的主要是其他国家的要求，并说“这次事件使我们清楚地看到，如果罗马条约最初所规定的某些条文真正得到执行的话，我们国家明天将有可能处于什么样的境地。”他宣称：“如果我们随波逐流，同时放弃自己支配自己的权力和我们的宪法的话，我们看到这种从属关系会把我们引向何方。我们的宪法规定法国的主权属于法国人民，法国人民通过他们的代表和公民投票的方法行使主权，这里边没有规定任何例外。”[12](p288-289)[13](p419)他批评共同体委员会想攫夺各国政府的权力：“存在另一种欧洲联邦的概念，……在那里，各成员国将失去其民族特性，这个联邦……将由某种由老朽的、无国家和不负责任的人们组成的技术性机构来统治。”[15](p111)10月20日，顾夫·德姆维尔也作了说明：“在重新开始对具体问题和技术问题进行讨论之前，有必要达成一个政治上的协议。这个协议应该经过细致的准备，应该针对一个整体性的修改。这种修改将能制定出六国合作的正常条件……”这种“整体性的修改”要针对委员会的作用，它应该是找到妥协方案而不是企图强迫人接受它的看法，还要针对少数服从多数的表决办法[12](p289)。显然，法国要对共同体向“超国家”方向发展的趋势踩刹车。
法国的这种政策，引起了其他五国的不满，在法国国内也引起了批评。僵局持续了几个月，法国同意重返部长理事会议。六国外长在1966年1月在卢森堡重新聚会。顾夫·德姆维尔提出三方面要求：立即修改关于多数表决的规则，另立一份解释性的议定书，说明当一国政府认为其关键利益受到威胁时，应恢复协商一致的原则；修改委员会与理事会的关系，限制共同体委员会的权限，加强理事会对委员会的控制，为此提出了10条备忘录；就法国感兴趣的问题制定工作日程，包括在4月以前确定农业资助问题的安排等[12](p291)。当时报界评论说：“实际上，戴高乐政府没有作丝毫让步。”直到1月底，就争论问题——理事会表决方式和共同体委员会的权力问题——通过通宵达旦的争论，才终于达成所谓“卢森堡妥协”。在多数表决的问题上，记录了双方的立场：“1.在委员会提出的关系到一个或几个伙伴的非常重大利益的建议适用于多数决定的情况下，理事会成员将努力在合理的时间内达成一项可以为理事会所有成员接受的决议……2.……法国代表团认为，在关系到非常重要的利益的情况下，讨论必须一直进行到达成全体一致的协议为止。3.六国代表团注意到，在未能达成完全协议的情况下如何处置的问题上，存在不同意见。4.然而六国代表团认为这种分歧不妨碍共同体按照正常的程序恢复工作。”法国限制共同体委员会权限的10条意见变成了7条，即“关于理事会与委员会的关系”的文件，规定委员会要与理事会“密切合作”，委员会在提出非常重要的建议之前应与各成员国政府取得联系，委员会提交理事会和各成员国的建议和其他正式议案应在后者得到通知并有了正式文本之后才得公布，共同体以外国家的使团的委任书应同时递交给理事会主席和委员会主席，理事会和委员会确定加强对共同体开支的控制的方式等[6](p94-95)。不难看到，这七条的目的，是使共同体委员会的活动受到部长理事会和各国政府更多的制约。
经过这埸争论，法国未能达到修改《罗马条约》的目的，但是却在事实上使得在重大问题上协商一致，继续成为共同体决策的基本方式。预期的向多数表决的转变没有实现。而且，“戴高乐对一致原则的坚持，提高了成员国对各自利益的意识，使他们甚至在没有涉及重大利益的时候也更加不愿在理事会诉诸表决。”[16](p59)共同体委员会的倡议权没有被否定，但它受到了部长理事会和各成员国政府更多的限制，其作为共同体建设的“发动机”的作用受到了削弱。不久，三个共同体的执行机构合并，共同体委员会改组，法国不喜欢的哈尔斯坦不再担任委员会主席。总之，共同体向超国家主义方向的发展受到了阻滞，而向戴高乐主义的邦联理念、“政府间合作”和“祖国的欧洲”靠近了。这种情况一直持续到80年代，才发生变化。
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