| 明清史 |
罗斯福时期的美国与世界裁军会议
鲁静
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年02期
【原文出处】《河南师范大学学报：哲社版》(新乡)2005年06期第98～102页
【作者简介】作者单位：人民出版社。（北京 100706）
【关 键 词】罗斯福/美国/世界裁军会议/有限调整/新方针
一
第一次世界大战的惨烈景象，令人类对战争的恐惧达到了无以复加的地步。如何阻止战争，捍卫和平，成为全球共同思考的课题。由于社会进步和人们认知程度的局限，当时军备扩张被各国一致视为通往和平之路的拦路虎。因此裁军成了人类追求和平的重要手段。
从20世纪20年代起，美国政府就致力于裁军，在它的积极参与下，1932年2月2日，世界裁军会议在日内瓦拉开了帷幕。在裁军大会召开后的一年多时间里，美国胡佛政府以质量裁军为原则，采取了部分满足德国军备平等要求、压制法国安全要求的政策。囿于欧洲错综复杂的国际关系以及美国国内独立主义思潮的影响，胡佛政府未能在裁军大会上取得任何实质性的进展。
1933年3月4日，民主党人富兰克林·罗斯福宣誓就任美国总统。他所面临的国内外形势十分严峻：在国内，由于经济大萧条带来的影响，恢复经济成为新政府的当务之急；在国际上，除日本已在远东进行武力扩张外，德国也建立起法西斯专政，希特勒公开表示要推翻凡尔赛体制，为德国争取“生存空间”。为了减轻压力，罗斯福希望在世界裁军会议上达成裁军协议，以缓和日益紧张的国际局势。
二
裁军会议已拖了13个月之久，在此期间，法国要求取得安全保证，德国要求军备平等，美英要求质量裁军。各国代表坚持己见，矛盾不但一个没有解决，反而更为尖锐。
美国代表吉布森对裁军形势深表忧虑，希望新政府寻求打破僵局的方法。3月12日，他从日内瓦发电报告诫新任国务卿赫尔说，裁军会议“看起来要休会，休会即意味着明显的破裂”。届时，德国“将会摆脱凡尔赛条约中裁军义务的束缚，开始毫无顾忌地重整军备”。那么，“这个问题就不再仅仅是裁军”，而是转变成为牵涉到“欧洲国家全部关系的一个更为基本的问题”。像法国这样的欧洲国家“并不担心美国的军备；它担心的是德国”。它们关注的是“美国对于欧洲做出的政治姿态”，而不是美国军备的裁减。法国的最大疑问是当德国一旦违约，美国是否“仍然坚持中立权利和置身于外的传统政策”，美国“会不会继续与德国做生意而且允许美国公民出口武器给德国”[1] (P31-33)。在裁军问题上，罗斯福总统和国务卿赫尔形成了三点共识：第一，裁军将会阻止军备竞赛和国家原料资源的耗费；第二，无限制的军备竞赛势必引起战争；第三，裁军必须由所有国家一起来执行[2] (P222)。他们相信，任何和平的维持都必须辅之以一项就真正裁军而达成的世界协定。
为了推动裁军会议的进程，3月14日，罗斯福任命美国代表团成员戴维斯为新的大使级团长。他本人也于3月17日对报界表示，裁军是“扭转国际局势的重大关键措施之一”，他愿意“采取一切可能的措施，使这次裁军会议取得实实在在的成果”[3] (P52)。罗斯福还打算削减美国仅有的14万人的陆军，尽管此举目的之一是为了省下军费用于“新政”，但是这也足以表明罗斯福的态度。
然而裁军形势却不容乐观，美国如果想推动裁军会议的进程，就必须调整本国的不承担任何国际义务的政策。3月16日，英国麦克唐纳计划的提出便为美国政策的调整提供了机会。
三
英国政府一贯奉行大陆均衡政策，不愿意看到法德任何一方坐大，在削弱法国在欧洲大陆优势的同时，希望将德国的扩军限制在不致从总体上破坏现存欧洲“均势”的范围内。
1933年3月16日，英国首相麦克唐纳在日内瓦提出了一份标榜“全面解决裁军问题”的安全与裁军的方案。麦克唐纳计划的第一项规定，该计划以及凯洛格公约的任何签字国，在凯洛格公约一旦遭到破坏或被破坏的威胁时，可以要求召开会议。在磋商各国所作的决议中，包括美国、英国、法国、德国、意大利、日本和苏联在内，必须表示同意要尽量避免违约事件的发生，如果发生违约事件，则要确定责任在谁。计划的第二项规定新公约将取代《凡尔赛条约》第五部分，德国的军备限制与其他国家一样以同一条约为依据，德国应以短期兵役的军队代替国防军，德国的现役兵额将与其他大国(苏联除外)相等，并且规定德国将在五年内享有实际的军备平等。第三项是关于交换情报问题，第四项涉及禁止化学战、细菌战和使用燃烧弹的问题，第五项要求成立一个常设裁军委员会，每年至少要递交一份报告，并且根据要求或主动调查违约事件。国联行政院会议要审议常设委员会的报告[4] (P49-54)[5] (P151-194)。麦克唐纳计划包括了一些谈判代表以前没有讨论过的问题。关于一旦出现违反凯洛格公约的事件进行磋商以及规定军队和军备的数字等内容，是其最为突出的特色。
法国虽然对麦克唐纳计划大幅度削减本国陆空军军备及其所作出的含糊的政治保证深感不满，但是在英国的压力下，还是被迫同意以该计划作为一项全面裁军公约的基础。
德国对英国的计划没有表示强烈反对，毕竟他们重整军备的秘密计划并没有过多地超出计划所规定的数字。尽管德国也觉得这个条约草案需要修改，特别是长期以来它所要求的实际的军备平等，计划规定五年之后才能实现，但是德国愿意接受这个计划作为谈判的基础。
麦克唐纳计划的第一项规定虽然违背了美国不愿意承担任何国际义务的原则，但是它的其他内容却得到美国的认可。美国考虑调整本国政策，推进这个计划，以尽快在裁军领域取得进展。
日内瓦的各代表团对麦克唐纳计划研究了一个星期之后，只有意大利表示全盘接受。其他主要国家保留他们的意见，但一致同意以该计划作为进一步讨论的基础。从3月25日起，会议再次休会一个月，各国准备政策。美国在此期间通过戴维斯的欧洲之行对自己的政策进行了有限调整。
四
3月22日，戴维斯乘船前往欧洲，他首先到达伦敦。但麦克唐纳主要关心的是即将召开的世界经济会议，双方并未对裁军事务进行深入会谈。
巴黎是戴维斯出访的第二站，他与达拉第总理就裁军问题和世界经济会议事宜进行了商谈。法国希望“一旦德国胡作非为时，法国如果可以在同时获得一个集体安全系统的援助，那么它愿意减少军备以满足德国的一些要求”[4] (P82)。戴维斯意识到美国如果仍然坚持不承担任何国际义务的政策，将不再有机会看到“欧洲军备的裁减”。他在给国务卿赫尔的电报中，除汇报会谈情况以外，主要是向总统征询“美国在和平受到威胁的情况下，是否准备与其他国家进行协商并参加欧洲国家的集体行动”[2] (P224-225)。赫尔马上把戴维斯的建议上交给总统，但此时华盛顿上下都忙于为接待来参加世界经济会议筹备会谈的十一国首脑做准备，罗斯福总统虽未能及时回复戴维斯，但还是对上述建议留下了深刻的印象。
戴维斯的第三站是柏林。4月8日他与希特勒进行了会晤[4] (P89-93)。谈及裁军问题时，戴维斯试图使希特勒相信，法国现在比最近的十五年中的其他任何时候都更为愿意和解；如果“德国的要求不是太不合理”，并且坚定其和平的愿望，那么“它就能得到公众舆论对凡尔赛和约这种正当、合理修改的支持”[4] (P85-89)。实际上，德国人完全明白，麦克唐纳计划已允许德国拥有二十万部队，尽管这只是德国目标的三分之二，但德国以后可以通过讨价还价和逃避条约的方式来把那十万人找个机会补上。况且，麦克唐纳计划又没有任何对德军事建制的直接监督，这都给以后德国的重整军备以可乘之机。可希特勒依然重复他的老一套说法：德国毫无防御能力，法国没有理由害怕德国，而德国必须马上取得平等权利。他还说，既然已经看到了一场战争的可怕的情景，他不愿发动另一场战争，但是德国不会改变争取平等权利的根本要求。戴维斯明显地感觉到：德国要求军备平等的态度更为强硬了。
对麦克唐纳计划的考虑和戴维斯的欧洲之行，使美国对以往的只要求各国裁军，而拒绝由本国承担任何义务的裁军政策实行了极有限的调整。
4月23日，麦克唐纳抵达华盛顿，借与罗斯福总统商讨世界经济会议问题之机，谋求美国政府对其计划的支持。罗斯福向麦克唐纳保证，他同意计划的第一项内容，但是美国公众舆论对于一个限制美国中立权利的多边协定是不会赞同的。因此美国的行动只限于：当美国认可欧洲各国对某一国家的侵略行径所做出的指责时，它将不采取任何可能阻碍集体安全措施的行动。他进一步强调，美国承担这项有限义务的前提是，必须首先就真正裁军达成一项普遍裁军协定[4] (P102-104)。麦克唐纳把罗斯福对他的方案的支持视作“一件意义重大的、充满希望的行动”，麦克唐纳说，目前“裁军会议正处于关键性的、也许是最后的时刻，这件事能起十分良好的作用”[3] (P61)。
几天以后，罗斯福又会见了法国反对党激进社会党领袖赫里欧，明确告诉他美国承担有限义务的前提是各国达成裁军协定。赫里欧表示同意，但他感到裁军协定很可能会由于德国要求制造标准大炮和坦克而搁浅。这种大炮和坦克是凡尔赛和约所禁止的，但是麦克唐纳计划却没有提到。罗斯福答应，美国将在日内瓦支持法国在这个问题上的立场。赫里欧觉得罗斯福的建议在保障法国安全方面，又迈进了一大步[4] (P109-111)。
可以看出，美国希望以麦克唐纳计划为基础，在各国间达成普遍裁军协定。虽然法德对立更为尖锐对立的情况下，美国国会也可能拒绝政府履行极有限的义务，但罗斯福仍决定用“新方针”去指导裁军会议。
五
4月25日裁军会议复会，首先讨论麦克唐纳计划的第一项内容。戴维斯宣布美国还不准备明确同意麦克唐纳计划的第一项，正在认真考虑有关磋商义务的问题。他不久会宣布美国对这一问题的看法，并建议会议继续讨论计划的其他部分。纳尔多尼立即提出了德国对计划第二项的修正案，德国坚持每个国家获准保持的总兵力应该包括受过训练的后备兵和驻扎在邻近本国殖民地的兵力，希望以此来挫败法国建立一支海外的，尤其是北非军队的企图。
与此同时，德国重整军备的决心日益暴露。美国驻柏林总领事乔治·梅塞史密斯一再提醒政府，希特勒在叫嚷和平的伪装下正准备进行恐怖活动。罗斯福也担心希特勒贸然使用武力来实现他在欧洲的野心，于是他在麦克唐纳、赫里欧返回后，立即邀请希特勒访问华盛顿，决定亲自向他说明美国的政策。希特勒以国内的政治事务不能脱身为由，拒绝了这一邀请，派新上任的德国国家银行总裁沙赫特前往。
1933年5月6日，沙赫特抵达华盛顿，双方进行了一周会谈，详细讨论了裁军问题和德国重整军备问题。美国政府表示希望裁军会议获得成功，在原则上支持麦克唐纳计划，答应不干预国联对侵略国的经济制裁，同时也表示有限支持德国。但是，出于对德国重整军备的前景的忧虑，罗斯福以极为强烈的言词向沙赫特指出美国政府将德国视为“缔结裁军条约的唯一可能的障碍”，他认为，“获得军备平等的办法或者是通过增加战败国的军备到战胜国的水平，或者是减少战胜国军备到战败国水平。否则的话，将不存在裁军、协定，只会有重整军备”[2] (P226)。罗斯福要求沙赫特尽快将这些话向柏林方面转达。沙赫特转达了这些内容，但他的话不起作用。德国的态度越来越强硬。
从4月底到5日中旬发生的一系列事件表明了德国态度的强化。5月11日，德国外交部长牛赖特在《莱比锡画报》上发表了一篇文章，声称，“无论裁军会议的结果如何，德国打算在军用和海军飞行器、重炮及人力方面重整军备……对其他国家适合的对德国来讲也一样适合，掌握这些武器和军备对其他国家是出于安全的必要性，那么德国的安全也不能再没有它们。”[6] (P412-413)牛赖特的目的在于迫使英法对德国的要求做出让步。希特勒在5月12日的内阁会议上指出，裁军谈判进行下去，只能导致德国军队毁灭，或者，如果谈判失败，就是归咎于德国。牛赖特和陆军部长勃洛姆堡将军都支持这一观点，认为德国代表在日内瓦的任务只是出席，而不是谈判，他们坚持不接受英国计划[7] (P18-19)。因此内阁宣布，总理将在5月17日向国会发表演说时阐明这一观点。
面对德国的态度，罗斯福决定亲自向德国和世界阐明美国的观点。5月16日，罗斯福抢在希特勒对国会讲演之前，向出席裁军会议并且不久还要出席世界经济会议的所有五十四国首脑发出呼吁，着重指出庞大的军备给各国带来的沉重经济负担，敦促他们不可让这些重大的会议失败，因为失败的后果将会大大损害政治经济两方面的和平与稳定。为了销毁进攻性武器，罗斯福提出一个美国将参与合作的分四步进行的方案：(1)接受麦克唐纳计划；(2)在执行该计划的时间和步骤上达成协议；(3)实行第一步及其后的各个步骤期间，各国军备应维持在现有条约规定的水平；(4)各国要承担继续进行裁减直到一切进攻性武器完全销毁时为止的义务，并保证在裁军期间不把任何性质的军队派出国外，还建议所有国家签订一项正式的明确的互不侵犯条约。他警告说：“如果任何强国拒绝在争取政治和经济和平的努力中进行合作，那么全世界人民就将明白责任究竟由谁承担。”[8] (P118)很明显，整个建议具体指向德国。罗斯福抓住这个机会向全世界特别是向德国阐明，美国奉行的是为了世界和平而合作的政策。对此，世界各国都表示欢迎，并等待德国的答复。
希特勒马上做出一种和平姿态以掩盖德国重整军备的真正意图。他在5月17日发表了一篇“和平的演说”，极其巧妙地把日内瓦僵局的责任推给别国。他声称如果麦克唐纳计划不需要德国现存防御力量，这个计划还是可以作为一项“可行的解决方案”的。他谴责战争的疯狂破坏性，并说，“德国将同意在五年内废弃进攻性武器，假如其他军备大国也在一个特殊期限内摧毁它们的进攻性武器的话”。他还用试探性的口吻说，如果仅仅以单一的压倒多数的选票方式来对德国使用暴力，那么德国继续保持国联成员国显然是与其“民族声誉”不能相容的[7] (P19-20)。最后，希特勒第一次也是最后一次代表德国对罗斯福的努力表示“热烈的感谢”，宣称欢迎他提出的“使美国作为和平的保证人进入欧洲关系之中的崇高建议”[9] (P208)。两天后，希特勒指示纳尔多尼声明，他的政府接受麦克唐纳计划作为未来裁军的基础。
形势似乎好转了。鉴于5月16日电文在国际上赢得的普遍支持，戴维斯发回电报说，美国“做出决定性举动的时机已经成熟了”，或许“可以和希特勒、麦克唐纳、达拉第、墨索里尼安排一次首脑会晤了”[4] (P165)。罗斯福和赫尔表示同意，并授权戴维斯详细阐明罗斯福5月16日电文，只要能充分实现裁军，美国保证放弃其传统的中立权利作为交换条件[4] (P166)。
5月22日，戴维斯向出席裁军会议的代表们公开陈述了总统的方案，他的声明象征着美国政策的顶点。他解释说，尽管他的政府反对重整军备，但是一些国家要永远忍受特殊的军备限制，这是既不公平也不明智的。其他国家有责任把军备降到防御的水平。他说，如果欧洲各国在裁军问题上达成普遍协议，美国将坚持英国的关于凯洛格公约一旦遭到破坏时进行协商的建议，如果磋商国家肯定一国违背了它的国际义务，并提出反对侵略者的措施，而且如果美国同意了这一判断，它将不会做出任何可能妨碍集体为恢复和平所做的努力的事情[10] (P186-191)。
正如赫尔后来回忆所说，戴维斯的建议标志着美国“根本改变了它对中立和海上自由问题持有的传统态度”[2] (P228)。戴维斯的声明是当时美国向着集体安全、促进裁军及保持和平的方向敢于走出的最远的一步。看起来美国要与其他国家一道实行集体安全的政策了，并表现出比以往任何时候都更加愿意为和平承担责任。
然而，戴维斯5月22日的声明并不能给美国带来彻底的解决办法，法国仍然要求明确的安全保证，德国也比以往更强烈地寻求各国对其重整军备所做的让步。但是美国却两者都做不到。
实际上，到5月底，罗斯福已经清楚地看到，不仅他所提出的限制军备的主张不能被各国接受，就是他提出的关于美国同外国合作共同制裁侵略者的方案也被参院修正。4月间，众议院已经通过了这项提案，授权由总统决定运用这项措施的具体时间和对象。但是，参议院外交委员会对于这种放弃传统的中立立场的做法表示反对，因而对提案做了修正，要求“任何武器的禁运应公开而无偏见地应用于冲突的所有参加国”[11] (P56)。这样一来，罗斯福同外国一道确定侵略者和支持对侵略者实施制裁的权利便被否定。为了避免一场可能会危害美国国内复兴方案的政治斗争，罗斯福勉强接受了参议院的修正案，并决定将此事搁置一旁，推迟到下次国会会议上讨论。这就意味着美国在裁军问题的“新方针”是根本不可能实行的。
尽管如此，美国仍进行了努力。6月7日，英、法、德、意四国缔结了有关裁军及和平问题相互协商的决议。与此同时，戴维斯前往巴黎与艾登、达拉第私下进行会谈，希望法国接受麦克唐纳计划。但法国人坚持说麦克唐纳计划是不充分的。他们认为，只有经过大约三年的考验阶段以后，才可以开始裁军，在这期间监督的效果和希特勒政府的诚意就可以得到检验。戴维斯和艾登则坚决认为，除非法国立即实行某种程度的裁军，否则不可能指望德国会签订条约。尽管达拉第最后做了让步，表示法国可以同意停止建造各种重型火炮和坦克，分阶段裁减武装部队，然后逐步销毁作战物资，但会谈没有达成具有约束力的协议。
6月12日，在伦敦开幕的世界经济会议吸引了人们的注意力。6月30日，裁军大会再次休会，这不仅标志着麦克唐纳计划的实际失败，也标志着美国裁军“新方针”的实际失败。
七
休会期间，罗斯福已经十分清楚裁军会议将会无果而终。8月中旬，当他接见戴维斯的时候，就表示裁军的前途使他感到十分沮丧。他和国际联盟新闻处主任阿瑟·斯威策谈话时也流露了这种情绪，他说，我们“差不多已经尽了我们最大的努力，如果其他国家不想从速着手解决实际问题，他们应该告诉我们，我们大家可以分道扬镳”[3] (P97)。
即便如此，美国仍然为挽救裁军大会的命运做出了最后的努力。8月末，罗斯福派戴维斯再赴欧洲，并且携带着总统给麦克唐纳和达拉第的信。信中，他表示担心裁军谈判一旦失败将影响欧洲和平，并深信唯有实现裁军才能更有效地促进目前以及长远的经济繁荣。他希望麦克唐纳、达拉第、墨索里尼、希特勒举行会谈，并指示戴维斯从中斡旋促其实现。罗斯福仍然指望能使法国同意减少物资而换回德国不重整军备的承诺，因为签订一个新协定总比没有协定要好得多[4] (P208-211)。
但是法国已不再考虑削弱本国的军事力量。9月法国提出一份对麦克唐纳计划进行了重大修改的建议：一方面维持裁减军备的义务从而在适当时候达到和德国平等，一方面把实现这个目标的过程由五年延长到八年。此外，把这个过程划分为两个四年的阶段：第一阶段，德国的军备既不作实际裁减，也不增加，同时，应设立常设裁军委员会，它应证明能够视察和监督包括德国在内的一切缔约国现有的部队和物资。如果这个四年试验期产生满意的结果，那么将在第二阶段实行英国计划草案规定的实际裁减。
已决心重整军备的德国不可能接受这个建议。9月15日，大会复会在即，牛赖特公开宣布，对裁军会议而言，“要么该是给德国平等的时候，要么就是裁军原则完全崩溃的时候了”[6] (P414)。
裁军大会复会后，在戴维斯的力促下，英美法意四国以法国建议为基础达成了一个初步的协议，并于9月22日提交给大会。但是牛赖特拒绝同意建议中的试验期，从而使刚刚复会的裁军大会很快又陷入绝境。实际上，德国已根本不再打算讨论裁军问题。
10月14日下午两三点钟，大会主席汉德逊收到了德国的电报。电报说，最近的事件已经证明会议没有达到它自己目的的希望；武装庞大的国家既无意裁减军备，也无意履行它们满足德国军备平等的保证，因此德国不得不退出裁军会议。同一天晚些时候，希特勒宣布，基于同样的理由退出国联。裁军大会的复会与德国的退出，意味着美国“新方针”的彻底失败。
德国的退出并未使裁军会议立即结束，但却给了美国放弃“新方针”，退回到“不承担政治义务”的立场的借口。10月16日，罗斯福指示戴维斯在日内瓦发表了一项声明，申明美国代表越过大西洋到欧洲仅仅是为了裁军的目的，“我们对纯属欧洲问题的政治因素毫无兴趣……至于是否存在继续努力裁军的有利条件，这应由欧洲决定，而不是由美国决定”[4] (P277)。戴维斯还补充说，美国代表团不准备在今后一段时间内在欧洲国家的磋商过程中发挥作用。随后，戴维斯返回华盛顿，其他一些大国或者召回了出席大会的本国代表，或者宣布只以观察员的身份参加会议。于是，大会只好又一次宣布休会。
休会期间，英法德通过外交书信继续谈判，但各方面都拒绝考虑任何形式的妥协，意大利则把注意力转向了中欧。欧洲四国达成直接裁军协议的所有希望都消失殆尽。
与此同时，美国继续对“承担义务”避而远之，从1934年初以来，罗斯福和国务院在私下和公开的谈话中都强调，没有任何情况足以改变他们在10月份采取的立场。1934年3月24日，美国国务院发表声明，表示“愿意与其他国家在一个协商条约下商讨国际问题”，但是宣布“它将不在任何使之承担使用武力解决任何争端的协议上签字”[8] (P218)。
1934年5月29日，世界裁军会议举行最后一次会议。英国前首相劳合·乔治于会议前夕写道：“人们普遍认为，裁军会议很快要从病床上装进棺材了。医生们正在进行最后一次会诊。”[12] (P774)由于各大国继续争吵不休，会议时断时续，以至于不得不在6月11日宣布无限期休会。这样，经历了两个半年头的裁军会议便在毫无结果的情况下收场了。
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年02期
【原文出处】《河南师范大学学报：哲社版》(新乡)2005年06期第98～102页
【作者简介】作者单位：人民出版社。（北京 100706）
| 【内容提要】 | 裁减军备是20世纪国际关系的重要内容。各国都把裁军，尤其是欧洲各主要国家的裁军，看作是维护世界和平与安全的必要步骤。1932年的世界裁军会议正是为了这个目的而召开的。美国出于维持欧洲大陆力量均衡的考虑，采取了抑制法国、部分满足德国军备要求的策略。罗斯福宣誓就任美国总统后，虽然对裁军会议上的政策做了有限调整，但仍继续贯彻“不承担政治义务”的行动原则，即使是先达成裁军协定、后承担有限义务的所谓“新方针”，也不过是这一原则的变种。这就决定了美国的裁军原则不可能得到各国的支持。 |
第一次世界大战的惨烈景象，令人类对战争的恐惧达到了无以复加的地步。如何阻止战争，捍卫和平，成为全球共同思考的课题。由于社会进步和人们认知程度的局限，当时军备扩张被各国一致视为通往和平之路的拦路虎。因此裁军成了人类追求和平的重要手段。
从20世纪20年代起，美国政府就致力于裁军，在它的积极参与下，1932年2月2日，世界裁军会议在日内瓦拉开了帷幕。在裁军大会召开后的一年多时间里，美国胡佛政府以质量裁军为原则，采取了部分满足德国军备平等要求、压制法国安全要求的政策。囿于欧洲错综复杂的国际关系以及美国国内独立主义思潮的影响，胡佛政府未能在裁军大会上取得任何实质性的进展。
1933年3月4日，民主党人富兰克林·罗斯福宣誓就任美国总统。他所面临的国内外形势十分严峻：在国内，由于经济大萧条带来的影响，恢复经济成为新政府的当务之急；在国际上，除日本已在远东进行武力扩张外，德国也建立起法西斯专政，希特勒公开表示要推翻凡尔赛体制，为德国争取“生存空间”。为了减轻压力，罗斯福希望在世界裁军会议上达成裁军协议，以缓和日益紧张的国际局势。
二
裁军会议已拖了13个月之久，在此期间，法国要求取得安全保证，德国要求军备平等，美英要求质量裁军。各国代表坚持己见，矛盾不但一个没有解决，反而更为尖锐。
美国代表吉布森对裁军形势深表忧虑，希望新政府寻求打破僵局的方法。3月12日，他从日内瓦发电报告诫新任国务卿赫尔说，裁军会议“看起来要休会，休会即意味着明显的破裂”。届时，德国“将会摆脱凡尔赛条约中裁军义务的束缚，开始毫无顾忌地重整军备”。那么，“这个问题就不再仅仅是裁军”，而是转变成为牵涉到“欧洲国家全部关系的一个更为基本的问题”。像法国这样的欧洲国家“并不担心美国的军备；它担心的是德国”。它们关注的是“美国对于欧洲做出的政治姿态”，而不是美国军备的裁减。法国的最大疑问是当德国一旦违约，美国是否“仍然坚持中立权利和置身于外的传统政策”，美国“会不会继续与德国做生意而且允许美国公民出口武器给德国”[1] (P31-33)。在裁军问题上，罗斯福总统和国务卿赫尔形成了三点共识：第一，裁军将会阻止军备竞赛和国家原料资源的耗费；第二，无限制的军备竞赛势必引起战争；第三，裁军必须由所有国家一起来执行[2] (P222)。他们相信，任何和平的维持都必须辅之以一项就真正裁军而达成的世界协定。
为了推动裁军会议的进程，3月14日，罗斯福任命美国代表团成员戴维斯为新的大使级团长。他本人也于3月17日对报界表示，裁军是“扭转国际局势的重大关键措施之一”，他愿意“采取一切可能的措施，使这次裁军会议取得实实在在的成果”[3] (P52)。罗斯福还打算削减美国仅有的14万人的陆军，尽管此举目的之一是为了省下军费用于“新政”，但是这也足以表明罗斯福的态度。
然而裁军形势却不容乐观，美国如果想推动裁军会议的进程，就必须调整本国的不承担任何国际义务的政策。3月16日，英国麦克唐纳计划的提出便为美国政策的调整提供了机会。
三
英国政府一贯奉行大陆均衡政策，不愿意看到法德任何一方坐大，在削弱法国在欧洲大陆优势的同时，希望将德国的扩军限制在不致从总体上破坏现存欧洲“均势”的范围内。
1933年3月16日，英国首相麦克唐纳在日内瓦提出了一份标榜“全面解决裁军问题”的安全与裁军的方案。麦克唐纳计划的第一项规定，该计划以及凯洛格公约的任何签字国，在凯洛格公约一旦遭到破坏或被破坏的威胁时，可以要求召开会议。在磋商各国所作的决议中，包括美国、英国、法国、德国、意大利、日本和苏联在内，必须表示同意要尽量避免违约事件的发生，如果发生违约事件，则要确定责任在谁。计划的第二项规定新公约将取代《凡尔赛条约》第五部分，德国的军备限制与其他国家一样以同一条约为依据，德国应以短期兵役的军队代替国防军，德国的现役兵额将与其他大国(苏联除外)相等，并且规定德国将在五年内享有实际的军备平等。第三项是关于交换情报问题，第四项涉及禁止化学战、细菌战和使用燃烧弹的问题，第五项要求成立一个常设裁军委员会，每年至少要递交一份报告，并且根据要求或主动调查违约事件。国联行政院会议要审议常设委员会的报告[4] (P49-54)[5] (P151-194)。麦克唐纳计划包括了一些谈判代表以前没有讨论过的问题。关于一旦出现违反凯洛格公约的事件进行磋商以及规定军队和军备的数字等内容，是其最为突出的特色。
法国虽然对麦克唐纳计划大幅度削减本国陆空军军备及其所作出的含糊的政治保证深感不满，但是在英国的压力下，还是被迫同意以该计划作为一项全面裁军公约的基础。
德国对英国的计划没有表示强烈反对，毕竟他们重整军备的秘密计划并没有过多地超出计划所规定的数字。尽管德国也觉得这个条约草案需要修改，特别是长期以来它所要求的实际的军备平等，计划规定五年之后才能实现，但是德国愿意接受这个计划作为谈判的基础。
麦克唐纳计划的第一项规定虽然违背了美国不愿意承担任何国际义务的原则，但是它的其他内容却得到美国的认可。美国考虑调整本国政策，推进这个计划，以尽快在裁军领域取得进展。
日内瓦的各代表团对麦克唐纳计划研究了一个星期之后，只有意大利表示全盘接受。其他主要国家保留他们的意见，但一致同意以该计划作为进一步讨论的基础。从3月25日起，会议再次休会一个月，各国准备政策。美国在此期间通过戴维斯的欧洲之行对自己的政策进行了有限调整。
四
3月22日，戴维斯乘船前往欧洲，他首先到达伦敦。但麦克唐纳主要关心的是即将召开的世界经济会议，双方并未对裁军事务进行深入会谈。
巴黎是戴维斯出访的第二站，他与达拉第总理就裁军问题和世界经济会议事宜进行了商谈。法国希望“一旦德国胡作非为时，法国如果可以在同时获得一个集体安全系统的援助，那么它愿意减少军备以满足德国的一些要求”[4] (P82)。戴维斯意识到美国如果仍然坚持不承担任何国际义务的政策，将不再有机会看到“欧洲军备的裁减”。他在给国务卿赫尔的电报中，除汇报会谈情况以外，主要是向总统征询“美国在和平受到威胁的情况下，是否准备与其他国家进行协商并参加欧洲国家的集体行动”[2] (P224-225)。赫尔马上把戴维斯的建议上交给总统，但此时华盛顿上下都忙于为接待来参加世界经济会议筹备会谈的十一国首脑做准备，罗斯福总统虽未能及时回复戴维斯，但还是对上述建议留下了深刻的印象。
戴维斯的第三站是柏林。4月8日他与希特勒进行了会晤[4] (P89-93)。谈及裁军问题时，戴维斯试图使希特勒相信，法国现在比最近的十五年中的其他任何时候都更为愿意和解；如果“德国的要求不是太不合理”，并且坚定其和平的愿望，那么“它就能得到公众舆论对凡尔赛和约这种正当、合理修改的支持”[4] (P85-89)。实际上，德国人完全明白，麦克唐纳计划已允许德国拥有二十万部队，尽管这只是德国目标的三分之二，但德国以后可以通过讨价还价和逃避条约的方式来把那十万人找个机会补上。况且，麦克唐纳计划又没有任何对德军事建制的直接监督，这都给以后德国的重整军备以可乘之机。可希特勒依然重复他的老一套说法：德国毫无防御能力，法国没有理由害怕德国，而德国必须马上取得平等权利。他还说，既然已经看到了一场战争的可怕的情景，他不愿发动另一场战争，但是德国不会改变争取平等权利的根本要求。戴维斯明显地感觉到：德国要求军备平等的态度更为强硬了。
对麦克唐纳计划的考虑和戴维斯的欧洲之行，使美国对以往的只要求各国裁军，而拒绝由本国承担任何义务的裁军政策实行了极有限的调整。
4月23日，麦克唐纳抵达华盛顿，借与罗斯福总统商讨世界经济会议问题之机，谋求美国政府对其计划的支持。罗斯福向麦克唐纳保证，他同意计划的第一项内容，但是美国公众舆论对于一个限制美国中立权利的多边协定是不会赞同的。因此美国的行动只限于：当美国认可欧洲各国对某一国家的侵略行径所做出的指责时，它将不采取任何可能阻碍集体安全措施的行动。他进一步强调，美国承担这项有限义务的前提是，必须首先就真正裁军达成一项普遍裁军协定[4] (P102-104)。麦克唐纳把罗斯福对他的方案的支持视作“一件意义重大的、充满希望的行动”，麦克唐纳说，目前“裁军会议正处于关键性的、也许是最后的时刻，这件事能起十分良好的作用”[3] (P61)。
几天以后，罗斯福又会见了法国反对党激进社会党领袖赫里欧，明确告诉他美国承担有限义务的前提是各国达成裁军协定。赫里欧表示同意，但他感到裁军协定很可能会由于德国要求制造标准大炮和坦克而搁浅。这种大炮和坦克是凡尔赛和约所禁止的，但是麦克唐纳计划却没有提到。罗斯福答应，美国将在日内瓦支持法国在这个问题上的立场。赫里欧觉得罗斯福的建议在保障法国安全方面，又迈进了一大步[4] (P109-111)。
可以看出，美国希望以麦克唐纳计划为基础，在各国间达成普遍裁军协定。虽然法德对立更为尖锐对立的情况下，美国国会也可能拒绝政府履行极有限的义务，但罗斯福仍决定用“新方针”去指导裁军会议。
五
4月25日裁军会议复会，首先讨论麦克唐纳计划的第一项内容。戴维斯宣布美国还不准备明确同意麦克唐纳计划的第一项，正在认真考虑有关磋商义务的问题。他不久会宣布美国对这一问题的看法，并建议会议继续讨论计划的其他部分。纳尔多尼立即提出了德国对计划第二项的修正案，德国坚持每个国家获准保持的总兵力应该包括受过训练的后备兵和驻扎在邻近本国殖民地的兵力，希望以此来挫败法国建立一支海外的，尤其是北非军队的企图。
与此同时，德国重整军备的决心日益暴露。美国驻柏林总领事乔治·梅塞史密斯一再提醒政府，希特勒在叫嚷和平的伪装下正准备进行恐怖活动。罗斯福也担心希特勒贸然使用武力来实现他在欧洲的野心，于是他在麦克唐纳、赫里欧返回后，立即邀请希特勒访问华盛顿，决定亲自向他说明美国的政策。希特勒以国内的政治事务不能脱身为由，拒绝了这一邀请，派新上任的德国国家银行总裁沙赫特前往。
1933年5月6日，沙赫特抵达华盛顿，双方进行了一周会谈，详细讨论了裁军问题和德国重整军备问题。美国政府表示希望裁军会议获得成功，在原则上支持麦克唐纳计划，答应不干预国联对侵略国的经济制裁，同时也表示有限支持德国。但是，出于对德国重整军备的前景的忧虑，罗斯福以极为强烈的言词向沙赫特指出美国政府将德国视为“缔结裁军条约的唯一可能的障碍”，他认为，“获得军备平等的办法或者是通过增加战败国的军备到战胜国的水平，或者是减少战胜国军备到战败国水平。否则的话，将不存在裁军、协定，只会有重整军备”[2] (P226)。罗斯福要求沙赫特尽快将这些话向柏林方面转达。沙赫特转达了这些内容，但他的话不起作用。德国的态度越来越强硬。
从4月底到5日中旬发生的一系列事件表明了德国态度的强化。5月11日，德国外交部长牛赖特在《莱比锡画报》上发表了一篇文章，声称，“无论裁军会议的结果如何，德国打算在军用和海军飞行器、重炮及人力方面重整军备……对其他国家适合的对德国来讲也一样适合，掌握这些武器和军备对其他国家是出于安全的必要性，那么德国的安全也不能再没有它们。”[6] (P412-413)牛赖特的目的在于迫使英法对德国的要求做出让步。希特勒在5月12日的内阁会议上指出，裁军谈判进行下去，只能导致德国军队毁灭，或者，如果谈判失败，就是归咎于德国。牛赖特和陆军部长勃洛姆堡将军都支持这一观点，认为德国代表在日内瓦的任务只是出席，而不是谈判，他们坚持不接受英国计划[7] (P18-19)。因此内阁宣布，总理将在5月17日向国会发表演说时阐明这一观点。
面对德国的态度，罗斯福决定亲自向德国和世界阐明美国的观点。5月16日，罗斯福抢在希特勒对国会讲演之前，向出席裁军会议并且不久还要出席世界经济会议的所有五十四国首脑发出呼吁，着重指出庞大的军备给各国带来的沉重经济负担，敦促他们不可让这些重大的会议失败，因为失败的后果将会大大损害政治经济两方面的和平与稳定。为了销毁进攻性武器，罗斯福提出一个美国将参与合作的分四步进行的方案：(1)接受麦克唐纳计划；(2)在执行该计划的时间和步骤上达成协议；(3)实行第一步及其后的各个步骤期间，各国军备应维持在现有条约规定的水平；(4)各国要承担继续进行裁减直到一切进攻性武器完全销毁时为止的义务，并保证在裁军期间不把任何性质的军队派出国外，还建议所有国家签订一项正式的明确的互不侵犯条约。他警告说：“如果任何强国拒绝在争取政治和经济和平的努力中进行合作，那么全世界人民就将明白责任究竟由谁承担。”[8] (P118)很明显，整个建议具体指向德国。罗斯福抓住这个机会向全世界特别是向德国阐明，美国奉行的是为了世界和平而合作的政策。对此，世界各国都表示欢迎，并等待德国的答复。
希特勒马上做出一种和平姿态以掩盖德国重整军备的真正意图。他在5月17日发表了一篇“和平的演说”，极其巧妙地把日内瓦僵局的责任推给别国。他声称如果麦克唐纳计划不需要德国现存防御力量，这个计划还是可以作为一项“可行的解决方案”的。他谴责战争的疯狂破坏性，并说，“德国将同意在五年内废弃进攻性武器，假如其他军备大国也在一个特殊期限内摧毁它们的进攻性武器的话”。他还用试探性的口吻说，如果仅仅以单一的压倒多数的选票方式来对德国使用暴力，那么德国继续保持国联成员国显然是与其“民族声誉”不能相容的[7] (P19-20)。最后，希特勒第一次也是最后一次代表德国对罗斯福的努力表示“热烈的感谢”，宣称欢迎他提出的“使美国作为和平的保证人进入欧洲关系之中的崇高建议”[9] (P208)。两天后，希特勒指示纳尔多尼声明，他的政府接受麦克唐纳计划作为未来裁军的基础。
形势似乎好转了。鉴于5月16日电文在国际上赢得的普遍支持，戴维斯发回电报说，美国“做出决定性举动的时机已经成熟了”，或许“可以和希特勒、麦克唐纳、达拉第、墨索里尼安排一次首脑会晤了”[4] (P165)。罗斯福和赫尔表示同意，并授权戴维斯详细阐明罗斯福5月16日电文，只要能充分实现裁军，美国保证放弃其传统的中立权利作为交换条件[4] (P166)。
5月22日，戴维斯向出席裁军会议的代表们公开陈述了总统的方案，他的声明象征着美国政策的顶点。他解释说，尽管他的政府反对重整军备，但是一些国家要永远忍受特殊的军备限制，这是既不公平也不明智的。其他国家有责任把军备降到防御的水平。他说，如果欧洲各国在裁军问题上达成普遍协议，美国将坚持英国的关于凯洛格公约一旦遭到破坏时进行协商的建议，如果磋商国家肯定一国违背了它的国际义务，并提出反对侵略者的措施，而且如果美国同意了这一判断，它将不会做出任何可能妨碍集体为恢复和平所做的努力的事情[10] (P186-191)。
正如赫尔后来回忆所说，戴维斯的建议标志着美国“根本改变了它对中立和海上自由问题持有的传统态度”[2] (P228)。戴维斯的声明是当时美国向着集体安全、促进裁军及保持和平的方向敢于走出的最远的一步。看起来美国要与其他国家一道实行集体安全的政策了，并表现出比以往任何时候都更加愿意为和平承担责任。
然而，戴维斯5月22日的声明并不能给美国带来彻底的解决办法，法国仍然要求明确的安全保证，德国也比以往更强烈地寻求各国对其重整军备所做的让步。但是美国却两者都做不到。
实际上，到5月底，罗斯福已经清楚地看到，不仅他所提出的限制军备的主张不能被各国接受，就是他提出的关于美国同外国合作共同制裁侵略者的方案也被参院修正。4月间，众议院已经通过了这项提案，授权由总统决定运用这项措施的具体时间和对象。但是，参议院外交委员会对于这种放弃传统的中立立场的做法表示反对，因而对提案做了修正，要求“任何武器的禁运应公开而无偏见地应用于冲突的所有参加国”[11] (P56)。这样一来，罗斯福同外国一道确定侵略者和支持对侵略者实施制裁的权利便被否定。为了避免一场可能会危害美国国内复兴方案的政治斗争，罗斯福勉强接受了参议院的修正案，并决定将此事搁置一旁，推迟到下次国会会议上讨论。这就意味着美国在裁军问题的“新方针”是根本不可能实行的。
尽管如此，美国仍进行了努力。6月7日，英、法、德、意四国缔结了有关裁军及和平问题相互协商的决议。与此同时，戴维斯前往巴黎与艾登、达拉第私下进行会谈，希望法国接受麦克唐纳计划。但法国人坚持说麦克唐纳计划是不充分的。他们认为，只有经过大约三年的考验阶段以后，才可以开始裁军，在这期间监督的效果和希特勒政府的诚意就可以得到检验。戴维斯和艾登则坚决认为，除非法国立即实行某种程度的裁军，否则不可能指望德国会签订条约。尽管达拉第最后做了让步，表示法国可以同意停止建造各种重型火炮和坦克，分阶段裁减武装部队，然后逐步销毁作战物资，但会谈没有达成具有约束力的协议。
6月12日，在伦敦开幕的世界经济会议吸引了人们的注意力。6月30日，裁军大会再次休会，这不仅标志着麦克唐纳计划的实际失败，也标志着美国裁军“新方针”的实际失败。
七
休会期间，罗斯福已经十分清楚裁军会议将会无果而终。8月中旬，当他接见戴维斯的时候，就表示裁军的前途使他感到十分沮丧。他和国际联盟新闻处主任阿瑟·斯威策谈话时也流露了这种情绪，他说，我们“差不多已经尽了我们最大的努力，如果其他国家不想从速着手解决实际问题，他们应该告诉我们，我们大家可以分道扬镳”[3] (P97)。
即便如此，美国仍然为挽救裁军大会的命运做出了最后的努力。8月末，罗斯福派戴维斯再赴欧洲，并且携带着总统给麦克唐纳和达拉第的信。信中，他表示担心裁军谈判一旦失败将影响欧洲和平，并深信唯有实现裁军才能更有效地促进目前以及长远的经济繁荣。他希望麦克唐纳、达拉第、墨索里尼、希特勒举行会谈，并指示戴维斯从中斡旋促其实现。罗斯福仍然指望能使法国同意减少物资而换回德国不重整军备的承诺，因为签订一个新协定总比没有协定要好得多[4] (P208-211)。
但是法国已不再考虑削弱本国的军事力量。9月法国提出一份对麦克唐纳计划进行了重大修改的建议：一方面维持裁减军备的义务从而在适当时候达到和德国平等，一方面把实现这个目标的过程由五年延长到八年。此外，把这个过程划分为两个四年的阶段：第一阶段，德国的军备既不作实际裁减，也不增加，同时，应设立常设裁军委员会，它应证明能够视察和监督包括德国在内的一切缔约国现有的部队和物资。如果这个四年试验期产生满意的结果，那么将在第二阶段实行英国计划草案规定的实际裁减。
已决心重整军备的德国不可能接受这个建议。9月15日，大会复会在即，牛赖特公开宣布，对裁军会议而言，“要么该是给德国平等的时候，要么就是裁军原则完全崩溃的时候了”[6] (P414)。
裁军大会复会后，在戴维斯的力促下，英美法意四国以法国建议为基础达成了一个初步的协议，并于9月22日提交给大会。但是牛赖特拒绝同意建议中的试验期，从而使刚刚复会的裁军大会很快又陷入绝境。实际上，德国已根本不再打算讨论裁军问题。
10月14日下午两三点钟，大会主席汉德逊收到了德国的电报。电报说，最近的事件已经证明会议没有达到它自己目的的希望；武装庞大的国家既无意裁减军备，也无意履行它们满足德国军备平等的保证，因此德国不得不退出裁军会议。同一天晚些时候，希特勒宣布，基于同样的理由退出国联。裁军大会的复会与德国的退出，意味着美国“新方针”的彻底失败。
德国的退出并未使裁军会议立即结束，但却给了美国放弃“新方针”，退回到“不承担政治义务”的立场的借口。10月16日，罗斯福指示戴维斯在日内瓦发表了一项声明，申明美国代表越过大西洋到欧洲仅仅是为了裁军的目的，“我们对纯属欧洲问题的政治因素毫无兴趣……至于是否存在继续努力裁军的有利条件，这应由欧洲决定，而不是由美国决定”[4] (P277)。戴维斯还补充说，美国代表团不准备在今后一段时间内在欧洲国家的磋商过程中发挥作用。随后，戴维斯返回华盛顿，其他一些大国或者召回了出席大会的本国代表，或者宣布只以观察员的身份参加会议。于是，大会只好又一次宣布休会。
休会期间，英法德通过外交书信继续谈判，但各方面都拒绝考虑任何形式的妥协，意大利则把注意力转向了中欧。欧洲四国达成直接裁军协议的所有希望都消失殆尽。
与此同时，美国继续对“承担义务”避而远之，从1934年初以来，罗斯福和国务院在私下和公开的谈话中都强调，没有任何情况足以改变他们在10月份采取的立场。1934年3月24日，美国国务院发表声明，表示“愿意与其他国家在一个协商条约下商讨国际问题”，但是宣布“它将不在任何使之承担使用武力解决任何争端的协议上签字”[8] (P218)。
1934年5月29日，世界裁军会议举行最后一次会议。英国前首相劳合·乔治于会议前夕写道：“人们普遍认为，裁军会议很快要从病床上装进棺材了。医生们正在进行最后一次会诊。”[12] (P774)由于各大国继续争吵不休，会议时断时续，以至于不得不在6月11日宣布无限期休会。这样，经历了两个半年头的裁军会议便在毫无结果的情况下收场了。
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