| 明清史 |
试析战后日本环境政策的演变
吴建华
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年05期
【原文出处】《西南师范大学学报：人文社科版》(重庆)2004年05期第112～117页
【作者简介】吴建华，西南师范大学历史文化与旅游学院，教授。（重庆市 400715）
【关 键 词】战后/日本/环境政策
保护环境和发展经济不是孤立的两种行为，它们是紧密相关的[1]。伴随着经济的发展和人类社会的进步，人类活动对环境影响逐渐增强。环境问题甚至已严重地威胁着自然的生态、人类的生存、经济的发展和社会的进步。当下，“可持续发展”已成为国际社会的共识，各国纷纷制定各项环境政策以保护环境，使经济发展走上可持续道路[1]。
日本作为一个深受公害影响的国家， 在制定可持续发展战略和政策这方面起步较早，特别是其环境、资源政策的制定与实施已颇有成效。本文试对战后日本的环境政策演变作一分析，以期能对完善我国环境政策有所裨益。
一、战后日本的环境问题及其成因
日本是一个面积仅为37.78万平方公里的群岛国家，自然资源匮乏，国内市场狭小，对外依赖严重。它在19世纪中叶不过是一个孤悬东方海中与世隔绝的封建国家；20世纪初日本最后一个跻身于帝国主义国家的行列。二战后，日本从战后一片废墟上开始发展经济。经过几十年的努力，日本已成为当代最发达的资本主义国家之一。
20世纪60年代和70年代初，日本在追求经济高速发展过程中， 曾造成大规模的产业公害，由此日本内海湾和沿岸地区宝贵的自然生态系统和天然景观受到难以挽回的破坏，很多地方居民健康受到损害、威胁，环境污染逐渐成为日本严重的社会问题。
战后一段时间，日本之所以成为世界上污染最严重的国家之一，究其原因， 主要有以下几点：
第一，战后日本在经济发展过程中，起了重要作用的钢铁、电力、水泥、纸浆、 食品以及化学品等污染型产业增长迅速，却未对这类产业采取有效的防治措施。
二战后，为了恢复经济，日本政府采取了一系列经济改革及政策措施。 在抓农业生产的同时，重点发展轻工业和纺织工业，钢铁、机械、造船、水泥等行业也有大幅度增长。战后恢复阶段结束后，经济则转入了以重工业为中心的发展阶段。
这一时期，确定重点发展或优先发展的产业序列为：机械、化学、 石油煤炭制品、钢铁、橡胶、有色金属、纸浆、纤维、粮食制品、皮革业等。这些政策的实施大大提高了重化工业的生产效率，促进了以重化工业为中心的经济高速增长。
20世纪60年代末到70年代初，为了增加日本工业产品的国际竞争力， 日本的钢铁、电力、机械和石油化学等基础工业设备投资向巨型化、大容量化发展，重化工业所占比重由1965年的42.7％上升为1969年的51.1％，到1970年即达68.9％，这一比例超过所有发达的资本主义国家，占世界首位[2]。
正是在日本经济获得高速增长的同时，连续十几年的重化工业化战略的实施，也带来了严重的环境污染问题。由于经济发展过程中，起了重要作用的钢铁、电力、水泥、纸浆以及化学品等污染型产业在政府的扶助下迅速增长，其产业在生产过程中，向大气的排放在70年代前主要有二氧化硫和粉尘，70年代以后逐步增加为二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、悬浮物、光化学氧化物以及含镉、铝、氟等有害物质的气体污染物。这些污染物的大量排放，导致大气中的二氧化碳、甲烷、一氧化氮、硫氧化物等浓度增加[3]，大气污染引起哮喘病的发病率呈上升趋势。而且， 这些污染型产业排出的含有大量的氟、氟化氢及氟化硅等有害物质的污水给渔业和公众身体健康带来了影响，特别是水质污染引起的水俣病使公众产生了强烈反响[4]。 但日本政府为了追求经济的高速发展，一味地通过各种政策和措施对这些污染型产业加以扶持，却未对这类产业采取有效的防治措施，致使环境污染日益严重。
第二，生产活动和消费地区分布过于集中， 致使城市和工业地带的环境污染大大超过了环境自净能力，破坏了环境生态平衡，引起特别严重的后果。
20世纪70年代初，重化工业化带来的环境问题开始尖锐起来。 垄断资产阶级为追逐高额利润，竞相在沿海地区投资设厂，加剧了人口的畸形集中和城市公害的骤然增多。据1970年统计，以东京湾为中心的关东、东海和近畿3大工业区， 集中了化学工业生产的66.7％，钢铁工业生产的71.6％，运输机械生产的83.7％和电气机械生产的90.7％；占全国面积17％的东京、大阪、名古屋地区竟集中了全国32％的人口[5]。这不仅给住宅、运输和供电造成巨大压力，还由于生活用水、工业用水、农业用水、养鱼用水的污水排放、城市中汽车排气和工业废气污染以及生产、生活中的“三废”排放过于集中，导致污染大大超过了环境的自净能力。加之，大规模的产业公害致使日本内海湾和沿岸地区宝贵的自然生态系统和天然景观受到难以挽回的破坏、威胁，类似于熊本水俣病、四日市气喘病和富山县神奈川流域发生的骨痛病等骇人听闻的公害事件相继发生。这样，日本在成为经济大国的同时也成了举世闻名的“公害大国”。
第三，战后初期日本政府对社会福利事业投资的相对滞后。
从1949年9月起，日本就开始广泛推行旨在提高经济素质的“产业合理计划”，大力发展能源、电力、基础材料工业和加工工业。自1951年起，在实施大力进行经济结构的改组和基础工业的建设措施中，政府投资的70％集中于钢铁、机械、电力、化学等重点行业，对其进行大规模的设备投资和设备更新，而对于社会福利事业的重视则远远不及对经济发展的重视。
为了实现赶超先进工业化国家，实现国民经济现代化的目标，财税部门、 劳动部门等都一致为实体经济发展服务，而对于社会保障和社会福利事业的投资则相当落后，致使在对环境保护设备的更新和投资以及由环境污染造成的残病者医疗设备和费用等方面的投资极其薄弱，以致形成一种“恶性循环”的趋势，环境污染由于得不到强有力的防治措施和保护措施而日趋严重，环境问题也逐渐成为当时日本严重的社会问题。
第四，战后到60年代中后期，专注经济发展，忽视环境保护， 致使环境政策成效不大。
二战中，日本在给亚洲及世界其他国家带来巨大灾难的同时， 其自身也受到重创。大战之后，日本几乎废墟一片，国民经济几近崩溃的边缘。工业凋敝，工业生产倒退几十年，大批工人失业，金融秩序混乱，此时日本的当务之急就是医治战争的创伤，大力发展经济。伴随着经济高速增长的到来，环境问题也向日本政府提出了挑战。但在日本政府的“经济自立”政策指导下，两相比较，环境保护就显得不那么重要而不为人重视了。虽然政府也针对某些具体的环境污染和公害制定了一些保护环境、防止公害的政策和法规，如《自然环境保护法》、《水质保护法》、《公害对策基本法》等，但当时并没有形成综合的社会协调发展政策，环境保护只是孤立地被考虑，或仅作为发展中应附带解决的问题考虑，这种决策观念使政府在环境政策上力度欠缺，环境政策成效不大，最终导致环境问题继续恶化，公害丛生。
从60年代末起，日本开始重视环境问题，花了约10年功夫， 扭转了重发展轻环境的政策基调，针对环境问题形成了较为完善的法律、行政体系，有效地抑制住了环境的继续恶化，并逐渐向好的方向发展。
二、战后日本环境政策的演变
（一）战后日本环境政策演变的过程
战后至今，日本环境保护政策的变化， 大体可概括为治理污染——规划和政策协调——争夺国际环保主导权三个阶段。
1.污染及其治理阶段（1945—1975年）
这一阶段长达30年，按发展状况又可分为三个时期。第一个时期从1945 年战败到50年代中期，属日本经济的恢复与改组时期，环境污染问题不突出；第二个时期从50年代中期到60年代中后期，日本经济获得高速增长，同时带来了严重的污染问题；第三个时期从60年代后期到70年代中期，严重污染问题迫使日本采取了极严厉、针对性极强的环境措施和政策，并取得成效。这一时期的政策目标极为明确——治理污染。以1975年划界，是以经济合作与发展组织（OECD）对日本环境政策评估结论为依据的。换言之，日本环境政策取得明显效果，是60年代末以后的几年。通过几年的治理，污染得到了有效控制，防治技术也有了长足进步，这为以后日本环境技术走向国际市场，实施国际合作与转让打下了坚实的基础。
60年代末到70年代初，日本环境政策表现为几个明显的特点：（1）环境政策的非经济性探索，即政策依据主要来自实际，较少考虑费用，因为日本舆论更强调人的生命无价；（2）政策目标明确，主攻方向清楚， 政策控制的重点仅限于某些特定污染，其他类型的污染考虑较少；（3）行政干预得力， 这主要表现在两个方面：一是直接的行政的管理、干预比间接的和经济的刺激更受重视；二是注意发挥地方机构的作用。由于地方政府对基层情况比较了解，其“行政指导”的作用更为有效。事实上，控制公害、补偿制度、污染总量控制方法等都是首先由地方政府开始而后推广的。特别值得一提的是，日本政府在环保政策的制定与实施上态度坚决，其中汽车尾气标准制度与实施最为典型；（4）强化环境立法“以法治污”是这个阶段日本政策的重要特征，日本主要的环境法规都是在这个阶段奠定基础的。特别是1970年，召开了环境问题的特别国会，修改并制定了14项与公害有关的法律、法规，史称“环保国会”。从而为日本解决环境污染问题，有效实施环境政策奠定了坚实的法律基础。
日本环境政策的制定及其实施效果，与公众环境意识的增强密切相关。 战后一段时间，日本公众容忍了环境恶化，以此为代价，换取了经济的增长。但是进入60年代后，有些人开始认识到这种代价是过高了，这种认识通过可怕的水俣病和骨痛病的揭露以及新闻媒体的评论而大大增强。
据日本环境厅《环境白皮书》材料显示：与环境污染有关的诉讼案件，到1960 年几乎为零，1966年增加到2万件左右，到1970年则超过了6万件。同时，1972年建立的直接隶属于首相的政府机构——环境厅，对环境政策的形成和实施起了重要作用；此外，众所周知的日本“四大公害”判决对环保政策的推广也起到了积极的推动作用。这个阶段污染治理取得的巨大成绩，也与财政拨款的增长有关。1970—1980年，日本直接用于治理环境污染的费用，在国家预算中从1.1％增加到2.5％，即增长了1.3倍[5]。
2.政策协调和规划阶段（1976年—1989年）
这个阶段环境政策的目标是提高国民生活质量。 提出这种目标的原因在于：日本第一阶段环境政策的成功是以牺牲生活质量（舒适性）为代价的，正如OECD指出：“日本在许多防治公害的战斗中取得了胜利，但是在提高环境质量的战斗中还没有取得胜利。”
如何解决这一问题呢？日本公众和政府逐渐认识到， 防治污染的成功并不能说明生活质量的提高，为了提高生活质量，一般来讲，确定污染源和测定污染程度并不困难，因而环境政策从制定标准、利用技术手段等方面可以奏效。但舒适性问题是一个相当宽泛而模糊的概念，是与安静、美好、生活和谐、关系融洽以及其他不能测定的“生活质量”因素有关的东西，因而早期的环境政策不能简单移植过来。在某种意义上讲，这个阶段环境政策的制定和实施更困难，因此需要新的政策手段和体制保证。随着环保工作范围的扩大，对环境问题认识的深化以及环境科学的进展，环境保护由防治污染扩大到自然资源保护，从仅考虑单一的环境要素发展到全面的综合防治，生态、社会和经济的全面规划代替了一般的污染防治措施。因此，日本政府在这个阶段解决环境问题的重点放在规划和政策协调上，制定了包括保护环境在内的发展社会经济的长期政策。这个阶段环境政策具有以下特点：
（1）明确提出环境权。日本环境宣言指出：“所有国民都有保持健康、提高福利、在舒适环境下生活的权利。我们一代负有不能损害美丽的日本国土和珍贵的历史文化财富，恢复和保持良好生存环境并使子孙得以继承的义务。”在法制上确立了“环境权”，即享受良好环境的权利作为基本的人权，并初步涉及可持续发展问题。
（2）将环境确认为公共托管财产，国家或地方公共团体对其负有责任。由于环境的基础作用，所以要将其放在公共财产的最高位置上予以保护，这是环境理论上的一大突破。
（3）建立环境影响评价机制。根据OECD的建议，日本为建立和实施环境影响评价机制作出了努力，1981年4月，环境影响评价法提交国会讨论。经过试行，1984 年内阁正式决定实施环境影响评价制度。
（4）协调配合是这阶段的重要特征。由于环境管理涉及到的范围相当广泛，协调配合就显得更为重要。例如国土厅和环境厅在土地利用上的交叉管理就处理得很成功。为有效执行环境政策，在不同行政机关之间进行协调，并加强中央与地方间密切协作，从而取得了许多经验。
（5）某些有效的政策手段不断予以修订公布，并根据技术的进步提高标准，其趋势是标准趋严。因为严格的环境标准不仅未给日本经济带来损害，而且促进了经济发展及出口竞争力的提高，日本汽车强劲的出口竞争力就是明证。鉴于此，1982年强化煤烟排放标准的第三次法规出台。环境法规的不断修改、完善是日本环境政策的一个重要特色，也是日本巩固治污成果，不断提高环境质量进而提高人们生活质量的重要措施。
3.争取国家环保主导权阶段（1990年至今）
积极寻求国际环保新形象，并争夺其主导权已成为上个世纪90 年代以来日本环境政策的重要内容之一。日本学者饶富顺九教授认为，环境问题的产生和解决，已经不能仅靠一个国家的企业，而要靠邻国或世界共同认真对待。
这一阶段从1990年开始，其依据是通产省“90年代日本通商产业政策展望”。
（1）企业行动迅速。企业国际化是日本争夺国际环保主导权的基础。进入20世纪90年代，特别是日本经济团体联合会于1991年发表了地球环境宪章后，产业界大多数企业十分重视环保问题，“争做对环保有贡献的企业”。探讨企业环保形象，重视建立企业环保理论，已成为许多企业的自觉行动。企业普遍认识到环保将成为推进产品、生产工艺、原材料等革新的重要因素，并有利于增强产品的国际竞争力，因此，对国际环境管理的有关政策极为关注。例如，国际标准化组织（ISO ）决定组织制定环境管理系列标准，即ISO1400， 日本政府和企业敏感地意识到这是一大潮流，为此于1994年10月，由松下、索尼、富士通等10个企业提供人才和资金，联合成立了国家级的“日本环境认证机构”[6]。与此同时，日本是亚洲国家中第一个实施环境标准制度的国家，环保产业国际化成效也很显著。
（2）重视环境外交。所谓的环境外交，是指全球环境与发展领域的谈判。进入20世纪90年代，日本环境外交活动日益频繁和活跃。日本环境外交有三个明显的特点：第一，积极参与有关国际会议及环境立法活动，如联合国环境署、世界贸易组织的活动和谈判，其目的在于对国际环保法规和贸易协议条款施加有利于己的影响。第二，重视环保国际合作。按照国际协议（如《21世纪议程》）提供资金、技术和智力援助，在巴西环发会议上日本的额外资金承诺居发达国家之首；日本利用其环保技术优势，通过“环保技术国际转让中心”将不少日本在世界领先的环保技术转让出去，这使日本环保国际合作在世界名声鹊起。日本的援助以亚洲为主，重点在其周边国家，这一格局对日本生态环境安全有利。第三，加强与发展中国家联系，把援助、贸易和投资三位一体作为指导思想，通过“绿色和平协力队”为发展中国家培训环保人员，传授环保知识，并实施“环保与债务”互换的制度，以减轻发展中国家债务。
（二）战后日本环境政策演变的原因
战后日本环境政策的变化是多种因素促成的，但主要与以下几个因素有关：
1.产业结构的优化
产业结构优化是日本环境政策变化的基本原因。 日本战后产业结构发生了较大变化，这种变化大体可分为四个时期：1945年—1955年属日本经济恢复时期，产业结构以轻工业、农业为主；第二个时期为50年代后期，逐步建立起以石油、化工等重工业为轴心的工业体系，产业结构劳动密集型向资源密集型转化；60年代为第三个时期，能源由煤炭向石油转化，采用现代科学技术，继续大力发展重化学工业；第四个时期从70年代中期至今。70年代初的“石油危机”，促使日本政府重新研究产业政策，并开始由资源密集型产业向资本、技术密集型产业转化，进而实现向知识密集型产业的过渡。
1980年日本提出技术立国，同年通产省公布了80年代通商产业政策远景规划。 针对70年代存在的问题提出：首先发展增长率最快的产业活动；提高生活质量，节约能源，摆脱对进口资源的依赖。为此，一方面把部分工业生产转化到新兴工业化国家和发展中国家去；另一方面，促进发展技术密集型，特别是知识密集型产业，如信息处理等附加值高而污染少的行业。
2.政治大国的图谋
20世纪80年代末，日本通产省发表“90年代日本通商产业政策展望”， 把所谓的“对国际社会做出贡献”列为此政策的首要目标，其指导思想是日本应在国际社会中发挥与自身经济实力相适应的重要作用，至关重要的是积极参与世界事务，改变日本国际形象，确保提高自己的国际地位。
为此，日本从三方面着手，一是对日本安全保障体系进行“重新定义”， 建立与政治大国适应的军事实力；二是经济外交；三是环境外交。为适应政治大国的需要，90年代初提出了对外援助四原则，首要原则是环境保护与开发并存，反映出对日本环境政策认识的一种深化。
3.生活质量的要求
提高国民生活质量涉及许多因素，是一个系统工程； 而环境优美是众多因素中的一项重要内容。由于日本公众谋求生活质量提高的要求没有得到满足，日本环境问题研究会为此先后成立了“舒适性研究会”、“土地利用研究会”，通过“舒适环境座谈会”等形式进行研究探讨，并出版了《日本舒适吗？》一书，这无疑为日本环境政策从第一阶段向第二阶段过渡作好了思想上和舆论上的准备。与此同时，日本对测定生活质量的国民福利指标进行了大量的研究。
总的来说日本的环境政策起步较早，并逐渐探索出了一套符合本国国情、 较完善且行之有效的环保政策。目前，日本在人口、资源、环境问题等方面已有较大改善。但是，由于各种原因，日本的环境政策仍存在一些不足之处，主要表现在以下几方面：
一是注重改变传统的生产方式，却不注重改变消费方式。 从日本环境政策的演变可以看出，日本在改变不可持续的生产方式方面可谓煞费苦心，投入了大量的人力和物力，而对如何改变人们的消费方式则注重不够。有资料显示，每个日本人的能源消耗量分别相当于2个墨西哥人、4个中国人、11个印度人、49个孟加拉人、140个埃塞俄比亚人[7]。
二是虽然日本目前为止在可持续发展的国际合作方面作了不少努力， 但日本的种种国际合作一直是以谋取经济利益为行动准则，有强烈的利益驱动因素，即使是在提供资金原则方面也是这样，总是根据本国利益讨价还价。日本没有认识到，环保外援是利人利己的行为，若只从自身利益出发，过多着眼于经济上能否获利，这无疑使国际合作的效益大打折扣。
三、对日本环境政策的思考与借鉴
尽管如此，几十年来由于日本政府和公众的努力， 通过采取有效的措施和先进技术，日本已成为世界上环境保护工作做得最好的国家之一。虽然日本其国情和地理、气候以及公害对环境的影响与我国有很大的不同，但是，我国也正值经济高速发展时期，这与日本60年代的情况有很多相近之处。目前，我国环保状况从总体上看，环境污染、资源浪费和生态破坏仍相当严重。在一些地区，环境问题已成为制约经济发展和影响人体健康的重要因素之一，以城市为中心的环境污染有蔓延的趋势。在这种情况下，一方面我们肯定要采取积极的措施遏止住这种状况的发展，避免其进一步泛滥和恶化；另一方面，根据中国国情，借鉴国外环境政策的经验和教训，以促进环境问题的改善，确是相当有必要的。
（一）注重环境立法
日本十分重视可持续发展的法律建设， 现已基本建立了由公害对策基本法与自然环境保护法为代表的两大体系。另外，还有各地根据国家法令制定的各种公害防治协定作为补充，形成了全面的从中央到地方的细致的公害防治法律法规系统。
日本从60年代开始就陆续制定和颁布了有关环境保护、 公害防治的法律或法令多达数十项，如《公害对策法》、《公害犯罪法》、《水质污染防治法》、《环境污染控制法》、《环境基本法》、《节能法》等，这些法律的制定和贯彻实施，对合理利用资源、控制环境污染、促进经济、生态和社会的可持续发展起了保障作用，而且从法律的角度，纠正了优先发展经济、忽视公害治理等不正确观念，树立起经济发展要以不对自然环境产生不良影响为前提的新观念。这对日本在环境问题上健全法律法规，起到了极为重要的作用。
根据我国的情况，更应该加强有关环境保护的法律法规建设，逐步强化、完善24小时的环境监测手段和环境影响评价制度，树立放任公害发展就是犯罪的观念，对重大公害责任者和所在地方行政领导，要追究法律责任。使公害防治协议的性质由单纯的行政合同发展到具有多样性质的特殊法律性环境契约。
（二）注重环境行政管理
日本从1971年设立环境厅起，到现在已在全国47个都道府县、12个大市和85 个政令市全部设立了环境行政机构。此外，在日本政府的其他省厅中，也都设有专门承担环境问题的部门，基本形成了以环境厅为核心的全国性一元化行政管理体系，为各项环境法律法规的贯彻执行提供了保证。
日本环境行政管理上有一个大的特点，即行政干预有力，极为严格、彻底， 这主要表现为直接的行政的管理以及注重发挥地方机构的作用，通过地方政府对基层情况的“行政指导”，将控制公害、补偿制度、污染总量控制方法等，首先由地方开始推广，凡达不到规定基准，或是在规定期限内完不成环境治理项目的企业，唯一的处罚就是令其停产或转产，没有其他的选择。
作为环境污染日趋严重的我国，也更应该加强环境行政管理， 在环境政策的制定和实施上要态度坚决，改变以往单纯罚款的作法，采用限期治理，逾期达不到指标，令其停产或转产的严格管理。日本的经验告诉我们，这一条非常重要。而且，“经济靠市场，环保靠政府”的经验是值得借鉴的。环境污染是市场失灵的主要表现之一，因而环境保护应主要依赖于政府干预和企业的主动参与，对企业加压，使其不得不把公害对策放在优先位置，在统一的环保政策下，按区域制定环保政策，分区控制、治理，分区保护、建设，对症下药，以最小的环保投资，获得最大的效益。
（三）注重产业结构的调整
产业结构状况与环境保护密切相关，如果说从战后到60年代末期，日本产业结构调整是导致公害的主要原因，那么此后的产业调整，特别是80年代以来的产业结构优化，就有利于日本丢掉污染包袱。为了追求新的目标，日本加强发展少污染、无污染，少废料、无废料的高技术产业，如电子、计算机、信息、生物等高技术产业；加强改变能源结构和利用方式，如核能、太阳能等；用关停并转的方法，限制污染严重的原材料产业大规模生产，对排放物进行集中处理；限制或禁止高污染严重的产品在日本生产，迫使其转移海外（这是损人利己的做法，从长远看也是损人不利己的做法）；积极采用高新技术来改造旧的生产工艺，减少废弃物产生等等。
根据日本这一经验， 我国更应该加速对早期建立的原材料工业基地的生产工艺的改造，焦炭、小化肥、小农药、小钢铁、小煤窑、小纺织、小印染等小型企业向大规模化发展，实现排放物集中处理，促进产业结构的转变。
（四）注重发展环境科学
人类发展的历史表明，科学技术进步在改变人类命运中具有巨大的力量。 日本深谙此理，非常注意依靠科学技术来开发资源，保护环境，实现可持续发展，特别是发展环境科学与公害防治技术。在这一领域，同样是以日本特有的“官、学、产”体制展开的，以国立环境研究所为核心的国立研究机构（官），进行了大范围的环境评价、生态影响、公害病治疗等研究：大学研究机构（学）则在更加抽象的有关环境科学基础的原理性问题上下功夫；而承担具体公害防治技术研究开发的主体是民间企业的研究机构（产）。三者互为支持，互为补充。研究重点，涉及从直接用于公害治理的技术到有关地球环境保护相关技术等许多领域。这从日本日益增加的环境科研经费可窥见一斑，1993年环境科研经费为110.6亿日元，1994年为121亿日元。
对于环境问题日益严重的我国，更应该加强对公害的治理、 环境保护技术研究开发的重视程度和投资程度，把提高加工工艺技术水平与公害防治结合起来进行，进一步完善国家、地方、企业的各级研究开发机构体系。注重开发废弃物的再生利用技术，发展我国的废弃物再生利用产业，在环境保护和污染防治上更需要因地制宜采用多种模式，实行污染物最少化的排放和清洁生产工艺，走出一条污水废弃物再生利用资源化的道路。
（五）注重环境教育
环境教育是提高公众的环保意识、培养公众可持续发展价值观、 评估和解决可持续发展问题能力的有效途径。日本在这方面做得非常出色，其文部省自70年代就制定了学校环境教育规则，在多学科大纲中不断充实环境教育内容，建立了从小学到大学的环境教育体系，试图借助于本国教育体制来加强和促进环境保护工作。特别是80、90年代后，日本更注重此项工作，把正规教育与非正规教育结合起来，注重通过学校、大众传播媒介等途径宣传可持续发展，增强公众的可持续发展意识，使公众积极参与可持续发展。与此同时，把企业排放物的量和排放物对周围环境的影响，定期或不定期地向社会公布，使企业在接受各级政府和监察机构监督、管理的同时，也接受公众的监督。
从目前来看，我国在环境教育宣传这一环节做得不够好，应更广泛、 更深入地宣传环境保护的重要意义，从小做起，大力加强对青少年的环保教育；同时，把监督权交给群众，形成全民关心环境，监督公害的新局面，适时建立对环境治理的群众监督体制，这对提高公众的环境意识，推动环境事业非常有益。
（六）注重环境外交
日本环境外交虽然有为其政治大国图谋服务的目的，应予以警惕， 但在世界性绿色潮流影响下，环境外交的作用确实不能低估。环境外交，包括官方环境外交和非政府（民间）环境外交，不仅有利于提高一个国家的国际形象，而且能使该国的政策更加主动，能更好维护自身利益。我国环保部门应与外交部门协调配合，在环发领域加强国际合作与交流，择善而从，在重大问题上据理力争，以维护我国在环境领域的正当权益。
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年05期
【原文出处】《西南师范大学学报：人文社科版》(重庆)2004年05期第112～117页
【作者简介】吴建华，西南师范大学历史文化与旅游学院，教授。（重庆市 400715）
| 【内容提要】 | 战后初期，由于日本经济的高速增长，尤其是重化学工业的迅猛发展，生产活动和消费地区分布过于集中，政府对社会福利事业和环境保护的投入相对滞后，致使环境问题愈加严重。从60年代起，日本开始重视环境问题，扭转了重发展轻环境的政策基调，形成了较为完善的政策、法规和行政管理体系，有效地抑制了环境的继续恶化，并使其逐渐向好的方向发展。日本的经验教训可以为中国的现代化建设提供有益的思考和借鉴。 |
日本作为一个深受公害影响的国家， 在制定可持续发展战略和政策这方面起步较早，特别是其环境、资源政策的制定与实施已颇有成效。本文试对战后日本的环境政策演变作一分析，以期能对完善我国环境政策有所裨益。
一、战后日本的环境问题及其成因
日本是一个面积仅为37.78万平方公里的群岛国家，自然资源匮乏，国内市场狭小，对外依赖严重。它在19世纪中叶不过是一个孤悬东方海中与世隔绝的封建国家；20世纪初日本最后一个跻身于帝国主义国家的行列。二战后，日本从战后一片废墟上开始发展经济。经过几十年的努力，日本已成为当代最发达的资本主义国家之一。
20世纪60年代和70年代初，日本在追求经济高速发展过程中， 曾造成大规模的产业公害，由此日本内海湾和沿岸地区宝贵的自然生态系统和天然景观受到难以挽回的破坏，很多地方居民健康受到损害、威胁，环境污染逐渐成为日本严重的社会问题。
战后一段时间，日本之所以成为世界上污染最严重的国家之一，究其原因， 主要有以下几点：
第一，战后日本在经济发展过程中，起了重要作用的钢铁、电力、水泥、纸浆、 食品以及化学品等污染型产业增长迅速，却未对这类产业采取有效的防治措施。
二战后，为了恢复经济，日本政府采取了一系列经济改革及政策措施。 在抓农业生产的同时，重点发展轻工业和纺织工业，钢铁、机械、造船、水泥等行业也有大幅度增长。战后恢复阶段结束后，经济则转入了以重工业为中心的发展阶段。
这一时期，确定重点发展或优先发展的产业序列为：机械、化学、 石油煤炭制品、钢铁、橡胶、有色金属、纸浆、纤维、粮食制品、皮革业等。这些政策的实施大大提高了重化工业的生产效率，促进了以重化工业为中心的经济高速增长。
20世纪60年代末到70年代初，为了增加日本工业产品的国际竞争力， 日本的钢铁、电力、机械和石油化学等基础工业设备投资向巨型化、大容量化发展，重化工业所占比重由1965年的42.7％上升为1969年的51.1％，到1970年即达68.9％，这一比例超过所有发达的资本主义国家，占世界首位[2]。
正是在日本经济获得高速增长的同时，连续十几年的重化工业化战略的实施，也带来了严重的环境污染问题。由于经济发展过程中，起了重要作用的钢铁、电力、水泥、纸浆以及化学品等污染型产业在政府的扶助下迅速增长，其产业在生产过程中，向大气的排放在70年代前主要有二氧化硫和粉尘，70年代以后逐步增加为二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、悬浮物、光化学氧化物以及含镉、铝、氟等有害物质的气体污染物。这些污染物的大量排放，导致大气中的二氧化碳、甲烷、一氧化氮、硫氧化物等浓度增加[3]，大气污染引起哮喘病的发病率呈上升趋势。而且， 这些污染型产业排出的含有大量的氟、氟化氢及氟化硅等有害物质的污水给渔业和公众身体健康带来了影响，特别是水质污染引起的水俣病使公众产生了强烈反响[4]。 但日本政府为了追求经济的高速发展，一味地通过各种政策和措施对这些污染型产业加以扶持，却未对这类产业采取有效的防治措施，致使环境污染日益严重。
第二，生产活动和消费地区分布过于集中， 致使城市和工业地带的环境污染大大超过了环境自净能力，破坏了环境生态平衡，引起特别严重的后果。
20世纪70年代初，重化工业化带来的环境问题开始尖锐起来。 垄断资产阶级为追逐高额利润，竞相在沿海地区投资设厂，加剧了人口的畸形集中和城市公害的骤然增多。据1970年统计，以东京湾为中心的关东、东海和近畿3大工业区， 集中了化学工业生产的66.7％，钢铁工业生产的71.6％，运输机械生产的83.7％和电气机械生产的90.7％；占全国面积17％的东京、大阪、名古屋地区竟集中了全国32％的人口[5]。这不仅给住宅、运输和供电造成巨大压力，还由于生活用水、工业用水、农业用水、养鱼用水的污水排放、城市中汽车排气和工业废气污染以及生产、生活中的“三废”排放过于集中，导致污染大大超过了环境的自净能力。加之，大规模的产业公害致使日本内海湾和沿岸地区宝贵的自然生态系统和天然景观受到难以挽回的破坏、威胁，类似于熊本水俣病、四日市气喘病和富山县神奈川流域发生的骨痛病等骇人听闻的公害事件相继发生。这样，日本在成为经济大国的同时也成了举世闻名的“公害大国”。
第三，战后初期日本政府对社会福利事业投资的相对滞后。
从1949年9月起，日本就开始广泛推行旨在提高经济素质的“产业合理计划”，大力发展能源、电力、基础材料工业和加工工业。自1951年起，在实施大力进行经济结构的改组和基础工业的建设措施中，政府投资的70％集中于钢铁、机械、电力、化学等重点行业，对其进行大规模的设备投资和设备更新，而对于社会福利事业的重视则远远不及对经济发展的重视。
为了实现赶超先进工业化国家，实现国民经济现代化的目标，财税部门、 劳动部门等都一致为实体经济发展服务，而对于社会保障和社会福利事业的投资则相当落后，致使在对环境保护设备的更新和投资以及由环境污染造成的残病者医疗设备和费用等方面的投资极其薄弱，以致形成一种“恶性循环”的趋势，环境污染由于得不到强有力的防治措施和保护措施而日趋严重，环境问题也逐渐成为当时日本严重的社会问题。
第四，战后到60年代中后期，专注经济发展，忽视环境保护， 致使环境政策成效不大。
二战中，日本在给亚洲及世界其他国家带来巨大灾难的同时， 其自身也受到重创。大战之后，日本几乎废墟一片，国民经济几近崩溃的边缘。工业凋敝，工业生产倒退几十年，大批工人失业，金融秩序混乱，此时日本的当务之急就是医治战争的创伤，大力发展经济。伴随着经济高速增长的到来，环境问题也向日本政府提出了挑战。但在日本政府的“经济自立”政策指导下，两相比较，环境保护就显得不那么重要而不为人重视了。虽然政府也针对某些具体的环境污染和公害制定了一些保护环境、防止公害的政策和法规，如《自然环境保护法》、《水质保护法》、《公害对策基本法》等，但当时并没有形成综合的社会协调发展政策，环境保护只是孤立地被考虑，或仅作为发展中应附带解决的问题考虑，这种决策观念使政府在环境政策上力度欠缺，环境政策成效不大，最终导致环境问题继续恶化，公害丛生。
从60年代末起，日本开始重视环境问题，花了约10年功夫， 扭转了重发展轻环境的政策基调，针对环境问题形成了较为完善的法律、行政体系，有效地抑制住了环境的继续恶化，并逐渐向好的方向发展。
二、战后日本环境政策的演变
（一）战后日本环境政策演变的过程
战后至今，日本环境保护政策的变化， 大体可概括为治理污染——规划和政策协调——争夺国际环保主导权三个阶段。
1.污染及其治理阶段（1945—1975年）
这一阶段长达30年，按发展状况又可分为三个时期。第一个时期从1945 年战败到50年代中期，属日本经济的恢复与改组时期，环境污染问题不突出；第二个时期从50年代中期到60年代中后期，日本经济获得高速增长，同时带来了严重的污染问题；第三个时期从60年代后期到70年代中期，严重污染问题迫使日本采取了极严厉、针对性极强的环境措施和政策，并取得成效。这一时期的政策目标极为明确——治理污染。以1975年划界，是以经济合作与发展组织（OECD）对日本环境政策评估结论为依据的。换言之，日本环境政策取得明显效果，是60年代末以后的几年。通过几年的治理，污染得到了有效控制，防治技术也有了长足进步，这为以后日本环境技术走向国际市场，实施国际合作与转让打下了坚实的基础。
60年代末到70年代初，日本环境政策表现为几个明显的特点：（1）环境政策的非经济性探索，即政策依据主要来自实际，较少考虑费用，因为日本舆论更强调人的生命无价；（2）政策目标明确，主攻方向清楚， 政策控制的重点仅限于某些特定污染，其他类型的污染考虑较少；（3）行政干预得力， 这主要表现在两个方面：一是直接的行政的管理、干预比间接的和经济的刺激更受重视；二是注意发挥地方机构的作用。由于地方政府对基层情况比较了解，其“行政指导”的作用更为有效。事实上，控制公害、补偿制度、污染总量控制方法等都是首先由地方政府开始而后推广的。特别值得一提的是，日本政府在环保政策的制定与实施上态度坚决，其中汽车尾气标准制度与实施最为典型；（4）强化环境立法“以法治污”是这个阶段日本政策的重要特征，日本主要的环境法规都是在这个阶段奠定基础的。特别是1970年，召开了环境问题的特别国会，修改并制定了14项与公害有关的法律、法规，史称“环保国会”。从而为日本解决环境污染问题，有效实施环境政策奠定了坚实的法律基础。
日本环境政策的制定及其实施效果，与公众环境意识的增强密切相关。 战后一段时间，日本公众容忍了环境恶化，以此为代价，换取了经济的增长。但是进入60年代后，有些人开始认识到这种代价是过高了，这种认识通过可怕的水俣病和骨痛病的揭露以及新闻媒体的评论而大大增强。
据日本环境厅《环境白皮书》材料显示：与环境污染有关的诉讼案件，到1960 年几乎为零，1966年增加到2万件左右，到1970年则超过了6万件。同时，1972年建立的直接隶属于首相的政府机构——环境厅，对环境政策的形成和实施起了重要作用；此外，众所周知的日本“四大公害”判决对环保政策的推广也起到了积极的推动作用。这个阶段污染治理取得的巨大成绩，也与财政拨款的增长有关。1970—1980年，日本直接用于治理环境污染的费用，在国家预算中从1.1％增加到2.5％，即增长了1.3倍[5]。
2.政策协调和规划阶段（1976年—1989年）
这个阶段环境政策的目标是提高国民生活质量。 提出这种目标的原因在于：日本第一阶段环境政策的成功是以牺牲生活质量（舒适性）为代价的，正如OECD指出：“日本在许多防治公害的战斗中取得了胜利，但是在提高环境质量的战斗中还没有取得胜利。”
如何解决这一问题呢？日本公众和政府逐渐认识到， 防治污染的成功并不能说明生活质量的提高，为了提高生活质量，一般来讲，确定污染源和测定污染程度并不困难，因而环境政策从制定标准、利用技术手段等方面可以奏效。但舒适性问题是一个相当宽泛而模糊的概念，是与安静、美好、生活和谐、关系融洽以及其他不能测定的“生活质量”因素有关的东西，因而早期的环境政策不能简单移植过来。在某种意义上讲，这个阶段环境政策的制定和实施更困难，因此需要新的政策手段和体制保证。随着环保工作范围的扩大，对环境问题认识的深化以及环境科学的进展，环境保护由防治污染扩大到自然资源保护，从仅考虑单一的环境要素发展到全面的综合防治，生态、社会和经济的全面规划代替了一般的污染防治措施。因此，日本政府在这个阶段解决环境问题的重点放在规划和政策协调上，制定了包括保护环境在内的发展社会经济的长期政策。这个阶段环境政策具有以下特点：
（1）明确提出环境权。日本环境宣言指出：“所有国民都有保持健康、提高福利、在舒适环境下生活的权利。我们一代负有不能损害美丽的日本国土和珍贵的历史文化财富，恢复和保持良好生存环境并使子孙得以继承的义务。”在法制上确立了“环境权”，即享受良好环境的权利作为基本的人权，并初步涉及可持续发展问题。
（2）将环境确认为公共托管财产，国家或地方公共团体对其负有责任。由于环境的基础作用，所以要将其放在公共财产的最高位置上予以保护，这是环境理论上的一大突破。
（3）建立环境影响评价机制。根据OECD的建议，日本为建立和实施环境影响评价机制作出了努力，1981年4月，环境影响评价法提交国会讨论。经过试行，1984 年内阁正式决定实施环境影响评价制度。
（4）协调配合是这阶段的重要特征。由于环境管理涉及到的范围相当广泛，协调配合就显得更为重要。例如国土厅和环境厅在土地利用上的交叉管理就处理得很成功。为有效执行环境政策，在不同行政机关之间进行协调，并加强中央与地方间密切协作，从而取得了许多经验。
（5）某些有效的政策手段不断予以修订公布，并根据技术的进步提高标准，其趋势是标准趋严。因为严格的环境标准不仅未给日本经济带来损害，而且促进了经济发展及出口竞争力的提高，日本汽车强劲的出口竞争力就是明证。鉴于此，1982年强化煤烟排放标准的第三次法规出台。环境法规的不断修改、完善是日本环境政策的一个重要特色，也是日本巩固治污成果，不断提高环境质量进而提高人们生活质量的重要措施。
3.争取国家环保主导权阶段（1990年至今）
积极寻求国际环保新形象，并争夺其主导权已成为上个世纪90 年代以来日本环境政策的重要内容之一。日本学者饶富顺九教授认为，环境问题的产生和解决，已经不能仅靠一个国家的企业，而要靠邻国或世界共同认真对待。
这一阶段从1990年开始，其依据是通产省“90年代日本通商产业政策展望”。
（1）企业行动迅速。企业国际化是日本争夺国际环保主导权的基础。进入20世纪90年代，特别是日本经济团体联合会于1991年发表了地球环境宪章后，产业界大多数企业十分重视环保问题，“争做对环保有贡献的企业”。探讨企业环保形象，重视建立企业环保理论，已成为许多企业的自觉行动。企业普遍认识到环保将成为推进产品、生产工艺、原材料等革新的重要因素，并有利于增强产品的国际竞争力，因此，对国际环境管理的有关政策极为关注。例如，国际标准化组织（ISO ）决定组织制定环境管理系列标准，即ISO1400， 日本政府和企业敏感地意识到这是一大潮流，为此于1994年10月，由松下、索尼、富士通等10个企业提供人才和资金，联合成立了国家级的“日本环境认证机构”[6]。与此同时，日本是亚洲国家中第一个实施环境标准制度的国家，环保产业国际化成效也很显著。
（2）重视环境外交。所谓的环境外交，是指全球环境与发展领域的谈判。进入20世纪90年代，日本环境外交活动日益频繁和活跃。日本环境外交有三个明显的特点：第一，积极参与有关国际会议及环境立法活动，如联合国环境署、世界贸易组织的活动和谈判，其目的在于对国际环保法规和贸易协议条款施加有利于己的影响。第二，重视环保国际合作。按照国际协议（如《21世纪议程》）提供资金、技术和智力援助，在巴西环发会议上日本的额外资金承诺居发达国家之首；日本利用其环保技术优势，通过“环保技术国际转让中心”将不少日本在世界领先的环保技术转让出去，这使日本环保国际合作在世界名声鹊起。日本的援助以亚洲为主，重点在其周边国家，这一格局对日本生态环境安全有利。第三，加强与发展中国家联系，把援助、贸易和投资三位一体作为指导思想，通过“绿色和平协力队”为发展中国家培训环保人员，传授环保知识，并实施“环保与债务”互换的制度，以减轻发展中国家债务。
（二）战后日本环境政策演变的原因
战后日本环境政策的变化是多种因素促成的，但主要与以下几个因素有关：
1.产业结构的优化
产业结构优化是日本环境政策变化的基本原因。 日本战后产业结构发生了较大变化，这种变化大体可分为四个时期：1945年—1955年属日本经济恢复时期，产业结构以轻工业、农业为主；第二个时期为50年代后期，逐步建立起以石油、化工等重工业为轴心的工业体系，产业结构劳动密集型向资源密集型转化；60年代为第三个时期，能源由煤炭向石油转化，采用现代科学技术，继续大力发展重化学工业；第四个时期从70年代中期至今。70年代初的“石油危机”，促使日本政府重新研究产业政策，并开始由资源密集型产业向资本、技术密集型产业转化，进而实现向知识密集型产业的过渡。
1980年日本提出技术立国，同年通产省公布了80年代通商产业政策远景规划。 针对70年代存在的问题提出：首先发展增长率最快的产业活动；提高生活质量，节约能源，摆脱对进口资源的依赖。为此，一方面把部分工业生产转化到新兴工业化国家和发展中国家去；另一方面，促进发展技术密集型，特别是知识密集型产业，如信息处理等附加值高而污染少的行业。
2.政治大国的图谋
20世纪80年代末，日本通产省发表“90年代日本通商产业政策展望”， 把所谓的“对国际社会做出贡献”列为此政策的首要目标，其指导思想是日本应在国际社会中发挥与自身经济实力相适应的重要作用，至关重要的是积极参与世界事务，改变日本国际形象，确保提高自己的国际地位。
为此，日本从三方面着手，一是对日本安全保障体系进行“重新定义”， 建立与政治大国适应的军事实力；二是经济外交；三是环境外交。为适应政治大国的需要，90年代初提出了对外援助四原则，首要原则是环境保护与开发并存，反映出对日本环境政策认识的一种深化。
3.生活质量的要求
提高国民生活质量涉及许多因素，是一个系统工程； 而环境优美是众多因素中的一项重要内容。由于日本公众谋求生活质量提高的要求没有得到满足，日本环境问题研究会为此先后成立了“舒适性研究会”、“土地利用研究会”，通过“舒适环境座谈会”等形式进行研究探讨，并出版了《日本舒适吗？》一书，这无疑为日本环境政策从第一阶段向第二阶段过渡作好了思想上和舆论上的准备。与此同时，日本对测定生活质量的国民福利指标进行了大量的研究。
总的来说日本的环境政策起步较早，并逐渐探索出了一套符合本国国情、 较完善且行之有效的环保政策。目前，日本在人口、资源、环境问题等方面已有较大改善。但是，由于各种原因，日本的环境政策仍存在一些不足之处，主要表现在以下几方面：
一是注重改变传统的生产方式，却不注重改变消费方式。 从日本环境政策的演变可以看出，日本在改变不可持续的生产方式方面可谓煞费苦心，投入了大量的人力和物力，而对如何改变人们的消费方式则注重不够。有资料显示，每个日本人的能源消耗量分别相当于2个墨西哥人、4个中国人、11个印度人、49个孟加拉人、140个埃塞俄比亚人[7]。
二是虽然日本目前为止在可持续发展的国际合作方面作了不少努力， 但日本的种种国际合作一直是以谋取经济利益为行动准则，有强烈的利益驱动因素，即使是在提供资金原则方面也是这样，总是根据本国利益讨价还价。日本没有认识到，环保外援是利人利己的行为，若只从自身利益出发，过多着眼于经济上能否获利，这无疑使国际合作的效益大打折扣。
三、对日本环境政策的思考与借鉴
尽管如此，几十年来由于日本政府和公众的努力， 通过采取有效的措施和先进技术，日本已成为世界上环境保护工作做得最好的国家之一。虽然日本其国情和地理、气候以及公害对环境的影响与我国有很大的不同，但是，我国也正值经济高速发展时期，这与日本60年代的情况有很多相近之处。目前，我国环保状况从总体上看，环境污染、资源浪费和生态破坏仍相当严重。在一些地区，环境问题已成为制约经济发展和影响人体健康的重要因素之一，以城市为中心的环境污染有蔓延的趋势。在这种情况下，一方面我们肯定要采取积极的措施遏止住这种状况的发展，避免其进一步泛滥和恶化；另一方面，根据中国国情，借鉴国外环境政策的经验和教训，以促进环境问题的改善，确是相当有必要的。
（一）注重环境立法
日本十分重视可持续发展的法律建设， 现已基本建立了由公害对策基本法与自然环境保护法为代表的两大体系。另外，还有各地根据国家法令制定的各种公害防治协定作为补充，形成了全面的从中央到地方的细致的公害防治法律法规系统。
日本从60年代开始就陆续制定和颁布了有关环境保护、 公害防治的法律或法令多达数十项，如《公害对策法》、《公害犯罪法》、《水质污染防治法》、《环境污染控制法》、《环境基本法》、《节能法》等，这些法律的制定和贯彻实施，对合理利用资源、控制环境污染、促进经济、生态和社会的可持续发展起了保障作用，而且从法律的角度，纠正了优先发展经济、忽视公害治理等不正确观念，树立起经济发展要以不对自然环境产生不良影响为前提的新观念。这对日本在环境问题上健全法律法规，起到了极为重要的作用。
根据我国的情况，更应该加强有关环境保护的法律法规建设，逐步强化、完善24小时的环境监测手段和环境影响评价制度，树立放任公害发展就是犯罪的观念，对重大公害责任者和所在地方行政领导，要追究法律责任。使公害防治协议的性质由单纯的行政合同发展到具有多样性质的特殊法律性环境契约。
（二）注重环境行政管理
日本从1971年设立环境厅起，到现在已在全国47个都道府县、12个大市和85 个政令市全部设立了环境行政机构。此外，在日本政府的其他省厅中，也都设有专门承担环境问题的部门，基本形成了以环境厅为核心的全国性一元化行政管理体系，为各项环境法律法规的贯彻执行提供了保证。
日本环境行政管理上有一个大的特点，即行政干预有力，极为严格、彻底， 这主要表现为直接的行政的管理以及注重发挥地方机构的作用，通过地方政府对基层情况的“行政指导”，将控制公害、补偿制度、污染总量控制方法等，首先由地方开始推广，凡达不到规定基准，或是在规定期限内完不成环境治理项目的企业，唯一的处罚就是令其停产或转产，没有其他的选择。
作为环境污染日趋严重的我国，也更应该加强环境行政管理， 在环境政策的制定和实施上要态度坚决，改变以往单纯罚款的作法，采用限期治理，逾期达不到指标，令其停产或转产的严格管理。日本的经验告诉我们，这一条非常重要。而且，“经济靠市场，环保靠政府”的经验是值得借鉴的。环境污染是市场失灵的主要表现之一，因而环境保护应主要依赖于政府干预和企业的主动参与，对企业加压，使其不得不把公害对策放在优先位置，在统一的环保政策下，按区域制定环保政策，分区控制、治理，分区保护、建设，对症下药，以最小的环保投资，获得最大的效益。
（三）注重产业结构的调整
产业结构状况与环境保护密切相关，如果说从战后到60年代末期，日本产业结构调整是导致公害的主要原因，那么此后的产业调整，特别是80年代以来的产业结构优化，就有利于日本丢掉污染包袱。为了追求新的目标，日本加强发展少污染、无污染，少废料、无废料的高技术产业，如电子、计算机、信息、生物等高技术产业；加强改变能源结构和利用方式，如核能、太阳能等；用关停并转的方法，限制污染严重的原材料产业大规模生产，对排放物进行集中处理；限制或禁止高污染严重的产品在日本生产，迫使其转移海外（这是损人利己的做法，从长远看也是损人不利己的做法）；积极采用高新技术来改造旧的生产工艺，减少废弃物产生等等。
根据日本这一经验， 我国更应该加速对早期建立的原材料工业基地的生产工艺的改造，焦炭、小化肥、小农药、小钢铁、小煤窑、小纺织、小印染等小型企业向大规模化发展，实现排放物集中处理，促进产业结构的转变。
（四）注重发展环境科学
人类发展的历史表明，科学技术进步在改变人类命运中具有巨大的力量。 日本深谙此理，非常注意依靠科学技术来开发资源，保护环境，实现可持续发展，特别是发展环境科学与公害防治技术。在这一领域，同样是以日本特有的“官、学、产”体制展开的，以国立环境研究所为核心的国立研究机构（官），进行了大范围的环境评价、生态影响、公害病治疗等研究：大学研究机构（学）则在更加抽象的有关环境科学基础的原理性问题上下功夫；而承担具体公害防治技术研究开发的主体是民间企业的研究机构（产）。三者互为支持，互为补充。研究重点，涉及从直接用于公害治理的技术到有关地球环境保护相关技术等许多领域。这从日本日益增加的环境科研经费可窥见一斑，1993年环境科研经费为110.6亿日元，1994年为121亿日元。
对于环境问题日益严重的我国，更应该加强对公害的治理、 环境保护技术研究开发的重视程度和投资程度，把提高加工工艺技术水平与公害防治结合起来进行，进一步完善国家、地方、企业的各级研究开发机构体系。注重开发废弃物的再生利用技术，发展我国的废弃物再生利用产业，在环境保护和污染防治上更需要因地制宜采用多种模式，实行污染物最少化的排放和清洁生产工艺，走出一条污水废弃物再生利用资源化的道路。
（五）注重环境教育
环境教育是提高公众的环保意识、培养公众可持续发展价值观、 评估和解决可持续发展问题能力的有效途径。日本在这方面做得非常出色，其文部省自70年代就制定了学校环境教育规则，在多学科大纲中不断充实环境教育内容，建立了从小学到大学的环境教育体系，试图借助于本国教育体制来加强和促进环境保护工作。特别是80、90年代后，日本更注重此项工作，把正规教育与非正规教育结合起来，注重通过学校、大众传播媒介等途径宣传可持续发展，增强公众的可持续发展意识，使公众积极参与可持续发展。与此同时，把企业排放物的量和排放物对周围环境的影响，定期或不定期地向社会公布，使企业在接受各级政府和监察机构监督、管理的同时，也接受公众的监督。
从目前来看，我国在环境教育宣传这一环节做得不够好，应更广泛、 更深入地宣传环境保护的重要意义，从小做起，大力加强对青少年的环保教育；同时，把监督权交给群众，形成全民关心环境，监督公害的新局面，适时建立对环境治理的群众监督体制，这对提高公众的环境意识，推动环境事业非常有益。
（六）注重环境外交
日本环境外交虽然有为其政治大国图谋服务的目的，应予以警惕， 但在世界性绿色潮流影响下，环境外交的作用确实不能低估。环境外交，包括官方环境外交和非政府（民间）环境外交，不仅有利于提高一个国家的国际形象，而且能使该国的政策更加主动，能更好维护自身利益。我国环保部门应与外交部门协调配合，在环发领域加强国际合作与交流，择善而从，在重大问题上据理力争，以维护我国在环境领域的正当权益。
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