| 明清史 |
美日韩关于归还冲绳问题的三边交涉
孙俊华/张念春
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年11期
【原文出处】《唐山师范学院学报》2005年04期第60～63，104页
【作者简介】孙俊华，外交学院国际关系研究所2002级博士研究生。（北京 100037）
【关 键 词】归还冲绳/美日韩关系/尼克松主义/事前协商/韩国条款
一、“归还”冲绳问题的由来
“归还”一词，顾名思义，就是指将原本属于别人的东西还给人家。日美之间存在的“归还”冲绳问题是指美国将冲绳的主权归还给日本，因此，归还冲绳问题也是日美两国处理战后遗留问题之一。
1945年6月冲绳战役后，美国参谋长联席会议决定，将包括冲绳在内的北纬30度以南诸岛，从麦克阿瑟对“日本”的占领统治区域划出，将其置于美军实际上的直接统治下。[1]（P273）之所以如此，是因为地处东亚海上交通要道的冲绳是“美国在远东的战略支柱”，[2]（P884）战略价值很高。如果以冲绳本岛为圆心划圆，1600公里半径的范围，包括了日本本土的大部分、中国大陆重要地区和台湾、香港以及朝鲜、韩国、菲律宾。在2500公里处是越南的河内，在3000公里处是老挝的万象。[1]（P273）也就是说，如果美军以冲绳为圆心，美国的协防半径近可以应付朝鲜半岛危机，应对台海可能发生的“紧急情况”，远可以掌控印度支那的“变局”。
1951年签订的《对日和约》规定，北纬29度线以南的西南诸岛（包括琉球群岛和大东群岛）、孀妇岩岛以南的南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛和硫黄列岛）及冲之鸟岛和南鸟岛，被置于联合国“托管”之下，并以美国为唯一施政当局。美国承认日本对上述区域拥有“潜在主权”。由此，包括冲绳在内的上述区域与日本本土实际分离。因此，所谓“归还”冲绳问题，严格地讲，是以冲绳为中心、包括整个琉球及小笠原诸岛在内的领土施政权归还问题。
二、美日两国就冲绳问题的交涉
因国际形势、日美两国力量对比和日美两国的国内政治状况的不同，日美两国在战后不同的历史时期就归还冲绳问题的交涉也有不同，但日本历届政府坚定地要求美国“归还”包括冲绳在内的琉球及小笠原诸岛的根本原则一直未变。1951年1月30日，还处于美国占领状态下的吉田茂内阁就向美国负责媾和事务的特使杜勒斯提交了一份备忘录，提出琉球及小笠原诸岛在不必要托管时归还日本等要求。但由于当时的日本在外交上没有什么发言权，只能同意美国继续托管琉球及小笠原诸岛。
随着日本经济实力的增长和政治上实现加入联合国，日本国民的自信和自主意识开始增强，琉球及小笠原群岛的归还成为日本民众最敏感的问题之一，日本政府希望归还冲绳施政权的意图也更加明显。1957年6月，岸信介访美，在会谈中提出了归还冲绳和小笠原群岛问题。对此美国表示，“只要在远东存在威胁和紧张状态，美国就有必要维持现状”。[1]（P274）但美国确认了日本的“潜在主权”。
1961年6月，池田首相访美，再次提及冲绳问题。但池田未提出归还冲绳，只是要求美国对日本政府改善冲绳住民福利的愿望予以关注。会谈后发表的《日美联合声明》中，美国对日本政府援助冲绳表示了积极的态度，并同意节日时可在公共建筑物上悬挂日本国旗。
日美首脑会谈后，肯尼迪派以国家安全事务特别助理卡尔·凯森博士为首的特别调查团去冲绳等地实地调查，以便有一个更加明确的决策依据。
凯森调查团在实地考察后，向肯尼迪提出了一份调查报告建议：（1）精简美国在冲绳的民政机构，将有关日常的行政权力大幅度地转交给琉球方面；（2）大幅度地增加对冲绳的援助经费，以促进冲绳的经济发展；（3）在冲绳设立常设经济使团。[3]（P29）
在研究了凯森调查团调查报告后，1962年3月19日，肯尼迪发表声明：“我承认琉球是日本本土的一部分，我期待着在自由世界安全利益允许的情况下，将琉球群岛的全部主权重新归还日本。在当前，我们必须本着宽容和相互谅解的精神相处。”[4]（P316）该声明是战后美国历届总统第一个公开承认琉球群岛是日本本土的一部分，并承诺将在未来的某个合适时机将琉球群岛主权全部交还给日本。
1964年底组阁的佐藤荣作继续推行池田的高度发展经济政策，日本经济出现了高速增长的新高潮，“升起的太阳”、“令人惊奇的日本”、“第三大国日本”的赞扬接踵而至，日本国民的自主意识进一步增强。美军在岛上的各种军事活动严重干扰着居民的正常生活，加上时有发生的美军各种“暴行”事件，致使冲绳的日本人“撤去基地”、“解除核武器”的呼声日益高涨。从1969年开始，4月28日被定为“冲绳日”。每年这一天，全国各地都举行要求归还冲绳的集会游行。在日本全国要求归还冲绳的强大压力下，佐藤政府将归还冲绳摆在了内阁施政方针的首位。
1965年1月，佐藤就任后首次访美，在与美国总统约翰逊会谈中，提出了归还冲绳的要求。会谈后双方发表的《佐藤——约翰逊联合声明》表示：“总统对日本政府及国民要求归还施政权的愿望表示理解。从自由世界在远东的安全保障利益出发，期待着早日实现这一愿望。”[1]（P276）
为进一步敦促美方商讨冲绳问题，1965年8月，佐藤率政府要员对冲绳进行了战后日本现任总理大臣的首次访问。在那霸机场，佐藤发表讲话说：“我深知，只要冲绳复归祖国的愿望未实现，对我国来说，‘战后’就没有结束。”[1]（P276）
此间，日本国民要求归还冲绳和小笠原群岛的呼声也日益高涨。特别是小笠原群岛，因为琉球群岛正发挥着正在进行的越南战争的“中间整备区域”和B—52轰炸机的紧急设施的作用，要求美国在此时归还实际上是不可能的，但小笠原群岛则不同。对此，日本国会一些议员提出了首先归还小笠原群岛的问题，日本三木外相称：“事实上，小笠原与冲绳不同，军事上的重要性很小。”但美国方面反应冷淡，美国国务院答复说：“从美国的防卫体制下小笠原所起的作用来说，只要远东的威胁和紧张未消除，归还就是不可能的。”[5]（P138）
1967年11月，佐藤第二次访美，就归还冲绳和日美安全保障等问题与约翰逊总统举行会谈。16日，发表《日美联合声明》，宣布：美国充分理解日本国民要求冲绳及小笠原诸岛归还日本的迫切愿望；日美双方将在冲绳施政权归还日本的共同方针下，继续就冲绳的地位问题进行商讨，在二三年内确定双方均满意的归还时间。为尽量减少冲绳施政权归还时可能引起的摩擦，拟采取措施促进冲绳同日本本土的一体化，增进冲绳社会和经济福利，双方同意在那霸设立琉球群岛高级专员咨询委员会，并同意在一定范围内扩大日本政府南方联络办事处的职能。[1]（P277）双方决定在1年内归还小笠原群岛，归还具体日期及有关事项由双方另行商定。
根据佐藤和约翰逊会谈的成果，1967年12月，三木外相与美国驻日大使约翰逊开始就小笠原群岛施政权的归还问题举行会谈。1968年4月5日，双方签署《日本国与美利坚合众国关于南方诸岛和其他岛屿的协定》。6月26日，协定正式生效，小笠原群岛并入东京都版图。
三、韩国的参与
1968年底，佐藤荣作第三次组阁，新任外相爱知在外务省接见国内外记者时说：“首相将（把冲绳问题）作为总结佐藤政治的一大问题而加以努力对待。”第三届佐藤内阁的最大课题是“坚持安全条约体制”和“处理冲绳问题”。
1969年上台的尼克松面临着严峻的国际国内形势。旷日持久的越南战争削弱了美国经济，巨额的军费开支使美国的财政赤字剧增，国内孤立主义盛行，反战运动高涨；国际上，出现了苏联、中国、日本、西欧等新的力量中心，美国的影响力大大减弱，尼克松政府开始实施“收缩”战略，提出所谓“尼克松主义”。尼克松在他1970年2月致国会的外交政策报告中把“尼克松主义”的中心思想概括为：“美国仍将参与盟国与友邦的防卫和发展。但是……美国不能——也不会——为世界上所有自由国家设想和拟定全部计划，执行全部政策，承担全部防务责任。如果我们的援助能在某地显著生效，并且这样做对我们有利的话，我们将提供援助。”鉴于自己实力有限，美国期望盟友分担一部分责任。而为了让日本在亚洲进一步分担责任，在经济和防卫上加强与美国合作，尼克松决定尽快解决冲绳问题。“冲绳在战略上虽然重要，但是我们直到六十年代后期还占领着它，这就把我们同日本的长远关系抵押出去了。特别是，这使美日安全条约罩上了一层阴影，而我们的整个亚洲战略就是围绕着这项条约建立的。”[6]（P433）由于日美面临1970年安全条约到期，为避免再次发生岸信介时期的“安保骚乱”，佐藤政府制定了将归还冲绳与1970年安保问题一并解决的“一揽子”计划，得到美国支持。
这样，1969年以后，美日就归还冲绳问题进入实质性问题的交涉阶段。日美双方争论的主要问题有，归还冲绳后是否撤除核武，以及归还冲绳后美国军事基地的未来地位问题等。也就是日本是否同意以及会在多大程度上允许美军从冲绳出发参加战斗作战行动的问题。简而言之，问题的关键是日本能否在美国使用冲绳基地防卫亚洲其他“自由国家”，尤其是韩国的时候说“不”。
这样一来，如果冲绳归还日本后，日本对美国使用冲绳的军事基地说“不”，那么未来美国对韩国的防卫将建立在日本允许的前提下。而且，如果美国将冲绳这一战略要地归还给日本，但是却没有在其他地区，逻辑上应该是在韩国增加防卫基地和力量，加剧了韩国的忧虑。
1969年4月15日，韩国外务部长官崔圭夏呈信要求美、日驻汉城大使定期通报日、美的谈判情况，并要求日本在冲绳归还后放弃事前协商的权利。[7]（P74）
韩国在1969年5月召开的越战同盟会议上进一步表明自己的立场和观点：“韩国政府的观点是，琉球群岛的问题应该以这样的方式来处理，即美国基地的军事价值是无论如何都不能受到损害的，基地的迅捷、有效地使用同样也不能遭到破坏。在此意义上，冲绳基地的问题也不能被看作是只关乎美国和日本利益的事情。它直接关系着该地区亚洲自由国家的安全，因此是我们共同关注的重大事情。为此，韩国政府认为，美国和日本两国政府不时地了解韩国在此问题上的观点是十分必要的。”[7]（P74）
日本政府对韩国的这些要求表示能够理解。佐藤在第三次组阁后就曾表示：“关于外交，要竭尽全力使冲绳归还祖国，同时在保卫自由与和平的基本方针下，为亚洲和世界的和平与繁荣做出贡献，尽我国作为国际社会重要一员的义务。”将归还冲绳问题与“亚洲和世界的和平与繁荣做出贡献”联系在一起。
除在原则上达成共识外，日本与韩国还就归还冲绳问题展开非正式的协商。1969年2月召开的日韩合作委员会及日韩议员会议，归还冲绳问题是会议的主要议题之一。[7]（P74）1969年3月末，朴正熙总统和日本前首相岸信介在华盛顿与美国总统尼克松和国务卿罗杰斯讨论了这一问题，随后，日本对韩国外长崔圭夏4月15日的信做出正面回应，表示对韩国的担忧已给予“充分重视”。[7]（P75）
此间发生的EC—121事件进一步促使日韩两国加强在安全领域中的合作。1969年4月15日，美国的大型侦察机“EC—121”侵入朝鲜领空，被朝鲜人民军战斗机击落，机毁人亡。美朝之间因此再次爆发危机。美军和南朝鲜军队宣布“非常戒严令”，尼克松总统下令派出两艘航空母舰开往日本海显示威力。但当时由于美国已深陷越南战争，担心卷入两个战场的战争，（注：美国国防部长莱尔德4月16日在国家安全委员会上指出：“如果我们卷入同北朝鲜的针锋相对的斗争，我们在越南的战事肯定会受到损害。”《白宫岁月——基辛格回忆录》。）因此未敢采取进一步的报复行动，EC—121飞机事件只得不了了之。
美国没有采取惩罚性的行动或者要求赔偿，如亨利·基辛格所言：“总的来说，我认为，我们对EC-121危机的处理是很软弱的，举棋不定，而且涣散，虽然当时得到了很多的称赞。我相信，我们为此付出了许多看不见摸不着的代价，使朋友丧气，使敌人放肆。”[6]（P427）
日韩两国政府对美国的“脱身”和“怯懦”之举日益担忧，对美国防卫日韩两国的决心和信心表示怀疑，因此，日韩加强在安全领域中的合作。佐藤政府对韩美在冲绳问题上的立场更加明确。1969年5月，日本外相爱知第一次明确表示冲绳对韩国、台湾以及印度支那的战略价值，并且表示这将会是日美就归还冲绳谈判问题的重要标准之一。[7]（P75）“这是日本方面微妙的，但却重要的让步，因为先前日本宣称的立场是，就严格意义而言，冲绳问题是美日之间的双边问题。”[7]（P75）
1969年7月中旬起，以日本外务省美国局长东乡和美国冲绳问题公使斯奈德为中心，在东京举行日美事务性谈判。对于当时在谈判中出现的围绕美军从冲绳基地向朝鲜、台湾、越南三处出动问题，日本首先同意就朝鲜半岛事态运用“事前协商”。
8月初，朴正熙在与美国国务卿罗杰斯会晤时表示，美国不要就美国在冲绳的军事基地作出任何草率的决定，韩国方面说，冲绳基地不仅对南朝鲜的安全、而且对整个亚洲的安全都是十分重要的。
崔圭夏在1969年8月底召开的日韩第三次部长级定期会议上说，美国在冲绳的军事基地有助于他的国家及亚洲的安全。崔圭夏说，他的国家认为，美国在冲绳的军事基地的价值不应受到损害，（注：美国国防部长莱尔德4月16日在国家安全委员会上指出：“如果我们卷入同北朝鲜的针锋相对的斗争，我们在越南的战事肯定会受到损害。”《白宫岁月——基辛格回忆录》。）并在会议结束以后的一次记者招待会上发表了讲话，说：“冲绳不仅对朝鲜而且对亚洲的安全都有好处。我们对亚洲的安全依然有着浓厚的兴趣，甚至可以在济州岛上建立拥有核武器的军事基地。”
1969年11月召开的尼克松——佐藤峰会上，归还冲绳的基本条件被敲定。1969年11月21日，会后发表的《日美联合声明》中强调美国理解日本国民对核武器的特殊心理和日本政府的有关政策，同意在归还冲绳时撤除核武器，于1972年内将冲绳行政权归还日本；另一方面强调《日美安全条约》的有关规定也全部适用于冲绳，美国将保持在冲绳的军事基地；在冲绳归还后，日本将逐步担负起该地区的防御责任，加强自主防卫；声明再次确认了“事前协商”制度。而且，“总统和首相特别注意到了朝鲜半岛持续的紧张局势。首相深刻地认识到了联合国为维持地区和平所作的贡献和努力，并且宣称大韩民国的安全对日本自身的安全是至关重要的。”[7]（P75）这就是日本将韩国的安全与自己的安全联系在一起的“韩国条款”。
既然日本认为韩国的安全对日本自身的安全至关重要，那么逻辑上就应该允许美国在发生“紧急事态”的“事前协商”中“不受限制”地使用在冲绳的美军基地保卫对自己国家安全利益“至关重要”的韩国。因此，在联合声明中，日美两国宣称冲绳的归还“不应妨碍美国有效地履行其保卫远东国家（包括日本在内）的国际义务。”[7]（P76）
而且，佐藤在日美联合声明发表的当天，在华盛顿的全国新闻记者俱乐部发表演讲说，进一步强调了“事前协商”问题。为了韩国和台湾的防卫，“对于日美安全条约中的事前协商，将采取向前看和迅速决定态度的方针”，表示对美国的要求并无异议。这正是由首相自己承认“安全条约中事前协商制流于形式”。[2]（P886）
佐藤的讲话意义重大。“虽然佐藤的讲话是在声明的背景下产生的，但显而易见地，讲话已经构成了事实上的协议。”[7]（P76）当尼克松将冲绳归还协定拿到国会批准时，他将佐藤的讲话稿附上，作为获得支持的佐证。
佐藤的态度受到美国的欢迎。曾任驻日大使的美国副国务卿约翰逊于1970年在参议院外交委员会作证时，就认为在安全保障问题上“日本的想法显出了一个全新的阶段”。[2]（P886）
韩国对日本的态度也非常满意。当时韩国的一位外交官说，佐藤在华盛顿的全国新闻记者俱乐部上的讲话“彻底扫清了汉城在冲绳事前协商问题上的担忧。”[7]（P76）
1971年6月17日，日美就冲绳问题达成协议后，佐藤随即出访韩国。韩国总统代理发言人金圣镇表示，朴正熙和佐藤的会晤会谈主要讨论了“冲绳问题和与韩国安全有关的亚洲总形势”。佐藤在会晤中对朴正熙说，即使在冲绳归还日本后，冲绳今后作为军事基地的作用也不会受到损害。因此，一旦朝鲜半岛出现严重危机，韩国用不着对它感到担心。美国是在认为冲绳归还将对韩国的安全不会影响的情况下，才同意将冲绳归还日本的。
四、结论
“事前协商”以及“韩国条款”是美日在归还冲绳问题交涉的逻辑上的必然结果。
随着国际形势的发展，美国为了让日本在亚洲进一步分担责任，在经济和防卫上加强与美国合作，美国决定将冲绳归还给日本。既然“冲绳归还日本，在政治上势在必行”，[6]（P434）那么在军事上和战略上是否也有一个万全之策，在冲绳归还日本后，使美军有权继续使用冲绳的美军基地防卫包括韩国在内的亚洲其他“自由国家”，而且，日本对这种使用权的干涉应减少到最小，甚至根本不受干涉？美日之间达成了所谓的“事前协商”原则。“事前协商”，顾名思义，美国在遇到“紧急事态”时，在使用冲绳的军事基地时与日本事前磋商。表面上看似乎给了日本说“不”的权利和余地，但是尼克松和佐藤的联合声明以及佐藤在华盛顿的全国新闻记者俱乐部发表演讲使“事前协商”实质上成为一纸空文，“事前协商”意味着“事前同意”。也就是说，日本根本无法对美国使用包括冲绳在内的美军基地防卫韩国说“不”。日本的这一承诺对美国来说是非常必要的，如果没有日本的这一保证，美国对韩国提供支援的能力就会大打折扣。如日本防卫局局长久保卓也所言：“如果美国不能利用日本（的领土保卫韩国），就会像爬楼梯时，爬到第二层时将梯子抽走。只有在日美之间有共同安全条约，而且美国能够借助日本，美国才能为韩国提供安全防卫上的支持。在这种情况下，朝鲜半岛也才不会发生战争。因此，朝鲜半岛的安全对日本至关重要。”[8]（P71）
而含义为“大韩民国的安全对日本的自身安全至关重要”的“韩国条款”只是美日在冲绳战略地位对美日韩三国的安全极为重要的进一步共识。“‘韩国条款’是日美就归还冲绳的长期谈判的顶点。”[8]（P71）
这样，通过“韩国条款”以及实质上是一纸空文的美日之间的所谓的“事前协商”，日美就“美国、日本和韩国之间存在紧密的、相互增援的三边安全关系达成共识。”[9]（P42）这也是美国所乐见的。为了遏制苏联和中国，美国一直以来就追求在东亚建立一个“小北约”，极力加强日美韩三边关系中的比较脆弱的第三条腿——日韩关系。但由于历史的宿怨，作为美国在东亚的两个重要盟友，日本和韩国的关系一直是分歧和摩擦不断。
日本政府之所以不能在美国使用包括冲绳在内的美国军事基地的“事前协商”说“不”，是因为日本没有说“不”的能力。诚如基辛格所言：“他（佐藤）所代表的国家在整个安全问题上和对外政策上是依赖美国的。日本指靠着美国的实力、决心和领导。”[6]（P443）战后日本对朝鲜半岛的政策受到东西方冷战大背景的制约，这一政策既包含日本对自身安全的考虑，也是为了适应美国亚太战略的需要。
因此，从某种程度上说，归还冲绳问题是美日韩三国之间交涉的结果，归还冲绳问题也折射出美日韩之间在防卫安全上存在的三边的联系。因此，从某种程度上说，美日归还冲绳问题的谈判和交涉是美日韩三国之间的妥协和合作的过程。
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年11期
【原文出处】《唐山师范学院学报》2005年04期第60～63，104页
【作者简介】孙俊华，外交学院国际关系研究所2002级博士研究生。（北京 100037）
| 【内容提要】 | 在学界对美日之间归还冲绳问题的谈判和交涉的研究中，涉及到日美就是否“事前协商”、“撤出核武”等问题的交涉，对韩国的立场和态度研究较少。其实，美日在归还冲绳问题上达成的共识，如“韩国条款”，“不应妨碍美国有效地履行其保卫远东国家（包括日本在内）的国际义务”等原则，本身就表明韩国对该问题的影响。因此，从某种程度上说，归还冲绳问题是美日韩三国之间交涉的结果，归还冲绳问题也折射出美日韩之间在安全上存在的三边“协作”关系。 |
“归还”一词，顾名思义，就是指将原本属于别人的东西还给人家。日美之间存在的“归还”冲绳问题是指美国将冲绳的主权归还给日本，因此，归还冲绳问题也是日美两国处理战后遗留问题之一。
1945年6月冲绳战役后，美国参谋长联席会议决定，将包括冲绳在内的北纬30度以南诸岛，从麦克阿瑟对“日本”的占领统治区域划出，将其置于美军实际上的直接统治下。[1]（P273）之所以如此，是因为地处东亚海上交通要道的冲绳是“美国在远东的战略支柱”，[2]（P884）战略价值很高。如果以冲绳本岛为圆心划圆，1600公里半径的范围，包括了日本本土的大部分、中国大陆重要地区和台湾、香港以及朝鲜、韩国、菲律宾。在2500公里处是越南的河内，在3000公里处是老挝的万象。[1]（P273）也就是说，如果美军以冲绳为圆心，美国的协防半径近可以应付朝鲜半岛危机，应对台海可能发生的“紧急情况”，远可以掌控印度支那的“变局”。
1951年签订的《对日和约》规定，北纬29度线以南的西南诸岛（包括琉球群岛和大东群岛）、孀妇岩岛以南的南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛和硫黄列岛）及冲之鸟岛和南鸟岛，被置于联合国“托管”之下，并以美国为唯一施政当局。美国承认日本对上述区域拥有“潜在主权”。由此，包括冲绳在内的上述区域与日本本土实际分离。因此，所谓“归还”冲绳问题，严格地讲，是以冲绳为中心、包括整个琉球及小笠原诸岛在内的领土施政权归还问题。
二、美日两国就冲绳问题的交涉
因国际形势、日美两国力量对比和日美两国的国内政治状况的不同，日美两国在战后不同的历史时期就归还冲绳问题的交涉也有不同，但日本历届政府坚定地要求美国“归还”包括冲绳在内的琉球及小笠原诸岛的根本原则一直未变。1951年1月30日，还处于美国占领状态下的吉田茂内阁就向美国负责媾和事务的特使杜勒斯提交了一份备忘录，提出琉球及小笠原诸岛在不必要托管时归还日本等要求。但由于当时的日本在外交上没有什么发言权，只能同意美国继续托管琉球及小笠原诸岛。
随着日本经济实力的增长和政治上实现加入联合国，日本国民的自信和自主意识开始增强，琉球及小笠原群岛的归还成为日本民众最敏感的问题之一，日本政府希望归还冲绳施政权的意图也更加明显。1957年6月，岸信介访美，在会谈中提出了归还冲绳和小笠原群岛问题。对此美国表示，“只要在远东存在威胁和紧张状态，美国就有必要维持现状”。[1]（P274）但美国确认了日本的“潜在主权”。
1961年6月，池田首相访美，再次提及冲绳问题。但池田未提出归还冲绳，只是要求美国对日本政府改善冲绳住民福利的愿望予以关注。会谈后发表的《日美联合声明》中，美国对日本政府援助冲绳表示了积极的态度，并同意节日时可在公共建筑物上悬挂日本国旗。
日美首脑会谈后，肯尼迪派以国家安全事务特别助理卡尔·凯森博士为首的特别调查团去冲绳等地实地调查，以便有一个更加明确的决策依据。
凯森调查团在实地考察后，向肯尼迪提出了一份调查报告建议：（1）精简美国在冲绳的民政机构，将有关日常的行政权力大幅度地转交给琉球方面；（2）大幅度地增加对冲绳的援助经费，以促进冲绳的经济发展；（3）在冲绳设立常设经济使团。[3]（P29）
在研究了凯森调查团调查报告后，1962年3月19日，肯尼迪发表声明：“我承认琉球是日本本土的一部分，我期待着在自由世界安全利益允许的情况下，将琉球群岛的全部主权重新归还日本。在当前，我们必须本着宽容和相互谅解的精神相处。”[4]（P316）该声明是战后美国历届总统第一个公开承认琉球群岛是日本本土的一部分，并承诺将在未来的某个合适时机将琉球群岛主权全部交还给日本。
1964年底组阁的佐藤荣作继续推行池田的高度发展经济政策，日本经济出现了高速增长的新高潮，“升起的太阳”、“令人惊奇的日本”、“第三大国日本”的赞扬接踵而至，日本国民的自主意识进一步增强。美军在岛上的各种军事活动严重干扰着居民的正常生活，加上时有发生的美军各种“暴行”事件，致使冲绳的日本人“撤去基地”、“解除核武器”的呼声日益高涨。从1969年开始，4月28日被定为“冲绳日”。每年这一天，全国各地都举行要求归还冲绳的集会游行。在日本全国要求归还冲绳的强大压力下，佐藤政府将归还冲绳摆在了内阁施政方针的首位。
1965年1月，佐藤就任后首次访美，在与美国总统约翰逊会谈中，提出了归还冲绳的要求。会谈后双方发表的《佐藤——约翰逊联合声明》表示：“总统对日本政府及国民要求归还施政权的愿望表示理解。从自由世界在远东的安全保障利益出发，期待着早日实现这一愿望。”[1]（P276）
为进一步敦促美方商讨冲绳问题，1965年8月，佐藤率政府要员对冲绳进行了战后日本现任总理大臣的首次访问。在那霸机场，佐藤发表讲话说：“我深知，只要冲绳复归祖国的愿望未实现，对我国来说，‘战后’就没有结束。”[1]（P276）
此间，日本国民要求归还冲绳和小笠原群岛的呼声也日益高涨。特别是小笠原群岛，因为琉球群岛正发挥着正在进行的越南战争的“中间整备区域”和B—52轰炸机的紧急设施的作用，要求美国在此时归还实际上是不可能的，但小笠原群岛则不同。对此，日本国会一些议员提出了首先归还小笠原群岛的问题，日本三木外相称：“事实上，小笠原与冲绳不同，军事上的重要性很小。”但美国方面反应冷淡，美国国务院答复说：“从美国的防卫体制下小笠原所起的作用来说，只要远东的威胁和紧张未消除，归还就是不可能的。”[5]（P138）
1967年11月，佐藤第二次访美，就归还冲绳和日美安全保障等问题与约翰逊总统举行会谈。16日，发表《日美联合声明》，宣布：美国充分理解日本国民要求冲绳及小笠原诸岛归还日本的迫切愿望；日美双方将在冲绳施政权归还日本的共同方针下，继续就冲绳的地位问题进行商讨，在二三年内确定双方均满意的归还时间。为尽量减少冲绳施政权归还时可能引起的摩擦，拟采取措施促进冲绳同日本本土的一体化，增进冲绳社会和经济福利，双方同意在那霸设立琉球群岛高级专员咨询委员会，并同意在一定范围内扩大日本政府南方联络办事处的职能。[1]（P277）双方决定在1年内归还小笠原群岛，归还具体日期及有关事项由双方另行商定。
根据佐藤和约翰逊会谈的成果，1967年12月，三木外相与美国驻日大使约翰逊开始就小笠原群岛施政权的归还问题举行会谈。1968年4月5日，双方签署《日本国与美利坚合众国关于南方诸岛和其他岛屿的协定》。6月26日，协定正式生效，小笠原群岛并入东京都版图。
三、韩国的参与
1968年底，佐藤荣作第三次组阁，新任外相爱知在外务省接见国内外记者时说：“首相将（把冲绳问题）作为总结佐藤政治的一大问题而加以努力对待。”第三届佐藤内阁的最大课题是“坚持安全条约体制”和“处理冲绳问题”。
1969年上台的尼克松面临着严峻的国际国内形势。旷日持久的越南战争削弱了美国经济，巨额的军费开支使美国的财政赤字剧增，国内孤立主义盛行，反战运动高涨；国际上，出现了苏联、中国、日本、西欧等新的力量中心，美国的影响力大大减弱，尼克松政府开始实施“收缩”战略，提出所谓“尼克松主义”。尼克松在他1970年2月致国会的外交政策报告中把“尼克松主义”的中心思想概括为：“美国仍将参与盟国与友邦的防卫和发展。但是……美国不能——也不会——为世界上所有自由国家设想和拟定全部计划，执行全部政策，承担全部防务责任。如果我们的援助能在某地显著生效，并且这样做对我们有利的话，我们将提供援助。”鉴于自己实力有限，美国期望盟友分担一部分责任。而为了让日本在亚洲进一步分担责任，在经济和防卫上加强与美国合作，尼克松决定尽快解决冲绳问题。“冲绳在战略上虽然重要，但是我们直到六十年代后期还占领着它，这就把我们同日本的长远关系抵押出去了。特别是，这使美日安全条约罩上了一层阴影，而我们的整个亚洲战略就是围绕着这项条约建立的。”[6]（P433）由于日美面临1970年安全条约到期，为避免再次发生岸信介时期的“安保骚乱”，佐藤政府制定了将归还冲绳与1970年安保问题一并解决的“一揽子”计划，得到美国支持。
这样，1969年以后，美日就归还冲绳问题进入实质性问题的交涉阶段。日美双方争论的主要问题有，归还冲绳后是否撤除核武，以及归还冲绳后美国军事基地的未来地位问题等。也就是日本是否同意以及会在多大程度上允许美军从冲绳出发参加战斗作战行动的问题。简而言之，问题的关键是日本能否在美国使用冲绳基地防卫亚洲其他“自由国家”，尤其是韩国的时候说“不”。
这样一来，如果冲绳归还日本后，日本对美国使用冲绳的军事基地说“不”，那么未来美国对韩国的防卫将建立在日本允许的前提下。而且，如果美国将冲绳这一战略要地归还给日本，但是却没有在其他地区，逻辑上应该是在韩国增加防卫基地和力量，加剧了韩国的忧虑。
1969年4月15日，韩国外务部长官崔圭夏呈信要求美、日驻汉城大使定期通报日、美的谈判情况，并要求日本在冲绳归还后放弃事前协商的权利。[7]（P74）
韩国在1969年5月召开的越战同盟会议上进一步表明自己的立场和观点：“韩国政府的观点是，琉球群岛的问题应该以这样的方式来处理，即美国基地的军事价值是无论如何都不能受到损害的，基地的迅捷、有效地使用同样也不能遭到破坏。在此意义上，冲绳基地的问题也不能被看作是只关乎美国和日本利益的事情。它直接关系着该地区亚洲自由国家的安全，因此是我们共同关注的重大事情。为此，韩国政府认为，美国和日本两国政府不时地了解韩国在此问题上的观点是十分必要的。”[7]（P74）
日本政府对韩国的这些要求表示能够理解。佐藤在第三次组阁后就曾表示：“关于外交，要竭尽全力使冲绳归还祖国，同时在保卫自由与和平的基本方针下，为亚洲和世界的和平与繁荣做出贡献，尽我国作为国际社会重要一员的义务。”将归还冲绳问题与“亚洲和世界的和平与繁荣做出贡献”联系在一起。
除在原则上达成共识外，日本与韩国还就归还冲绳问题展开非正式的协商。1969年2月召开的日韩合作委员会及日韩议员会议，归还冲绳问题是会议的主要议题之一。[7]（P74）1969年3月末，朴正熙总统和日本前首相岸信介在华盛顿与美国总统尼克松和国务卿罗杰斯讨论了这一问题，随后，日本对韩国外长崔圭夏4月15日的信做出正面回应，表示对韩国的担忧已给予“充分重视”。[7]（P75）
此间发生的EC—121事件进一步促使日韩两国加强在安全领域中的合作。1969年4月15日，美国的大型侦察机“EC—121”侵入朝鲜领空，被朝鲜人民军战斗机击落，机毁人亡。美朝之间因此再次爆发危机。美军和南朝鲜军队宣布“非常戒严令”，尼克松总统下令派出两艘航空母舰开往日本海显示威力。但当时由于美国已深陷越南战争，担心卷入两个战场的战争，（注：美国国防部长莱尔德4月16日在国家安全委员会上指出：“如果我们卷入同北朝鲜的针锋相对的斗争，我们在越南的战事肯定会受到损害。”《白宫岁月——基辛格回忆录》。）因此未敢采取进一步的报复行动，EC—121飞机事件只得不了了之。
美国没有采取惩罚性的行动或者要求赔偿，如亨利·基辛格所言：“总的来说，我认为，我们对EC-121危机的处理是很软弱的，举棋不定，而且涣散，虽然当时得到了很多的称赞。我相信，我们为此付出了许多看不见摸不着的代价，使朋友丧气，使敌人放肆。”[6]（P427）
日韩两国政府对美国的“脱身”和“怯懦”之举日益担忧，对美国防卫日韩两国的决心和信心表示怀疑，因此，日韩加强在安全领域中的合作。佐藤政府对韩美在冲绳问题上的立场更加明确。1969年5月，日本外相爱知第一次明确表示冲绳对韩国、台湾以及印度支那的战略价值，并且表示这将会是日美就归还冲绳谈判问题的重要标准之一。[7]（P75）“这是日本方面微妙的，但却重要的让步，因为先前日本宣称的立场是，就严格意义而言，冲绳问题是美日之间的双边问题。”[7]（P75）
1969年7月中旬起，以日本外务省美国局长东乡和美国冲绳问题公使斯奈德为中心，在东京举行日美事务性谈判。对于当时在谈判中出现的围绕美军从冲绳基地向朝鲜、台湾、越南三处出动问题，日本首先同意就朝鲜半岛事态运用“事前协商”。
8月初，朴正熙在与美国国务卿罗杰斯会晤时表示，美国不要就美国在冲绳的军事基地作出任何草率的决定，韩国方面说，冲绳基地不仅对南朝鲜的安全、而且对整个亚洲的安全都是十分重要的。
崔圭夏在1969年8月底召开的日韩第三次部长级定期会议上说，美国在冲绳的军事基地有助于他的国家及亚洲的安全。崔圭夏说，他的国家认为，美国在冲绳的军事基地的价值不应受到损害，（注：美国国防部长莱尔德4月16日在国家安全委员会上指出：“如果我们卷入同北朝鲜的针锋相对的斗争，我们在越南的战事肯定会受到损害。”《白宫岁月——基辛格回忆录》。）并在会议结束以后的一次记者招待会上发表了讲话，说：“冲绳不仅对朝鲜而且对亚洲的安全都有好处。我们对亚洲的安全依然有着浓厚的兴趣，甚至可以在济州岛上建立拥有核武器的军事基地。”
1969年11月召开的尼克松——佐藤峰会上，归还冲绳的基本条件被敲定。1969年11月21日，会后发表的《日美联合声明》中强调美国理解日本国民对核武器的特殊心理和日本政府的有关政策，同意在归还冲绳时撤除核武器，于1972年内将冲绳行政权归还日本；另一方面强调《日美安全条约》的有关规定也全部适用于冲绳，美国将保持在冲绳的军事基地；在冲绳归还后，日本将逐步担负起该地区的防御责任，加强自主防卫；声明再次确认了“事前协商”制度。而且，“总统和首相特别注意到了朝鲜半岛持续的紧张局势。首相深刻地认识到了联合国为维持地区和平所作的贡献和努力，并且宣称大韩民国的安全对日本自身的安全是至关重要的。”[7]（P75）这就是日本将韩国的安全与自己的安全联系在一起的“韩国条款”。
既然日本认为韩国的安全对日本自身的安全至关重要，那么逻辑上就应该允许美国在发生“紧急事态”的“事前协商”中“不受限制”地使用在冲绳的美军基地保卫对自己国家安全利益“至关重要”的韩国。因此，在联合声明中，日美两国宣称冲绳的归还“不应妨碍美国有效地履行其保卫远东国家（包括日本在内）的国际义务。”[7]（P76）
而且，佐藤在日美联合声明发表的当天，在华盛顿的全国新闻记者俱乐部发表演讲说，进一步强调了“事前协商”问题。为了韩国和台湾的防卫，“对于日美安全条约中的事前协商，将采取向前看和迅速决定态度的方针”，表示对美国的要求并无异议。这正是由首相自己承认“安全条约中事前协商制流于形式”。[2]（P886）
佐藤的讲话意义重大。“虽然佐藤的讲话是在声明的背景下产生的，但显而易见地，讲话已经构成了事实上的协议。”[7]（P76）当尼克松将冲绳归还协定拿到国会批准时，他将佐藤的讲话稿附上，作为获得支持的佐证。
佐藤的态度受到美国的欢迎。曾任驻日大使的美国副国务卿约翰逊于1970年在参议院外交委员会作证时，就认为在安全保障问题上“日本的想法显出了一个全新的阶段”。[2]（P886）
韩国对日本的态度也非常满意。当时韩国的一位外交官说，佐藤在华盛顿的全国新闻记者俱乐部上的讲话“彻底扫清了汉城在冲绳事前协商问题上的担忧。”[7]（P76）
1971年6月17日，日美就冲绳问题达成协议后，佐藤随即出访韩国。韩国总统代理发言人金圣镇表示，朴正熙和佐藤的会晤会谈主要讨论了“冲绳问题和与韩国安全有关的亚洲总形势”。佐藤在会晤中对朴正熙说，即使在冲绳归还日本后，冲绳今后作为军事基地的作用也不会受到损害。因此，一旦朝鲜半岛出现严重危机，韩国用不着对它感到担心。美国是在认为冲绳归还将对韩国的安全不会影响的情况下，才同意将冲绳归还日本的。
四、结论
“事前协商”以及“韩国条款”是美日在归还冲绳问题交涉的逻辑上的必然结果。
随着国际形势的发展，美国为了让日本在亚洲进一步分担责任，在经济和防卫上加强与美国合作，美国决定将冲绳归还给日本。既然“冲绳归还日本，在政治上势在必行”，[6]（P434）那么在军事上和战略上是否也有一个万全之策，在冲绳归还日本后，使美军有权继续使用冲绳的美军基地防卫包括韩国在内的亚洲其他“自由国家”，而且，日本对这种使用权的干涉应减少到最小，甚至根本不受干涉？美日之间达成了所谓的“事前协商”原则。“事前协商”，顾名思义，美国在遇到“紧急事态”时，在使用冲绳的军事基地时与日本事前磋商。表面上看似乎给了日本说“不”的权利和余地，但是尼克松和佐藤的联合声明以及佐藤在华盛顿的全国新闻记者俱乐部发表演讲使“事前协商”实质上成为一纸空文，“事前协商”意味着“事前同意”。也就是说，日本根本无法对美国使用包括冲绳在内的美军基地防卫韩国说“不”。日本的这一承诺对美国来说是非常必要的，如果没有日本的这一保证，美国对韩国提供支援的能力就会大打折扣。如日本防卫局局长久保卓也所言：“如果美国不能利用日本（的领土保卫韩国），就会像爬楼梯时，爬到第二层时将梯子抽走。只有在日美之间有共同安全条约，而且美国能够借助日本，美国才能为韩国提供安全防卫上的支持。在这种情况下，朝鲜半岛也才不会发生战争。因此，朝鲜半岛的安全对日本至关重要。”[8]（P71）
而含义为“大韩民国的安全对日本的自身安全至关重要”的“韩国条款”只是美日在冲绳战略地位对美日韩三国的安全极为重要的进一步共识。“‘韩国条款’是日美就归还冲绳的长期谈判的顶点。”[8]（P71）
这样，通过“韩国条款”以及实质上是一纸空文的美日之间的所谓的“事前协商”，日美就“美国、日本和韩国之间存在紧密的、相互增援的三边安全关系达成共识。”[9]（P42）这也是美国所乐见的。为了遏制苏联和中国，美国一直以来就追求在东亚建立一个“小北约”，极力加强日美韩三边关系中的比较脆弱的第三条腿——日韩关系。但由于历史的宿怨，作为美国在东亚的两个重要盟友，日本和韩国的关系一直是分歧和摩擦不断。
日本政府之所以不能在美国使用包括冲绳在内的美国军事基地的“事前协商”说“不”，是因为日本没有说“不”的能力。诚如基辛格所言：“他（佐藤）所代表的国家在整个安全问题上和对外政策上是依赖美国的。日本指靠着美国的实力、决心和领导。”[6]（P443）战后日本对朝鲜半岛的政策受到东西方冷战大背景的制约，这一政策既包含日本对自身安全的考虑，也是为了适应美国亚太战略的需要。
因此，从某种程度上说，归还冲绳问题是美日韩三国之间交涉的结果，归还冲绳问题也折射出美日韩之间在防卫安全上存在的三边的联系。因此，从某种程度上说，美日归还冲绳问题的谈判和交涉是美日韩三国之间的妥协和合作的过程。
|