| 明清史 |
独立初期马来西亚的经济开发与国民统一
岸胁诚
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年07期
【原文出处】《南洋资料译丛》(厦门)2005年01期第45～57页
【作者简介】（日） 岸胁诚
前言
1957年，从英国独立出来的马来亚联合邦为了实现脱离殖民地的目的，面临了促进国内的经济开发、及统一各种族集团、建设国民国家等难题。而且，经济开发和国民统一这两个目标有着复杂地交织在一起、相互不容并存的一面。例如，为了发展经济，以在殖民地时期积累了经济实力的华人资本为中心进行经济管理是有效的方针，但如果这种情况过度进展，华人的经济实力比其他种族集团突出，那么在国民统一方面种族集团之间就会失去平衡。
马来亚联合邦经历了1963年的马来西亚的成立和1965年的新加坡的分离这两次政治变动后，形成了以马来半岛11州和婆罗州岛2州组成的现在的马来西亚。1969年，马来西亚在进行国民统一中面临了最大的危机。同年5月10日实施的大选结果揭晓后，13日晚，马来人和华人分别在首都吉隆坡举行了胜利游行，为此双方产生了冲突，造成了流血大事件。这次冲突所引起的暴动持续了几天时间，为了收拾混乱局面，出动了军队。枪击和纵火所造成的死者达196人，其中华人143人，马来人25人，印度人13人，其他15人。负伤人数有439人，其中华人270人，马来人127人，印度人26人，其他16人。关于伤亡人数，值得注意的是华人人数就其人口的比率来看占了压倒多数。这是因为镇压暴动的军队和警察大多是马来人，与其说是镇压暴动，不如说是迫害华人。这就造成了历史上最大的种族冲突事件，人称“5.13事件”。
本文将以1957年马来亚独立后至1969年的5.13事件及原住民政策的制定这一独立初期为中心，对取得独立的马来亚联合邦及其后的马来西亚政府如何致力于经济开发和国民统一进行考察，并对制定原住民政策的背景加以阐述。
一、围绕马来人优先制度的攻守
1.独立前的种族问题
回答马来西亚的种族问题从何时开始显著起来这一问题并不容易。但是，以往的研究认为，1941年12月以后日本军政对种族关系产生了很大的影响。日军对在马来亚的中国人进行了强烈的压制，这反映了其侵略中国时的情景。另一方面，对马来人和印度人则采取了怀柔政策，使他们走向反英亲日。其结果，由于对日本所采取的敌对与合作这样的不同态度，从而加深了种族集团之间的隔阂，以至各种族集团都最优先地考虑各自的利害关系。
1945年8月15日，马来亚从日本的军政下解放出来。但是，9月英国又回到马来亚，并试图将其再殖民化。英国战时已经考虑把战后的马来亚作为“马来亚联邦”来统治，并预定在1946年4月开始实施。马来亚联邦计划就是把新加坡除外的英属马来亚作为“马来亚联邦”统一起来，①把苏丹的权限限制在伊斯兰教和习俗的范围内，②在英国国王之下由安置于各州的英国人州长执政，③根据出身地主义，给予所有的种族集团平等的公民权。
特别值得一提的是，日本军政时期前所通过的马来人优先制度并没有被列入马来亚联邦计划。在日军占领马来亚半岛前的英国殖民地下，比起中国人和印度人，马来人更受到了优待。具体地说，有制定保护马来人土地所有的马来人保留地法、将马来人贵族优先录用为行政长官、用国费建设马来语学校等等。
如果马来亚联邦计划按英国的设想成立，那么中国人和印度人就将获得公民权，而马来人优先制度将被废除，其结果，马来人的地位将会相对降低。马来亚联邦计划当然受到了马来人各团体的强烈反对。反对马来亚联邦计划的团体的代表组成了泛马来亚马来人协会(Pan Malaya Malay Council,PMMC)，加强了反对运动。进而，以前对马来亚实行殖民统治的英国人总督也对马来亚联邦计划提出了反对意见。尽管如此，英国仍要强行成立马来亚联邦，因此PMMC决定不出席马来亚联邦成立典礼。其后，PMMC改称为马来民族统一机构（简称巫统）。
1948年，英国之所以能够通过马来亚联合邦计划，是因为马来亚的保守势力不断加强的缘故。那是在英国殖民地下接受了英语教育的各种族集团的精英阶层所组成的政治集团。马来人政党有上述的巫统，印度人政党有在1946年成立的马来亚印度人国大党(Malayan Indian Congress,MIC)，华人政党有1949年成立的马华公会(Malayan Chinese Association, MCA)。马来亚共产党由于英军的镇压，其势力已逐渐衰退，而上述的保守政党则扩大了势力。
1952年2月在马来亚联合邦下的第一次市议会议员的选举中，巫统和马华公会联合参选，在12个议席中获得了9个议席。当然，巫统和马华公会之间在公民权及教育问题上有着不同的见解，但双方都首先考虑到既得利益，不断进行了妥协。1955年，印度人国大党加入了巫统和马华公会联盟，组成了马来亚联盟党（Alliance Party of Malaya)。马来亚联盟党在1955年7月的联合邦立法会议的议员选举中，获得了52个议席中的51个议席，大获全胜。马来亚联盟党成为了马来西亚1957年从英国取得独立的主要领导者。
2.独立后的政治经济体制
巫统、马华公会和印度人国大党所组成的马来亚联盟党在选举中取得压倒多数的胜利后，英国将联盟党看成是权利转让的对象，承认了马来亚联合邦的独立。1957年8月31日，马来亚联合邦取得了独立。关于独立后的政治经济体制，巫统和马华公会在独立前就开始了协商。印度人国大党由于议席很少，内部存在着派系斗争，因此在联盟党内无法发挥领导能力。
巫统和马华公会在决定独立后体制的协商中，就各种族集团的利害冲突问题提出了妥协方案。该妥协方案带有独立时的合同之意，称为独立合同(Merdeka Contract)。在达成妥协的协商过程中所采用的决议方法是，不针对每个问题调整各种族集团间的利害关系，而是综合处理所有的问题，在各种族集团之间进行总的调整。其结果，在经济方面，华人取得了主导权，而在政治和文化方面，马来人取得了主导权。
首先来看看经济方面的协商结果。根据独立合同，经济关系的部长职务及制定经济政策的实权给予了华人。其结果，独立后的经济体制基本上继承了英国殖民地时代的体制，采取了政府不进行强烈干预的自由主义政策。但是，并非在所有的产业部门都实行自由放任主义政策。在农业、农村开发领域，政府进行了积极的干预。关于政府对农业、农村开发进行什么样的干预，将在下一节探讨，其政策的主要目的是提高在农村生活的马来人农民的经济地位。进而在宪法中对马来人规定了以下这些特权：①公务员的优先录用，②对特殊行业优先发给执照，③在教育方面给予奖励优待，④对土地所有权予以保护等。这些特权的基础是英国殖民地时代形成的马来人优先制度。以上内容可以概括如下，独立后的经济体制一方面与殖民地时期一样保障以英国资本为中心的外资和华人资本的经济活动，另一方面，试图保护经济实力较华人和印度人弱的马来人。
其次来看看政治和文化方面的协商结果。由于给予了华人经济方面的主导权，并承认华人所要求的根据出生地主义的公民权的获得，作为其代价，马来人取得了这些方面的主导权。政治的主要决定权给予了马来人，文化方面也优先考虑马来人的价值观。在文化方面的决定事项中包含了以下这些内容：①将伊斯兰教作为国教，②独立10年后将马来语作为国语和通用语，③建立以马来语为媒介的统一的国民教育体制。
巫统和马华公会之间为何能够达成上述这些协议呢？为了确认这一点，有必要看看制定妥协方案的巫统和马华公会的领导人是什么人物。首先，巫统的首任主席拿督翁1951年退党后成立了新党马来亚独立党(Independent Malaya Party)。拿督翁一直以来就允许非马来人参加巫统，并试图成立将各种族集团统一起来的政治集团。但由于日本军政时期各种族之间的感情恶化，这种想法并没有得到其他巫统成员的支持。新党成立后，拿督翁致力于各种族集团间的统一，但他的马来亚独立党并没有获得更多的支持者。
拿督翁退党后，拉赫曼成为了第二任主席。拉赫曼并没有采取拿督翁所谋求的各种族集团统一的路线，而是在维持各种族集团政党的基础上，寻求它们之间的协调关系。通过拉赫曼的这种做法，巫统和马华公会自1952年开始在选举中结成了合作关系，它们的联合在选举上取得了成功。其后，1953年拉赫曼召集巫统和马华公会的领导人，召开了圆桌会议，以求双方结成永久的联盟，并谋求马来亚联合邦的独立。巫统和马华公会无法忽视本种族集团的利弊，但在谋求独立这一点上目标是一致的。于是，建立了各种族集团协调路线的拉赫曼便出任了马来亚联合邦的第一任首相。
这样，由于拉赫曼的协调政策，加上马华公会有着接纳该协调政策的基础，巫统和马华公会便达成了协议。那么，马华公会方面的状况究竟如何呢？为了对此加以探讨，有必要确认一下华人社会内部的阶层分化。
华人社会根据移民到马来半岛的时期可分为两个阶层。以19世纪中叶开始的锡矿开采热为分水岭，在锡矿开采之前移民到马来亚的中国人及其子孙形成了中国人社会的精英阶层，而作为锡矿工人移民到马来亚的中国人大部分都是劳动者阶层。
前者的祖先是15世纪初开始的马六甲王国时代移民到马来半岛的。当时的马六甲王国作为国际贸易的基地很是繁荣，阿拉伯人、波斯人、印度商人及中国商人都居住在那里。中国商人的子女随着英国的进入接受了英语教育，在殖民地体制下作为贸易商和投资家积累了财富。这批人的特征是趋于本地化。初期的中国移民中女性很少，因此中国人男性往往与马来人女性结婚。他们被称为峇峇中国人(Baba Chinese)，并与同样接受英语教育的其他种族集团的精英保持着密切的往来。比起中国本土，峇峇中国人对宗主国英国或马来亚抱有更强烈的归属意识。
另一个阶层是19世纪中叶以后的大量移民时代前往马来半岛的中国人。这一阶层的人大部分是随着马来亚的锡矿开采热而流人的劳动力移民。他们作为锡矿工人工作，不太跟其他种族集团交往，一直在中国文化、中国的习俗中生活。他们的子女多在华文学校接受教育。这一阶层的特征是：①讲出生地的中国方言；②移居后仍然保持着中国的文化和习惯；③参加华人的互助组织；④归属意识在于中国本土或同乡组织。
这样，马来亚的华人社会就分成了接受英语教育的精英阶层和保持中国文化的劳动者阶层。在马华公会与巫统就独立后的政治经济体制进行协商的时候，华人社会中掌握着政治实权的是贸易商和投资家所组成的精英阶层。马华公会的领导们在与巫统签订独立合同时，为了顺利地进行经济活动，有必要在经济方面掌握实权，但在文化方面没有必要强烈要求华语的通用语化及用华文进行教育。因为马华公会的领导们接受过英语教育，他们正趋于本地化。可以说独立合同是马华公会牺牲华人大众的文化需求而成立的。
当然，华人大众也没有简单地接受独立合同中有关文化的协定。根据巫统和马华公会的协议，决定独立后的马来语和英语作为中小学教育的必修科目时，各地的华文学校立即开展了抵制运动。1957年11月在怡保区联邦议会补缺选举中，华文教育问题成为了争论的焦点，获得华人组织支持的在野党人民进步党(People's Progressive Party)的候选人当选，而其对手马来亚联盟党的候选人则落选了。其后，华人大众对巫统和马华公会擅自签订的独立合同导致牺牲了华人的文化需求的不满情绪并没有消除，在1969年的5.13事件之前掀起了要求多元文化主义的运动。
二、独立后的开发政策
如前一节所述，马来亚联合邦独立后的经济体制采取了基于独立合同的自由主义政策。为此，在独立后的马来亚，政府几乎没有对工业化加以干预。但在农业、农村开发领域，政府为了保护马来人农民进行了干预。在这一节中，将围绕保护马来人的问题，对独立后的开发政策加以探讨。
1.马来亚联合邦的经济计划
战后，马来亚最初制定的开发计划草案称为“马来亚联合邦发展计划草案”。该计划当初定在1950-1955年期间实施，但后来又改为1951年7月—1957年的6年计划。为了实施这项计划，英国提供了巨额的援助，且由于1950年开始的朝鲜战争的影响，橡胶和锡的价格暴涨，政府的财政收入有了大幅度增加，因此人们认为该计划能够顺利进行。但是，朝鲜战争一结束，橡胶和锡的价格开始暴跌，加上当时为镇压马共游击队需要巨额开支，马来亚联合邦财政便出现了赤字。其结果，开发计划不得不多次进行修改，以致中途夭折了。
计划的失败显示出严重依赖橡胶、锡等初级产品出口的马来亚经济的脆弱性，同时也与在制定计划时缺乏对经济的基础调查和专门知识有很大的关系。因此，联合邦政府与英国及新加坡政府一起要求世界银行进行基础调查和计划立案。在马来亚最初的6年计划之后制定的第一个马来亚计划（1956-1960年）就是根据世界银行的劝告而制定的。该计划的基本目标是：第一，针对急速增加的人口，保持充足的就业机会和恰当的生活水平；第二，防止橡胶、锡等主要产品的价格波动对国民经济带来不良影响。
就具体的开发支出项目来看，在治安费用除外的9.64亿美元的总额中，23.6%用于农业开发，21.4%用于运输，24.8%用于电力和自来水，14.4%用于教育等社会公共设施。除了用于社会资金筹集和教育之外，其余的大部分都用在了农业开发。在农业开发支出当中，对橡胶再植的支出占了绝大部分。
下面来看看第二个马来亚计划（1961-1965年）的开发支出状况。第二个计划的开发支出总额为26.517亿美元，是第一个计划的2.6倍。就支出的具体内容来看，对农业开发、社会资本筹集和教育的支出较大的倾向与第一个计划相同。第二个计划与第一个计划的不同之处在于，农业开发中对橡胶再植的支出减少了，而对土地开发的支出增加了。
马来亚联合邦的第一个和第二个计划的特征可以归纳为如下三点。第一，根据独立合同，试图通过农业开发政策来提高马来人的经济地位；第二，对工业实行自由主义政策，政府几乎没有进行干预；第三，通过社会资本的筹集和人力资本的充实来奠定产业基础。
2.橡胶再植政策
以下拟对在农业政策中占有重要地位的橡胶再植政策加以探讨。如前所述，橡胶再植在第一个马来亚计划的农业政策中是最大的支出项目。在第二个马来亚计划中虽然支出额有所减少，但橡胶再植政策仍然得到了实施。马来亚的农业政策是以改善马来人农民的经济地位为主要目标的，而橡胶再植政策也具有保护马来人农民的一面。那么，橡胶再植政策对马来人农民产生了什么样的影响呢？
(1)制定政策的背景
为探讨橡胶的再植，首先有必要了解天然橡胶的特性。橡胶是将树皮切开，让树汁从切缝中渗出并加以采集。橡胶的切割一般从植树后6、7年左右开始，禾汁量在15年至17年左右进入高峰，其后便逐渐减少，一般在植树后33年左右就终止切割。因此，橡胶树在种植后过了30年左右便需要再植。马来亚从1910年开始橡胶的种植面积急速扩大，那时种植的橡胶树在20世纪40年代和50年代便需要再植。加之，在世界橡胶市场上，天然橡胶需与合成橡胶竞争，这进一步提高了橡胶再植的必要性。合成橡胶虽然在质量方面不如天然橡胶，但价格比天然橡胶便宜。这样，由于植物的特性和世界市场的竞争这两个因素，马来亚的天然橡胶便急需进行再植，而如何进行再植便成为了急待解决的问题。
橡胶再植所具有的意义因农家的经营规模而异。根据马来亚政府的统计，可分为100英亩以上的大农园企业经营和100英亩以下的小规模经营。在后者中还包括了10英亩以下或几英亩的小农。这里将小规模经营中10英亩以下零星经营的农家称为“小农”。
需要进行橡胶再植时，英国资本的先进大农园依靠其资本实力不断地进行了再植，而其他大农园经营者和小规模经营者却没能进行再植。因为，橡胶再植后，需要6-7年才可以采汁并获得收入，在这段期间，农家需要橡胶以外的收入来源。拥有大规模种植面积的大农园可以采取逐步再植的方法，而对大部分农家来说，再植便意味着断绝了来自橡胶的收入来源。
而且，橡胶的再植需要一定程度的富余土地，以便新树可以充分地吸收阳光，并使树的成长不妨碍成熟树的树根。关于这一点，对拥有大量种植面积的大农园经营者来说没有什么问题，但对小规模农家来说，就很难确保土地的富余。由于上述原因，除了先进的大农园之外，许多橡胶农家即使需要再植，事实上靠自身的力量也不可能实施。
(2)政策概要
为了避免因橡胶再植所需的资金及土地的制约而产生的马来亚橡胶产业的停滞和衰退，政府从1952年开始进行了积极的干预。1953年政府设立了橡胶再植局，并以补助金的形式向大农园经营者和小规模经营者分发了橡胶再植所需的经费。其资金来源是对出口橡胶征收的再植特别税和政府的一般财政收入。在1952年9月1日开始实施的第一个计划中，每英亩支出100美元的再植补助金，这一金额在此后的每一个计划中逐一增加。在1960年开始的第三个计划中对小规模经营者支出了每英亩750美元的补助金。在小规模经营者中尤其对5英亩以下的农家补助800美元。另一方面，对大农园经营者的补助金在第二个计划以后便一直保持在400美元。这种补助金的分配反映了政府保护马来人农民的意图。因为在马来人橡胶农家中约有半数是不到5英亩土地的小规模经营者。
(3)成果和存在问题
由于1952年开始实施橡胶再植政策，至1965年底，大农园经营者已完成1952年时种植面积的80%，小规模经营者则完成了50%的再植。其结果，每英亩的平均收获量从1952年的510磅提高到了1965年的850磅。但是，从上述的再植比率也可知道，再植政策虽然促进了大农园经营者的再植，但却未能改善零星农家的经营状况。
与大农园经营者相比，小规模经营者未能很好地进行再植，这是因为尽管政府已经拨给他们补助金，但仅靠这些补助金仍不足以维持再植。而且，再植政策的资金来源于橡胶出口税也是其原因之一。一般说来，在实施农业政策时，该政策所需的资金是从进行各种经济活动的经济主体征收的一般财政收入，并将这些收入进行再分配。但是，在马来亚的橡胶再植政策中，采取了资金从橡胶生产者当中筹集，而后再回流到生产者手中的形式，因此在资金筹集和分配方面具有极为特别的性质。这种资金筹集和补助金分配方法产生了也向最需要资金的小农收取增税的矛盾，使小农的经济状况进一步恶化了。
那么，橡胶再植政策对各种族集团的农民产生了什么样的影响呢？在大农园经营者当中，大规模经营者是以英国人为中心的欧洲人，而规模稍小的经营者是华人。另一方面，就小规模经营者的情况看，主要是华人和马来人，但将其种植面积加以比较，显然马来人是零星经营。因此，橡胶再植政策给经营大农园的欧洲人和一部分华人带来了很多好处，但对改善小规模经营的华人农民和马来人的经营状况并没有什么效果。特别对平均只有5英亩种植面积的马来人小农来说，不得不交纳用于再植的重税，使其经济状况进一步恶化了。
3.土地开发政策
马来亚的土地开发政策是以1956年成立的联邦土地开发局(Fedoral Land Development Authority, FELDA)为中心实施的。FELDA是为了解决没有土地的农民和零星贫困阶层的严重土地不足问题而设立的。但是，初期的FELDA只不过是为各州的开发局制定的土地开发计划筹集必要资金的贷款机构，基本上没能达到设立时的目的。因此，政府在实施第二个马来亚计划时，便决定对FELDA实行组织改革，正规地推行土地开发和迁居计划。
在第二个马来亚计划中，土地开发政策受到了重视，这是因为橡胶再植政策没能救济马来人小农的缘故。政府考虑靠发给补助金促进再植的政策不能改善马来人农民的经济状况，便采取了以FELDA为中心开垦新的土地，并将这些土地分给零星农民的政策。在第二个计划开始实施前的1960年7月，解除了对马共游击队活动的非常事态宣言，使未开垦地的开垦成为可能，这作为制定该政策的背景也是很重要的。
组织改革以后，起到土地开发中心作用的FELDA每年制定了12项迁入开垦地的计划。如果这些计划按期实现，在第二个马来亚计划的5年期间，将有25万英亩的土地得到开发，24000个家庭迁入。FELDA计划虽然没有全部实现，但基本上顺利地得到了实施。
就开发面积来看，进入60年代以后有了迅速增加。此外，就栽培作物来看，橡胶无疑是主要作物，但从第二个计划开始实施的1961年起，油棕的种植逐渐增加。这体现了政府想要减小国际橡胶价格波动对整体经济影响的政策意图。其后，栽培作物进一步多样化，还种植了甘蔗、可可等。
从迁入开垦地的家庭数可以看出FELDA的迁居计划有实质性的进展。按各种族集团来看迁居家庭，1963年马来人占90%，华人占8%，印度人占2%。从设立FELDA的目的来看，马来人占多数是必然的，但也有其他原因：许多开垦地位于马来人的保留地范围内，因此马来人以外的人迁入开垦地在法律上是不允许的。尽管后来华人和印度人要求迁入后，华人和印度人迁入的人数增加了，但FELDA的迁居计划还是以马来人为主。
FELDA的迁入者如果能够在15年期间还清贷款，政府将会转让土地，使之成为完全的土地所有者。被准许迁入开垦地的农民将得到10-14英亩的土地，以此保障将来富裕的生活。但是FELDA的迁居计划只吸收了一部分农村过剩人口。无法迁入开垦地的贫困阶层充斥于农村和都市。对1962年和1967年的失业率加以比较，可以看出农村的失业率从5%提高到了5.3%，而城市也从8.09%上升到了9.73%。年轻人阶层的失业问题尤为突出，1967年，虽然不断地找工作，但不能就业的年轻人在15-19岁之间每2人就有1人，20-24岁之间每4人中就有1人，可见其比率之高。
4.促进马来人参与工商业的政策
1965年8月，新加坡从马来西亚分离独立后，马来西亚联盟党政府于同年11月发表了1966--1970年的第一个马来西亚计划。该计划比起以往的5年计划，其预算额有了增加，但开发支出的内容基本上没有变化。与以往的马来亚计划一样，农业开发受到了重视，橡胶再植政策和土地开发政策继续得到了实施。除农业开发以外，对社会资本筹集和教育的支出较大，这也与以往的计划相同。关于工业部门，也一样根据独立合同，贯彻自由主义原则。但在工商业方面出现了值得关注的动态。这便是采取了应该说是原住民政策前兆的促进马来人参与工商业的政策。
积极促进马来人参与工商业政策的是在拉赫曼政权下担任副总理之职的拉扎克。1965年6月以他为中心召开了第一届原住民经济会议，讨论了促进马来人经济活动的方法。在这次会议中通过了69项决议，其大部分内容是要求政府积极进行干预，以促进马来人的经济活动。例如，在第53号决议中写到：“政府应该设立工业开发公司，援助马来人参与工业部门。而且，将来应该把这些工业移交给马来人。”
根据原住民会议所通过的决议，在第一个马来西亚计划中，为促进马来人参与工商业，设立了原住民发展振兴局(Majlis Amanah Ra' ayat, MARA)。MARA是对农村及工业发展局(Rural and Inductrial Development Authority, RIDA)加以改组的机构。那么，MARA的前身RIDA是什么样的机构呢？RIDA是巫统的首任主席拿督翁为改善马来人的经济地位于1950年设立的机构。如前一节所述，在马来亚联合邦独立之前，围绕非马来人的公民权和马来人优先制度，各种族集团之间展开了争论。RIDA是作为巫统在非马来人的公民权问题上做出让步的一个交换条件而设立的。
RIDA的活动按其职能的变化可分为1950-1959年的第一期和1960-1965的第二期。第一期的活动内容有如下这些：第一，进行道路和桥梁等基础设施的建设；第二，向农村的小规模企业提供贷款；第三，促进马来人参与出租车等运输行业；第四，为培养马来人企业家设立商业和商务培训中心。而在第二期中，RIDA的资金则分散到各个方面，未能取得充分的成果，出于对这一问题的反省，其职能被限定在促进马来人参与工商业的事业范围内。而继承第二期RIDA的职能的就是MARA。
通过RIDA和MARA实施的促进马来人参与工商业的政策在运输业取得了一些成果，但在其他部门几乎没有什么效果。虽然也有一些马来人用RIDA和MARA提供的贷款经营杂货店或从事橡胶交易，但大部分人生意失败，无力偿还贷款。促进马来人参与工商业的政策之所以失败，也因为分配给RIDA和MARA的资金不足，更为重要的是因为在独立后的自由主义经济体制下，马来人和非马来人之间的竞争机制在起作用。马来人参与工商业，都要与华人和印度人进行竞争，由于缺乏经验，马来人大多被该部门淘汰。马来人在工商业部门的就业情况并没有像政府所期望的那样取得顺利进展。
在这种现状下，1968年9月召开了第二届原住民经济会议。在该会议上，探讨了马来人参与工商业的进展情况，并讨论了进一步促进马来人参与工商业的方法。其中也有主张“应该在法律上规定让马来人批发商负责国内产品的流通”等激进的意见，但这种主张大部分无法实现。因为，在独立合同下，以削减华人的经济利益来促进马来人参与工商业事实上是不可能的。其结果，独立后的工商业部门便主要由外资和华人资本所垄断。
三、独立后的经济发展和收入分配
独立后的马来西亚经济在自由主义经济政策下取得了迅速的发展。实际GDP增长率1956-1960年平均为4.1%，1961-1965年为5%，1966-1970年达到了5.4%。支撑着这种高速增长的是农业部门。农业部门的比率随着经济增长已逐渐降低，但其仍然是支柱产业。例如，在1965年的GDP中，农林水产业占了整体的28.3%。具体地看，农业和畜产占10.5%、橡胶种植占14.5%、林业占1.3%、渔业占2%。
从20世纪60年代到70年代，马来西亚的农业在东南亚各国中保持了最高的增长率，其主要原因是生产率的迅速提高。这是独立后的开发政策推行橡胶再植的结果。另外也不能忽视大米生产率的提高。根据政府的开发政策，在水稻种植地区施行灌溉的结果，60年代以后水田的双季稻种植有了进展，大米的产量提高了。另一方面，制造业进入60年代以后开始发展，但在1965年的GDP中仅占10.3%，其比率还赶不上农业部门。
那么，独立后的经济发展对多民族的马来西亚社会产生了什么样的影响呢？下面将以经济开发的利益分配问题为中心进行考察。
1.库兹内茨的倒U字型假说
经济学家库兹内茨很早就着眼经济发展与收入不均等的关系，并利用发达国家的长期经济统计取得了先驱性成果。根据他的理论，在经济发展初期，收入分配的不均等程度较小，但随着经济的发展，不均等程度趋于扩大，其后，经济发展阶段达到一个转折点后，便转向收入的均等化。如果以横轴表示经济发展的阶段，以纵轴表示收入不均等程度，便形成倒U字型，因此他的假说便被称为“倒U字型假说”。关于倒U字型假说，自库兹内茨发表了论文以来直到今天，人们从理论和实证两方面进行了大量的分析。但是，有的研究支持这一假说，而有的研究则加以否定，迄今还没有得出定论。
但是，仅就马来西亚来说，伴随经济发展的收入不均等程度的变化基本上与库兹内茨的倒U字型假说一致。吉尼系数是表示收入不均等程度的指标，取0至1的值。取值越高，不均等程度也就越高。根据池本幸生的计算，自独立后到70年代中期，吉尼系数的值越来越大，表明马来西亚的收入不均等程度有了扩大。而自70年代后半期开始，已转而趋于均等化。因此，可以说从独立到5，13事件发生的时期是随着经济发展收入差距趋于扩大的时期。
问题是收入差距究竟是以什么样的形式扩大的。在探讨这个问题时，重要的是分析各种族集团的收入分布及各阶层的收入结构。如果将种族集团看作一块岩石，只能得出马来人的收入比华人和印度人少的结论。当然，对种族集团间的收入差距加以比较也是很重要的，但既然各种族集团内部产生了阶层分化，就有必要对种族集团间的差距和阶层间的差距这两方面进行考察。
2.独立时的收入分布
首先探讨一下1957年独立时的收入分布。作为显示收入分布的统计，有“马来亚联合邦的家庭收支预算调查（1957-1958年）”。该统计是根据1957-1958年进行的家计调查所编制的。因此，准确的说，那不是1957年度的收入分布，而是1957-1958年的收入分布，但这里仅称为1957年的收入分布。在这项调查中抽取了2760户作为样本。样本数仅有全部家庭数的0.2%，而且有着1000美元以上的高收入阶层没有列入调查对象的问题，但对了解这一时期的收入分布却是宝贵的资料。
池本按阶层将各种族集团分为10组。在各种族集团中，收入最低的10%列为最下位（第1位），其后每10%进一位，收入最高的列为最上位（第10位）。各种族集团按其居住地区分为城市和农村两个系列，因此，在探讨收入分布之前，拟确认一下各种族集团居住地区的人口比率。马来人的农村人口比率大大高于其他种族集团。而华人和印度人的城市人口比率要比平均水平高，1957年华人占44.7%，印度人占30.6%。以下根据上述居住地区的特点，就收入分布加以考察。
第一，探讨一下种族集团间的收入差距。首先就马来人和华人的收入来看，两者之间显然存在着差距，但在城市和农村之间，其收入差距的状态有所不同。在农村，华人各阶层的收入是马来人收入的两倍以上，而且越是高收入阶层，华人与马来人之间的收入差距就越大。而在城市，同样越是高收入阶层，华人与马来人之间的收入差距就越大，但各阶层之间的差距并没有农村那么大。因此，华人和马来人的收入差距主要归因于农村的收入差距，独立后的开发政策旨在保护马来人农民是合乎道理的。其次，就马来人和印度人的收入进行比较，也是城市和农村的情况有所不同。在农村，马来人的收入比印度人还低，而在城市，大部分阶层的马来人收入都已比印度人高。这样看来，并非所有马来人的收入都比其他种族集团低。
第二，拟考察一下阶层间的收入差距。无论在哪个种族集团，最下层都是不到100美元的低收入，尤其是居住在农村的马来人，其最下层的收入最低，仅为24.4美元。但马来人农民在第5位之前都不满100美元，因此马来人内部的阶层间收入差距并没有华人农民那么大。从阶层间差距不大这个意义上看，农村的印度人也是如此。无论哪一个种族集团，城市的阶层间收入差距都比农村大。阶层间收入差距最大的是城市的华人。城市华人最上位的收入水平为1330.7美元，约为最下位收入50.5美元的26倍。
3.收入分布的变化
为了考察独立后至5.13事件的收入分布的变化，将1957年和1960年的数据加以比较是最恰当的。但问题是在根据1967年至1968年的调查编制的“家庭的社会经济抽样调查”“1967-1968年）”中没有包含实物收入。当时的佃农是靠地主支付的实物维持生计的，所以依据不包括实物收入的统计无法把握低收入阶层的收入状况。因此，这里采用了根据1970年的人口普查编制的Post-Enumeration Survey 1970(PES)的统计数据。该统计以马来西亚半岛人口1.5%的13500人为调查对象，因此精确度比以往的统计高。PES并没有公开发表，但阿南德(Anand)将其作为资料加以使用。以下来看看阿南德发表的各种族集团的收入分布状况。
从阿南德的考察可以知道，许多马来人都处于低收入阶层。但马来人中并非没有高收入阶层。与华人及印度人相比，马来人的高收入者比率很小，但高收入阶层还是存在的。就华人的收入分布来看，家庭月收入在200-300美元的阶层很多，而且高收入阶层所占的比率也比其他种族集团高。就印度人的收入分布来看，收入在100-200美元的阶层已有增多，以这一收入范围为顶点，从低收入阶层到高收入阶层均匀地分布着。
下面来看看1970年各种族集团和各地区的10个收入阶层的平均家庭收入。独立后的经济发展究竟怎么样扩大了收入差距？这里也将从种族集团间及阶层间的收入差距这两个角度进行分析。
第一，拟探讨种族集团间的收入差距。首先，就马来人与华人加以比较，可知农村华人的收入是马来人的两倍以上，这一点与1957年相同。如果说变化，那就是最下层的收入差距扩大，而最上层的收入差距缩小了。另一方面，城市的收入差距比农村小了。这一点也与1957年相同。其次，对马来人和印度人加以比较，可知在农村的低收入阶层中，印度人的收入是马来人的两倍左右，而越靠近高收入阶层，其收入差距就越小。就城市的收入情况来看，1957年大部分阶层中马来人的收入都超过了印度人，而1970年则相反，印度人的收入已经高于马来人。
第二，拟考察阶层间的收入差距。就马来人来看，无论在农村还是在城市，低收入阶层和高收入阶层之间的收入差距都比1957年扩大了。从吉尼系数来看，农村从1957年的0.35升至1970年的0.442，城市从1957年的0.396增至1970年的0.46。就华人的收入状况来看，阶层间的差距1957年就已经很大，这种情况到了1970年也没有变化。如果有什么变化，只能说是城市的最上层的收入更加突出了。最后探讨一下印度人的收入情况。1957年农村的吉尼系数是最小的，但到了1970年，阶层间的差距已经扩大。而城市的变化是非常大的，由于高收入阶层的收入大幅度提高，各阶层间的收入差距扩大了。其结果，1970年城市印度人的吉尼系数为0.531，是最高的。
这里拟整理一下1957-1970年的收入分布的变化情况。独立后的经济发展首先扭转了城市的马来人和印度人的经济地位，其次扩大了马来人和印度人社会的阶层间收入差距。其结果，马来人低收入阶层的经济地位与其他种族集团乃至马来人的高收入阶层相比有了下降。 马来人当中收入恶化尤为严重的是农村的低收入阶层。如前所述，独立后的农业、农村开发政策的主要目的是保护马来人农民，但享受到开发政策成果的是马来人农民的高收入阶层。其主要原因是，马来西亚拥有许多未开垦地，因此农地改革没有实施，地主与佃农的关系仍残存着。
1969年的5.13事件后，当时的国家管理委员会主席拉扎克提出了马来人社会对种族集团间的经济差距的不满导致了民族对立的看法。但实际上，1957年至1970年马来人与其他种族集团间的收入差距几乎没有变化。这一时期农村和城市间的差距扩大了。但是，由于大多数马来人居住在农村地区，因此城市和农村间的差距便被看作是非马来人和马来人之间的差距。
四、制定原住民政策的背景
1.各种族集团内部的变动
伴随独立后的经济发展而产生的收入分布的变化给各种族集团带来了什么样的影响呢？这里将关注5.13事件，以华人和马来人为中心进行探讨。
首先看一下华人社会的情况。进入60年代以后，独立前公民权受到限制的华人大众开始逐渐参与政治活动。他们对马华公会领导层擅自签订的独立合同的内容持不满态度。因为独立合同规定在文化方面由马来人价值观优先，在公共场合不承认中国文化和华语。1967年马来语正式被定为国语和通用语，在政府和教育机构加强了马来语的使用，因此华人的不满情绪越来越大。华人大众不满的矛头本应指向因独立合同而牺牲了华人大众文化需求的马华公会领导层，但实际上华人大众却将不满对准了让马来人价值观优先的马来人和巫统，从而转化成了种族对立。
华人大众的参政削弱了一直统治华人社会的马华公会的力量，大大改变了华人社会内部的政治势力。第一个变化是，试图采纳大众阶层文化需求的改革派脱离了马华公会，独自成立了政党。第二个变化是正式以各种族集团间的平等为目标，但实际上主张扩大华人（非马来人）权利的、以华人为中心的在野党纷纷成立并兴起。一部分印度人也加入了这些在野党。受到这种潮流的影响，在1965年新加坡分离独立以后，同年11月，民主行动党(Democratic Action Party,DAP)成立了。DAP以华人和印度人为中心，反对马来人优先政策，并积极开展要求种族间平等的运动。1968年，马来亚劳动党和统一民主党合并成立了马来西亚民政运动党(Gerakan Rakyat Malaysia, GRM)。GRM以种族融合为目标，在承认作为国语和通用语的马来语的地位的基础上，主张华语和泰米尔语教育的继续存在。
其次探讨一下马来人社会的状况。由于独立后的经济发展，农村的贫富差距扩大了，低收入阶层的生活更加困苦。但是，即使马来人地主和佃户间的收入差距扩大，也不会导致阶级对立。因为，马来人的农村社会是以伊斯兰教为中心而形成的，以苏丹为首的统治阶层根深蒂固。而且地主和佃户之间大多存在着血缘关系也是其原因之一。但农村也并非完全不存在阶级对立。马来人农民与华人碾米业者及商人之间时常发生阶级对立，马来人与华人属于不同的阶级，因此阶级对立也导致了种族对立。
另一方面，在城市的马来人社会，受过高等教育的马来人当中兴起了新的阶层。这一阶层被称为“独立后的精英”，由独立后扩大了权限的官僚和政治家组成。独立后的精英充分利用宪法规定的马来人的特权，享受到了最大的恩惠。以往的马来人官僚和政治家中以贵族出身者居多，但到了独立后的精英这一代，贵族出身者便逐渐减少了。他们批评拉赫曼政权的种族协调政策，要求政府比以往更积极地干预马来人参与工商业。也就是说，独立后的精英强调种族集团间的经济差距，提出政府对工商业领域进行直接干预，以便获得更多的提高自身社会地位的机会。
这种精英阶层的想法与巫统内部被称为激进派的对华人强硬派团体的政治态度是一致的。其代表人物就是马来西亚的第四任首相马哈蒂尔。该团体全面提出马来民族主义，指责拉赫曼对华人政策过于稳健。马来民族主义思想不仅在政治家和官僚中存在，而且在那些频繁接触其他种族集团的城市周边的普通马来人大众中也同样存在。
这样，针对巫统和马华公会在独立时签订的独立合同及两者的种族协调路线，华人大众和马来人新兴精英阶层进行了猛烈的批评。值得注意的是，这些批评的矛头不仅指向独立时签订合同的各种族集团领导层，同时也指向了剥夺自身需求的对方的种族集团。就这样，在种族集团间的紧张关系加剧的时候，1969年5月10日举行了大选。
2.从5.13事件到原住民政策
在1969年5月10日实施的联邦议会选举中，在野党有了飞速的发展，这反映了华人大众的参政。新成立的GRM就获得了8个议席，DAP也从1964年的1个议席增加到了13个。与此相反，被在野党抢走了选票的马华公会从原来的27个议席减少到了13个，巫统也从59个议席跌落到51个。联盟党整体从89个议席减少到了66个，执政党势力的衰退是显而易见的。GRM在州议会选举中也获得了胜利，支持该政党的华人青年在吉隆坡举行了胜利游行，而支持巫统的马来人青年也同样举行了游行，因此双方产生冲突，并发展成为5.13事件。
事件发生后，拉赫曼首相宣称：“中国共产主义分子企图武力颠覆政府”，而GRM总书记则声称是政府内部的一部分人企图武装政变。但是，5.13事件的真相至今也没有弄清。因为关于暴动的调查和议论有可能导致同样事件的发生，为此在法律上禁止对此进行调查。GRM和DAP尽管在大选中获胜，但政府以暴动的直接起因为由对其实行了镇压，其领导人在暴动结束后受到了逮捕、拘留，因此两党的势力也被削弱了。另一方面，在暴动前的选举中大败的马华公会也一蹶不振。这样，由于获得华人支持的政党分散了势力，因此未能保持中以与巫统抗衡的势力。
暴动后拉赫曼在巫统内部的权威迅速下降，副首相拉扎克代替拉赫曼掌握了主导权。拉扎克曾经主办原住民经济会议，一直以来谋求马来人经济地位的提高。拉扎克的支持者便是巫统的对华人强硬派激进团体。拉扎克在强硬派的支持下，积极进行了原住民政策的制定。1969年7月1日，拉扎克发表了包括下列4项内容的新经济政策的要点：①政府主导的工业化；②在小城市的工业选址；③技术培训的充实；④通过扩大农业生产、促进土地开发、农业多元化等来提高农民的生活水平。这项政策的一部分是拉赫曼执政时期也实施过的，但政府积极干预工业化这一点与拉赫曼时代不同。同年7月8日，拉扎克在设立国家统一局时说：“以往为了维护和睦和善意，我们一直回避种族集团间的经济差距问题，但是，5.13事件以后我们必须正视这一现实。”
拉赫曼执政时期的开发政策没有破坏英国殖民地时代形成的经济结构，而以拉扎克为首提出的新经济政策则以清除殖民时代遗留下来的体制为目标。具体看来，是政府对以往由华人和印度人掌握的工商业部门进行干预，以便让马来人参与到该部门。 马来人的这些行动事实上是与独立合同相违背的。但马来人却认为，先违背独立合同的是华人。因为华人大众参政、要求多元文化主义的行为侵害了马来人拥有主导权的政治及文化领域。
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年07期
【原文出处】《南洋资料译丛》(厦门)2005年01期第45～57页
【作者简介】（日） 岸胁诚
1957年，从英国独立出来的马来亚联合邦为了实现脱离殖民地的目的，面临了促进国内的经济开发、及统一各种族集团、建设国民国家等难题。而且，经济开发和国民统一这两个目标有着复杂地交织在一起、相互不容并存的一面。例如，为了发展经济，以在殖民地时期积累了经济实力的华人资本为中心进行经济管理是有效的方针，但如果这种情况过度进展，华人的经济实力比其他种族集团突出，那么在国民统一方面种族集团之间就会失去平衡。
马来亚联合邦经历了1963年的马来西亚的成立和1965年的新加坡的分离这两次政治变动后，形成了以马来半岛11州和婆罗州岛2州组成的现在的马来西亚。1969年，马来西亚在进行国民统一中面临了最大的危机。同年5月10日实施的大选结果揭晓后，13日晚，马来人和华人分别在首都吉隆坡举行了胜利游行，为此双方产生了冲突，造成了流血大事件。这次冲突所引起的暴动持续了几天时间，为了收拾混乱局面，出动了军队。枪击和纵火所造成的死者达196人，其中华人143人，马来人25人，印度人13人，其他15人。负伤人数有439人，其中华人270人，马来人127人，印度人26人，其他16人。关于伤亡人数，值得注意的是华人人数就其人口的比率来看占了压倒多数。这是因为镇压暴动的军队和警察大多是马来人，与其说是镇压暴动，不如说是迫害华人。这就造成了历史上最大的种族冲突事件，人称“5.13事件”。
本文将以1957年马来亚独立后至1969年的5.13事件及原住民政策的制定这一独立初期为中心，对取得独立的马来亚联合邦及其后的马来西亚政府如何致力于经济开发和国民统一进行考察，并对制定原住民政策的背景加以阐述。
一、围绕马来人优先制度的攻守
1.独立前的种族问题
回答马来西亚的种族问题从何时开始显著起来这一问题并不容易。但是，以往的研究认为，1941年12月以后日本军政对种族关系产生了很大的影响。日军对在马来亚的中国人进行了强烈的压制，这反映了其侵略中国时的情景。另一方面，对马来人和印度人则采取了怀柔政策，使他们走向反英亲日。其结果，由于对日本所采取的敌对与合作这样的不同态度，从而加深了种族集团之间的隔阂，以至各种族集团都最优先地考虑各自的利害关系。
1945年8月15日，马来亚从日本的军政下解放出来。但是，9月英国又回到马来亚，并试图将其再殖民化。英国战时已经考虑把战后的马来亚作为“马来亚联邦”来统治，并预定在1946年4月开始实施。马来亚联邦计划就是把新加坡除外的英属马来亚作为“马来亚联邦”统一起来，①把苏丹的权限限制在伊斯兰教和习俗的范围内，②在英国国王之下由安置于各州的英国人州长执政，③根据出身地主义，给予所有的种族集团平等的公民权。
特别值得一提的是，日本军政时期前所通过的马来人优先制度并没有被列入马来亚联邦计划。在日军占领马来亚半岛前的英国殖民地下，比起中国人和印度人，马来人更受到了优待。具体地说，有制定保护马来人土地所有的马来人保留地法、将马来人贵族优先录用为行政长官、用国费建设马来语学校等等。
如果马来亚联邦计划按英国的设想成立，那么中国人和印度人就将获得公民权，而马来人优先制度将被废除，其结果，马来人的地位将会相对降低。马来亚联邦计划当然受到了马来人各团体的强烈反对。反对马来亚联邦计划的团体的代表组成了泛马来亚马来人协会(Pan Malaya Malay Council,PMMC)，加强了反对运动。进而，以前对马来亚实行殖民统治的英国人总督也对马来亚联邦计划提出了反对意见。尽管如此，英国仍要强行成立马来亚联邦，因此PMMC决定不出席马来亚联邦成立典礼。其后，PMMC改称为马来民族统一机构（简称巫统）。
1948年，英国之所以能够通过马来亚联合邦计划，是因为马来亚的保守势力不断加强的缘故。那是在英国殖民地下接受了英语教育的各种族集团的精英阶层所组成的政治集团。马来人政党有上述的巫统，印度人政党有在1946年成立的马来亚印度人国大党(Malayan Indian Congress,MIC)，华人政党有1949年成立的马华公会(Malayan Chinese Association, MCA)。马来亚共产党由于英军的镇压，其势力已逐渐衰退，而上述的保守政党则扩大了势力。
1952年2月在马来亚联合邦下的第一次市议会议员的选举中，巫统和马华公会联合参选，在12个议席中获得了9个议席。当然，巫统和马华公会之间在公民权及教育问题上有着不同的见解，但双方都首先考虑到既得利益，不断进行了妥协。1955年，印度人国大党加入了巫统和马华公会联盟，组成了马来亚联盟党（Alliance Party of Malaya)。马来亚联盟党在1955年7月的联合邦立法会议的议员选举中，获得了52个议席中的51个议席，大获全胜。马来亚联盟党成为了马来西亚1957年从英国取得独立的主要领导者。
2.独立后的政治经济体制
巫统、马华公会和印度人国大党所组成的马来亚联盟党在选举中取得压倒多数的胜利后，英国将联盟党看成是权利转让的对象，承认了马来亚联合邦的独立。1957年8月31日，马来亚联合邦取得了独立。关于独立后的政治经济体制，巫统和马华公会在独立前就开始了协商。印度人国大党由于议席很少，内部存在着派系斗争，因此在联盟党内无法发挥领导能力。
巫统和马华公会在决定独立后体制的协商中，就各种族集团的利害冲突问题提出了妥协方案。该妥协方案带有独立时的合同之意，称为独立合同(Merdeka Contract)。在达成妥协的协商过程中所采用的决议方法是，不针对每个问题调整各种族集团间的利害关系，而是综合处理所有的问题，在各种族集团之间进行总的调整。其结果，在经济方面，华人取得了主导权，而在政治和文化方面，马来人取得了主导权。
首先来看看经济方面的协商结果。根据独立合同，经济关系的部长职务及制定经济政策的实权给予了华人。其结果，独立后的经济体制基本上继承了英国殖民地时代的体制，采取了政府不进行强烈干预的自由主义政策。但是，并非在所有的产业部门都实行自由放任主义政策。在农业、农村开发领域，政府进行了积极的干预。关于政府对农业、农村开发进行什么样的干预，将在下一节探讨，其政策的主要目的是提高在农村生活的马来人农民的经济地位。进而在宪法中对马来人规定了以下这些特权：①公务员的优先录用，②对特殊行业优先发给执照，③在教育方面给予奖励优待，④对土地所有权予以保护等。这些特权的基础是英国殖民地时代形成的马来人优先制度。以上内容可以概括如下，独立后的经济体制一方面与殖民地时期一样保障以英国资本为中心的外资和华人资本的经济活动，另一方面，试图保护经济实力较华人和印度人弱的马来人。
其次来看看政治和文化方面的协商结果。由于给予了华人经济方面的主导权，并承认华人所要求的根据出生地主义的公民权的获得，作为其代价，马来人取得了这些方面的主导权。政治的主要决定权给予了马来人，文化方面也优先考虑马来人的价值观。在文化方面的决定事项中包含了以下这些内容：①将伊斯兰教作为国教，②独立10年后将马来语作为国语和通用语，③建立以马来语为媒介的统一的国民教育体制。
巫统和马华公会之间为何能够达成上述这些协议呢？为了确认这一点，有必要看看制定妥协方案的巫统和马华公会的领导人是什么人物。首先，巫统的首任主席拿督翁1951年退党后成立了新党马来亚独立党(Independent Malaya Party)。拿督翁一直以来就允许非马来人参加巫统，并试图成立将各种族集团统一起来的政治集团。但由于日本军政时期各种族之间的感情恶化，这种想法并没有得到其他巫统成员的支持。新党成立后，拿督翁致力于各种族集团间的统一，但他的马来亚独立党并没有获得更多的支持者。
拿督翁退党后，拉赫曼成为了第二任主席。拉赫曼并没有采取拿督翁所谋求的各种族集团统一的路线，而是在维持各种族集团政党的基础上，寻求它们之间的协调关系。通过拉赫曼的这种做法，巫统和马华公会自1952年开始在选举中结成了合作关系，它们的联合在选举上取得了成功。其后，1953年拉赫曼召集巫统和马华公会的领导人，召开了圆桌会议，以求双方结成永久的联盟，并谋求马来亚联合邦的独立。巫统和马华公会无法忽视本种族集团的利弊，但在谋求独立这一点上目标是一致的。于是，建立了各种族集团协调路线的拉赫曼便出任了马来亚联合邦的第一任首相。
这样，由于拉赫曼的协调政策，加上马华公会有着接纳该协调政策的基础，巫统和马华公会便达成了协议。那么，马华公会方面的状况究竟如何呢？为了对此加以探讨，有必要确认一下华人社会内部的阶层分化。
华人社会根据移民到马来半岛的时期可分为两个阶层。以19世纪中叶开始的锡矿开采热为分水岭，在锡矿开采之前移民到马来亚的中国人及其子孙形成了中国人社会的精英阶层，而作为锡矿工人移民到马来亚的中国人大部分都是劳动者阶层。
前者的祖先是15世纪初开始的马六甲王国时代移民到马来半岛的。当时的马六甲王国作为国际贸易的基地很是繁荣，阿拉伯人、波斯人、印度商人及中国商人都居住在那里。中国商人的子女随着英国的进入接受了英语教育，在殖民地体制下作为贸易商和投资家积累了财富。这批人的特征是趋于本地化。初期的中国移民中女性很少，因此中国人男性往往与马来人女性结婚。他们被称为峇峇中国人(Baba Chinese)，并与同样接受英语教育的其他种族集团的精英保持着密切的往来。比起中国本土，峇峇中国人对宗主国英国或马来亚抱有更强烈的归属意识。
另一个阶层是19世纪中叶以后的大量移民时代前往马来半岛的中国人。这一阶层的人大部分是随着马来亚的锡矿开采热而流人的劳动力移民。他们作为锡矿工人工作，不太跟其他种族集团交往，一直在中国文化、中国的习俗中生活。他们的子女多在华文学校接受教育。这一阶层的特征是：①讲出生地的中国方言；②移居后仍然保持着中国的文化和习惯；③参加华人的互助组织；④归属意识在于中国本土或同乡组织。
这样，马来亚的华人社会就分成了接受英语教育的精英阶层和保持中国文化的劳动者阶层。在马华公会与巫统就独立后的政治经济体制进行协商的时候，华人社会中掌握着政治实权的是贸易商和投资家所组成的精英阶层。马华公会的领导们在与巫统签订独立合同时，为了顺利地进行经济活动，有必要在经济方面掌握实权，但在文化方面没有必要强烈要求华语的通用语化及用华文进行教育。因为马华公会的领导们接受过英语教育，他们正趋于本地化。可以说独立合同是马华公会牺牲华人大众的文化需求而成立的。
当然，华人大众也没有简单地接受独立合同中有关文化的协定。根据巫统和马华公会的协议，决定独立后的马来语和英语作为中小学教育的必修科目时，各地的华文学校立即开展了抵制运动。1957年11月在怡保区联邦议会补缺选举中，华文教育问题成为了争论的焦点，获得华人组织支持的在野党人民进步党(People's Progressive Party)的候选人当选，而其对手马来亚联盟党的候选人则落选了。其后，华人大众对巫统和马华公会擅自签订的独立合同导致牺牲了华人的文化需求的不满情绪并没有消除，在1969年的5.13事件之前掀起了要求多元文化主义的运动。
二、独立后的开发政策
如前一节所述，马来亚联合邦独立后的经济体制采取了基于独立合同的自由主义政策。为此，在独立后的马来亚，政府几乎没有对工业化加以干预。但在农业、农村开发领域，政府为了保护马来人农民进行了干预。在这一节中，将围绕保护马来人的问题，对独立后的开发政策加以探讨。
1.马来亚联合邦的经济计划
战后，马来亚最初制定的开发计划草案称为“马来亚联合邦发展计划草案”。该计划当初定在1950-1955年期间实施，但后来又改为1951年7月—1957年的6年计划。为了实施这项计划，英国提供了巨额的援助，且由于1950年开始的朝鲜战争的影响，橡胶和锡的价格暴涨，政府的财政收入有了大幅度增加，因此人们认为该计划能够顺利进行。但是，朝鲜战争一结束，橡胶和锡的价格开始暴跌，加上当时为镇压马共游击队需要巨额开支，马来亚联合邦财政便出现了赤字。其结果，开发计划不得不多次进行修改，以致中途夭折了。
计划的失败显示出严重依赖橡胶、锡等初级产品出口的马来亚经济的脆弱性，同时也与在制定计划时缺乏对经济的基础调查和专门知识有很大的关系。因此，联合邦政府与英国及新加坡政府一起要求世界银行进行基础调查和计划立案。在马来亚最初的6年计划之后制定的第一个马来亚计划（1956-1960年）就是根据世界银行的劝告而制定的。该计划的基本目标是：第一，针对急速增加的人口，保持充足的就业机会和恰当的生活水平；第二，防止橡胶、锡等主要产品的价格波动对国民经济带来不良影响。
就具体的开发支出项目来看，在治安费用除外的9.64亿美元的总额中，23.6%用于农业开发，21.4%用于运输，24.8%用于电力和自来水，14.4%用于教育等社会公共设施。除了用于社会资金筹集和教育之外，其余的大部分都用在了农业开发。在农业开发支出当中，对橡胶再植的支出占了绝大部分。
下面来看看第二个马来亚计划（1961-1965年）的开发支出状况。第二个计划的开发支出总额为26.517亿美元，是第一个计划的2.6倍。就支出的具体内容来看，对农业开发、社会资本筹集和教育的支出较大的倾向与第一个计划相同。第二个计划与第一个计划的不同之处在于，农业开发中对橡胶再植的支出减少了，而对土地开发的支出增加了。
马来亚联合邦的第一个和第二个计划的特征可以归纳为如下三点。第一，根据独立合同，试图通过农业开发政策来提高马来人的经济地位；第二，对工业实行自由主义政策，政府几乎没有进行干预；第三，通过社会资本的筹集和人力资本的充实来奠定产业基础。
2.橡胶再植政策
以下拟对在农业政策中占有重要地位的橡胶再植政策加以探讨。如前所述，橡胶再植在第一个马来亚计划的农业政策中是最大的支出项目。在第二个马来亚计划中虽然支出额有所减少，但橡胶再植政策仍然得到了实施。马来亚的农业政策是以改善马来人农民的经济地位为主要目标的，而橡胶再植政策也具有保护马来人农民的一面。那么，橡胶再植政策对马来人农民产生了什么样的影响呢？
(1)制定政策的背景
为探讨橡胶的再植，首先有必要了解天然橡胶的特性。橡胶是将树皮切开，让树汁从切缝中渗出并加以采集。橡胶的切割一般从植树后6、7年左右开始，禾汁量在15年至17年左右进入高峰，其后便逐渐减少，一般在植树后33年左右就终止切割。因此，橡胶树在种植后过了30年左右便需要再植。马来亚从1910年开始橡胶的种植面积急速扩大，那时种植的橡胶树在20世纪40年代和50年代便需要再植。加之，在世界橡胶市场上，天然橡胶需与合成橡胶竞争，这进一步提高了橡胶再植的必要性。合成橡胶虽然在质量方面不如天然橡胶，但价格比天然橡胶便宜。这样，由于植物的特性和世界市场的竞争这两个因素，马来亚的天然橡胶便急需进行再植，而如何进行再植便成为了急待解决的问题。
橡胶再植所具有的意义因农家的经营规模而异。根据马来亚政府的统计，可分为100英亩以上的大农园企业经营和100英亩以下的小规模经营。在后者中还包括了10英亩以下或几英亩的小农。这里将小规模经营中10英亩以下零星经营的农家称为“小农”。
需要进行橡胶再植时，英国资本的先进大农园依靠其资本实力不断地进行了再植，而其他大农园经营者和小规模经营者却没能进行再植。因为，橡胶再植后，需要6-7年才可以采汁并获得收入，在这段期间，农家需要橡胶以外的收入来源。拥有大规模种植面积的大农园可以采取逐步再植的方法，而对大部分农家来说，再植便意味着断绝了来自橡胶的收入来源。
而且，橡胶的再植需要一定程度的富余土地，以便新树可以充分地吸收阳光，并使树的成长不妨碍成熟树的树根。关于这一点，对拥有大量种植面积的大农园经营者来说没有什么问题，但对小规模农家来说，就很难确保土地的富余。由于上述原因，除了先进的大农园之外，许多橡胶农家即使需要再植，事实上靠自身的力量也不可能实施。
(2)政策概要
为了避免因橡胶再植所需的资金及土地的制约而产生的马来亚橡胶产业的停滞和衰退，政府从1952年开始进行了积极的干预。1953年政府设立了橡胶再植局，并以补助金的形式向大农园经营者和小规模经营者分发了橡胶再植所需的经费。其资金来源是对出口橡胶征收的再植特别税和政府的一般财政收入。在1952年9月1日开始实施的第一个计划中，每英亩支出100美元的再植补助金，这一金额在此后的每一个计划中逐一增加。在1960年开始的第三个计划中对小规模经营者支出了每英亩750美元的补助金。在小规模经营者中尤其对5英亩以下的农家补助800美元。另一方面，对大农园经营者的补助金在第二个计划以后便一直保持在400美元。这种补助金的分配反映了政府保护马来人农民的意图。因为在马来人橡胶农家中约有半数是不到5英亩土地的小规模经营者。
(3)成果和存在问题
由于1952年开始实施橡胶再植政策，至1965年底，大农园经营者已完成1952年时种植面积的80%，小规模经营者则完成了50%的再植。其结果，每英亩的平均收获量从1952年的510磅提高到了1965年的850磅。但是，从上述的再植比率也可知道，再植政策虽然促进了大农园经营者的再植，但却未能改善零星农家的经营状况。
与大农园经营者相比，小规模经营者未能很好地进行再植，这是因为尽管政府已经拨给他们补助金，但仅靠这些补助金仍不足以维持再植。而且，再植政策的资金来源于橡胶出口税也是其原因之一。一般说来，在实施农业政策时，该政策所需的资金是从进行各种经济活动的经济主体征收的一般财政收入，并将这些收入进行再分配。但是，在马来亚的橡胶再植政策中，采取了资金从橡胶生产者当中筹集，而后再回流到生产者手中的形式，因此在资金筹集和分配方面具有极为特别的性质。这种资金筹集和补助金分配方法产生了也向最需要资金的小农收取增税的矛盾，使小农的经济状况进一步恶化了。
那么，橡胶再植政策对各种族集团的农民产生了什么样的影响呢？在大农园经营者当中，大规模经营者是以英国人为中心的欧洲人，而规模稍小的经营者是华人。另一方面，就小规模经营者的情况看，主要是华人和马来人，但将其种植面积加以比较，显然马来人是零星经营。因此，橡胶再植政策给经营大农园的欧洲人和一部分华人带来了很多好处，但对改善小规模经营的华人农民和马来人的经营状况并没有什么效果。特别对平均只有5英亩种植面积的马来人小农来说，不得不交纳用于再植的重税，使其经济状况进一步恶化了。
3.土地开发政策
马来亚的土地开发政策是以1956年成立的联邦土地开发局(Fedoral Land Development Authority, FELDA)为中心实施的。FELDA是为了解决没有土地的农民和零星贫困阶层的严重土地不足问题而设立的。但是，初期的FELDA只不过是为各州的开发局制定的土地开发计划筹集必要资金的贷款机构，基本上没能达到设立时的目的。因此，政府在实施第二个马来亚计划时，便决定对FELDA实行组织改革，正规地推行土地开发和迁居计划。
在第二个马来亚计划中，土地开发政策受到了重视，这是因为橡胶再植政策没能救济马来人小农的缘故。政府考虑靠发给补助金促进再植的政策不能改善马来人农民的经济状况，便采取了以FELDA为中心开垦新的土地，并将这些土地分给零星农民的政策。在第二个计划开始实施前的1960年7月，解除了对马共游击队活动的非常事态宣言，使未开垦地的开垦成为可能，这作为制定该政策的背景也是很重要的。
组织改革以后，起到土地开发中心作用的FELDA每年制定了12项迁入开垦地的计划。如果这些计划按期实现，在第二个马来亚计划的5年期间，将有25万英亩的土地得到开发，24000个家庭迁入。FELDA计划虽然没有全部实现，但基本上顺利地得到了实施。
就开发面积来看，进入60年代以后有了迅速增加。此外，就栽培作物来看，橡胶无疑是主要作物，但从第二个计划开始实施的1961年起，油棕的种植逐渐增加。这体现了政府想要减小国际橡胶价格波动对整体经济影响的政策意图。其后，栽培作物进一步多样化，还种植了甘蔗、可可等。
从迁入开垦地的家庭数可以看出FELDA的迁居计划有实质性的进展。按各种族集团来看迁居家庭，1963年马来人占90%，华人占8%，印度人占2%。从设立FELDA的目的来看，马来人占多数是必然的，但也有其他原因：许多开垦地位于马来人的保留地范围内，因此马来人以外的人迁入开垦地在法律上是不允许的。尽管后来华人和印度人要求迁入后，华人和印度人迁入的人数增加了，但FELDA的迁居计划还是以马来人为主。
FELDA的迁入者如果能够在15年期间还清贷款，政府将会转让土地，使之成为完全的土地所有者。被准许迁入开垦地的农民将得到10-14英亩的土地，以此保障将来富裕的生活。但是FELDA的迁居计划只吸收了一部分农村过剩人口。无法迁入开垦地的贫困阶层充斥于农村和都市。对1962年和1967年的失业率加以比较，可以看出农村的失业率从5%提高到了5.3%，而城市也从8.09%上升到了9.73%。年轻人阶层的失业问题尤为突出，1967年，虽然不断地找工作，但不能就业的年轻人在15-19岁之间每2人就有1人，20-24岁之间每4人中就有1人，可见其比率之高。
4.促进马来人参与工商业的政策
1965年8月，新加坡从马来西亚分离独立后，马来西亚联盟党政府于同年11月发表了1966--1970年的第一个马来西亚计划。该计划比起以往的5年计划，其预算额有了增加，但开发支出的内容基本上没有变化。与以往的马来亚计划一样，农业开发受到了重视，橡胶再植政策和土地开发政策继续得到了实施。除农业开发以外，对社会资本筹集和教育的支出较大，这也与以往的计划相同。关于工业部门，也一样根据独立合同，贯彻自由主义原则。但在工商业方面出现了值得关注的动态。这便是采取了应该说是原住民政策前兆的促进马来人参与工商业的政策。
积极促进马来人参与工商业政策的是在拉赫曼政权下担任副总理之职的拉扎克。1965年6月以他为中心召开了第一届原住民经济会议，讨论了促进马来人经济活动的方法。在这次会议中通过了69项决议，其大部分内容是要求政府积极进行干预，以促进马来人的经济活动。例如，在第53号决议中写到：“政府应该设立工业开发公司，援助马来人参与工业部门。而且，将来应该把这些工业移交给马来人。”
根据原住民会议所通过的决议，在第一个马来西亚计划中，为促进马来人参与工商业，设立了原住民发展振兴局(Majlis Amanah Ra' ayat, MARA)。MARA是对农村及工业发展局(Rural and Inductrial Development Authority, RIDA)加以改组的机构。那么，MARA的前身RIDA是什么样的机构呢？RIDA是巫统的首任主席拿督翁为改善马来人的经济地位于1950年设立的机构。如前一节所述，在马来亚联合邦独立之前，围绕非马来人的公民权和马来人优先制度，各种族集团之间展开了争论。RIDA是作为巫统在非马来人的公民权问题上做出让步的一个交换条件而设立的。
RIDA的活动按其职能的变化可分为1950-1959年的第一期和1960-1965的第二期。第一期的活动内容有如下这些：第一，进行道路和桥梁等基础设施的建设；第二，向农村的小规模企业提供贷款；第三，促进马来人参与出租车等运输行业；第四，为培养马来人企业家设立商业和商务培训中心。而在第二期中，RIDA的资金则分散到各个方面，未能取得充分的成果，出于对这一问题的反省，其职能被限定在促进马来人参与工商业的事业范围内。而继承第二期RIDA的职能的就是MARA。
通过RIDA和MARA实施的促进马来人参与工商业的政策在运输业取得了一些成果，但在其他部门几乎没有什么效果。虽然也有一些马来人用RIDA和MARA提供的贷款经营杂货店或从事橡胶交易，但大部分人生意失败，无力偿还贷款。促进马来人参与工商业的政策之所以失败，也因为分配给RIDA和MARA的资金不足，更为重要的是因为在独立后的自由主义经济体制下，马来人和非马来人之间的竞争机制在起作用。马来人参与工商业，都要与华人和印度人进行竞争，由于缺乏经验，马来人大多被该部门淘汰。马来人在工商业部门的就业情况并没有像政府所期望的那样取得顺利进展。
在这种现状下，1968年9月召开了第二届原住民经济会议。在该会议上，探讨了马来人参与工商业的进展情况，并讨论了进一步促进马来人参与工商业的方法。其中也有主张“应该在法律上规定让马来人批发商负责国内产品的流通”等激进的意见，但这种主张大部分无法实现。因为，在独立合同下，以削减华人的经济利益来促进马来人参与工商业事实上是不可能的。其结果，独立后的工商业部门便主要由外资和华人资本所垄断。
三、独立后的经济发展和收入分配
独立后的马来西亚经济在自由主义经济政策下取得了迅速的发展。实际GDP增长率1956-1960年平均为4.1%，1961-1965年为5%，1966-1970年达到了5.4%。支撑着这种高速增长的是农业部门。农业部门的比率随着经济增长已逐渐降低，但其仍然是支柱产业。例如，在1965年的GDP中，农林水产业占了整体的28.3%。具体地看，农业和畜产占10.5%、橡胶种植占14.5%、林业占1.3%、渔业占2%。
从20世纪60年代到70年代，马来西亚的农业在东南亚各国中保持了最高的增长率，其主要原因是生产率的迅速提高。这是独立后的开发政策推行橡胶再植的结果。另外也不能忽视大米生产率的提高。根据政府的开发政策，在水稻种植地区施行灌溉的结果，60年代以后水田的双季稻种植有了进展，大米的产量提高了。另一方面，制造业进入60年代以后开始发展，但在1965年的GDP中仅占10.3%，其比率还赶不上农业部门。
那么，独立后的经济发展对多民族的马来西亚社会产生了什么样的影响呢？下面将以经济开发的利益分配问题为中心进行考察。
1.库兹内茨的倒U字型假说
经济学家库兹内茨很早就着眼经济发展与收入不均等的关系，并利用发达国家的长期经济统计取得了先驱性成果。根据他的理论，在经济发展初期，收入分配的不均等程度较小，但随着经济的发展，不均等程度趋于扩大，其后，经济发展阶段达到一个转折点后，便转向收入的均等化。如果以横轴表示经济发展的阶段，以纵轴表示收入不均等程度，便形成倒U字型，因此他的假说便被称为“倒U字型假说”。关于倒U字型假说，自库兹内茨发表了论文以来直到今天，人们从理论和实证两方面进行了大量的分析。但是，有的研究支持这一假说，而有的研究则加以否定，迄今还没有得出定论。
但是，仅就马来西亚来说，伴随经济发展的收入不均等程度的变化基本上与库兹内茨的倒U字型假说一致。吉尼系数是表示收入不均等程度的指标，取0至1的值。取值越高，不均等程度也就越高。根据池本幸生的计算，自独立后到70年代中期，吉尼系数的值越来越大，表明马来西亚的收入不均等程度有了扩大。而自70年代后半期开始，已转而趋于均等化。因此，可以说从独立到5，13事件发生的时期是随着经济发展收入差距趋于扩大的时期。
问题是收入差距究竟是以什么样的形式扩大的。在探讨这个问题时，重要的是分析各种族集团的收入分布及各阶层的收入结构。如果将种族集团看作一块岩石，只能得出马来人的收入比华人和印度人少的结论。当然，对种族集团间的收入差距加以比较也是很重要的，但既然各种族集团内部产生了阶层分化，就有必要对种族集团间的差距和阶层间的差距这两方面进行考察。
2.独立时的收入分布
首先探讨一下1957年独立时的收入分布。作为显示收入分布的统计，有“马来亚联合邦的家庭收支预算调查（1957-1958年）”。该统计是根据1957-1958年进行的家计调查所编制的。因此，准确的说，那不是1957年度的收入分布，而是1957-1958年的收入分布，但这里仅称为1957年的收入分布。在这项调查中抽取了2760户作为样本。样本数仅有全部家庭数的0.2%，而且有着1000美元以上的高收入阶层没有列入调查对象的问题，但对了解这一时期的收入分布却是宝贵的资料。
池本按阶层将各种族集团分为10组。在各种族集团中，收入最低的10%列为最下位（第1位），其后每10%进一位，收入最高的列为最上位（第10位）。各种族集团按其居住地区分为城市和农村两个系列，因此，在探讨收入分布之前，拟确认一下各种族集团居住地区的人口比率。马来人的农村人口比率大大高于其他种族集团。而华人和印度人的城市人口比率要比平均水平高，1957年华人占44.7%，印度人占30.6%。以下根据上述居住地区的特点，就收入分布加以考察。
第一，探讨一下种族集团间的收入差距。首先就马来人和华人的收入来看，两者之间显然存在着差距，但在城市和农村之间，其收入差距的状态有所不同。在农村，华人各阶层的收入是马来人收入的两倍以上，而且越是高收入阶层，华人与马来人之间的收入差距就越大。而在城市，同样越是高收入阶层，华人与马来人之间的收入差距就越大，但各阶层之间的差距并没有农村那么大。因此，华人和马来人的收入差距主要归因于农村的收入差距，独立后的开发政策旨在保护马来人农民是合乎道理的。其次，就马来人和印度人的收入进行比较，也是城市和农村的情况有所不同。在农村，马来人的收入比印度人还低，而在城市，大部分阶层的马来人收入都已比印度人高。这样看来，并非所有马来人的收入都比其他种族集团低。
第二，拟考察一下阶层间的收入差距。无论在哪个种族集团，最下层都是不到100美元的低收入，尤其是居住在农村的马来人，其最下层的收入最低，仅为24.4美元。但马来人农民在第5位之前都不满100美元，因此马来人内部的阶层间收入差距并没有华人农民那么大。从阶层间差距不大这个意义上看，农村的印度人也是如此。无论哪一个种族集团，城市的阶层间收入差距都比农村大。阶层间收入差距最大的是城市的华人。城市华人最上位的收入水平为1330.7美元，约为最下位收入50.5美元的26倍。
3.收入分布的变化
为了考察独立后至5.13事件的收入分布的变化，将1957年和1960年的数据加以比较是最恰当的。但问题是在根据1967年至1968年的调查编制的“家庭的社会经济抽样调查”“1967-1968年）”中没有包含实物收入。当时的佃农是靠地主支付的实物维持生计的，所以依据不包括实物收入的统计无法把握低收入阶层的收入状况。因此，这里采用了根据1970年的人口普查编制的Post-Enumeration Survey 1970(PES)的统计数据。该统计以马来西亚半岛人口1.5%的13500人为调查对象，因此精确度比以往的统计高。PES并没有公开发表，但阿南德(Anand)将其作为资料加以使用。以下来看看阿南德发表的各种族集团的收入分布状况。
从阿南德的考察可以知道，许多马来人都处于低收入阶层。但马来人中并非没有高收入阶层。与华人及印度人相比，马来人的高收入者比率很小，但高收入阶层还是存在的。就华人的收入分布来看，家庭月收入在200-300美元的阶层很多，而且高收入阶层所占的比率也比其他种族集团高。就印度人的收入分布来看，收入在100-200美元的阶层已有增多，以这一收入范围为顶点，从低收入阶层到高收入阶层均匀地分布着。
下面来看看1970年各种族集团和各地区的10个收入阶层的平均家庭收入。独立后的经济发展究竟怎么样扩大了收入差距？这里也将从种族集团间及阶层间的收入差距这两个角度进行分析。
第一，拟探讨种族集团间的收入差距。首先，就马来人与华人加以比较，可知农村华人的收入是马来人的两倍以上，这一点与1957年相同。如果说变化，那就是最下层的收入差距扩大，而最上层的收入差距缩小了。另一方面，城市的收入差距比农村小了。这一点也与1957年相同。其次，对马来人和印度人加以比较，可知在农村的低收入阶层中，印度人的收入是马来人的两倍左右，而越靠近高收入阶层，其收入差距就越小。就城市的收入情况来看，1957年大部分阶层中马来人的收入都超过了印度人，而1970年则相反，印度人的收入已经高于马来人。
第二，拟考察阶层间的收入差距。就马来人来看，无论在农村还是在城市，低收入阶层和高收入阶层之间的收入差距都比1957年扩大了。从吉尼系数来看，农村从1957年的0.35升至1970年的0.442，城市从1957年的0.396增至1970年的0.46。就华人的收入状况来看，阶层间的差距1957年就已经很大，这种情况到了1970年也没有变化。如果有什么变化，只能说是城市的最上层的收入更加突出了。最后探讨一下印度人的收入情况。1957年农村的吉尼系数是最小的，但到了1970年，阶层间的差距已经扩大。而城市的变化是非常大的，由于高收入阶层的收入大幅度提高，各阶层间的收入差距扩大了。其结果，1970年城市印度人的吉尼系数为0.531，是最高的。
这里拟整理一下1957-1970年的收入分布的变化情况。独立后的经济发展首先扭转了城市的马来人和印度人的经济地位，其次扩大了马来人和印度人社会的阶层间收入差距。其结果，马来人低收入阶层的经济地位与其他种族集团乃至马来人的高收入阶层相比有了下降。 马来人当中收入恶化尤为严重的是农村的低收入阶层。如前所述，独立后的农业、农村开发政策的主要目的是保护马来人农民，但享受到开发政策成果的是马来人农民的高收入阶层。其主要原因是，马来西亚拥有许多未开垦地，因此农地改革没有实施，地主与佃农的关系仍残存着。
1969年的5.13事件后，当时的国家管理委员会主席拉扎克提出了马来人社会对种族集团间的经济差距的不满导致了民族对立的看法。但实际上，1957年至1970年马来人与其他种族集团间的收入差距几乎没有变化。这一时期农村和城市间的差距扩大了。但是，由于大多数马来人居住在农村地区，因此城市和农村间的差距便被看作是非马来人和马来人之间的差距。
四、制定原住民政策的背景
1.各种族集团内部的变动
伴随独立后的经济发展而产生的收入分布的变化给各种族集团带来了什么样的影响呢？这里将关注5.13事件，以华人和马来人为中心进行探讨。
首先看一下华人社会的情况。进入60年代以后，独立前公民权受到限制的华人大众开始逐渐参与政治活动。他们对马华公会领导层擅自签订的独立合同的内容持不满态度。因为独立合同规定在文化方面由马来人价值观优先，在公共场合不承认中国文化和华语。1967年马来语正式被定为国语和通用语，在政府和教育机构加强了马来语的使用，因此华人的不满情绪越来越大。华人大众不满的矛头本应指向因独立合同而牺牲了华人大众文化需求的马华公会领导层，但实际上华人大众却将不满对准了让马来人价值观优先的马来人和巫统，从而转化成了种族对立。
华人大众的参政削弱了一直统治华人社会的马华公会的力量，大大改变了华人社会内部的政治势力。第一个变化是，试图采纳大众阶层文化需求的改革派脱离了马华公会，独自成立了政党。第二个变化是正式以各种族集团间的平等为目标，但实际上主张扩大华人（非马来人）权利的、以华人为中心的在野党纷纷成立并兴起。一部分印度人也加入了这些在野党。受到这种潮流的影响，在1965年新加坡分离独立以后，同年11月，民主行动党(Democratic Action Party,DAP)成立了。DAP以华人和印度人为中心，反对马来人优先政策，并积极开展要求种族间平等的运动。1968年，马来亚劳动党和统一民主党合并成立了马来西亚民政运动党(Gerakan Rakyat Malaysia, GRM)。GRM以种族融合为目标，在承认作为国语和通用语的马来语的地位的基础上，主张华语和泰米尔语教育的继续存在。
其次探讨一下马来人社会的状况。由于独立后的经济发展，农村的贫富差距扩大了，低收入阶层的生活更加困苦。但是，即使马来人地主和佃户间的收入差距扩大，也不会导致阶级对立。因为，马来人的农村社会是以伊斯兰教为中心而形成的，以苏丹为首的统治阶层根深蒂固。而且地主和佃户之间大多存在着血缘关系也是其原因之一。但农村也并非完全不存在阶级对立。马来人农民与华人碾米业者及商人之间时常发生阶级对立，马来人与华人属于不同的阶级，因此阶级对立也导致了种族对立。
另一方面，在城市的马来人社会，受过高等教育的马来人当中兴起了新的阶层。这一阶层被称为“独立后的精英”，由独立后扩大了权限的官僚和政治家组成。独立后的精英充分利用宪法规定的马来人的特权，享受到了最大的恩惠。以往的马来人官僚和政治家中以贵族出身者居多，但到了独立后的精英这一代，贵族出身者便逐渐减少了。他们批评拉赫曼政权的种族协调政策，要求政府比以往更积极地干预马来人参与工商业。也就是说，独立后的精英强调种族集团间的经济差距，提出政府对工商业领域进行直接干预，以便获得更多的提高自身社会地位的机会。
这种精英阶层的想法与巫统内部被称为激进派的对华人强硬派团体的政治态度是一致的。其代表人物就是马来西亚的第四任首相马哈蒂尔。该团体全面提出马来民族主义，指责拉赫曼对华人政策过于稳健。马来民族主义思想不仅在政治家和官僚中存在，而且在那些频繁接触其他种族集团的城市周边的普通马来人大众中也同样存在。
这样，针对巫统和马华公会在独立时签订的独立合同及两者的种族协调路线，华人大众和马来人新兴精英阶层进行了猛烈的批评。值得注意的是，这些批评的矛头不仅指向独立时签订合同的各种族集团领导层，同时也指向了剥夺自身需求的对方的种族集团。就这样，在种族集团间的紧张关系加剧的时候，1969年5月10日举行了大选。
2.从5.13事件到原住民政策
在1969年5月10日实施的联邦议会选举中，在野党有了飞速的发展，这反映了华人大众的参政。新成立的GRM就获得了8个议席，DAP也从1964年的1个议席增加到了13个。与此相反，被在野党抢走了选票的马华公会从原来的27个议席减少到了13个，巫统也从59个议席跌落到51个。联盟党整体从89个议席减少到了66个，执政党势力的衰退是显而易见的。GRM在州议会选举中也获得了胜利，支持该政党的华人青年在吉隆坡举行了胜利游行，而支持巫统的马来人青年也同样举行了游行，因此双方产生冲突，并发展成为5.13事件。
事件发生后，拉赫曼首相宣称：“中国共产主义分子企图武力颠覆政府”，而GRM总书记则声称是政府内部的一部分人企图武装政变。但是，5.13事件的真相至今也没有弄清。因为关于暴动的调查和议论有可能导致同样事件的发生，为此在法律上禁止对此进行调查。GRM和DAP尽管在大选中获胜，但政府以暴动的直接起因为由对其实行了镇压，其领导人在暴动结束后受到了逮捕、拘留，因此两党的势力也被削弱了。另一方面，在暴动前的选举中大败的马华公会也一蹶不振。这样，由于获得华人支持的政党分散了势力，因此未能保持中以与巫统抗衡的势力。
暴动后拉赫曼在巫统内部的权威迅速下降，副首相拉扎克代替拉赫曼掌握了主导权。拉扎克曾经主办原住民经济会议，一直以来谋求马来人经济地位的提高。拉扎克的支持者便是巫统的对华人强硬派激进团体。拉扎克在强硬派的支持下，积极进行了原住民政策的制定。1969年7月1日，拉扎克发表了包括下列4项内容的新经济政策的要点：①政府主导的工业化；②在小城市的工业选址；③技术培训的充实；④通过扩大农业生产、促进土地开发、农业多元化等来提高农民的生活水平。这项政策的一部分是拉赫曼执政时期也实施过的，但政府积极干预工业化这一点与拉赫曼时代不同。同年7月8日，拉扎克在设立国家统一局时说：“以往为了维护和睦和善意，我们一直回避种族集团间的经济差距问题，但是，5.13事件以后我们必须正视这一现实。”
拉赫曼执政时期的开发政策没有破坏英国殖民地时代形成的经济结构，而以拉扎克为首提出的新经济政策则以清除殖民时代遗留下来的体制为目标。具体看来，是政府对以往由华人和印度人掌握的工商业部门进行干预，以便让马来人参与到该部门。 马来人的这些行动事实上是与独立合同相违背的。但马来人却认为，先违背独立合同的是华人。因为华人大众参政、要求多元文化主义的行为侵害了马来人拥有主导权的政治及文化领域。