| 明清史 |
日本社会保障制度及对中国之启示
吴建华
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年01期
【原文出处】《重庆职业技术学院学报》(重庆)2005年04期第1～5页
【作者简介】作者单位：西南师范大学历史文化与旅游学院。（重庆 400715）
【关 键 词】日本/社会保障制度/中国/启示
“社会保障”这个概念，1935年首先出现于美国的《社会保障法案》上。一般来说，社会保障就是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度[1]。中国传统社会保障制度的内在缺陷决定了改革的必要性，当今市场化经济改革尤其是国有企业改革的深化决定了社会保障制度改革的迫切性。借鉴日本社会保障制度的经验得失，对中国改革、完善自身的社会保障制度将具有重要的意义。
一、日本社会保障制度透视
（一）构建历程
1、建立
日本的社会保障制度始于20世纪20年代（大正年间），至今已有80多年的历史[2]。而现代意义上的社会保障体系的建立则是在二战后。1950年10月，日本首相咨询机构“社会保障制度审议会”提出《关于社会保障制度的劝告》，文中对社会保障制度作了这样的界定：“社会保障指对疾病、负伤、分娩、残疾死亡、失业、多子女以及其它原因造成的贫困从保险办法和国家直接负担方面寻求经济保障途径，对陷入生活困境者，通过国家救助保障其最低限度的生活；同时，谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使全体国民都能过上真正有文化的社会成员的生活”[3]。 日本社会保障制度由此逐步建立。
2、发展
1961年，日本实行“国民皆年金与国民皆保险”体制（即全体国民都参加年金和保险），从而奠定了以全国民众为对象的综合性保障基础。1973年，由于实行厚生老龄年金的物价补贴以及扩大健康保险，推行老年公费医疗制等，该年被称为“福利元年”。此后，日本逐步形成了以社会保险为中心的社会保障体系，并以不同阶层为对象，分成三大部分：一是国家扶助（包括救济）——以贫困阶层为对象；二是社会福利——以低收入阶层为对象；三是社会保险——以一般阶层为对象[4]。可以说，到20世纪70年代中叶，日本初具规模的社会保障体制基本形成。
3、完善
随着社会的发展，为了适应不断增长的社会保障需求，日本除了不断颁布新的社会保障法规外，还对现有社会保障制度进行了一系列改革，如提高医疗保险与年金的给付率：加强雇佣保险制度；扩大劳工保险范围；制定各种社会福利法；实行儿童津贴制度与老人、公害等的公费医疗；制定防止污染与保护自然以及美化生活环境的政策等，从而使日本社会保障制度日趋完善。
（二）基本现状
同其它国家一样，日本的社会保障制度主要利用了保险原理，并以医疗保险、养老保险、失业保险、工伤事故保险等作为主体。
1、医疗保险制度
日本于1960年推行全民医疗保险制度。规定人人都必须投保，投保者患疾病时自付所需医疗费的20％至30％[5]。个人缴纳的保险费与其收入成正比。对低收入者采取特殊措施予以减少，医疗保险分为健康保险和国民健康保险两类。健康保险是根据1922年的健康保险法建立的[5]。其对象是各企事业单位的在职职工。投保人每月缴纳工资的4.2％，政府负担保险支出的16.4％，投保者享受补助金为最近3个月平均工资的60％，享受时间最多为18个月。国民健康保险的对象是从事农业和渔业的人员、个体经营者、无业人员。受保人每户年平均缴纳7.8万日元， 政府负担医疗费用的45％。
2、社会保险制度
日本的社会保险制度主要由国民年金、厚生年金和其它年金组成[3]。其它年金包括共济年金、福利年金、企业年金等。加入年金是由法律规定的。年金制度除了参加者缴纳保险外，还来自国库的负担。国民年金于1959年10月施行，对象是20岁至60岁的日本国民。厚生年金在日语中是提高生活水平，增进健康之意，该制度创设于1942年，对象是少数未满15岁的民间企业就业人员。福利年金则是针对70岁以上，由于特殊原因而无法享受上述年金或享受数额很少者。
3、失业保险制度
失业保险，日语中叫雇佣保险，始建于1947年。受保险对象为全部受雇于工业企业的雇员，保险金的资金来源为投保人缴纳收入的0.55％，雇主缴纳工薪总额的0.9％，政府负担救济费支出的25％和管理费。失业救济金的给付条件是被雇佣者在最近一年内缴纳了6个月以上的保险费，失业后又在“职业保障所”登记的人员，领取天数为90天至300天。
4、工伤事故保险制度
保险对象为全部受雇于工业企业之雇员，保险费由雇主缴纳工资总额的0.5％～12.9％。保险范围包括因公引起的疾病、受伤及工作能力的丧失、上下班交通以外引起的事故。工伤补助的标准依暂时性工伤和永久性工伤而有所不同。
（三）作用原因和特点
1、五大作用
事实证明，日本的社会保障制度对其经济和社会发展确实起到了“稳定器”、“调节器”的作用。具体体现在：
（1）保障国民生活
战后，从总体上看，日本的社会环境一直是比较稳定的，这从其政局比较稳定，失业率、犯罪率和离婚率一直比其他发达资本主义国家低均可得到充分证明。如在1970、1980、1990和1992四个年份，其刑事犯人数依次为51.9万、33.5万、18.2万、11.9万，总体上呈减少之势[6]。而社会保障至少对保证国民生活和社会环境的稳定发挥了重要作用：“全民皆保险”体制的建立，使社会各阶层均获得基本生活和医疗保证；社会保险费运作在一定程度上缩小了各阶层实际收入差距，从而缩小了社会不平等，避免或减轻了因此而引发的社会矛盾和冲突；失业保险也使失业者不会因生活无着而铤而走险[7]。
（2）缩小贫富差距
在日本，既无可与美国比肩的超级巨富，也少有美国街头的“无家可归者”。社会保险惠及较多的，还是各类中低收入家庭，而社会保障资金来源在日本收入最低的1/5家庭中仅占1.9％[8]。这意味着社会保障制度实际上起到了对国民收入一定的分配与再分配功能，从而在一定程度上起到了缩小贫富差距的作用。
（3）强化宏观调控
战后，日本之所以能获得比欧美发达国家更为优异的经济发展业绩，与其更为有效的宏观经济调控机制有着重要因果关系。通过扩大或缩小财政支出规模以刺激或抑制社会有效需求，是国家实行宏观经济调控的重要手段。社会保障支出又在国家财政支出中占有很大比重，如在1985、1990和1995年3个财政支出年度，社会保障关系费在日本中央财政一般会计预算支出中所占的比重分别高达20.7％、18.4％和21.9％[9]。因此，增加或减少社会保障支出，即成为国家强化宏观经济调控的有效手段之一。
（4）减缓周期波动
在社会保险费收入方面，当经济周期处于高涨阶段，社会保险机构及各级财政和企业取得的收入也相对较多，从而相应减少了政府和企业的实际支付压力，这无疑会对社会需求从而对经济高涨产生一定刺激作用，以致对经济复苏产生积极影响。而在社会保险支出方面，经济出现萧条或危机时，社会失业势必增加，社会保险机构必然要支付更多的失业保险金，失业者利用这部分资金购买必要生活用品，即形成对社会需求的有效扩大，而在经济高涨时期则相反。
（5）开发人力资源
政府的社会福利支出在相当程度上弥补了个人和家庭对劳动力培养和训练费用支出的不足，对培养和开发本国人力资源起到了积极作用。
2、三大原因
日本的社会保障制度之所以能发挥上述作用，究其原因，主要在于具有以下优势：
（1）按照本国国情建立，社会保障具有日本特色
战后，日本社会保障制度的形成尽管也借鉴了美欧经验，但主要是根据本国的实际情况而制定。一是对社会保障涵义的界定起点高。如何确定社会保障的定义和范畴，是筹建社会保障体系的重要前提条件之一。从“劝告”中，我们可知日本在当初确定社会保障范围时，不仅包括所得保障，还包括社会福利和医疗等社会服务。事实证明，这一界定是符合战后社会保障的国际潮流的。二是保险费用负担全民化。日本基本上遵循被保险人、事业主和国家财政拨款“三者负担”的原则[10]。因为政府负担的费用，实际上是靠税收得来，所以，国民皆保险的实质是“全民共同保障全民”的生活。三是保险费的发放体现社会救助与个人能力培养相结合。
与西欧某些“高福利”国家相比，日本社会保障费的发放掌握尺度较严，这固然与控制财政支出和国民负担的考虑有关，同时也包含着倡导个人自立、自助精神和弘扬勤劳意识等意图。比如在失业保险方面，既组织失业救济，也为失业者创造再就业的能力和机会。
（2）抓住经济发展有利机遇，社会保障完善化、普及化
社会保障事业要得以长足发展，政府的积极扶植，尤其是国家财政的支撑，是首要前提。一般而言，一个国家社会保障的发达程度总是与其经济发展水平相应的。战后，日本的社会保障大体经历了从战后开始至50年代中期经济恢复阶段的“形成期”；从50年代后半期至70年代初经济高速增长阶段的“充实期”；从1973年第一次“石油危机”到目前为止低速发展阶段的“转换期”[11]。
而1950至1973年的经济高速增长，不仅从根本上改变了日本经济面貌，而且也给社会保障的发展提供了不可多得的历史性机遇。以60年代为例，日本经济的年均实际增长率达10.9％，国民收入和人均国民收入分别以年均16.3％和15.2％的速度递增。与此同时，中央财政收入同步增长，年均增幅达到16.3％[11]。正是在此背景下，日本政府加速筹建社会保障管理体系的步伐，到70年代初，这一浩大的“社会工程”已基本完成。
（3）以健全法制作为强化手段，使社会保障得以有效运营和管理
日本政府重视依法治理经济，一项经济制度的出台，均有严格的法律依据，可以说，战后日本社会保障制度形成和发展过程，也就是相关法规不断完备和充实的过程。
一是各项社会保障制度依法制定。社会保障的四个部门，均有与之相对应的法规和其他法律的有关条款，如社会保险，属于医疗领域的有《健康保险法》等，属于养老金领域的有《厚生养老金保险法》等，属于雇用领域的有《失业保险法》，属于保护领域的有《工伤事故补偿保险法》等，属于社会保险运营及管理领域的有《社会保险审议官和社会保险审查会法》等共28项[11]。又如国家扶助及社会福利，有《生活保护法》等共17项[11]。再如公共卫生及医疗有《医疗法》等共32项[11]。各项社会保障制度的实施管理有法可依，确保了其严肃性与稳定性。
二是实行分权式的管理体制。有五大机构：一为立法机构，为国会的参议院和众议院。二为行政管理机构，中央政府由劳动省与厚生省负责，只管监督，直接运营则由其下属的地方政府或共同法人组织承担。三为经办机构，中央办社会保障中心，地方为社会保障事务所。四为营运机构，为全国各地的保险公司。五为监督机构。
3、三大特点
首先，社会保障的覆盖面广，普遍性强。从内容上讲，到目前为止，已形成包括社会保险、国家扶助、社会福利和公共卫生医疗四大领域以及诸如健康保险、养老金保险、失业保险、工伤事故保险、残疾人福利、老人福利、儿童抚养津贴、母子福利、传染病预防、 精神卫生事业及老人保健等46项制度在内的较为完整的社会保护系统[11]。就质量而言，例如实行70岁以上老人“医疗免费化”、儿童补贴“制度化”以及提高养老金发放标准和家属医疗保险支付比率等。从对象上讲，在1961年的良好基础上，更具全民化。
其次，社会保障目的由“扶贫”转向“防贫”。战后，日本的社会保障首先是围绕生活救济失业对策和传染病防治等领域展开的，具有很强的“扶贫”色彩。随着经济的恢复和发展以及人民生活的改善，社会贫困面日益缩小，于是从50年代后半期起，日本政府以保证全体国民生活稳定为宗旨，实施“防贫”对策，这意味着日本社会保障已完成了由政府救济向社会保险的过渡。
最后，中央和地方政府对社会保障的财政拨款范围明确。中央和地方政府对社会保障的财政拨款，日本统称“公费负担”，其中属于中央政府部分称作“国库负担”，属于地方政府部分称作“地方负担”[10]。日本采取的是以“国库负担”为主，“地方负担”为辅。“国库负担”以社会保险为重点，“地方负担”分布较均衡，更直接地面向国民生活。
（四）面临的问题
日本的社会保障制度在60年代至70年代初，经济社会环境均较有利的条件下，得到了迅速扩充和完善，呈现出诸多优势特点，并反过来成为经济社会发展的推动力。但随着环境的变化，日本的社会保障又面临一些实际问题，归纳起来主要有以下几个方面：
1、经济增长失速
60年代至70年代初，日本社会保障制度的迅速扩充和不断完善，在很大程度上得益于当时的经济高速增长。然而，到70年代中期以后，日本经济却呈现出明显的减速与停滞之势。即使在80年代下半期的景气时期，其增长速度也远未达到70年代中期以前的水平。而在步入90年代以后，长期萧条与回升乏力，更成为日本经济发展的基本态势，就GNP的增长率来看：1996年～1973年高达9.4％，到1974年～1980年已经降低为4.1％，1981～1990年再降低至3.6％，1991～1995年则只有0.6％[12]。
70年代中期以来，日本经济增长的长期失速，至少从两方面对日本社会保障制度形成严重的不利影响：一是导致国家财政收入与企业经营收入相对减少，从而导致保障费财源日显不足。1966～1975年，日本中央财政一般会计预算中的社会保险费支出年平均增长达26.3％，而至1975年～1995年却降为6.6％，下降近20％个百分点[13]。二是导致劳动力需求相对减少，失业问题日趋严重，以致加重了社会保障在失业保险方面的负担。战后至1973年，日本的完全失业者极少超过100万人，而在1975年达到100万人，以后长期居高不下。尤其在90年代更是迅速增长，1995年平均为210万人，1996年则增至235万人[14]。
2、人口老龄化加快
联合国将65岁以上的人口占总人口比例超过7％的现象称为人口老龄化。70年代以后，由于出生率和死亡率迅速下降，平均寿命大幅度延长等原因，日本人口老龄化的趋势日益明显，现今已成为日本社会面临的最大难题。
1950年65岁以上的人口占总人口的比重仅为4.9％，1990年提高到12.1％。据推算，2010年将达29.1％，2020年则为25％[15]。在今天的日本社会中平均7个人当中就有一个人达到65岁；在65岁的人口当中，平均两个人当中就有一个人在去世半年前需要看护和照顾，其中又有一半的人卧床三年以上[16]。这意味着日本已成为世界人口老龄化程度最高的国家之一。
欧美发达国家的经验表明，人口老龄化与社会保障费支出之间存在显著正相关性。这样，日本社会保障费用的支出将进一步膨胀。日本在2000年4月曾推出了养老护理保险制度，以解决老龄化问题[17]。通过社会保险来共同支持老年护理所需要的设施、服务等费用，国家、地区政府、企业、40岁以上的人都要负担保险费。但该制度尚存在许多问题，其落实普及还需一定时间。
3、雇佣制度与家庭结构的变化
伴随雇佣制度与家庭结构的急剧变化，企业和家庭在生活和健康等方面的保障功能日趋弱化，原来企业或家庭承担的许多保障事务越来越转向社会承担。
战后日本企业尤其是大企业的雇佣原则是终身雇佣制，它曾大大减缓了失业压力，减轻了社会保障在失业保险方面的负担。另外，企业大都建立了生活、保健、技术培训等多方面的企业内保障项目和设施，从而替代和减轻了社会保障的负担。步入70年代，由于经济形势的萧条，人口老龄化趋势加快，导致劳动力年龄结构老化，日本现今流行的临时雇佣方式必然加剧失业，大量的保障负担被推向社会。
战后以来，日本的家庭结构也处在迅速变化中，其主要趋向是核心家庭化（即至多有一对夫妇及其未婚子女两代构成的家庭），独身家庭化和家庭主妇就业化[7]。传统家庭的相互扶助和赡养能力有所下降，原来由家庭负担的一些保障功能也被推向社会，进一步加重了社会保障的负担。
4、政府的社会保障压力加大
由于政府办的社会保障面临越来越重的财政压力，民间办的社会保障得以迅速发展。但是，政府办的社会保障不仅具有稳定社会，提高国民经济水平的功能，还有收入再分配的功能。因此，从某种意义上说，民间社会保险的发展，在一定程度弱化了政府的社会保障功能但又不能代替前者，因此，人们对政府的期待和不满有所增加。
二、日本社会保障制度对中国之启示
日本社会保障制度的方方面面，无疑对中国尚待改革和健全的社会保障制度具有重要启示。中国社会保障制度现状如何？将如何借鉴日本的经验教训？
（一）中国社会保障制度的现状与问题
中国社会保障制度的建立，是在新中国成立以后，1955年12月，国务院颁布了《国家机关人员处理暂行办法》等。中国城市中以社会保险为主要内容的社会保障制度基本确立[18]。中国社会保障制度的内容是：社会保险，社会优抚，社会救济，社会福利[18]。十一届三中全会后，我国社会保障制度有了一定进展，发挥了一定作用，随着改革的深化，现行社会保障制度已不适应市场经济发展的要求，主要表现为：
一是覆盖面窄，发展不平衡。据统计，城镇的覆盖面达90％，占我国人口80％的农村仅为2.4％。二是企业保险存量过大。本来，社会保障应体现“人人自我保障，社会为人人保障”的精神。然而，长期以来，我国在城镇企业单位实行的是社会福利功能与企业生产功能相混合的体制，“企业办社会”问题十分突出。三是内容单一。现行的社会保障项目，除养老、医疗保险外，失业、工伤、生育等保险业务还未全面实施。最突出的问题是现行的失业保险与当前的市场经济的发展很不适应，不仅失业保险的对象过于狭窄，而且筹集资金渠道过于单一。四是管理体制不顺，立法工作滞后。政出多门，项目多头管理，机构重叠，业务交叉，相互掣肘，矛盾很多，难以界定管理责任。五是基金使用不规范，缺乏合理的保值增值手段。不仅挤占挪用保障基金的情况时有发生，而且当前基金存入银行或购买特种定向债券的管理办法，难以使资金保值，更谈不上增值。而向其他领域投资，国家政策限制较严。六是公民保障意识淡薄。由于我国长期实行企业包下来的方法，职工自我保障意识缺乏。只强调并要求国家为其保障，不愿自己缴纳费用，且安于现状，不求进取的依赖思想十分严重。
（二）思考、借鉴与启示
由上可知，当今我国社会保障制度的改革乃当务之急。当然，我们不能简单搬用日本的模式。虽然中日社会保障不乏共同之处，如中日两国对生老病死及其他生活问题之解决，都有既通过社会又通过自身家庭寻求解决的习惯。但同时，由于两国经济发展水平和社会环境的不同，社会保障发展的状况也有较大差别。不过，从日本筹建完善社会保障体系的经济教训中，我们仍可得到不少有益启示。
1、凡事“预则立、不预则废”
战后日本之所以能够不失时机地调整改革，并使社会保障制度日臻完善，这与其注重前瞻性研究并通过“社会保障制度审议会”这一首相咨询机构，及时、直接向最高决策当局提出“劝告”是分不开的。那么，借鉴日本的经验，建立一个权威的、专门的、常设的社会保障制度的研究和咨询机构，配以门类齐全的数据信息网络，加强预测与前瞻性研究，及时向国家领导机关提供决策依据，是确保我国社会保障制度发展完善之首要前提。
2、加强社会保障的立法
社会保障是一种政府行为，有相对的稳定性。立法后，通过法律的约束和强制手段可以避免在执行和操作过程中的主观性和随意性。目前世界上已有80多个国家和地区开征了社会保障税。[19] 这一税种的开征，为稳定社会保障基金来源提供了法律保证。我国在社会保障方面尚缺乏基本的法律、法规，现有的有关社会保障的几项单行《条例》、《暂行规定》等行政法规也是粗线条的。
而从目前来看，制定一部对所有社会保障内容都适用的统一的社会保障法的条件还不成熟。不过，可参照日本的做法，从最急需的社会保障项目入手，制定《社会保险法》，《社会救济法》等单行法规，并及时发布相应的实施细则，以法律的形式来规范国家、社会保障职能部门、企业和职工个人之间的权利和义务，以及各项社会保障费用缴纳比例和社会保障金的给付标准等，使各项社会保障事业的运行逐渐步入法制化、规范化轨道。
3、建立多种形式、多层次的保障制度，扩大社会保障覆盖范围
除了国家的保障形式外，还要努力发展商业保险和民间互助。这有助于城镇个体劳动者和农民享受社会保障。商业保险在我国80年代以后才开办，它与社会保险联系甚密，商业保险要多承担一些保障；它与社会救济也联系密切，如参加了商业保险中的人物保险、城乡财产保险等项目，就可排除投保人由于意外事故而突然变成社会救济对象的可能性。故通过商业保险对社会保障体系的介入，可以构筑一个法定保险和自愿保险相结合，为全体社会成员提供全方位、多渠道服务的社会保障体系。
民间互助是我国传统保障形式，在城镇职工中，应大力发展工会组织的互助保障，以便使加入的职工在遇到生、老、病、伤、残及突发灾害等生活困难时，及时得到物资和经济的帮助。在农村应逐步恢复合作医疗制度，使患病农民及时解决看病问题。另外，鼓励高收入阶层踊跃向慈善机构捐赠，为构建稳定的“社会安全网”创造条件。
另外，中国是一个城乡二元经济结构十分突出的国家，又是一个区域经济发展很不平衡的国家。随着改革开放，在国民收入普遍提高的同时，也扩大了不同地域、不同阶层的收入差距，因此社会保险既有“雪中送炭”的渴望，也有“锦上添花”的奢求。所以在实施项目、收缴费用标准和待遇水平上，都应照顾多层次的需求，避免“一刀切”。
4、调整产业结构和就业结构
我国已面临着庞大劳动力供给和有限职业需求之间的尖锐矛盾。稳定失业、下岗问题和结构性失业尤为突出。同时，随着农业生产的发展，农村剩余劳动力迅速增多，每年一度的百万“民工潮”对就业市场本来就不乐观的城市来说更是雪上加霜。而人的本性决定了对事业和成就的追求，故有“工作着是美丽的”的说法。在此，政府当务之急就是积极发展第三产业，尽量吸纳各阶层的人员就业。同时，政府还应在全国范围内大搞基础建设，包括发展旅游业等，为失业者提供大量的就业机会。此外，还可通过扩大成人教育和在职教育普遍提高劳动者素质，促进对下岗人员能力的开发，减少社会保障承受的压力。
5、调整政府和企业的角色地位
在市场经济条件下，企业为劳动者提供一定的保障对于增强员工的向心力，促进企业发展有重要作用。但社会保障事业离不开政府的行为，只有政府才能通过特殊手段，筹集资金、建立制度，为广大的社会成员提供基本生活保障。故应建立政府和企业结合，以政府为主的社会保障事业主体，要相对降低企业交费比例，尽快解除企业办社会的困境，实现社会保障由“国家、企业、个人”三者共同负担，并使其比例日趋合理。
6、提前应对“老龄化”社会的到来
日本的老龄化程度比中国大概早30年。21世纪20年代，我国也将步入老龄化社会[20]，养老问题将日趋严重。故现在必须严格防范重蹈“福利国家”的覆辙。要适度加大个人缴费比例，适当延长缴费期限，逐步推迟退休年龄，降低原来享受高福利待遇的受益人的利益。而福利分配有惯性，人们一旦从政府那里享受到利益，如果政府试图消减这一利益分配就会遭到受益者的反对。可以说，这是改革中最为敏感也是政治风险最大的问题之一。因此，还必须有一个软着陆的过程。
另外，应当发扬家庭养老的优良传统，大力发展亲属、邻居和社区相互守望、彼此照应的社会服务网络，实现全方位的社会养老保障。
7、确保经济持续、稳定发展
这是我国社会保障改革、完善之源泉和动力所在。“发展才是硬道理”，只有这样，才能带来国民经济总体规模的扩大，促成国家财政收入的迅速扩大，从而保证社会保障制度扩充和完善所必要的财源。另外，还可带来就业规模扩大，生活水平提高等多方面效应，从而减少社会保障的压力。
中国社会保障之路已走过了50年，但真正的发展还是在改革开放之后。机遇与挑战同在。我们认为，在立足本国国情的基础上，在经济实力日益增强的前提下，思考并借鉴日本社会保障的经验教训，无疑是捷径之举。
【专 题 号】K5
【复印期号】2006年01期
【原文出处】《重庆职业技术学院学报》(重庆)2005年04期第1～5页
【作者简介】作者单位：西南师范大学历史文化与旅游学院。（重庆 400715）
| 【内容提要】 | 本文通过对日本社会保障制度构建历程的回顾，强调其对经济和社会发展所起的“稳定器”、“调节器”作用，并具体表现在保障国民生活、缩小贫富差距、强化宏观调控、减缓周期波动和开发人力资源等五个方面。然而，尽管日本的社会保障制度具有鲜明的特色，但仍然面临如经济增长失速、人口老龄化加快和政府压力加大等诸多困难。无论从正反哪个方面来看，日本社会保障制度对中国尚待改革和完善的社会保障制度都具有重要的借鉴和启示意义。 |
一、日本社会保障制度透视
（一）构建历程
1、建立
日本的社会保障制度始于20世纪20年代（大正年间），至今已有80多年的历史[2]。而现代意义上的社会保障体系的建立则是在二战后。1950年10月，日本首相咨询机构“社会保障制度审议会”提出《关于社会保障制度的劝告》，文中对社会保障制度作了这样的界定：“社会保障指对疾病、负伤、分娩、残疾死亡、失业、多子女以及其它原因造成的贫困从保险办法和国家直接负担方面寻求经济保障途径，对陷入生活困境者，通过国家救助保障其最低限度的生活；同时，谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使全体国民都能过上真正有文化的社会成员的生活”[3]。 日本社会保障制度由此逐步建立。
2、发展
1961年，日本实行“国民皆年金与国民皆保险”体制（即全体国民都参加年金和保险），从而奠定了以全国民众为对象的综合性保障基础。1973年，由于实行厚生老龄年金的物价补贴以及扩大健康保险，推行老年公费医疗制等，该年被称为“福利元年”。此后，日本逐步形成了以社会保险为中心的社会保障体系，并以不同阶层为对象，分成三大部分：一是国家扶助（包括救济）——以贫困阶层为对象；二是社会福利——以低收入阶层为对象；三是社会保险——以一般阶层为对象[4]。可以说，到20世纪70年代中叶，日本初具规模的社会保障体制基本形成。
3、完善
随着社会的发展，为了适应不断增长的社会保障需求，日本除了不断颁布新的社会保障法规外，还对现有社会保障制度进行了一系列改革，如提高医疗保险与年金的给付率：加强雇佣保险制度；扩大劳工保险范围；制定各种社会福利法；实行儿童津贴制度与老人、公害等的公费医疗；制定防止污染与保护自然以及美化生活环境的政策等，从而使日本社会保障制度日趋完善。
（二）基本现状
同其它国家一样，日本的社会保障制度主要利用了保险原理，并以医疗保险、养老保险、失业保险、工伤事故保险等作为主体。
1、医疗保险制度
日本于1960年推行全民医疗保险制度。规定人人都必须投保，投保者患疾病时自付所需医疗费的20％至30％[5]。个人缴纳的保险费与其收入成正比。对低收入者采取特殊措施予以减少，医疗保险分为健康保险和国民健康保险两类。健康保险是根据1922年的健康保险法建立的[5]。其对象是各企事业单位的在职职工。投保人每月缴纳工资的4.2％，政府负担保险支出的16.4％，投保者享受补助金为最近3个月平均工资的60％，享受时间最多为18个月。国民健康保险的对象是从事农业和渔业的人员、个体经营者、无业人员。受保人每户年平均缴纳7.8万日元， 政府负担医疗费用的45％。
2、社会保险制度
日本的社会保险制度主要由国民年金、厚生年金和其它年金组成[3]。其它年金包括共济年金、福利年金、企业年金等。加入年金是由法律规定的。年金制度除了参加者缴纳保险外，还来自国库的负担。国民年金于1959年10月施行，对象是20岁至60岁的日本国民。厚生年金在日语中是提高生活水平，增进健康之意，该制度创设于1942年，对象是少数未满15岁的民间企业就业人员。福利年金则是针对70岁以上，由于特殊原因而无法享受上述年金或享受数额很少者。
3、失业保险制度
失业保险，日语中叫雇佣保险，始建于1947年。受保险对象为全部受雇于工业企业的雇员，保险金的资金来源为投保人缴纳收入的0.55％，雇主缴纳工薪总额的0.9％，政府负担救济费支出的25％和管理费。失业救济金的给付条件是被雇佣者在最近一年内缴纳了6个月以上的保险费，失业后又在“职业保障所”登记的人员，领取天数为90天至300天。
4、工伤事故保险制度
保险对象为全部受雇于工业企业之雇员，保险费由雇主缴纳工资总额的0.5％～12.9％。保险范围包括因公引起的疾病、受伤及工作能力的丧失、上下班交通以外引起的事故。工伤补助的标准依暂时性工伤和永久性工伤而有所不同。
（三）作用原因和特点
1、五大作用
事实证明，日本的社会保障制度对其经济和社会发展确实起到了“稳定器”、“调节器”的作用。具体体现在：
（1）保障国民生活
战后，从总体上看，日本的社会环境一直是比较稳定的，这从其政局比较稳定，失业率、犯罪率和离婚率一直比其他发达资本主义国家低均可得到充分证明。如在1970、1980、1990和1992四个年份，其刑事犯人数依次为51.9万、33.5万、18.2万、11.9万，总体上呈减少之势[6]。而社会保障至少对保证国民生活和社会环境的稳定发挥了重要作用：“全民皆保险”体制的建立，使社会各阶层均获得基本生活和医疗保证；社会保险费运作在一定程度上缩小了各阶层实际收入差距，从而缩小了社会不平等，避免或减轻了因此而引发的社会矛盾和冲突；失业保险也使失业者不会因生活无着而铤而走险[7]。
（2）缩小贫富差距
在日本，既无可与美国比肩的超级巨富，也少有美国街头的“无家可归者”。社会保险惠及较多的，还是各类中低收入家庭，而社会保障资金来源在日本收入最低的1/5家庭中仅占1.9％[8]。这意味着社会保障制度实际上起到了对国民收入一定的分配与再分配功能，从而在一定程度上起到了缩小贫富差距的作用。
（3）强化宏观调控
战后，日本之所以能获得比欧美发达国家更为优异的经济发展业绩，与其更为有效的宏观经济调控机制有着重要因果关系。通过扩大或缩小财政支出规模以刺激或抑制社会有效需求，是国家实行宏观经济调控的重要手段。社会保障支出又在国家财政支出中占有很大比重，如在1985、1990和1995年3个财政支出年度，社会保障关系费在日本中央财政一般会计预算支出中所占的比重分别高达20.7％、18.4％和21.9％[9]。因此，增加或减少社会保障支出，即成为国家强化宏观经济调控的有效手段之一。
（4）减缓周期波动
在社会保险费收入方面，当经济周期处于高涨阶段，社会保险机构及各级财政和企业取得的收入也相对较多，从而相应减少了政府和企业的实际支付压力，这无疑会对社会需求从而对经济高涨产生一定刺激作用，以致对经济复苏产生积极影响。而在社会保险支出方面，经济出现萧条或危机时，社会失业势必增加，社会保险机构必然要支付更多的失业保险金，失业者利用这部分资金购买必要生活用品，即形成对社会需求的有效扩大，而在经济高涨时期则相反。
（5）开发人力资源
政府的社会福利支出在相当程度上弥补了个人和家庭对劳动力培养和训练费用支出的不足，对培养和开发本国人力资源起到了积极作用。
2、三大原因
日本的社会保障制度之所以能发挥上述作用，究其原因，主要在于具有以下优势：
（1）按照本国国情建立，社会保障具有日本特色
战后，日本社会保障制度的形成尽管也借鉴了美欧经验，但主要是根据本国的实际情况而制定。一是对社会保障涵义的界定起点高。如何确定社会保障的定义和范畴，是筹建社会保障体系的重要前提条件之一。从“劝告”中，我们可知日本在当初确定社会保障范围时，不仅包括所得保障，还包括社会福利和医疗等社会服务。事实证明，这一界定是符合战后社会保障的国际潮流的。二是保险费用负担全民化。日本基本上遵循被保险人、事业主和国家财政拨款“三者负担”的原则[10]。因为政府负担的费用，实际上是靠税收得来，所以，国民皆保险的实质是“全民共同保障全民”的生活。三是保险费的发放体现社会救助与个人能力培养相结合。
与西欧某些“高福利”国家相比，日本社会保障费的发放掌握尺度较严，这固然与控制财政支出和国民负担的考虑有关，同时也包含着倡导个人自立、自助精神和弘扬勤劳意识等意图。比如在失业保险方面，既组织失业救济，也为失业者创造再就业的能力和机会。
（2）抓住经济发展有利机遇，社会保障完善化、普及化
社会保障事业要得以长足发展，政府的积极扶植，尤其是国家财政的支撑，是首要前提。一般而言，一个国家社会保障的发达程度总是与其经济发展水平相应的。战后，日本的社会保障大体经历了从战后开始至50年代中期经济恢复阶段的“形成期”；从50年代后半期至70年代初经济高速增长阶段的“充实期”；从1973年第一次“石油危机”到目前为止低速发展阶段的“转换期”[11]。
而1950至1973年的经济高速增长，不仅从根本上改变了日本经济面貌，而且也给社会保障的发展提供了不可多得的历史性机遇。以60年代为例，日本经济的年均实际增长率达10.9％，国民收入和人均国民收入分别以年均16.3％和15.2％的速度递增。与此同时，中央财政收入同步增长，年均增幅达到16.3％[11]。正是在此背景下，日本政府加速筹建社会保障管理体系的步伐，到70年代初，这一浩大的“社会工程”已基本完成。
（3）以健全法制作为强化手段，使社会保障得以有效运营和管理
日本政府重视依法治理经济，一项经济制度的出台，均有严格的法律依据，可以说，战后日本社会保障制度形成和发展过程，也就是相关法规不断完备和充实的过程。
一是各项社会保障制度依法制定。社会保障的四个部门，均有与之相对应的法规和其他法律的有关条款，如社会保险，属于医疗领域的有《健康保险法》等，属于养老金领域的有《厚生养老金保险法》等，属于雇用领域的有《失业保险法》，属于保护领域的有《工伤事故补偿保险法》等，属于社会保险运营及管理领域的有《社会保险审议官和社会保险审查会法》等共28项[11]。又如国家扶助及社会福利，有《生活保护法》等共17项[11]。再如公共卫生及医疗有《医疗法》等共32项[11]。各项社会保障制度的实施管理有法可依，确保了其严肃性与稳定性。
二是实行分权式的管理体制。有五大机构：一为立法机构，为国会的参议院和众议院。二为行政管理机构，中央政府由劳动省与厚生省负责，只管监督，直接运营则由其下属的地方政府或共同法人组织承担。三为经办机构，中央办社会保障中心，地方为社会保障事务所。四为营运机构，为全国各地的保险公司。五为监督机构。
3、三大特点
首先，社会保障的覆盖面广，普遍性强。从内容上讲，到目前为止，已形成包括社会保险、国家扶助、社会福利和公共卫生医疗四大领域以及诸如健康保险、养老金保险、失业保险、工伤事故保险、残疾人福利、老人福利、儿童抚养津贴、母子福利、传染病预防、 精神卫生事业及老人保健等46项制度在内的较为完整的社会保护系统[11]。就质量而言，例如实行70岁以上老人“医疗免费化”、儿童补贴“制度化”以及提高养老金发放标准和家属医疗保险支付比率等。从对象上讲，在1961年的良好基础上，更具全民化。
其次，社会保障目的由“扶贫”转向“防贫”。战后，日本的社会保障首先是围绕生活救济失业对策和传染病防治等领域展开的，具有很强的“扶贫”色彩。随着经济的恢复和发展以及人民生活的改善，社会贫困面日益缩小，于是从50年代后半期起，日本政府以保证全体国民生活稳定为宗旨，实施“防贫”对策，这意味着日本社会保障已完成了由政府救济向社会保险的过渡。
最后，中央和地方政府对社会保障的财政拨款范围明确。中央和地方政府对社会保障的财政拨款，日本统称“公费负担”，其中属于中央政府部分称作“国库负担”，属于地方政府部分称作“地方负担”[10]。日本采取的是以“国库负担”为主，“地方负担”为辅。“国库负担”以社会保险为重点，“地方负担”分布较均衡，更直接地面向国民生活。
（四）面临的问题
日本的社会保障制度在60年代至70年代初，经济社会环境均较有利的条件下，得到了迅速扩充和完善，呈现出诸多优势特点，并反过来成为经济社会发展的推动力。但随着环境的变化，日本的社会保障又面临一些实际问题，归纳起来主要有以下几个方面：
1、经济增长失速
60年代至70年代初，日本社会保障制度的迅速扩充和不断完善，在很大程度上得益于当时的经济高速增长。然而，到70年代中期以后，日本经济却呈现出明显的减速与停滞之势。即使在80年代下半期的景气时期，其增长速度也远未达到70年代中期以前的水平。而在步入90年代以后，长期萧条与回升乏力，更成为日本经济发展的基本态势，就GNP的增长率来看：1996年～1973年高达9.4％，到1974年～1980年已经降低为4.1％，1981～1990年再降低至3.6％，1991～1995年则只有0.6％[12]。
70年代中期以来，日本经济增长的长期失速，至少从两方面对日本社会保障制度形成严重的不利影响：一是导致国家财政收入与企业经营收入相对减少，从而导致保障费财源日显不足。1966～1975年，日本中央财政一般会计预算中的社会保险费支出年平均增长达26.3％，而至1975年～1995年却降为6.6％，下降近20％个百分点[13]。二是导致劳动力需求相对减少，失业问题日趋严重，以致加重了社会保障在失业保险方面的负担。战后至1973年，日本的完全失业者极少超过100万人，而在1975年达到100万人，以后长期居高不下。尤其在90年代更是迅速增长，1995年平均为210万人，1996年则增至235万人[14]。
2、人口老龄化加快
联合国将65岁以上的人口占总人口比例超过7％的现象称为人口老龄化。70年代以后，由于出生率和死亡率迅速下降，平均寿命大幅度延长等原因，日本人口老龄化的趋势日益明显，现今已成为日本社会面临的最大难题。
1950年65岁以上的人口占总人口的比重仅为4.9％，1990年提高到12.1％。据推算，2010年将达29.1％，2020年则为25％[15]。在今天的日本社会中平均7个人当中就有一个人达到65岁；在65岁的人口当中，平均两个人当中就有一个人在去世半年前需要看护和照顾，其中又有一半的人卧床三年以上[16]。这意味着日本已成为世界人口老龄化程度最高的国家之一。
欧美发达国家的经验表明，人口老龄化与社会保障费支出之间存在显著正相关性。这样，日本社会保障费用的支出将进一步膨胀。日本在2000年4月曾推出了养老护理保险制度，以解决老龄化问题[17]。通过社会保险来共同支持老年护理所需要的设施、服务等费用，国家、地区政府、企业、40岁以上的人都要负担保险费。但该制度尚存在许多问题，其落实普及还需一定时间。
3、雇佣制度与家庭结构的变化
伴随雇佣制度与家庭结构的急剧变化，企业和家庭在生活和健康等方面的保障功能日趋弱化，原来企业或家庭承担的许多保障事务越来越转向社会承担。
战后日本企业尤其是大企业的雇佣原则是终身雇佣制，它曾大大减缓了失业压力，减轻了社会保障在失业保险方面的负担。另外，企业大都建立了生活、保健、技术培训等多方面的企业内保障项目和设施，从而替代和减轻了社会保障的负担。步入70年代，由于经济形势的萧条，人口老龄化趋势加快，导致劳动力年龄结构老化，日本现今流行的临时雇佣方式必然加剧失业，大量的保障负担被推向社会。
战后以来，日本的家庭结构也处在迅速变化中，其主要趋向是核心家庭化（即至多有一对夫妇及其未婚子女两代构成的家庭），独身家庭化和家庭主妇就业化[7]。传统家庭的相互扶助和赡养能力有所下降，原来由家庭负担的一些保障功能也被推向社会，进一步加重了社会保障的负担。
4、政府的社会保障压力加大
由于政府办的社会保障面临越来越重的财政压力，民间办的社会保障得以迅速发展。但是，政府办的社会保障不仅具有稳定社会，提高国民经济水平的功能，还有收入再分配的功能。因此，从某种意义上说，民间社会保险的发展，在一定程度弱化了政府的社会保障功能但又不能代替前者，因此，人们对政府的期待和不满有所增加。
二、日本社会保障制度对中国之启示
日本社会保障制度的方方面面，无疑对中国尚待改革和健全的社会保障制度具有重要启示。中国社会保障制度现状如何？将如何借鉴日本的经验教训？
（一）中国社会保障制度的现状与问题
中国社会保障制度的建立，是在新中国成立以后，1955年12月，国务院颁布了《国家机关人员处理暂行办法》等。中国城市中以社会保险为主要内容的社会保障制度基本确立[18]。中国社会保障制度的内容是：社会保险，社会优抚，社会救济，社会福利[18]。十一届三中全会后，我国社会保障制度有了一定进展，发挥了一定作用，随着改革的深化，现行社会保障制度已不适应市场经济发展的要求，主要表现为：
一是覆盖面窄，发展不平衡。据统计，城镇的覆盖面达90％，占我国人口80％的农村仅为2.4％。二是企业保险存量过大。本来，社会保障应体现“人人自我保障，社会为人人保障”的精神。然而，长期以来，我国在城镇企业单位实行的是社会福利功能与企业生产功能相混合的体制，“企业办社会”问题十分突出。三是内容单一。现行的社会保障项目，除养老、医疗保险外，失业、工伤、生育等保险业务还未全面实施。最突出的问题是现行的失业保险与当前的市场经济的发展很不适应，不仅失业保险的对象过于狭窄，而且筹集资金渠道过于单一。四是管理体制不顺，立法工作滞后。政出多门，项目多头管理，机构重叠，业务交叉，相互掣肘，矛盾很多，难以界定管理责任。五是基金使用不规范，缺乏合理的保值增值手段。不仅挤占挪用保障基金的情况时有发生，而且当前基金存入银行或购买特种定向债券的管理办法，难以使资金保值，更谈不上增值。而向其他领域投资，国家政策限制较严。六是公民保障意识淡薄。由于我国长期实行企业包下来的方法，职工自我保障意识缺乏。只强调并要求国家为其保障，不愿自己缴纳费用，且安于现状，不求进取的依赖思想十分严重。
（二）思考、借鉴与启示
由上可知，当今我国社会保障制度的改革乃当务之急。当然，我们不能简单搬用日本的模式。虽然中日社会保障不乏共同之处，如中日两国对生老病死及其他生活问题之解决，都有既通过社会又通过自身家庭寻求解决的习惯。但同时，由于两国经济发展水平和社会环境的不同，社会保障发展的状况也有较大差别。不过，从日本筹建完善社会保障体系的经济教训中，我们仍可得到不少有益启示。
1、凡事“预则立、不预则废”
战后日本之所以能够不失时机地调整改革，并使社会保障制度日臻完善，这与其注重前瞻性研究并通过“社会保障制度审议会”这一首相咨询机构，及时、直接向最高决策当局提出“劝告”是分不开的。那么，借鉴日本的经验，建立一个权威的、专门的、常设的社会保障制度的研究和咨询机构，配以门类齐全的数据信息网络，加强预测与前瞻性研究，及时向国家领导机关提供决策依据，是确保我国社会保障制度发展完善之首要前提。
2、加强社会保障的立法
社会保障是一种政府行为，有相对的稳定性。立法后，通过法律的约束和强制手段可以避免在执行和操作过程中的主观性和随意性。目前世界上已有80多个国家和地区开征了社会保障税。[19] 这一税种的开征，为稳定社会保障基金来源提供了法律保证。我国在社会保障方面尚缺乏基本的法律、法规，现有的有关社会保障的几项单行《条例》、《暂行规定》等行政法规也是粗线条的。
而从目前来看，制定一部对所有社会保障内容都适用的统一的社会保障法的条件还不成熟。不过，可参照日本的做法，从最急需的社会保障项目入手，制定《社会保险法》，《社会救济法》等单行法规，并及时发布相应的实施细则，以法律的形式来规范国家、社会保障职能部门、企业和职工个人之间的权利和义务，以及各项社会保障费用缴纳比例和社会保障金的给付标准等，使各项社会保障事业的运行逐渐步入法制化、规范化轨道。
3、建立多种形式、多层次的保障制度，扩大社会保障覆盖范围
除了国家的保障形式外，还要努力发展商业保险和民间互助。这有助于城镇个体劳动者和农民享受社会保障。商业保险在我国80年代以后才开办，它与社会保险联系甚密，商业保险要多承担一些保障；它与社会救济也联系密切，如参加了商业保险中的人物保险、城乡财产保险等项目，就可排除投保人由于意外事故而突然变成社会救济对象的可能性。故通过商业保险对社会保障体系的介入，可以构筑一个法定保险和自愿保险相结合，为全体社会成员提供全方位、多渠道服务的社会保障体系。
民间互助是我国传统保障形式，在城镇职工中，应大力发展工会组织的互助保障，以便使加入的职工在遇到生、老、病、伤、残及突发灾害等生活困难时，及时得到物资和经济的帮助。在农村应逐步恢复合作医疗制度，使患病农民及时解决看病问题。另外，鼓励高收入阶层踊跃向慈善机构捐赠，为构建稳定的“社会安全网”创造条件。
另外，中国是一个城乡二元经济结构十分突出的国家，又是一个区域经济发展很不平衡的国家。随着改革开放，在国民收入普遍提高的同时，也扩大了不同地域、不同阶层的收入差距，因此社会保险既有“雪中送炭”的渴望，也有“锦上添花”的奢求。所以在实施项目、收缴费用标准和待遇水平上，都应照顾多层次的需求，避免“一刀切”。
4、调整产业结构和就业结构
我国已面临着庞大劳动力供给和有限职业需求之间的尖锐矛盾。稳定失业、下岗问题和结构性失业尤为突出。同时，随着农业生产的发展，农村剩余劳动力迅速增多，每年一度的百万“民工潮”对就业市场本来就不乐观的城市来说更是雪上加霜。而人的本性决定了对事业和成就的追求，故有“工作着是美丽的”的说法。在此，政府当务之急就是积极发展第三产业，尽量吸纳各阶层的人员就业。同时，政府还应在全国范围内大搞基础建设，包括发展旅游业等，为失业者提供大量的就业机会。此外，还可通过扩大成人教育和在职教育普遍提高劳动者素质，促进对下岗人员能力的开发，减少社会保障承受的压力。
5、调整政府和企业的角色地位
在市场经济条件下，企业为劳动者提供一定的保障对于增强员工的向心力，促进企业发展有重要作用。但社会保障事业离不开政府的行为，只有政府才能通过特殊手段，筹集资金、建立制度，为广大的社会成员提供基本生活保障。故应建立政府和企业结合，以政府为主的社会保障事业主体，要相对降低企业交费比例，尽快解除企业办社会的困境，实现社会保障由“国家、企业、个人”三者共同负担，并使其比例日趋合理。
6、提前应对“老龄化”社会的到来
日本的老龄化程度比中国大概早30年。21世纪20年代，我国也将步入老龄化社会[20]，养老问题将日趋严重。故现在必须严格防范重蹈“福利国家”的覆辙。要适度加大个人缴费比例，适当延长缴费期限，逐步推迟退休年龄，降低原来享受高福利待遇的受益人的利益。而福利分配有惯性，人们一旦从政府那里享受到利益，如果政府试图消减这一利益分配就会遭到受益者的反对。可以说，这是改革中最为敏感也是政治风险最大的问题之一。因此，还必须有一个软着陆的过程。
另外，应当发扬家庭养老的优良传统，大力发展亲属、邻居和社区相互守望、彼此照应的社会服务网络，实现全方位的社会养老保障。
7、确保经济持续、稳定发展
这是我国社会保障改革、完善之源泉和动力所在。“发展才是硬道理”，只有这样，才能带来国民经济总体规模的扩大，促成国家财政收入的迅速扩大，从而保证社会保障制度扩充和完善所必要的财源。另外，还可带来就业规模扩大，生活水平提高等多方面效应，从而减少社会保障的压力。
中国社会保障之路已走过了50年，但真正的发展还是在改革开放之后。机遇与挑战同在。我们认为，在立足本国国情的基础上，在经济实力日益增强的前提下，思考并借鉴日本社会保障的经验教训，无疑是捷径之举。
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