| 明清史 |
斯皮内利与1984年《欧洲联盟条约草案》的产生
黄正柏
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年05期
【原文出处】《史学集刊》(长春)2005年01期第87～93页
【作者简介】黄正柏，华中师范大学历史文化学院教授。（湖北 武汉 430079）
【关 键 词】斯皮内利/欧共体改革/欧洲联盟条约草案
阿尔蒂诺·斯皮内利是第二次世界大战后欧洲联邦主义的代表人物之一， 主张通过制定欧洲联邦制宪法来实现欧洲联邦，是欧洲一体化运动中“宪法主义”道路的代表，一生不懈地为此而奋斗。70年代欧洲一体化面临新的考验，斯皮内利为实现共同体改革、制定联邦式的欧洲联盟宪法、推动欧洲一体化突破“硬化症”积极努力。笔者曾在《斯皮内利的欧洲联邦思想和争取欧洲联邦的早期努力》一文中对他在战后初期和50年代的活动作了一些讨论，本文则对他在70—80年代的活动，特别是在欧洲议会制定和通过1984 年《欧洲联盟条约草案》（Draft Treaty establishing the European Union）中的活动进行评述。
一
50—60年代，欧洲一体化走上了莫内的“职能主义”道路， 取得了相当可观的成就。斯皮内利关于建立欧洲联邦的“立宪主义”道路被排挤到边缘地位。然而，作为一位老联邦主义者，斯皮内利并没有放弃联邦主义目标，也没有放弃其主张的“宪法方式”。
斯皮内利与莫内在许多方面是相通的，如他们对于民族主义、 国家和欧洲前途的思考等都有相通之处。但他们在如何实现欧洲联邦的方法或道路上，又存在重大区别。莫内认为欧洲一体化将从职能性的行动中有机地成长起来，会从经济领域的一体化扩展到政治和其他领域。是一种渐进式的一体化。在“莫内的欧洲”已是既成事实，而直接诉诸“欧洲人民”的道路难以行得通的情况下，斯皮内利同意欧洲一体化可以首先从处理经济问题的超国家权力开始，承认精英领导的职能主义战略取得了成果。“莫内的欧洲”是一个活生生的现实，欧洲共同体已是一个具有超国家特点的机构系统，它与成员国相联系，又与它们有区别，或如他在1972年所说，共同体是“欧洲观念的当前表达”。[1]（P57）但是斯皮内利认为，共同体现存的机构是远远不够的，必须有真正的欧洲联邦式机构，以便保证超国家权力从经济领域扩展到国防和安全领域，使共同体向欧洲联邦方向发展。斯皮内利认为，如果把创建欧洲机构的任务交给国家政府的代表，尤其是外交家，或者他们对由选民建立欧洲机构的程序拥有最后决定权，就无法实现联邦式的统一。因为他们会以牺牲真正的统一为代价，来维持绝对的国家主权。他看到职能主义方案在很大程度上取决于各国政府的态度，当客观历史条件迫使各国政府面对超国家统一的必要性时，它们也不愿意真正放弃国家主权，却自然地选择了不定期地推迟真正超国家权力机构的建立的方法。[2]（PP89，91—92）他批评莫内把欧洲一体化与民族整合的进程所作的类比。莫内认为欧洲建设就像法兰西各省组成法国那个缓慢的民族构建（nationbuilding）进程一样，而斯皮内利认为，莫内这一假定中存在重大的漏洞：“莫内的几乎不加掩饰的计划，不是创建纯粹与特定任务相联系的机构，而是建立一个或多个欧洲管理机构，‘具体的利益’将围绕这些机构集中，其力度之大将使这种多头的主权者（multi－headed sovereign）承担起越来越多的管理任务。到某一点上，量会转变成质：最初的职能机构将成为成熟的政治权力。归根到底，法兰西不就是这样造就的吗？当然，只有一位法国高级官员才可以相信， 如果君主的助手们（Commis du Roi）创建了法兰西国家， 部长理事会的成员们就可以创建欧洲合众国。这种由官僚机构来联合欧洲的看法是基于以下假定，即在部长理事会和共同体委员会之间对欧洲统一的观点趋同，就像曾在君主与其助手（Commis）之间存在对于超越封建领地而实现统一的观点趋同一样。”斯皮内利认为，莫内在这里有一个错误：“没有君主的政治指导和支持，法国的统一是不可能由君主的助手们（Commis）实现的。”斯皮内利认为，没有君主这个政治因素，欧洲会陷于混乱。由各民族国家提供的机构只是一个相互掣肘的系统，它使共同体瘫痪。依靠这套机构来“承担欧洲决策核心的任务，就意味着在玩欧洲的游戏时使用灌铅的骰子——其中灌注的是系统地偏向民族国家的方案，而反对欧洲解决方案”。有评论者认为，莫内的道路是现实可行的，在50年代欧洲不可能接受斯皮内利的宪法式道路，斯皮内利则看到莫内道路中的悖论，它既有巨大成功，又有严重失败，并认为他的道路虽然使第一步易于实现，却使以后的步骤更加困难。虽然50年代和60年代欧共体取得的成功，使斯皮内利这样的联邦主义者被封住了口，被边缘化，但戴高乐将军在“卢森堡危机”（空椅危机）期间的所为，更使斯皮内利确信莫内的道路已经走到尽头，其可能性已经穷尽。现在需要改弦更张，重新开始。[1]（PP58—60）
到70年代，共同体的规模实现了扩大，但共同体在经济衰退、货币动荡和“滞胀”中，也面临更加严峻的局面，进一步发展困难重重。这更使斯皮内利坚信，共同体进行重大改革是刻不容缓的事情，“人们再也不能掩盖下述事实，即共同体现有的机构，无论它们过去起过什么好的作用，都不能再适应当今共同体的规模和新任务了，应该加以修改，也许是非常深刻的修改……。对于共同体状况进行的长期而尚无定论的深入思考，正在导向一个核心的和明白无误的结论：如果扩大后的共同体各国不能采取共同的国际行动——不管是货币上的、商业上的还是政治上的——那么一切可能就会崩溃。”[1]（P73）
正是在这种背景下，70年代斯皮内利推动欧洲一体化， 争取实现欧洲联邦的努力也进入一个新阶段。他转向在欧共体内部来推动改革，以实现自己的目标。1970年斯皮内利成为欧洲共同体委员会委员，负责工业政策问题。他加入共同体委员会的首要目的就是“尝试看看可能做到什么，……并关注我们怎样才能深化机构方面的发展”。[1]（P96） 1976年，他辞去共同体委员会的职务， 当选为意大利议会（Camara dei Deputati）外事委员会成员，并被指派为欧洲议会的议员（在1979年直接选举之前，欧洲议会议员由各成员国议会指派）。1979年欧洲议会首次直接选举，他作为独立候选人，当选欧洲议会的议员。
共同体应怎样进行改革？斯皮内利的主张是以他一贯的联邦主义为取向的， 即在共同体的现有机构中，共同体委员会和欧洲议会这两个超国家的机构“应该共同合作”。从而使这两个机构最大限度地利用它们的各种决策权和倡议权，并使欧洲议会成为“真正的决策中心之一”。他不断地敦促共同体委员会支持欧洲议会从冷宫中走出来，并认为改变共同体委员会在整个共同体机构中的弱势状态的药方，在于“给欧洲议会某些更加有力的立法权”。作为共同体委员会的一名新成员，他决心锻造共同体委员会与欧洲议会和欧洲法院间更密切的联盟。他相信如果这种联系合理地发展起来，共同体的机构发展史就会不同。[1]（PP95—96） 或如一位欧洲联邦主义者马里奥·阿尔贝蒂尼所说的，除非通过重大的机构改革，使共同体中政治权力的平衡从政府间主义转向超国家的机构——共同体委员会和欧洲议会，否则就不可能继续前进。[1]（P59）按斯皮内利的想法，共同体的改革应使欧洲议会不再是咨询性的，而应成为正式的立法机构，理事会多数通过的原则应取代一致原则，共同体委员会应成为唯一的执行机构，欧洲法院的权力应加强，联盟的控制应扩大到外交和防务领域。
斯皮内利最重要的主张，是要求共同体制定一个新的条约或“宪法”， 用以代替罗马条约。这个将代替罗马条约的“宪法”不应是各国政府谈判的结果，而应由欧洲议会来制定。他以美国费城制宪会议制定联邦宪法的方式为蓝本，主张由各国政府授权选举制宪会议来制宪，但不干涉制宪的具体进程。制宪会议在制定欧洲宪法的过程中实行多数表决。这个制宪会议可以由普选产生，或是把咨询性质的欧洲议会变成制宪会议，或根据特别的授权直接选举欧洲议会来制宪，或通过全民公决授权欧洲议会来制宪。欧洲宪法由成员国合适的宪法机构批准，一旦多数国家批准，即可生效。他相信由于各种原因，在由代表民意的人组成的制宪会议中，赞成联邦机构的主张可能会比民族主义更强大。[2]（PP89—90）虽然1957年的罗马条约中规定了欧洲议会将要直接选举，也规定了它的作用，但斯皮内利认为，欧洲议会是“条约的谈判者对民主——联邦主义者主张做出的一种几乎纯粹形式上的让步”。欧洲议会在职能主义的方案中受到各种限制。在莫内的欧洲概念中虽然有其一席之地，但是他的职能主义却常常使议会的作用受到损害，使它有边缘化的危险。斯皮内利的联邦主义——通过立宪主义的直接道路——则给予议会的机构在条约谈判中以核心的、实际上是关键性的位置。[1]（P93）
1969年共同体国家的海牙首脑会议提出了共同体完成、加深和扩大的口号， 提出建立欧洲经济与货币联盟。1972年共同体委员会发表《维德尔报告》，考察了与扩大欧洲议会权力相关的一系列问题。1975年提出了《廷德曼斯报告》，主题是关于欧洲联盟的设想，指出共同体要有单一的决策中心，要走向共同的对外政策，要加强欧洲议会的权力和地位，明确欧洲理事会（共同体国家政府首脑会议）的作用，部长理事会实行更多的多数表决，使共同体委员会更好地行使赋予它的执行权力等，为此对罗马条约作适当的修改。[3]（PP143—149）1981年， 出现了“根舍——科隆博建议”，提出了“欧洲联盟法草案”，其中也要求改革共同体机构和决策程序、加强欧洲议会作用等。
这些建议、报告、声明等在一定程度上符合斯皮内利的愿望， 但又与他的主张有距离，实际取得的进展则更为有限。斯皮内利指出海牙会议“除了原则性的声明之外，没有更多的东西，相信可以通过现有的渠道获得实际的进展，可是重要的东西一无所获：关于经济与货币联盟的雄心勃勃的设想是以脆弱的许诺来实行的，这种许诺是完全不够的，而且很快就被货币危机所推翻了。”[1]（P71）他认为廷德曼斯等人从思想意识上看是好的欧洲人，满怀良好愿望，但一遇抵制就投降了，没有保证取得他们真诚目标的手段。廷德曼斯给欧洲联盟下了定义，但没有具体指出，也没有坚持实现欧洲联盟的必要手段。廷德曼斯报告“其结果就是一直没有结果”。[1]（P90）他认为“根舍——科隆博建议”仍然没有超出政府间原则。1981年斯皮内利曾在欧洲议会上警告说，在各民族国家的精英们那里不会取得什么进展，因为他们有限的眼光就是偏向于政府间合作，这种合作既缺乏实质又不持久。他认为，只有欧洲议会才能成为具有超越现状眼光的真正立宪机构。[1]（P129）总之， 斯皮内利不满于局部的、缓慢的和零星的改革建议，哪怕它们在不同程度上符合他所主张的方向。他以欧洲议会为舞台积极活动，要求制定新联邦式的欧洲宪法或条约，取代罗马条约，就是一个企图大刀阔斧地实现全盘改革的尝试。
二
在推动欧洲一体化的过程中， 斯皮内利的一个重要策略思想就是“利用危机”。“只有在这种危机时刻，各国政府才会对以欧洲为取向的建议予以更多的关注……有时它们会超出简单的政府间的承诺，并决定创造或加强某种共同行动的中心，以促进符合全体利益的共同任务的实现……。”[1]（PP134—136） 他认为这种危机必然会出现，因为“现在是民族国家的历史性危机的阶段”，以维持绝对国家主权为基础的欧洲统一政策也会出现危机，政府间合作不能提供解决危机的有效手段。[2]（P89）70年代末80年代初，欧洲面临严重的挑战，长期的经济衰退，日益下降的国际竞争力，共同体机构缺乏活力，决策陷于瘫痪状态，撒切尔夫人执政后以强硬的态度索要“我们的钱”等，使人们普遍感到共同体需要重新振作起来。在斯皮内利看来正是一个可利用的“危机时刻”。此时欧洲议会已经实现直接选举，斯皮内利作为欧洲议会的议员，把欧洲议会直接选举看成是对于发起一次共同体宪制改革的授权。[4]（P123）他在1983年6月的一次讲话中强调说，欧洲议会必须坚持自己的独享权力，反对任何把起草宪法的权力转交给贤人、外交官、部长或其他人的企图，如果欧洲议会在这个问题上让步，就会使自己沦为一个清谈馆，放弃作为共同体公民代表者的地位，这也就是否定了举行选举的真正目的。肯定会有不少人反对欧洲议会的这种要求，但如果放弃这一立场，将导致争取欧洲联盟的斗争全线崩溃。[5]
1980年6月25日，斯皮内利在给欧洲议员传阅的信中，力倡欧洲议会承担起制宪的作用。他警告说，共同体建设进展迟缓，原因在于“政府间”原则占了主导，使共同体的机构既无效率又不符合民主原则。共同体现存的机构、程序和权力注定会使它“经历越来越频繁的瘫痪性危机”。欧洲议会必须行动起来。他强调说，共同体的改革问题至关重要，不能让政治家和外交官们处理。有八位欧洲议员首先做出了响应，他们于1980年7月在斯特拉斯堡“鳄鱼”饭店聚会， 一致认为欧洲议会有责任承担起就改革进行讨论和表决的责任，这些改革应提交给成员国恰当的立宪机构批准，以避免在部长理事会的工作班子那里被埋葬掉。他们决定每月举行一次会议，并在各自的跨国议会党团和欧洲议会中施加影响。“鳄鱼俱乐部”产生了。到1980年12月，有近80名欧洲议员对“鳄鱼俱乐部”的目标感兴趣。他们逐渐形成共识：需要用一个新的条约来代替原来的共同体条约，以一个新的欧洲联盟来代替原来的共同体。于是起草了“鳄鱼决议草案”，建议成立专门机构，致力于讨论共同体改革和起草相应文件。1981年7月，修改后的所谓“鳄鱼决议”在欧洲议会通过。 欧洲议会关于共同体改革问题的委员会随即成立，共有37名成员，委员会的主席是意大利社会党人莫罗·费里。斯皮内利为报告总起草人，正式称呼是“报告起草协调人”，下面有六位起草人，分别负责起草报告的某一部分。1984年斯皮内利成为委员会主席。他努力使各派达成广泛的协议，作为各主要政治集团间诚实的中间人而受到倚重。
委员会的工作分三个阶段。[6]（PP147—151）第一阶段是确定改革的指导方针。为了减少争执，决定避免讨论联邦主义、政府间主义等。斯皮内利提出了一份“指导方针”草案，经过修改后于1982年5月被委员会采纳。 “指导方针”再次强调有必要建立一个超越共同体现有的政治和立法框架的联盟，以便更有效地处理欧洲面对的问题，特别是经济、货币、社会领域的问题，并在国际关系和安全领域逐步制定共同政策。当时设想是以共同体机构为基础，“消除现存的缺陷并使联盟能够担负新的任务并增加它的权限”。这将包括加强共同体委员会，使之作为“联盟的关键机构”和执行机构；部长理事会与欧洲议会共同行使立法权，“它们的授权分别来自各成员国和联盟的公民”；采取措施使部长理事会能通过适当的程序迅速地执行其权限范围内的决策，用多数表决取代一致通过；明确政府间性质的欧洲理事会的作用和权力；加强欧洲政治外交合作与条约的关联；使欧洲议会能够参与执行机构（即委员会）的组成工作；等等。辅助性原则被认为是联盟的主要原则之一。1982年7月，“指导性原则”的决议经过少许修改在欧洲议会通过。
在第二阶段，起草关于新条约内容的详细建议。各报告起草人起草了工作文件，并在委员会内进行讨论、修改、再讨论。最后斯皮内利在综合基础上提出一个新的文本，供委员会作最后一轮修改。1983年7月委员会通过了文本。随后欧洲议会于9月14日通过了相应的决议。同一天斯皮内利在欧洲议会发表“为联盟而斗争”的演说，论述了欧共体进行全面改革的理由。他指出，共同体面对一系列内部和外部的困难和问题，不是单个的国家能够应对和解决的，迫切需要各国的共同努力。但是欧洲缺乏足以把共同的感受转化成共同政治意志的欧洲制度系统，缺乏一个能够围绕共同意志形成广泛而可靠的共识，并在国际行动中保证必要协调的体系，这就导致“一种巨大的危险，即在世界政治范围内，我们共同体会因缺乏这种协调而丧失其意义，而我们每个国家都回到追求过时的民族主权的幻觉。”他指出，共同体需要保证共同性和一致性，在必要时需要承担起在欧洲层次上行动的直接责任，但是共同体却既没有必要的权力也没有必要的机构来应对这些问题。“我们的委员会承诺了伟大的计划，而后却甚至不敢对这些计划进行仔细的思考，因为担心它们得不到批准；我们的欧洲理事会规划了伟大的目标，但随后就让部长理事会——它受十个成员国不同思路的支配——去模糊这些目标并让它们消融掉；我们的议会庄重地批准了……伟大的决议，但随后就不得不听任这些决议遭到忽视而从不实施。”他说，由于这些理由“有必要对共同体和关于政治合作和欧洲货币体系的类共同体机构进行改革”，这些理由足以回答关于共同体向欧洲联盟方向发展无需进行许多改革的批评意见。[3]（PP173—175） 他还引用了海明威的故事：一个渔夫打了一条大鱼，可当他把鱼系在船舷边拖回港湾时，却发现鱼却被鲨鱼吃得只剩下骨架了。认为“当即将举行投票时，议会将要抓住它有史以来最大的一条鱼，但是必须将它拖回岸边，因为总是有鲨鱼试图吞食它。我们要努力避免只把一副鱼骨拖回岸边。”[5]
第三阶段是把决议“转化”成以正式的法律措辞的条约草案。 委员会指定四位法学教授与斯皮内利和委员会秘书处举行了一系列会议，并与各部分起草人讨论相关部分。条约草案起草后，斯皮内利希望它作为已经定稿只待批准的文件。他担心如果只作为一个供讨论的文件提出，可能从一开始就降低其影响，并导致无休无止的讨论。他强调在审议和批准的过程中，即使需要对文本进行调整，也应限制在必需的、最的低限度内，因为它是由一个欧洲主要政党都有代表参加的议会起草的。[6]（P153）
1984年2月14日，欧洲议会通过了《欧洲联盟条约草案》和相关决议。“条约草案”宣布要建立一个欧洲联盟。联盟将保持原来共同体的基本框架和法律权力，但修改其决策程序，并扩大它在经济、社会和政治等领域某些方面的权力，加强了联盟委员会的执行权限和欧洲议会的立法权限。条约规定“在本条约授予联盟以独享权限的领域，联盟机构将拥有唯一的行动权力；民族国家权力机构只能在联盟法律规定的范围内制定立法。在联盟立法以前，各国的立法将继续有效。”而“在本条约授予联盟以并行权力的领域，则只要联盟尚未立法，成员国就将继续行动。联盟将只执行那些共同行动能比成员国单独行动更好地解决的任务，特别是那些由于其规模和影响超越了民族国家范围而需要由联盟采取行动的任务。”这就是关于联盟与成员国关系的所谓“辅助性原则”。条约规定联盟理事会（the Council of the Union，由部长理事会改组而来）按简单多数表决， 但在条约中有具体规定的问题上，则实行绝对多数或特定多数（即三分之二多数）表决，或实行全体一致表决。在十年的过渡期内，如因某项决议被认定损害到重大的国家利益（需由联盟委员会认定），则可以推迟表决以便复议；规定联盟委员会（the Commision）应在欧洲议会选举后六个月内就任，其主席由欧洲理事会（the European Council）在每届欧洲议会任期开始之时任命，委员会主席应在与欧洲理事会磋商后组成委员会，委员会向欧洲议会提出施政纲领，在议会授权后开始就职；欧洲理事会纳入条约的框架，这是它成立以来首次纳入条约；欧洲理事会由成员国政府或国家首脑组成，欧盟委员会主席应参加欧洲理事会的工作，欧洲理事会有广泛的职能，包括在合作领域制定建议和表态，在条约规定的涉及扩大联盟权限的问题上作决定，任命联盟委员会主席，向联盟的其他机构提出意见，定期向欧洲议会通报有关情况，回答欧洲议员的质询，履行条约授予的其他权力等。条约还就内部市场建设，实现人员、服务、商品和资本的自由流动，社会和卫生政策，以合作方式处理国际关系问题等方面作了规定，并规定在对外政策合作领域由欧洲理事会负责，并由联盟理事会执行，联盟委员会可以根据欧洲理事会或联盟理事会的要求提出具体的政策和行动建议。[3]（P176—181）
一位欧洲联邦主义者理查德·科尔贝特归纳了这个文件带来的变化：一是扩大了共同体/联盟的权限范围，并在条约中使外交政策合作和司法合作正式化（并有可能在将来由“合作”转向“共同行动”）；二是通过扩大理事会内多数表决的范围和加强委员会的执行权力而增加了共同体体制的效率；三是通过扩大欧洲议会的权力，给予它在立法方面与理事会共同决定的权力和在每一次欧洲选举后确认新一届共同体委员会的权利。但他也指出，“条约草案”虽然在某些方面对共同体现状有所突破，但它还是追求连续性和渐进性。条约规定的欧洲联盟只是加强共同体的联邦特点而已。它仍然依赖成员国政府来贯彻落实联盟法律，它没有自己的军队和警察，它将实行“辅助性原则”，一系列重大问题是由政府间的欧洲理事会掌握的。斯皮内利也说：“它不是一个大跃进，而只是使共同体能够有腿向前走。”[6] （P168—169）有人指出它“勾画了一个联邦国家的蓝图”。[7]（P53） 但也有人认为，“条约草案”很难看成是欧洲联邦的蓝图，实际上，它连“欧洲联邦”的措辞也没有用。“条约草案”只是“没有联邦的联邦主义”。[1]（P170—172）显然，它是兼顾各种意见的产物，与斯皮内利通过制宪建立欧洲联邦的一贯主张还是有距离。
三
1984年2月14日，欧洲议会通过“条约草案”，斯皮内利在欧洲议会发表讲话说，现在正处于新的起点上，包含在“条约草案”和决议中的思想存在于议会大多数人的心中，他只是充当了助产士，帮助议会生下这个孩子，“现在我们必须使它成活下来。”[5]使“条约草案”得到各国批准并生效，是使它“成活”的关键。斯皮内利的设想是，欧洲议会通过《欧洲联盟条约草案》后，应提交各国议会和政府批准。当时多数议员，包括“鳄鱼”集团的成员都认识到，要使各国批准决非易事，所以希望绕过现存的《欧洲共同体条约》中关于修改条约需要全体成员国一致同意的规定。斯皮内利主张，即使一两个成员国不批准条约草案，它也应生效。
为了争取各国批准“条约草案”， 斯皮内利主张欧洲议会议长亲自或派人访问各国，要求各国政府制定批准条约的程序。同时各国议会应对政府施加压力，促其批准。在1984年2月欧洲议会讨论“条约草案”的时候， 斯皮内利就要求法国政府“思考欧洲的危机”并“以比以往更大的力度和想象力”来处理这种危机。他说：“我们希望法国任欧洲理事会主席不仅仅是对我们说一些套话，而是做更多的事情……我们希望法国政府……采纳这个条约草案，那样法国任主席的这六个月就会载入史册。”[1]（P183—184）当时法国正担任欧洲理事会的主席国，斯皮内利认为，法国及其总统是欧洲议会倡议成功的关键。4月16日，斯皮内利同欧洲议会议长丹克尔特等人一起，会见了法国总统密特朗。他交给密特朗一份备忘录，其中重申“重新发动”欧洲事业的理由，描述了“条约草案”的基本特点。他指出，法国总统处于一种关键性位置，建议他利用适当时机来宣布欧洲必须改弦更张；宣布“条约草案”是采取这一步的可行和现实的基础；以及邀请有兴趣的成员国准备批准新的条约。密特朗答应对此做出响应。1984年6月在共同体首脑枫丹白露会议之前， 斯皮内利又与法国政府进行接触，与法国外长迪马交换了意见。6月8日他写信给密特朗，建议召开一次政府间会议（IGC），接受“条约草案”为基础。斯皮内利说， 政府间会议应该表明“条约草案”中哪些条款应该修改（在欧洲议会的同意下），哪些问题应该增加，应确定与那些不希望参加欧洲联盟的共同体成员国进行谈判的程序，并准备批准条约的程序。[6]（PP178—179）同时， 欧洲议会还派代表团到各成员国走访，促其接受条约草案。斯皮内利本人到了布鲁塞尔、巴黎、都柏林和伦敦。虽然如此，只有比利时和意大利政府对“条约草案”表示了支持。
6月下旬枫丹白露会议召开，担任主席的密特朗建议成立特别委员会，就共同体改革提出方案。该委员会由爱尔兰参议院领袖詹姆斯·杜奇任主席，史称“杜奇委员会”。1985年3月，杜奇委员会，提出了共同体改革的设想， 其中列举了实现欧洲联盟所需要的“优先目标”，包括“内部统一的经济区”，限制部长理事会全体一致表决制，提高欧洲议会的立法作用，欧共体委员会更大的执行权力，还在一些政策领域提出了新的倡议。建议召开政府间会议来谈判一项欧洲联盟条约，并“以欧洲议会通过的条约草案的基本精神和方法为指导”。但也有各种保留意见。英国、丹麦、希腊代表不赞成关于制定欧洲联盟条约和以欧洲议会的“条约草案”精神和方法为指导。[4]（P142） 撒切尔夫人回忆说：“特别委员会提出以‘政府间会议’来评估并修订提议的草案，以建立所谓‘欧洲联盟’，……我倒不认为有召开专门修订条款的政府间会议的必要。”[8]（PP383—384） 撒切尔夫人派外交和英联邦事务部的马尔科姆·里夫金德进入道奇委员会，他是经济上解除管制和市场自由化的坚定主张者，是民族主权的坚定捍卫者。[4]（P141）
尽管如此，政府间会议仍然于1985年9月在卢森堡召开，并于12月举行了首脑会议。但各成员国分歧很大，未能以欧洲议会通过的“条约草案”为基础来制定欧洲联盟条约，而是在1986年2月签署了《单一欧洲法案》， 主要内容是规定分阶段建立欧共体内部统一市场，同时在扩大共同体的权力、提高决策效率和扩大欧洲议会的权力方面有所前进，在一定程度上体现了《欧洲联盟条约草案》和《杜奇报告》中的某些精神和若干内容——从而在一定程度上符合斯皮内利的某些要求，但远非全部。它同样连“联邦”字样都没有提到。
欧洲议会另一可能采取的办法就是直接诉诸民众， 这也是斯皮内利一贯主张的方式。他乐观地相信如果把一项联邦制联盟的条约直接提交给人民，而不经过各国政府，是会得到支持的。1984年6月的欧洲议会选举可能提供这样的机会， 这是欧洲议会的第二次直接选举。但是情况令人失望。在欧洲议会选举中，《欧洲联盟条约草案》并未成为人们关注的突出话题，除了在意大利和比利时的议会得到一些支持之外。[7]（P54）斯皮内利对此感到失望：“在我们就联盟条约草案投票的时候，我曾对你们提到海明威关于渔夫的故事，……现在我们也回到家了，我们也只剩下了鱼骨头。”他准备继续奋斗：“我们必须准备好再次出海去冒险，并准备更好的渔具去抓鱼，而且不要再让鲨鱼把它吃掉了。”[6]（P276）但不久他就于1986年5月去世了。
虽然《欧洲联盟条约草案》没有付诸实施， 它仍然对欧洲一体化进程产生了积极影响。以前欧洲议会和共同体委员会的努力曾包括了欧洲联盟的目标，但并未提出明确的计划和具体的方案。斯皮内利既有目标，又进行不懈的努力，积极推动议会制定新的条约，形成了建立欧洲联盟的方案。他和“鳄鱼”集团为制定和通过“条约草案”所进行的积极活动，是为联邦式的欧洲一体化而奋斗的历程的最高点和最重要的成果。这些努力推动了《单一欧洲法案》的产生和欧共体的改革，推动了欧洲一体化走出“硬化症”，重新获得活力。《欧洲联盟条约草案》虽然当时没有被成员国采纳，但它是一个重要的文献，实际上成为90年代通过的《欧洲联盟条约》（“马斯特里赫特条约”）的先导，在一定意义上为其作了准备，打下了基础。故而有评论称“斯皮内利是马斯特里赫特条约的真正设计师”。[10]在这个意义上，他对于由欧共体走向欧洲联盟所作的贡献，比他对《欧洲联盟条约草案》内容打上的具体印记更为重要。
实际上，斯皮内利制定欧洲联盟宪法的主张此后一直影响、 鼓舞着欧洲联邦主义者，他们把斯皮内利作为一面旗帜。他们认为欧盟已取得的成果完全不够，继续呼吁制定联邦制宪法，实现欧洲合众国，认为只有这样才能把美国的霸权变成美欧平等的关系，促进多极世界的形成。进入21世纪之际，制定欧盟宪法的呼声再次高涨。近年来，由法国前总统德斯坦主持起草了欧洲联盟的宪法（亦译“宪章”）。这正是斯皮内利曾为之努力的目标，部分地体现了他的要求和主张的方向。不过，《欧盟宪章》在2003年12月的欧盟首脑会议上，还是遭到了搁浅。2003年，当欧盟制宪问题讨论沸沸扬扬之际，美国《华盛顿时报》发表“主权仍然活在欧洲”的社论。[11]这篇社论道出了问题的核心和实质。欧洲要实现跨越民族国家主权的欧洲联邦，或欧洲合众国，其道路要比斯皮内利所设想的更为复杂艰难、曲折漫长。
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年05期
【原文出处】《史学集刊》(长春)2005年01期第87～93页
【作者简介】黄正柏，华中师范大学历史文化学院教授。（湖北 武汉 430079）
| 【内容提要】 | 阿尔蒂诺·斯皮内利是二战后“欧洲联邦主义”的代表人物之一。20世纪70—80年代，他为了实现共同体改革，按“宪法方式”推进一体化，积极努力建立联邦式的欧洲联盟。特别是他在欧洲议会组织“鳄鱼集团”，推动欧洲议会制定并在1984年通过《欧洲联盟条约草案》，设计了一个联邦式的欧洲联盟的框架。这个“条约草案”没有付诸实施，但对重新激活欧洲一体化进程、推动共同体改革和《单一欧洲法案》的产生，起到了积极的作用。 |
一
50—60年代，欧洲一体化走上了莫内的“职能主义”道路， 取得了相当可观的成就。斯皮内利关于建立欧洲联邦的“立宪主义”道路被排挤到边缘地位。然而，作为一位老联邦主义者，斯皮内利并没有放弃联邦主义目标，也没有放弃其主张的“宪法方式”。
斯皮内利与莫内在许多方面是相通的，如他们对于民族主义、 国家和欧洲前途的思考等都有相通之处。但他们在如何实现欧洲联邦的方法或道路上，又存在重大区别。莫内认为欧洲一体化将从职能性的行动中有机地成长起来，会从经济领域的一体化扩展到政治和其他领域。是一种渐进式的一体化。在“莫内的欧洲”已是既成事实，而直接诉诸“欧洲人民”的道路难以行得通的情况下，斯皮内利同意欧洲一体化可以首先从处理经济问题的超国家权力开始，承认精英领导的职能主义战略取得了成果。“莫内的欧洲”是一个活生生的现实，欧洲共同体已是一个具有超国家特点的机构系统，它与成员国相联系，又与它们有区别，或如他在1972年所说，共同体是“欧洲观念的当前表达”。[1]（P57）但是斯皮内利认为，共同体现存的机构是远远不够的，必须有真正的欧洲联邦式机构，以便保证超国家权力从经济领域扩展到国防和安全领域，使共同体向欧洲联邦方向发展。斯皮内利认为，如果把创建欧洲机构的任务交给国家政府的代表，尤其是外交家，或者他们对由选民建立欧洲机构的程序拥有最后决定权，就无法实现联邦式的统一。因为他们会以牺牲真正的统一为代价，来维持绝对的国家主权。他看到职能主义方案在很大程度上取决于各国政府的态度，当客观历史条件迫使各国政府面对超国家统一的必要性时，它们也不愿意真正放弃国家主权，却自然地选择了不定期地推迟真正超国家权力机构的建立的方法。[2]（PP89，91—92）他批评莫内把欧洲一体化与民族整合的进程所作的类比。莫内认为欧洲建设就像法兰西各省组成法国那个缓慢的民族构建（nationbuilding）进程一样，而斯皮内利认为，莫内这一假定中存在重大的漏洞：“莫内的几乎不加掩饰的计划，不是创建纯粹与特定任务相联系的机构，而是建立一个或多个欧洲管理机构，‘具体的利益’将围绕这些机构集中，其力度之大将使这种多头的主权者（multi－headed sovereign）承担起越来越多的管理任务。到某一点上，量会转变成质：最初的职能机构将成为成熟的政治权力。归根到底，法兰西不就是这样造就的吗？当然，只有一位法国高级官员才可以相信， 如果君主的助手们（Commis du Roi）创建了法兰西国家， 部长理事会的成员们就可以创建欧洲合众国。这种由官僚机构来联合欧洲的看法是基于以下假定，即在部长理事会和共同体委员会之间对欧洲统一的观点趋同，就像曾在君主与其助手（Commis）之间存在对于超越封建领地而实现统一的观点趋同一样。”斯皮内利认为，莫内在这里有一个错误：“没有君主的政治指导和支持，法国的统一是不可能由君主的助手们（Commis）实现的。”斯皮内利认为，没有君主这个政治因素，欧洲会陷于混乱。由各民族国家提供的机构只是一个相互掣肘的系统，它使共同体瘫痪。依靠这套机构来“承担欧洲决策核心的任务，就意味着在玩欧洲的游戏时使用灌铅的骰子——其中灌注的是系统地偏向民族国家的方案，而反对欧洲解决方案”。有评论者认为，莫内的道路是现实可行的，在50年代欧洲不可能接受斯皮内利的宪法式道路，斯皮内利则看到莫内道路中的悖论，它既有巨大成功，又有严重失败，并认为他的道路虽然使第一步易于实现，却使以后的步骤更加困难。虽然50年代和60年代欧共体取得的成功，使斯皮内利这样的联邦主义者被封住了口，被边缘化，但戴高乐将军在“卢森堡危机”（空椅危机）期间的所为，更使斯皮内利确信莫内的道路已经走到尽头，其可能性已经穷尽。现在需要改弦更张，重新开始。[1]（PP58—60）
到70年代，共同体的规模实现了扩大，但共同体在经济衰退、货币动荡和“滞胀”中，也面临更加严峻的局面，进一步发展困难重重。这更使斯皮内利坚信，共同体进行重大改革是刻不容缓的事情，“人们再也不能掩盖下述事实，即共同体现有的机构，无论它们过去起过什么好的作用，都不能再适应当今共同体的规模和新任务了，应该加以修改，也许是非常深刻的修改……。对于共同体状况进行的长期而尚无定论的深入思考，正在导向一个核心的和明白无误的结论：如果扩大后的共同体各国不能采取共同的国际行动——不管是货币上的、商业上的还是政治上的——那么一切可能就会崩溃。”[1]（P73）
正是在这种背景下，70年代斯皮内利推动欧洲一体化， 争取实现欧洲联邦的努力也进入一个新阶段。他转向在欧共体内部来推动改革，以实现自己的目标。1970年斯皮内利成为欧洲共同体委员会委员，负责工业政策问题。他加入共同体委员会的首要目的就是“尝试看看可能做到什么，……并关注我们怎样才能深化机构方面的发展”。[1]（P96） 1976年，他辞去共同体委员会的职务， 当选为意大利议会（Camara dei Deputati）外事委员会成员，并被指派为欧洲议会的议员（在1979年直接选举之前，欧洲议会议员由各成员国议会指派）。1979年欧洲议会首次直接选举，他作为独立候选人，当选欧洲议会的议员。
共同体应怎样进行改革？斯皮内利的主张是以他一贯的联邦主义为取向的， 即在共同体的现有机构中，共同体委员会和欧洲议会这两个超国家的机构“应该共同合作”。从而使这两个机构最大限度地利用它们的各种决策权和倡议权，并使欧洲议会成为“真正的决策中心之一”。他不断地敦促共同体委员会支持欧洲议会从冷宫中走出来，并认为改变共同体委员会在整个共同体机构中的弱势状态的药方，在于“给欧洲议会某些更加有力的立法权”。作为共同体委员会的一名新成员，他决心锻造共同体委员会与欧洲议会和欧洲法院间更密切的联盟。他相信如果这种联系合理地发展起来，共同体的机构发展史就会不同。[1]（PP95—96） 或如一位欧洲联邦主义者马里奥·阿尔贝蒂尼所说的，除非通过重大的机构改革，使共同体中政治权力的平衡从政府间主义转向超国家的机构——共同体委员会和欧洲议会，否则就不可能继续前进。[1]（P59）按斯皮内利的想法，共同体的改革应使欧洲议会不再是咨询性的，而应成为正式的立法机构，理事会多数通过的原则应取代一致原则，共同体委员会应成为唯一的执行机构，欧洲法院的权力应加强，联盟的控制应扩大到外交和防务领域。
斯皮内利最重要的主张，是要求共同体制定一个新的条约或“宪法”， 用以代替罗马条约。这个将代替罗马条约的“宪法”不应是各国政府谈判的结果，而应由欧洲议会来制定。他以美国费城制宪会议制定联邦宪法的方式为蓝本，主张由各国政府授权选举制宪会议来制宪，但不干涉制宪的具体进程。制宪会议在制定欧洲宪法的过程中实行多数表决。这个制宪会议可以由普选产生，或是把咨询性质的欧洲议会变成制宪会议，或根据特别的授权直接选举欧洲议会来制宪，或通过全民公决授权欧洲议会来制宪。欧洲宪法由成员国合适的宪法机构批准，一旦多数国家批准，即可生效。他相信由于各种原因，在由代表民意的人组成的制宪会议中，赞成联邦机构的主张可能会比民族主义更强大。[2]（PP89—90）虽然1957年的罗马条约中规定了欧洲议会将要直接选举，也规定了它的作用，但斯皮内利认为，欧洲议会是“条约的谈判者对民主——联邦主义者主张做出的一种几乎纯粹形式上的让步”。欧洲议会在职能主义的方案中受到各种限制。在莫内的欧洲概念中虽然有其一席之地，但是他的职能主义却常常使议会的作用受到损害，使它有边缘化的危险。斯皮内利的联邦主义——通过立宪主义的直接道路——则给予议会的机构在条约谈判中以核心的、实际上是关键性的位置。[1]（P93）
1969年共同体国家的海牙首脑会议提出了共同体完成、加深和扩大的口号， 提出建立欧洲经济与货币联盟。1972年共同体委员会发表《维德尔报告》，考察了与扩大欧洲议会权力相关的一系列问题。1975年提出了《廷德曼斯报告》，主题是关于欧洲联盟的设想，指出共同体要有单一的决策中心，要走向共同的对外政策，要加强欧洲议会的权力和地位，明确欧洲理事会（共同体国家政府首脑会议）的作用，部长理事会实行更多的多数表决，使共同体委员会更好地行使赋予它的执行权力等，为此对罗马条约作适当的修改。[3]（PP143—149）1981年， 出现了“根舍——科隆博建议”，提出了“欧洲联盟法草案”，其中也要求改革共同体机构和决策程序、加强欧洲议会作用等。
这些建议、报告、声明等在一定程度上符合斯皮内利的愿望， 但又与他的主张有距离，实际取得的进展则更为有限。斯皮内利指出海牙会议“除了原则性的声明之外，没有更多的东西，相信可以通过现有的渠道获得实际的进展，可是重要的东西一无所获：关于经济与货币联盟的雄心勃勃的设想是以脆弱的许诺来实行的，这种许诺是完全不够的，而且很快就被货币危机所推翻了。”[1]（P71）他认为廷德曼斯等人从思想意识上看是好的欧洲人，满怀良好愿望，但一遇抵制就投降了，没有保证取得他们真诚目标的手段。廷德曼斯给欧洲联盟下了定义，但没有具体指出，也没有坚持实现欧洲联盟的必要手段。廷德曼斯报告“其结果就是一直没有结果”。[1]（P90）他认为“根舍——科隆博建议”仍然没有超出政府间原则。1981年斯皮内利曾在欧洲议会上警告说，在各民族国家的精英们那里不会取得什么进展，因为他们有限的眼光就是偏向于政府间合作，这种合作既缺乏实质又不持久。他认为，只有欧洲议会才能成为具有超越现状眼光的真正立宪机构。[1]（P129）总之， 斯皮内利不满于局部的、缓慢的和零星的改革建议，哪怕它们在不同程度上符合他所主张的方向。他以欧洲议会为舞台积极活动，要求制定新联邦式的欧洲宪法或条约，取代罗马条约，就是一个企图大刀阔斧地实现全盘改革的尝试。
二
在推动欧洲一体化的过程中， 斯皮内利的一个重要策略思想就是“利用危机”。“只有在这种危机时刻，各国政府才会对以欧洲为取向的建议予以更多的关注……有时它们会超出简单的政府间的承诺，并决定创造或加强某种共同行动的中心，以促进符合全体利益的共同任务的实现……。”[1]（PP134—136） 他认为这种危机必然会出现，因为“现在是民族国家的历史性危机的阶段”，以维持绝对国家主权为基础的欧洲统一政策也会出现危机，政府间合作不能提供解决危机的有效手段。[2]（P89）70年代末80年代初，欧洲面临严重的挑战，长期的经济衰退，日益下降的国际竞争力，共同体机构缺乏活力，决策陷于瘫痪状态，撒切尔夫人执政后以强硬的态度索要“我们的钱”等，使人们普遍感到共同体需要重新振作起来。在斯皮内利看来正是一个可利用的“危机时刻”。此时欧洲议会已经实现直接选举，斯皮内利作为欧洲议会的议员，把欧洲议会直接选举看成是对于发起一次共同体宪制改革的授权。[4]（P123）他在1983年6月的一次讲话中强调说，欧洲议会必须坚持自己的独享权力，反对任何把起草宪法的权力转交给贤人、外交官、部长或其他人的企图，如果欧洲议会在这个问题上让步，就会使自己沦为一个清谈馆，放弃作为共同体公民代表者的地位，这也就是否定了举行选举的真正目的。肯定会有不少人反对欧洲议会的这种要求，但如果放弃这一立场，将导致争取欧洲联盟的斗争全线崩溃。[5]
1980年6月25日，斯皮内利在给欧洲议员传阅的信中，力倡欧洲议会承担起制宪的作用。他警告说，共同体建设进展迟缓，原因在于“政府间”原则占了主导，使共同体的机构既无效率又不符合民主原则。共同体现存的机构、程序和权力注定会使它“经历越来越频繁的瘫痪性危机”。欧洲议会必须行动起来。他强调说，共同体的改革问题至关重要，不能让政治家和外交官们处理。有八位欧洲议员首先做出了响应，他们于1980年7月在斯特拉斯堡“鳄鱼”饭店聚会， 一致认为欧洲议会有责任承担起就改革进行讨论和表决的责任，这些改革应提交给成员国恰当的立宪机构批准，以避免在部长理事会的工作班子那里被埋葬掉。他们决定每月举行一次会议，并在各自的跨国议会党团和欧洲议会中施加影响。“鳄鱼俱乐部”产生了。到1980年12月，有近80名欧洲议员对“鳄鱼俱乐部”的目标感兴趣。他们逐渐形成共识：需要用一个新的条约来代替原来的共同体条约，以一个新的欧洲联盟来代替原来的共同体。于是起草了“鳄鱼决议草案”，建议成立专门机构，致力于讨论共同体改革和起草相应文件。1981年7月，修改后的所谓“鳄鱼决议”在欧洲议会通过。 欧洲议会关于共同体改革问题的委员会随即成立，共有37名成员，委员会的主席是意大利社会党人莫罗·费里。斯皮内利为报告总起草人，正式称呼是“报告起草协调人”，下面有六位起草人，分别负责起草报告的某一部分。1984年斯皮内利成为委员会主席。他努力使各派达成广泛的协议，作为各主要政治集团间诚实的中间人而受到倚重。
委员会的工作分三个阶段。[6]（PP147—151）第一阶段是确定改革的指导方针。为了减少争执，决定避免讨论联邦主义、政府间主义等。斯皮内利提出了一份“指导方针”草案，经过修改后于1982年5月被委员会采纳。 “指导方针”再次强调有必要建立一个超越共同体现有的政治和立法框架的联盟，以便更有效地处理欧洲面对的问题，特别是经济、货币、社会领域的问题，并在国际关系和安全领域逐步制定共同政策。当时设想是以共同体机构为基础，“消除现存的缺陷并使联盟能够担负新的任务并增加它的权限”。这将包括加强共同体委员会，使之作为“联盟的关键机构”和执行机构；部长理事会与欧洲议会共同行使立法权，“它们的授权分别来自各成员国和联盟的公民”；采取措施使部长理事会能通过适当的程序迅速地执行其权限范围内的决策，用多数表决取代一致通过；明确政府间性质的欧洲理事会的作用和权力；加强欧洲政治外交合作与条约的关联；使欧洲议会能够参与执行机构（即委员会）的组成工作；等等。辅助性原则被认为是联盟的主要原则之一。1982年7月，“指导性原则”的决议经过少许修改在欧洲议会通过。
在第二阶段，起草关于新条约内容的详细建议。各报告起草人起草了工作文件，并在委员会内进行讨论、修改、再讨论。最后斯皮内利在综合基础上提出一个新的文本，供委员会作最后一轮修改。1983年7月委员会通过了文本。随后欧洲议会于9月14日通过了相应的决议。同一天斯皮内利在欧洲议会发表“为联盟而斗争”的演说，论述了欧共体进行全面改革的理由。他指出，共同体面对一系列内部和外部的困难和问题，不是单个的国家能够应对和解决的，迫切需要各国的共同努力。但是欧洲缺乏足以把共同的感受转化成共同政治意志的欧洲制度系统，缺乏一个能够围绕共同意志形成广泛而可靠的共识，并在国际行动中保证必要协调的体系，这就导致“一种巨大的危险，即在世界政治范围内，我们共同体会因缺乏这种协调而丧失其意义，而我们每个国家都回到追求过时的民族主权的幻觉。”他指出，共同体需要保证共同性和一致性，在必要时需要承担起在欧洲层次上行动的直接责任，但是共同体却既没有必要的权力也没有必要的机构来应对这些问题。“我们的委员会承诺了伟大的计划，而后却甚至不敢对这些计划进行仔细的思考，因为担心它们得不到批准；我们的欧洲理事会规划了伟大的目标，但随后就让部长理事会——它受十个成员国不同思路的支配——去模糊这些目标并让它们消融掉；我们的议会庄重地批准了……伟大的决议，但随后就不得不听任这些决议遭到忽视而从不实施。”他说，由于这些理由“有必要对共同体和关于政治合作和欧洲货币体系的类共同体机构进行改革”，这些理由足以回答关于共同体向欧洲联盟方向发展无需进行许多改革的批评意见。[3]（PP173—175） 他还引用了海明威的故事：一个渔夫打了一条大鱼，可当他把鱼系在船舷边拖回港湾时，却发现鱼却被鲨鱼吃得只剩下骨架了。认为“当即将举行投票时，议会将要抓住它有史以来最大的一条鱼，但是必须将它拖回岸边，因为总是有鲨鱼试图吞食它。我们要努力避免只把一副鱼骨拖回岸边。”[5]
第三阶段是把决议“转化”成以正式的法律措辞的条约草案。 委员会指定四位法学教授与斯皮内利和委员会秘书处举行了一系列会议，并与各部分起草人讨论相关部分。条约草案起草后，斯皮内利希望它作为已经定稿只待批准的文件。他担心如果只作为一个供讨论的文件提出，可能从一开始就降低其影响，并导致无休无止的讨论。他强调在审议和批准的过程中，即使需要对文本进行调整，也应限制在必需的、最的低限度内，因为它是由一个欧洲主要政党都有代表参加的议会起草的。[6]（P153）
1984年2月14日，欧洲议会通过了《欧洲联盟条约草案》和相关决议。“条约草案”宣布要建立一个欧洲联盟。联盟将保持原来共同体的基本框架和法律权力，但修改其决策程序，并扩大它在经济、社会和政治等领域某些方面的权力，加强了联盟委员会的执行权限和欧洲议会的立法权限。条约规定“在本条约授予联盟以独享权限的领域，联盟机构将拥有唯一的行动权力；民族国家权力机构只能在联盟法律规定的范围内制定立法。在联盟立法以前，各国的立法将继续有效。”而“在本条约授予联盟以并行权力的领域，则只要联盟尚未立法，成员国就将继续行动。联盟将只执行那些共同行动能比成员国单独行动更好地解决的任务，特别是那些由于其规模和影响超越了民族国家范围而需要由联盟采取行动的任务。”这就是关于联盟与成员国关系的所谓“辅助性原则”。条约规定联盟理事会（the Council of the Union，由部长理事会改组而来）按简单多数表决， 但在条约中有具体规定的问题上，则实行绝对多数或特定多数（即三分之二多数）表决，或实行全体一致表决。在十年的过渡期内，如因某项决议被认定损害到重大的国家利益（需由联盟委员会认定），则可以推迟表决以便复议；规定联盟委员会（the Commision）应在欧洲议会选举后六个月内就任，其主席由欧洲理事会（the European Council）在每届欧洲议会任期开始之时任命，委员会主席应在与欧洲理事会磋商后组成委员会，委员会向欧洲议会提出施政纲领，在议会授权后开始就职；欧洲理事会纳入条约的框架，这是它成立以来首次纳入条约；欧洲理事会由成员国政府或国家首脑组成，欧盟委员会主席应参加欧洲理事会的工作，欧洲理事会有广泛的职能，包括在合作领域制定建议和表态，在条约规定的涉及扩大联盟权限的问题上作决定，任命联盟委员会主席，向联盟的其他机构提出意见，定期向欧洲议会通报有关情况，回答欧洲议员的质询，履行条约授予的其他权力等。条约还就内部市场建设，实现人员、服务、商品和资本的自由流动，社会和卫生政策，以合作方式处理国际关系问题等方面作了规定，并规定在对外政策合作领域由欧洲理事会负责，并由联盟理事会执行，联盟委员会可以根据欧洲理事会或联盟理事会的要求提出具体的政策和行动建议。[3]（P176—181）
一位欧洲联邦主义者理查德·科尔贝特归纳了这个文件带来的变化：一是扩大了共同体/联盟的权限范围，并在条约中使外交政策合作和司法合作正式化（并有可能在将来由“合作”转向“共同行动”）；二是通过扩大理事会内多数表决的范围和加强委员会的执行权力而增加了共同体体制的效率；三是通过扩大欧洲议会的权力，给予它在立法方面与理事会共同决定的权力和在每一次欧洲选举后确认新一届共同体委员会的权利。但他也指出，“条约草案”虽然在某些方面对共同体现状有所突破，但它还是追求连续性和渐进性。条约规定的欧洲联盟只是加强共同体的联邦特点而已。它仍然依赖成员国政府来贯彻落实联盟法律，它没有自己的军队和警察，它将实行“辅助性原则”，一系列重大问题是由政府间的欧洲理事会掌握的。斯皮内利也说：“它不是一个大跃进，而只是使共同体能够有腿向前走。”[6] （P168—169）有人指出它“勾画了一个联邦国家的蓝图”。[7]（P53） 但也有人认为，“条约草案”很难看成是欧洲联邦的蓝图，实际上，它连“欧洲联邦”的措辞也没有用。“条约草案”只是“没有联邦的联邦主义”。[1]（P170—172）显然，它是兼顾各种意见的产物，与斯皮内利通过制宪建立欧洲联邦的一贯主张还是有距离。
三
1984年2月14日，欧洲议会通过“条约草案”，斯皮内利在欧洲议会发表讲话说，现在正处于新的起点上，包含在“条约草案”和决议中的思想存在于议会大多数人的心中，他只是充当了助产士，帮助议会生下这个孩子，“现在我们必须使它成活下来。”[5]使“条约草案”得到各国批准并生效，是使它“成活”的关键。斯皮内利的设想是，欧洲议会通过《欧洲联盟条约草案》后，应提交各国议会和政府批准。当时多数议员，包括“鳄鱼”集团的成员都认识到，要使各国批准决非易事，所以希望绕过现存的《欧洲共同体条约》中关于修改条约需要全体成员国一致同意的规定。斯皮内利主张，即使一两个成员国不批准条约草案，它也应生效。
为了争取各国批准“条约草案”， 斯皮内利主张欧洲议会议长亲自或派人访问各国，要求各国政府制定批准条约的程序。同时各国议会应对政府施加压力，促其批准。在1984年2月欧洲议会讨论“条约草案”的时候， 斯皮内利就要求法国政府“思考欧洲的危机”并“以比以往更大的力度和想象力”来处理这种危机。他说：“我们希望法国任欧洲理事会主席不仅仅是对我们说一些套话，而是做更多的事情……我们希望法国政府……采纳这个条约草案，那样法国任主席的这六个月就会载入史册。”[1]（P183—184）当时法国正担任欧洲理事会的主席国，斯皮内利认为，法国及其总统是欧洲议会倡议成功的关键。4月16日，斯皮内利同欧洲议会议长丹克尔特等人一起，会见了法国总统密特朗。他交给密特朗一份备忘录，其中重申“重新发动”欧洲事业的理由，描述了“条约草案”的基本特点。他指出，法国总统处于一种关键性位置，建议他利用适当时机来宣布欧洲必须改弦更张；宣布“条约草案”是采取这一步的可行和现实的基础；以及邀请有兴趣的成员国准备批准新的条约。密特朗答应对此做出响应。1984年6月在共同体首脑枫丹白露会议之前， 斯皮内利又与法国政府进行接触，与法国外长迪马交换了意见。6月8日他写信给密特朗，建议召开一次政府间会议（IGC），接受“条约草案”为基础。斯皮内利说， 政府间会议应该表明“条约草案”中哪些条款应该修改（在欧洲议会的同意下），哪些问题应该增加，应确定与那些不希望参加欧洲联盟的共同体成员国进行谈判的程序，并准备批准条约的程序。[6]（PP178—179）同时， 欧洲议会还派代表团到各成员国走访，促其接受条约草案。斯皮内利本人到了布鲁塞尔、巴黎、都柏林和伦敦。虽然如此，只有比利时和意大利政府对“条约草案”表示了支持。
6月下旬枫丹白露会议召开，担任主席的密特朗建议成立特别委员会，就共同体改革提出方案。该委员会由爱尔兰参议院领袖詹姆斯·杜奇任主席，史称“杜奇委员会”。1985年3月，杜奇委员会，提出了共同体改革的设想， 其中列举了实现欧洲联盟所需要的“优先目标”，包括“内部统一的经济区”，限制部长理事会全体一致表决制，提高欧洲议会的立法作用，欧共体委员会更大的执行权力，还在一些政策领域提出了新的倡议。建议召开政府间会议来谈判一项欧洲联盟条约，并“以欧洲议会通过的条约草案的基本精神和方法为指导”。但也有各种保留意见。英国、丹麦、希腊代表不赞成关于制定欧洲联盟条约和以欧洲议会的“条约草案”精神和方法为指导。[4]（P142） 撒切尔夫人回忆说：“特别委员会提出以‘政府间会议’来评估并修订提议的草案，以建立所谓‘欧洲联盟’，……我倒不认为有召开专门修订条款的政府间会议的必要。”[8]（PP383—384） 撒切尔夫人派外交和英联邦事务部的马尔科姆·里夫金德进入道奇委员会，他是经济上解除管制和市场自由化的坚定主张者，是民族主权的坚定捍卫者。[4]（P141）
尽管如此，政府间会议仍然于1985年9月在卢森堡召开，并于12月举行了首脑会议。但各成员国分歧很大，未能以欧洲议会通过的“条约草案”为基础来制定欧洲联盟条约，而是在1986年2月签署了《单一欧洲法案》， 主要内容是规定分阶段建立欧共体内部统一市场，同时在扩大共同体的权力、提高决策效率和扩大欧洲议会的权力方面有所前进，在一定程度上体现了《欧洲联盟条约草案》和《杜奇报告》中的某些精神和若干内容——从而在一定程度上符合斯皮内利的某些要求，但远非全部。它同样连“联邦”字样都没有提到。
欧洲议会另一可能采取的办法就是直接诉诸民众， 这也是斯皮内利一贯主张的方式。他乐观地相信如果把一项联邦制联盟的条约直接提交给人民，而不经过各国政府，是会得到支持的。1984年6月的欧洲议会选举可能提供这样的机会， 这是欧洲议会的第二次直接选举。但是情况令人失望。在欧洲议会选举中，《欧洲联盟条约草案》并未成为人们关注的突出话题，除了在意大利和比利时的议会得到一些支持之外。[7]（P54）斯皮内利对此感到失望：“在我们就联盟条约草案投票的时候，我曾对你们提到海明威关于渔夫的故事，……现在我们也回到家了，我们也只剩下了鱼骨头。”他准备继续奋斗：“我们必须准备好再次出海去冒险，并准备更好的渔具去抓鱼，而且不要再让鲨鱼把它吃掉了。”[6]（P276）但不久他就于1986年5月去世了。
虽然《欧洲联盟条约草案》没有付诸实施， 它仍然对欧洲一体化进程产生了积极影响。以前欧洲议会和共同体委员会的努力曾包括了欧洲联盟的目标，但并未提出明确的计划和具体的方案。斯皮内利既有目标，又进行不懈的努力，积极推动议会制定新的条约，形成了建立欧洲联盟的方案。他和“鳄鱼”集团为制定和通过“条约草案”所进行的积极活动，是为联邦式的欧洲一体化而奋斗的历程的最高点和最重要的成果。这些努力推动了《单一欧洲法案》的产生和欧共体的改革，推动了欧洲一体化走出“硬化症”，重新获得活力。《欧洲联盟条约草案》虽然当时没有被成员国采纳，但它是一个重要的文献，实际上成为90年代通过的《欧洲联盟条约》（“马斯特里赫特条约”）的先导，在一定意义上为其作了准备，打下了基础。故而有评论称“斯皮内利是马斯特里赫特条约的真正设计师”。[10]在这个意义上，他对于由欧共体走向欧洲联盟所作的贡献，比他对《欧洲联盟条约草案》内容打上的具体印记更为重要。
实际上，斯皮内利制定欧洲联盟宪法的主张此后一直影响、 鼓舞着欧洲联邦主义者，他们把斯皮内利作为一面旗帜。他们认为欧盟已取得的成果完全不够，继续呼吁制定联邦制宪法，实现欧洲合众国，认为只有这样才能把美国的霸权变成美欧平等的关系，促进多极世界的形成。进入21世纪之际，制定欧盟宪法的呼声再次高涨。近年来，由法国前总统德斯坦主持起草了欧洲联盟的宪法（亦译“宪章”）。这正是斯皮内利曾为之努力的目标，部分地体现了他的要求和主张的方向。不过，《欧盟宪章》在2003年12月的欧盟首脑会议上，还是遭到了搁浅。2003年，当欧盟制宪问题讨论沸沸扬扬之际，美国《华盛顿时报》发表“主权仍然活在欧洲”的社论。[11]这篇社论道出了问题的核心和实质。欧洲要实现跨越民族国家主权的欧洲联邦，或欧洲合众国，其道路要比斯皮内利所设想的更为复杂艰难、曲折漫长。
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