| 明清史 |
战时日本对外决策机制探析
陆伟
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年04期
【原文出处】《史学集刊》(长春)2005年01期第68～78页
【作者简介】陆伟，同济大学文法学院国际政治教研室副教授。(上海 200331)
【关 键 词】天皇/元老重臣/外务省/军部/御前会议/大本营政府联络会议
近年来，随着抗日战争研究的不断深化，一大批富有开创性的、高质量的成果相继问 世。然而一些基础的、涉及到全局的重大课题研究，却受到忽视和冷落。战时日本对外 决策机制问题，就是其中鲜有论及的命题。其影响不仅关系到对战时日本扩张战略的正 确说明，和其不断扩大战争规模决策过程内幕真相的揭示，而且也涉及到对日本战争责 任的追究和侵略罪行的清算。这一研究的主要难点在于：一是明治宪法体制确定的“辅 弼”和“多元竞存”两大精神，造成责权之间关系的模糊；二是战时日本对外决策程序 不依赖制度，是一种随机的、非规范运作。鉴此，本文将制度组织与实际运作结合起来 考察，通过运用相关部门的档案及决策者的私人日记、笔记、手忆、回忆录等一手资料 ，分析重大对外政策的决定过程，以揭示战时日本对外决策的权力结构、决策中枢的地 位与作用及决策运作的特点。
一
1937年7月7日，日本挑起卢沟桥事变，将九一八事变以来的局部军事行动扩大为全面 侵略战争。消除由统帅权独立原则造成的统帅与国务之间长期的矛盾和倾轧，建立适应 “速战速决”的快速决策机制，成为日本统治集团内各派政治势力的迫切要求。经过内 阁军部的一番讨价还价，决定在纯粹由统帅部构成的大本营之外，另置“关于政战联携 的会议协商”机构，命名为“大本营政府联络会议及御前会议”，作为对外决策的最高 权力机关。据11月19日阁议发表的决议称：“鉴于政战两略一致对处理事变最为紧要， 特别需要采取措施保持大本营和政府之间紧密联系。”为此，根据需要“就政战相连的 重要议题，召开有关阁僚和统帅部首脑之间的会谈。同时特别就紧急重大事项奏请御前 会议”。并规定，前者的会谈由内阁总理大臣、陆海军大臣及其它相关的阁僚、参谋总 长和军令部部长参加，根据需要临时增加有关人员；后者的御前会议除了上述人员参加 外，还可以让由敕旨召见的人员列席。且会议的奏请通常经大本营和政府方面协商后， 由总理大臣或两总长执行之。此外，事务性的事项由内阁书记长官、陆海军两省的军务 局长时常保持密切联系予以处理。[1]显然，联络会议形式从一开始就呈现出如下特点 ：1.它不是根据官制设立的常设机关，而是随意召集的协议体；2.它没有消除统帅和国 务间的分裂，只是借助于联络会议的平台，使各方的主张并行不悖地存于一炉；3.由内 阁书记长官和陆海军的军务局长作为三方代表出任干事，保证了政府和军部在对外政策 运筹过程中拥有相同的发言权，也使三者的事先事务性联络成为决策过程的关键环节， 而三方各自内部的政策起草，则为最终形成合议确立了轮廓和基调。因此，联络会议迎 合了多元分立的政治体制，并不具有作为国家最高决策机构的权威，仅是调和各方意见 的场所。但它作为对外政策的最终协调决定机构的地位是不容置疑的。如表所示，战时 日本重大对外政策决议，均由大本营政府联络会议或以御前会议的名义作出。(见表)
有不少日本学者都对大本营联络会议及御前会议的作用提出质疑，认为它无力左右日 本对外政策的确定，充其量仅是一种礼节性的机构。[2]这种观点与实际的决策流程并 不相符。事实上，自该会议设立后，每遇重大外交战略选择关头，政府、陆军、海军频 频聚首，进行联络磋商。因为在既有的多元权力构造中，任何一方的政策主张只有提交 联络会议形成“合议”后，才能上升为国策。第一届近卫内阁召开7次联络会议，形成 了“不以国民政府(蒋介石政权)为对手”的路线。第二届近卫内阁召开的联络会议多达 39次，通过了缔结三国同盟、介入泰国、法属印度支那纷争等一揽子对外政策。第三次 近卫内阁召开的联络会议也有20次之多，作出了武力南进、日美交涉等重大的外交决策 。1938年1月因参谋本部与政府在是否继续以国民政府为对手的问题上产生严重分歧， 联络会议中断2年之久，致使四(五)相会议在此后的平沼、阿部、米内三届内阁时期成 为决策运作的主要组织形式。为此，统帅部忧虑外交政策的决定权为政府所垄断，力促 尽快恢复联络会议的形式，并使“本会议所决定的事项拥有比内阁会议更大的效力，从 而作为帝国指导战争上的国策，强力执行”。[3](P62)在此决策机制恢复的情况下，日 本战争指导集团才得以通过引导日本由中日战争进一步扩大为太平洋战争的一系列重大 对外政策。1944年小矶内阁成立后，联络会议改名为最高战争指导会议，意在进一步发 挥该机构的决策功能，以便统一规划使日本“体面”结束战争、免遭败亡的对外媾和策 略。这段时期召开的联络会议的次数远远超过了三届近卫内阁。仅有记载的以大本营政 府联络会议和大本营政府联络恳谈会名义召集的外交政策磋商，在1940年11月以来的3 年零3个月间，就分别达到了145次和42次，另加一次御前会议。如此频繁的举行，表明 联络会议作为不成文的外交政策的最终协调决定机构，已成为多元政治权力集团的共识 。
然而也必须指出，在整个战争阶段，联络会议虽基本发挥了对外政策最终决定机构的 职能，但并不意味着所有重大的对外政策均出自于此。这除了制度上它只是松散的协议 体这一自身的缺陷之外，还主要是由于其所审议的，仅是被认为同时涉及到统帅和外交 两面的重大事宜，而对军部不感兴趣的所谓“不便置喙”的外交事务性的问题，则多半 未列入议题。更何况在中断召集2年半之久的时间里，它自动放弃了其应履行的职能。
四相会议(有时藏相也列席，即成五相会议)的存在，弥补了联络会议外交决策上的上 述缺陷。它自1933年8月斋藤内阁召集以来，渐成为惯例。从当时设立的初衷来看，主 要是为确立首相等少数阁僚的核心地位，强化内阁的决策权威和效率，掣肘军部势力的 坐大。[4]实际上战前日本重大的外交国防方针均是经由它的审议上升为国策的。为日 本奠定对外扩张战略基调的臭名昭著的《国策基准》，即是它在1936年8月炮制的“杰 作”。侵华战争爆发后，近卫内阁设想把这一会议组织改造成“战时内阁”，以统一军 政大权，对抗企图将战时对外政策的决定权独揽于军部手中的大本营。尽管这一愿望随 着大本营政府联络会议的设立而落空，但四相会议的决策运作方式，在战时绝大部分时 间里，一直为各届内阁所重视和采用，它与大本营政府联络会议并列，成为战时日本外 交政策运作的主要组织形式，其作用并没有受到各方多大的质疑。这主要是因为，政府 大本营联络会议本身就脱胎于四相会议，在四相中，陆相、海相代表着统帅一方，军部 通过他们显示对外政策主张，介入决策过程。联络会议即沿袭了这种会议方法，只是在 人员构成上各自向局课级幕僚扩散。因此可以说联络会议是四相会议的“扩大版”；而 四相会议则是联络会议的“内核”。四(五)相会议亦是不依制度的非常规运作，它视国 内外的情势临时召集，通常每周召开两次。除重大的对外政策外，专就外交政策中具体 的、事务性强的问题进行商议。以第一次近卫内阁时期的四相会议为例，它的主要议题 是：第一，蒋政权的处理；第二，中央政府设立纲要；第三，外交；第四，内政；第五 ，对华机构设立纲要。[5]同时，在大本营政府联络会议停止运转的情况下，宣战、媾 和等重大对外国策的决定权亦集于四(五)相会议一身。平沼、阿部、米内三届内阁均以 四(五)相作为决策运作的主要方式。然而，由于统帅部内参谋本部与陆军省、军令部与 海军省时常发生龃龉，在前者看来，陆相和海相并不能完全体现统帅部的意志，四相会 议的协商机制，往往会造成国务干预统帅的情况发生。于是，当参谋本部、军令部借口 “统帅权干犯”，对其通过的重大外交决策提出异议时，四相会议只有通过同统帅系统 充分的意见调整后，才能最终形成定案。
“合议制”决策运行的基础，源自各权力集团内部的政策酝酿。在战时状态下，能对 外交政策的制定产生重大影响的政治势力是政府(外务省)、陆军、海军。
由于军事是战时对外政策的核心内容，造成本来就独立于政府系统之外的陆海军更居 于举足轻重的地位，它们动辄以“侵犯统帅权”为借口，强使自己的政策主张在外交决 策中得到体现。军部介入外交决策过程，其作用和影响表现为：一是自行拟定“陆军版 ”和“海军版”的外交政策议案。在陆军两大系统中，参谋本部内战争初始阶段与外交 政策制定相关的部门，主要是第一部(作战部)第二课(作战课)。该课除了承担作战业务 外，还掌管战争指导和兵站等重要业务。[6](P16)随着战局陷入胶着状态，这种作战至 上主义无法应付日益复杂的国际形势的局限愈见突出。1940年10月，在参谋次长直接领 导下，特设了战争指导班(大本营第20班)，从此凡涉及外交政策的立案，均归该机构负 责起草。它一般在征询参谋本部各部课意见的基础上，制定外交的一般战略方针，以参 谋本部事务当局案或参谋本部案的形式，提交大本营政府联络会议。[3](P64)陆军省内 外交战略制定的主管部门隶属于军务局下的军务课。根据陆军业务分管规程，该课承担 国防政策、国际条约、与议会交涉、普及国防思想等事项，被称为“陆军系统内外交和 内政的窗口”。下设内政班、外交班、中国班和满洲班。[6](P17)而海军方面则以军令 部第一部直属部员为中心起草外交议案。甲、乙、丙、丁部员分别负责国防方针和用兵 纲领、编制和对苏政策、对美政策和演习、对华政策和对陆军折冲等业务。[7](P398) 陆海军在各自完成内部的外交政策起草作业后，再由双方的局部长聚首，进行数回合的 意见调整和讨价还价，最终确定为大本营案；[3](P64)二是行使帷幄上奏权，获取天皇 对军部战略方针的“允裁”和“奉敕传宣”。《内阁官制》第7条规定，事关军机军令 ，由参谋总长和军令部长直接上奏天皇，内阁只能在事后接受关于允裁结果的通报。[8 ](P289)这就保证了军部对统帅事宜密切相关的外交政策的独断权和服从于军事战略“ 至上主义”要求的外交战略取向的决定权。据不完全统计，仅1941年9月至1944年12月 ，由陆军统帅部为获得有关作战方针、计划的允裁而向天皇的上奏达145次，平均每年4 0余次；而在1941-1945年，由陆海军统帅部以天皇名义，颁布“大陆命”和“大海命” ，即“奉敕传宣”分别为852次和57次。[9](P12-29)上述上奏其实有许多涉及到处理与 他国关系，展开对外交涉等事宜，这点姑且不论。仅就名义上的作战计划，亦在很大程 度上左右着对外形势的判断，成为外交战略方向选择的重要依据；三是直接介入外交领 域，参与实际外交活动。战时军人外相出现过三人：宇垣一成、野村吉三郎、丰田贞次 郎。[10](P152)而由军人出任驻外大使、公使不在少数。尤其是与战时日本关系最为重 大的大国驻在大使均为军人把持。如驻苏大使建川美次陆军中将、驻德大使大岛浩陆军 中将、驻美大使野村吉三郎海军大将。据统计，在外务省任职的现役军人总计达110人 。[10](P184)统帅部通过他们对外交活动施予重大影响，并保持与外交省联络渠道的畅 通，使自己的战略思想在外交政策中得到更多的体现。此外，军部还向各主要国家的首 都派出武官，越过正常外交程序，另辟与驻在国实行外交交涉的渠道。
陆海军对外交的介入和蚕食，大大挤压了外务省的权限和活动范围，但并不等于说外 务省在决定对外政策时变得毫无作为。内阁官制第5条将“外国条约及重要国际条约” 列为内阁会议讨论的事项；公式令第13条更是明确规定“国书及其它外交上的亲书、条 约批准书等只有经过外务大臣副署后，才能生效”。[11]上述条列从法理上确保了外务 省作为对外决策中枢机关的一元，而不至于陷入权力边缘化。
外务省下属的机构，主要有东亚局、欧亚局、美洲局、通商局、条约局、情报局、文 化事业部、调查局、南洋局、战时经济局等。各部局内又有若干课，职责分明，各司其 政。[2](P35-36)重大外交政策的制定，一般在外相、政务次官、次官、顾问的主持下 ，由相关局课承担。同时，有时需要协调各局部课的立场、以便迅速形成外务省统一的 政策主张时，重大的外交政策往往由“事变企画委员会”和“对美政策审议会”[12](P 288)作出。在外交决策过程中，外务省足以行使其职权并由此发挥重大影响力，主要表 现在：其一，起草政府的对外政策声明。侵华战争初期，表明日本对华政策发生重大变 化的“不以国民政府为对手”的声明，即出自主管局课——东亚局第一课之手。甚至连 遣词亦是经过其一番仔细勘酌之后确定下来。如特意不用“相手”，而采用“对手”； [12](P288)其二，决定国策案中外交部分的政策原则。既有处理国际关系的指导方针等 一般的政策理念，又包括对他国交涉的具体方案等专业性很强的内容。外务省的上述权 限，令一再以“统帅权”的扩大解释图谋越权的军部一愁莫展。1941年10月，联络会议 围绕《帝国国策执行纲要》连日展开争论；外相东乡茂德就涉及到外交重要事项的日美 交涉，提交了由美洲局起草的甲、乙两案，遭到参谋本部的强烈反对。但在东乡不惜辞 去外相的强硬表示面前，只好作出让步。[12](P604)难怪再强硬的军务局长武藤章也不 得不为了探询外务省的意向，定期与内阁书记官富田共进午餐，不惜将大部分精力用于 谋求与外务省的政策谅解上；[6](P24-26)其三，掌控着正式外交交涉渠道。在日蒋和 谈、树立汪伪政权、缔结三国同盟、日美交涉、对苏媾和等过程中，军部均行介入，但 只能以秘密渠道厕身其间。其原因是多方面的，但主要还是军部对自己越权行为的顾忌 。外务省对交涉大权的掌控少有旁落。1939年苏德互不侵犯条约的签订，不啻给秘密从 事枢轴同盟交涉的陆军当头一棒。外务省借机发难，任命野村吉三郎为外相，更迭了亲 军的驻德、意大使，并宣布改变外交路线，实行“一心一意”向解决中日事变迈进的所 谓“自主外交” = “中道外交”。[12](P433-434)及至1940年上半年希特勒闪电战在 西欧大获全胜后，外务省出于给美国施加强大压力，迫使其在东亚问题上收手的目的， 转而推行三国同盟路线。为突出外务省在此政策运作上的核心地位，松冈洋右外相否决 了陆海军原来的《日德意强化提携案》，重新拟定了旨在将对英军事同盟扩大为对英美 军事同盟的新案，并“自己一任”地操纵与德、意交涉过程，使外务省完整导演了缔结 三国同盟这一幕外交大戏。[13](P19-38)
由此看来，无论是陆、海军，还是外务省，都不具有对外交政策的最终决定权。从本 质上说，他们对外交政策的影响力，只能被限制在辅弼或辅翼的职责范围内。然而，既 然日本国策的制定其实就是反复折冲的合议过程，各派的政策主张在彼此包容中存在下 来，因而他们都在对外决策过程中，行使相当大的发言权。此外，按照宪法，枢密院作 为天皇的咨询机构，它的职责是对敕命下发的有关“外国交涉及承诺”的政府提案进行 审议，开陈意见，以供天皇参考，[14](P47)自然它在外交政策决定过程中具有影响力 。事实上，在20世纪30年代上半期，枢密院对于伦敦海军军缩条约等重大外交议案的通 过，起到了决定性作用，[15](P320-350)以至被政府视为“鬼门”，不能触犯的“神” 。[8](P214)然而，随着政党内阁的崩溃和所谓“举国一致”内阁的建立，它在外交上 的权限逐渐弱化。至战争爆发后，其影响仅为枢密院议长代表天皇，在御前会议上礼节 性地提出质问。鉴此，本文未将它列入考察范畴。
二
处于日本外交决策中枢的人群中，最为主要和关键的非天皇莫属。这不仅是基于明治 宪法对天皇地位的规定，更重要的是天皇本人亦强烈要求表现国家最高统帅的本色，因 而热衷于对外交政策的实际指导。明治宪法赋予天皇至高无上的权力：第1条：“大日 本帝国由万世一系的天皇统治之”；第3条：“天皇神圣不可侵犯”；第4条：“天皇总 揽统治权”；自第5条至16条具体罗列了天皇的统治大权，包括：立法权、法律批准公 布执行权、议会召集解散权、敕令发布权、命令发布权、官制制定权和官吏的任免权、 陆海军统帅权和编成权、宣战媾和与条约缔结权、戒严宣布权、荣典授予权、恩赦权等 ，无所不及。尽管为贯彻君主立宪的精神和避免因亲政引起重大责任而危及神圣地位， 天皇往往以一种超然的态度，将上述权利交由各个辅弼(翼)机关实际运作。但在重大决 策关头，天皇意欲直接行使大权亦确实有了充足的法律依据。而统帅和政府间的“不一 致”则为其干预政治提供了良机。[16]特别是对需要快速而有效地体现国家整体意志的 战时外交决策，天皇的最终决断显得尤为重要。随着战局的扩大，天皇亲政的欲望亦日 趋强烈，以各种方式发挥对外交的巨大影响力。
第一，以“下问”和“发言”，指导军事、外交战略方针的制定。
在重大的军事、外交方针决定之前，必须由首相、参谋总长和军令部长分别上奏天皇 。必要时，天皇还可召见具体负责政策起草的幕僚。只有在经过天皇的“下问”(“御 下问”)和“发言”(“御言叶”)两道大关后，方能得到“允裁”。天皇的“下问”绝 非走过场，大到国际战略的根本原则，小到具体的军事战术，无一不提出自己的强烈质 疑。辅弼者不经过精心准备，就会招致呵责，甚至罢官，以至上奏者事先都要忐忑不安 地揣摩天皇可能的提问，作成“御下问奉答案”。专门为首相兼陆相东条英机起草奉答 案的陆军省军务局长佐藤贤了在谈及上奏时的紧张心情时说到：“陛下的记忆力极强… …，常常会引出过去的事情，尖锐的下问，其它大臣有时穷于应答，预先得设想天皇的 提问，甚至如何答辩都需准备。这多是军务局的工作，担任局长的我及其属下均叫苦连 天”。[7](P21)天皇的“下问”委婉地表达对某一政策的不满，并诱导性地暗示自己的 旨意。天皇进而对属下的言行进行批判，或斥责、或褒奖、或鼓励，还进而触景生情， 引经据典、畅谈感想，让辅弼者铭记在心，励行不怠。所以在“下问”的惯例下，天皇 无需直接参与外交决策的全过程和行使正式的批准手续，也能让政策制定者不偏离敕旨 。然而，即便如此，天皇事事表现出作为大元帅的存在，由他的发言直接导致外交、军 事方针重大调整的事例并不鲜见。[18](P362)
第二，通过更换最高决策层，确保自己的外交战略方针实施。
作为国家最高元首，天皇握有任免行政军事长官的大权。从表面上看，天皇似乎都是 指示元老或内大臣推荐人选，进而不加拒绝地照单接受。然而这只不过是为避免用人不 当而使天皇沾染“瑕疵”的官样文章。事实上，举荐者事先早已得到天皇的强烈暗示或 背地授意。内大臣汤浅仓平向元老西园寺公望的秘书原田熊雄泄漏天机：他之所以推荐 阿部信行为首相，是基于天皇指名道姓地安排：“还是让阿部来做吧”。天皇的心思是 让阿部出任首相，再任命合适的陆军大臣，即可对陆军进行整肃。这其中内情自然不能 对外说。汤浅还透露，天皇明确表示：“陆军大臣由梅津(美治郎)和畑 (俊六) 二人中产生。除此人选，自己无意承认”。[19](P61-62)果然畑俊六登上了陆 相的宝座。不久汤浅因病请辞，宫臣侍侧纷纷推举重量级人物继任，但都因不符合天皇 的“对外交尤其是国际关系有相当底蕴的人，才适合做内大臣”[20](P15)的标准而遭到 否决。最终天皇出人意料地任命木户幸一为内大臣。事实证明，这一人事变动直接导致 了对东条英机的重用，从而对日本发动太平洋战争产生了举足轻重的影响。1940年9月， 日德意军事同盟缔结前夕，天皇意识到对美英一战不可逆转，决定让皇族两成员闲院宫 和伏见宫分别辞去陆军参谋总长和海军军令部部长之职，目的在于不使皇族承担开战之 责和进而避免自己受到牵连。透过上述重大人事任免，非常清楚地看出天皇对外政策取 向的变化，即其心理的天秤急剧地向扩大对外侵略战争的方向倾斜。难怪天皇最亲信的 木户幸一在天皇刚一流露出让皇族人员辞职的意向时，就准确地预见到“天皇终于下了 重大决心”。[21](P823)
第三，以“指示”和“诏书”，直接行使外交最高决策者的权力。
如果说天皇通过上述途径指导外交，无法清晰地展现其在对外决策中的真实行为和理 念的话，那么，以正式的“指示”和“诏书”等形式直接介入外交领域，则淋漓尽致地 表现出天皇作为外交最高决策者的地位和作用。每届内阁组成，首相均要拜见天皇，接 受指示。其中关于对外政策的训示，占有绝大的比重。天皇的外交训令看似笼统，但深 谙为政之道的大臣们个个心领神会：天皇的三言两语实为本届政府的对外政策定下了基 调。1939年8月，天皇指示阿部首相应采取对英美协调外交，这是天皇鉴于对日本的国 力现状，担心因签订日德意三国同盟条约，公然与苏联为敌的同时又给英美造成刺激而 采取的外交权宜之策。及至1941年10月，天皇在给新成立的东条内阁的指示中，却只字 未提国际协调路线，而是强调陆海军协调一致，[22](P491)从而确定了东条内阁的对外 政策是全力准备对英美开战。与此相应，天皇进而考虑调整对华政策，发出了所谓“中 国人只重面子，不求内容”的“名言”，让东条深感“今后要处处于关注此点，不留遗 憾”。[23](P110)于是产生了旨在加强汪伪政权政治力和自主能力的“对华新政策”。 而在事关日本国命运的重大对外政策难以决断时刻，天皇的诏书又起到一锤定音的效果 。战时天皇共颁发过三次外交政策诏书，即1940年9月的缔结三国同盟诏书，1941年12 月的对美战争诏书和1945年8月的投降诏书。三次诏书颁布前，政府和军部围绕着外交 政策长期争吵不休，难有定论。天皇的诏书，对国家的对外政策走向进行最终裁断，表 明惟有天皇才拥有媾和大权。
然而，明治宪法所确定的日本式君主立宪政体运行的基本法则是天皇作为国家元首总 揽政治权，但其权力一般委任各辅弼者具体执行，由他们承当实际政治责任。加之处在 战争这一特殊环境下，外交为军事节制和代行已司空见惯。这就造成了能够参与外交决 策的成员庞杂，也为他们发挥各自不同的作用提供了施展空间。对此进行归类，主要来 自三大阵营。
一是宫廷实力派。主要由元老、重臣、内大臣、内大臣秘书长官、侍从长、宫内大臣 等身边的亲信或最为倚重者组成。愈益迫切地“有劳”天皇亲自出马维持天皇制国家统 治秩序的现实无奈，与忌惮累及“圣虑”的宪法精神的矛盾，为宫廷势力不断介入外交 决策领域创造了良机，他们为天皇收集政军界最高层政策意向的情报，推选首相和陆海 军首领人选、提供重大政策咨询，和向辅弼辅翼大臣传达天皇指示及安排他们向天皇上 奏等事宜。其中影响最大的莫过于西园寺公望和木户幸一。作为最后的元老，西园寺自 1926年2月28日受命全力辅佐弱冠年少、即位才三天的裕仁，从此“元老”再也不象明 治大正时代是一种荣誉的闲职，在他身上更多体现了实权的象征。在其长达15年的元老 生涯中，日本历经政党政治的崩溃，法西斯革新运动的掀起，全面侵华战争的发动，日 德意枢轴同盟的成立，与美英开战的酝酿，每一次内外政策的重大变动，无一不是他思 想的曲折体现或由此造成的必然政策结果。进入1937年以后，已入耄耋之年的西园寺因 长期谋政，深感心力交瘁，但依然通过秘书原田熊雄居间奔走，或宫内派出使臣的口信 传递，与天皇一直保持着热线联络。由他提议的内阁首相和对外政策方针，天皇一般都 会接受，就连御前会议的召开时机，没有他的认可也很难召集起来。称得上是天皇的“ 总军师”和内阁的“看护人”；[24](P267)而木户的政策影响力丝毫不逊色于西园寺。 这位在日本昭和史上最有实权的内大臣，不仅出身名门望族(明治维新功臣木户孝允的 嫡孙)，列名藩阀系谱，而且又与各界广为联络；均保持着不错的交情。这种政治上的 人望，为其在政策制定上发挥协调作用打下了基础。早在入宫之初，他即以内大臣书记 长官的卑微身份，促成斋藤的组阁，[25](P169-170)显示出非同寻常的政治能量。1940 年底西园寺去世后，内阁首班奏请权由内大臣继任，木户恰在此时升任该职，之后他常 年陪伴天皇左右，最大限度地发挥“常侍辅弼”之责，在最高层内部呼风唤雨，在对外 政策决定上一言九鼎。1941年10月，木户独排众议，推举东条英机组织内阁，准备对英 美全面开战。1945年8月，又慑于内乱，竭力促使铃木贯太郎内阁接受《波茨坦公约》 ，以回避天皇制崩溃的危险，因此他被称为“天皇的影子”。[26](P268)难怪天皇本人 亦对木户克尽辅弼之责赞赏有加，不惜溢美之词，将其视为“同甘共苦”的知己。[27]
二是军部集团，军部系统内，谋划对外战略的机构，主要是参谋本部作战课，其次是 战争指导班和陆军省军务课。其所属幕僚居于决策的核心地位，他们的国际关系理念代 表着军部的外交战略。上述三机构的历代主要幕僚，如表所示：
资料来源：①福川秀树《日本陆军将官词典》，芙蓉书房出版2001年版。②日本国际 政治学会编《走向太平洋战争的道路》，朝日新闻社1987年版，第4、5、6、7卷书末附 表。③日本近代史料研究会编《日本陆海军的制度、组织、人事》，东京大学出版社19 71年版。
上述幕僚具有如下特点：第一，多为陆军士官学校30期(1918年)至35期(1921年)的毕 业生。又都是仅有的不足10%升入陆军大学的合格者；第二，均有驻中国、德国、法国 、苏联及东欧等国的经历，不限于“一介武夫”，而是通晓国际事务。如有末精三和策 划汪伪政权建立的谋略课长臼井茂树，被誉为“具有政治家气质的军人”。而服部卓四 郎更是作为能够冷静合理判断、忠实履行职务的能吏出名，与西浦进、堀场一雄并称为 “34期的三羽鸟”；[6](P19)第三，彼此相互奥援、引为同志，形成一荣俱荣、一损俱 损的小团体。卢沟桥事变后参谋本部作战课长武藤章和陆军省军事课长田中新一联手撵 走了顶头上司，时任作战部长的石原莞尔，一举确立了对华扩大侵略方针。1940年初， 武藤章就任军务局长，支持“武藤体制”的是随他一起由华北方面军赴任的河村参郎军 务课长等。而在军务课内，河村周围聚集着永井八津次、高山彦一、石井秋穗、牧达夫 等。石井长期跟随河村，负责处理对华关系；永井为武藤章的心腹，被武藤章从关东军 参谋位置上提拔进中央幕僚层。至于各课内部，则基本上是分管各班业务的若干高级课 员和数十名课员，以课长为中心形成同进共退的小团体。
三是行政系统。按理君主立宪国家的内阁首相为最高行政首脑，自然居于对外决策的 核心地位，但日本却迥然不同。根据内阁官制，首相并非内阁之长，而仅与一般阁僚类 处，只是在排名上位列“第一人者”。他既没有任免阁僚的权限，又不能对各省的主任 事务进行干预，[14](P18)其在对外决策过程中仅起到调解各方立场、促使外交政策议 案在阁议尽快通过，并上奏天皇请求允裁等类似协调员的作用。这样，在政府内部，外 相及其领导下的外务省便拥有排他的独立外交大权。
战时出任外相一职的共有9人，其中3人有军方背景，即宇垣一成、野村吉三郎、丰田 贞次郎，占33%，总计在任时间为1年，仅占12%。这表明尽管军部处心积虑地谋求打破 外务省对外交大权的垄断，并也妄加行使一部分权力，但还是在这个专业性很强的官僚 机构面前显得无能为力。其余6人广田弘毅、有田八郎、松冈洋右、谷正之、重光葵、 东乡茂德均为1904年至1917年第二期外交官、领事官考试合格者，[28](P126)绝大多数 毕业于东京帝国大学(松冈洋右除外)，且有长期驻中国、苏联公使、大使的经验。松冈 洋右，前满铁总裁，1933年因不满国联通过李顿调查报告，悍然率团退出会场，由此开 启日本“自主外交”之序幕。1940年7月起1年外相在任期间，几乎“以独自一人的决心 、独自一人的谈判”，[29](P108)与德意签订三国枢轴同盟，并“施展独特的、类似俾 斯麦的外交妙技”，闪电般地与斯大林签订日苏中立条约。[30]继又断然推翻近卫内阁 的《日美谅解案》，是引导日本外交战略转向南进的关键人物，在外交决策上表现出来 的独断专行，甚至连天皇都惊愕不已，颇为不满地发问：“是否被希特勒收买”；[31] (P56)有田八郎，前驻华大使。继担任广田内阁外相后，又于1938年10月至1939年8月和 1940年1月至7月两次出任该职，是30年代初至40年代初外务省内居决策主导地位的革新 派的首领。[28](P154)1940年6月发表著名的“有田声明”，首次公开“表明了包括南 洋诸地方在内的大东亚共荣圈建设的意图”；[32]广田弘毅，前驻苏大使、外相、首相 。由他主持制定[33](P58)的对华政策三原则，使外交手段解决中日悬案的余地彻底丧 失。战争爆发前，受近卫内阁之邀，第二次出任外相，强硬坚持“扩大论”，在御前会 议上，力压参谋本部，议决停止陶德曼工作，最终关闭了对华正式外交交涉的大门，[1 2](P288)是日本走向全面侵华战争时期外交政策的制定和执行的中心人物之一；重光葵 ，前驻华公使，他在外务省中央要枢上任职时间之长，实际发挥影响之大，在整个三、 四十年代无人能出其右，1933年5月至1936年4月任外务相政务次官，是广田外交路线的 具体制定者，其亚洲门罗主义思想成为外务省制定对外政策的主导理念。[34](P227)战 争末期，为挽救日本颓势而临危受命出任外相，提出大东亚宪章，[35]并为此推行对华 新政策、对苏媾和交涉和与东南亚诸国结盟的“大东亚外交”，是旨在挽救日本败亡和 维持战后列强地位的“终战外交”的主要策划者和指导者；东乡茂德，前驻苏、德大使 ，在战时日本外交两次面临重大转折关头出任外相。1941年10月，负责对美最终交涉， 制定甲案、乙案，谋求在继续保留中国驻军等有利于日本的前提下，避免对美一战。[3 6](P216-223)1945年4月，又为铃木贯太郎内阁谋划尽早停战构想，使日本如愿以偿地 实现所谓“天皇制护持”情况下实现议和。
从战时外务大臣在对外决策过程中发挥的作用来看，他们并非“一味迁就军部主张” ，更谈不上“抑制军部的无谋行动”。[33](P642)而是以独自的对外战略理念，自主地 发挥着重大影响，甚至对任何介入外交领域的各势力和举动，均采取强烈地排斥态度， 竭力维持自己独占的领地。
三
通过对战时日本对外政策决定过程和参与决策成员的地位和作用的分析，我们似可以 就战时日本对外决策机制运作的特点和规律，作一准确把握，并由此揭示出两种主要的 决策模式。
(一)临机性合议决策模式
这一决策模式主要包括两方面，即会议协调决策模式和幕僚磋商决策模式。
会议协商决策模式是指通过召集会议，经过一番讨价还价的激烈争论，在各派立场取 得协调后作出决策的过程。为体现会议是“根据需要围绕政战相关的重要问题，而举行 相关阁僚和统帅部首脑间会谈”的初衷，[37](P188)遂冠以“大本营政府联络会议”、 “大本营政府联络恳谈会”、“最高战争指导会议”等名称。同时如果涉及到特别重大 问题时，“不单单采取联络会议决定的形式”，而是特别采用“仰赖天皇临御联络会议 ”的形式，[37](P102)故又以“御前会议”命名。会议由三方选派的干事内阁书记长官 、陆、海军军务局长负责具体筹备，经首相奏请天皇批准后正式召集，地点先期在首相 官邸，后移至宫中。会上三方就某一方提交的或预先经三省(海、陆、外)局课级幕僚间 初步商议的外交政策议案，陈述各自的观点。天皇往往只是端坐倾听，不表明任何主张 ，更不以最高统帅身份发布明确指示。唯一的一次发言，是1941年9月在决定是否对美 开战的第二次御前会议上，天皇质问参谋总长和军令部长为什么对事关“国运”的重大 问题不作任何意见阐述。除此之外，历次御前会议上的质问，都由枢密院议长代行，从 这点上说天皇是“亲临”。但决议案的基调早在事前经过首相、参谋总长和军令部长进 宫内奏，接受天皇的“下问”和“指示”，再议修改，获得允裁等一系列的幕后程序， 即已正式确定下来。所以御前会议“完全是一种形式”。[31](P47)天皇貌似心神不安 、举棋不定，实际上他内心已经下了对美开战的决定，只是害怕日本惨遭失败，迫切希 望从军方首脑的强硬表示中获得某种心理上的慰藉。倒是其手下对天皇的心思摸得一清 二楚：“其实陛下心情极好。料断圣上决心已定”。[38](P15)是通过天皇在“亲政” 和“亲临”之间，不时地巧妙地转换角色，既确保了国家意志的迅速统一和对外战略的 强行推进，同时又制造了“天皇没有支配会议空气的决定权”[31](P54)的假象，从而 回避了因决策失误应承担的责任。
当然，重视天皇事先幕后质问指示的作用和影响，认为御前会议“完全是一种形式” ，出席者都在取得一致基础上出席的，[31](P54)不失为抓住日本决策实质的独到之论 。但我们也不能忽视在接受天皇允裁后，却仍需召集国务和统帅首脑的联席会议，甚至 特意在天皇“临御”下进行政策论争。这本身说明了在外交政策的基本策略和具体实施 步骤等问题上，决策层远未达成一致。翻开《杉山笔记》和《木户日记》等当事人的绝 密记录，不难看出，战时重大的外交政策纲要都是在会上经过各方辩论后通过的。至少 对外政策方针在以联络会议和四相会议的名义讨论通过后，才真正具有“国策”权威。 这也正是政治多元化体制下各方竞相争夺对外决策的主导权和外交资源的反映。
幕僚磋商决策模式是指陆海外三省局课级幕僚聚首进行决策的过程。它不是一种常设 会议制度，而是随时召集，因而很难将会议的议程、出席人员、具体时间一一开列出来 。但通过三省的业务日志、参与者的日记等，就可对议决重大外交政策的三省幕僚联席 会议磋商过程作出准确的研判。参加会议的均为实际制定政策的中层幕僚。外务省是政 策主管局课，东亚局、欧亚局的幕僚为常客。陆海军方面相对固定，为与外交政策对口 的陆军省军务课、参谋本部作战课、战争指导班及海军省军务课、军令部第一部直属部 的幕僚。三方携各自外交政策草案提交会议审议，或视某一方的议案提出对案。会议就 提请政府大本营联络会议最终裁定的外交政策，初步完成起草编制的任务。为在国策大 纲中尽可能体现己方的主张，以获取更多的外交资源和政治利益，围绕着对外政策的战 略目标、基本原则乃至具体实施步骤和遣词表述，三方反复争论，协调立场，最终得以 通过的方案，或是多论并记、拼凑组合；或者笼统暧昧、伸缩自如。在准备对美开战问 题上，1941年8月16日，海军提交的原案是“在打算战争的前提下，进行战争准备，在 此期间展开外交。至10月中旬，纵然日美交涉归于失败，亦要视欧洲情势决定是否开战 ”。参谋本部表示反对，认为“倘若开战决心不尽快作为国家意志确定下来，最终无法 完成作战准备”。主张在立即作出开战决心之后，外交交涉和战争准备同时并举；而陆 军省则表示：在不辞一战的决意下，推进对美作战准备。外交交涉行不通时，即选择战 争。最终形成的妥协案称：以10月下旬为目标，进行对美战争准备，外交交涉的期限为 10月上旬左右。[39]这样，外交交涉失败后是否选择战争手段，以及何时开战等问题被 回避，留下很大的解释余地。而在对美交涉方针上，外务省案和陆海军案的分歧集中在 三个方面：第一，陆海军案要求美英不应妨碍日中战争的解决。外务省案不作规定；第 二，对参加欧洲战争，外务省案提出自主地解释和实施三国同盟，陆海军案则表示三国 同盟义务履行的承诺不予任何改变；第三，外务省案同意尽早从中国撤兵，而陆海军案 坚持在1940年11月的《日华基本条约》规定的区域内驻军。经过反复折冲，最终三方形 成的妥协案是，第一点上照陆海军原案，第二点上采用外务省之主张，第三点上则将两 种对立意见综合修订为“遵照日华间的协议，做好尽早从中国撤兵之准备”。[6](P146 -150)合议制决策模式，与日本多元竞存的政治体制相适应。它不仅满足了军部分享外 交决策权的愿望，避免了天皇制的根本性变革，而且确保了战时紧急形势下对外政策的 顺利通过，从而在一定程度上缓解了因国策分裂导致贻误战机的情况。然而这种合议只 是将各方意见叠加和拼凑，这就造成了日本对外诉求目标的急剧膨胀和无限扩大，同时 又使对外战略模棱两可，缺乏明确的方向。
(二)内面性指导决策模式
这一决策模式亦主要分为两类：一是天皇的幕后指示，二是宫内大臣的实际操办。
天皇作为国家的最高元首，总揽统治权。这不仅在于明治宪法对天皇权力的切实保障 ，更重要的是以下两种因素引发其实际行使这种权力：一是天皇主观上自觉地效仿明治 大帝，对“亲政”抱有强烈的进取心；二是统帅和国务的分裂，为天皇“亲政”提供了 极大的施展空间。(注：天皇曾对手下表示：“亲政也是自己依照宪法赋予的使命，要 实际上把持大纲，总揽大政，而宪法是由明治大帝创制的，绝不可停止”。见本庄繁日 记，东京原书房，1967年版。)只是天皇需要各责任大臣的辅弼才能履行其责。30年代 上半期，他受到元老西园寺和政党内阁的影响，倾向于走英美协调路线。30年代下半期 以后，则采纳官僚、军部的主张，赞同大规模的武力扩张政策，这亦恰同三、四十年代 日本对外战略的转变相契合。然而无论是取何种外交路线，主要还是取决于天皇自身对 国际情势和日本国力等问题的主观认知。其中尤以所谓“弘扬”宪法精神和“光大”明 治大业为依归。甚至在对美临战关头，天皇依旧不忘咏诵明治天皇的诗句，内心希望得 到神灵的照应。[40](P31)因此不能因为天皇发布停战诏书，就将他夸大为“和平主义 者”；也不能因为天皇没有发表开战宣言，就否认他在对外战争决策过程中的指导作用 。其实对天皇而言，是否俨然以最高决策者的姿态抛头露面已无关紧要。这是因为：第 一，即使他本人不下达明确指示，其手下的辅臣也会不断揣摩他的旨意，投其所好。包 括近卫文磨、东条英机在内的军政首脑，都会为准备“御下问奉答案”殚思竭虑，盖源 于此。第二，在重大的对外政策决定之前，通过“下问”和“指示”，即可把握大政方 针，使之不偏离帝国的总体战略。[23](P526)
从法理上说，宫内大臣既没有国务大臣辅弼的权限，也不承担统帅幕僚辅翼之责。但 随着天皇“亲政”意识和地位的增强，作为天皇最为依赖和倚重的宫内大臣对天皇的决 策自然产生了巨大的影响，因而在战时对外政策中实际发挥举足轻重的作用，成为三、 四十年代日本决策运行机制的一大特色。自战争爆发后，特别是宫内人事发生新旧交替 ，由近卫、木户取代牧野(伸显)、汤浅(仓平)、铃木(贯太郎)后，[41](P270)宫内大臣 实际分担天皇的绝大多数决策权力。其对外交决策的参与，主要体现在以下三方面：一 是政策面，为天皇提供决策咨询。1945年6月8日，最高战争指导会议通过以本土决战为 基调的《今后采取的战争指导基本大纲》。会后，天皇命令木户审阅，并提出决策意见 。翌日，木户提交《关于收拾时局的对策试案》。“恳请陛下勇敢决断，派遣使者携带 亲书与中介国交涉”。天皇听后“深感满意”，并要求“迅速着手”；[22](P75-77)二 是人事面，向天皇推荐首相人选。在内阁更叠时，由内大臣和重大臣会议等提名决定继 任首相，成为代行天皇决策权中一项最主要的工作。因而宫内大臣实际上就成了内阁的 “监护人”；三是事务面，替天皇操办国务大臣的内奏事宜，其中包括内奏的时间、前 后顺序、事先审议内奏案、事后听取内奏结果的报告等。[42]同时决定国务大臣上奏的 报告是否呈交天皇，1945年8月，围绕是否接受《波茨坦公约》，日本决策集团产生激 烈对立。前首相近卫反对军方的“四条件说”，力主以维持国体为唯一的条件。他迫切 希望天皇能了解此番用意，但必须通过内大臣转变。遭拒绝后，无奈只好动员重光葵来 劝说木户，最终才得以呈送天皇。[43](P523-524)
内面性指导决策模式，巧妙地利用明治宪法对天皇权限的暧昧界定，以天皇“亲临” 的名义，实现了其“亲政”的最大化，从而避免了长期因“主权说”、“机关说”的无 聊争论导致天皇“无所作为”被贬为决策边缘化的窘境。而这又促进了以天皇为中心的 军国体制的形成，为战时迅速决策提供了制度上的保障。同时也使天皇得以回避因决策 失误引起的责任，进而为战后天皇制的存活留下了伏笔。
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年04期
【原文出处】《史学集刊》(长春)2005年01期第68～78页
【作者简介】陆伟，同济大学文法学院国际政治教研室副教授。(上海 200331)
| 【内容提要】 | 战时日本对外政策制定主要分为两种决策运作模式：临机性合议决策模式和内面性指 导决策模式。在前者的运作过程中，陆、海军、外务省，都不具有对外政策的最终决定 权，他们对外交的影响力，一般被限制在辅弼或辅翼的职责范围内。然而各派的政策主 张还是借助御前会议、大本营政府联络会议或四(五)相会议的平台，在反复折冲的和议 中，彼此包容地存在下来；在后者的运作过程中，天皇通过直接的幕后指示或元老、宫 内大臣的襄助，贯彻了自己的政策理念，体现了作为国家最高决策者的权威，从而达到 了以“亲临”的名义，实现“亲政”最大化的目的。 |
一
1937年7月7日，日本挑起卢沟桥事变，将九一八事变以来的局部军事行动扩大为全面 侵略战争。消除由统帅权独立原则造成的统帅与国务之间长期的矛盾和倾轧，建立适应 “速战速决”的快速决策机制，成为日本统治集团内各派政治势力的迫切要求。经过内 阁军部的一番讨价还价，决定在纯粹由统帅部构成的大本营之外，另置“关于政战联携 的会议协商”机构，命名为“大本营政府联络会议及御前会议”，作为对外决策的最高 权力机关。据11月19日阁议发表的决议称：“鉴于政战两略一致对处理事变最为紧要， 特别需要采取措施保持大本营和政府之间紧密联系。”为此，根据需要“就政战相连的 重要议题，召开有关阁僚和统帅部首脑之间的会谈。同时特别就紧急重大事项奏请御前 会议”。并规定，前者的会谈由内阁总理大臣、陆海军大臣及其它相关的阁僚、参谋总 长和军令部部长参加，根据需要临时增加有关人员；后者的御前会议除了上述人员参加 外，还可以让由敕旨召见的人员列席。且会议的奏请通常经大本营和政府方面协商后， 由总理大臣或两总长执行之。此外，事务性的事项由内阁书记长官、陆海军两省的军务 局长时常保持密切联系予以处理。[1]显然，联络会议形式从一开始就呈现出如下特点 ：1.它不是根据官制设立的常设机关，而是随意召集的协议体；2.它没有消除统帅和国 务间的分裂，只是借助于联络会议的平台，使各方的主张并行不悖地存于一炉；3.由内 阁书记长官和陆海军的军务局长作为三方代表出任干事，保证了政府和军部在对外政策 运筹过程中拥有相同的发言权，也使三者的事先事务性联络成为决策过程的关键环节， 而三方各自内部的政策起草，则为最终形成合议确立了轮廓和基调。因此，联络会议迎 合了多元分立的政治体制，并不具有作为国家最高决策机构的权威，仅是调和各方意见 的场所。但它作为对外政策的最终协调决定机构的地位是不容置疑的。如表所示，战时 日本重大对外政策决议，均由大本营政府联络会议或以御前会议的名义作出。(见表)
日期 内阁 重大决议 1938年1月1日 第一次近卫内阁 国事变处理的根本方针 1938年11月30日 第一次近卫内阁 日华新关系调整方针 1940年9月19日 第二次近卫内阁 日德意三国同盟条约 1940年11月13日 第二次近卫内阁 关于中国事变处理纲要等 1941年7月2日 第二次近卫内阁 伴随形势发展的帝国国策纲要 1941年9月6日 第三次近卫内阁 帝国国策贯彻要领 1941年11月5日 东条内阁 帝国国策贯彻要领 1941年12月1日 东条内阁 对美英荷开战之件 1942年12月21日 东条内阁 为完成大东亚战争的对华处理根本方针 1943年5月31日 东条内阁 大东亚政略指导大纲 1943年9月30日 东条内阁 今后应采取的战争指导大纲等 1944年8月19日 小矶内阁 今后应采取的战争指导大纲等 1945年6月8日 铃木内阁 今后应采取的战争指导的基本大纲 1945年8月9日 铃木内阁 以维持国体为条件接受波茨坦宣言 1945年8月14日 铃木内阁 接受波茨坦宣言 |
有不少日本学者都对大本营联络会议及御前会议的作用提出质疑，认为它无力左右日 本对外政策的确定，充其量仅是一种礼节性的机构。[2]这种观点与实际的决策流程并 不相符。事实上，自该会议设立后，每遇重大外交战略选择关头，政府、陆军、海军频 频聚首，进行联络磋商。因为在既有的多元权力构造中，任何一方的政策主张只有提交 联络会议形成“合议”后，才能上升为国策。第一届近卫内阁召开7次联络会议，形成 了“不以国民政府(蒋介石政权)为对手”的路线。第二届近卫内阁召开的联络会议多达 39次，通过了缔结三国同盟、介入泰国、法属印度支那纷争等一揽子对外政策。第三次 近卫内阁召开的联络会议也有20次之多，作出了武力南进、日美交涉等重大的外交决策 。1938年1月因参谋本部与政府在是否继续以国民政府为对手的问题上产生严重分歧， 联络会议中断2年之久，致使四(五)相会议在此后的平沼、阿部、米内三届内阁时期成 为决策运作的主要组织形式。为此，统帅部忧虑外交政策的决定权为政府所垄断，力促 尽快恢复联络会议的形式，并使“本会议所决定的事项拥有比内阁会议更大的效力，从 而作为帝国指导战争上的国策，强力执行”。[3](P62)在此决策机制恢复的情况下，日 本战争指导集团才得以通过引导日本由中日战争进一步扩大为太平洋战争的一系列重大 对外政策。1944年小矶内阁成立后，联络会议改名为最高战争指导会议，意在进一步发 挥该机构的决策功能，以便统一规划使日本“体面”结束战争、免遭败亡的对外媾和策 略。这段时期召开的联络会议的次数远远超过了三届近卫内阁。仅有记载的以大本营政 府联络会议和大本营政府联络恳谈会名义召集的外交政策磋商，在1940年11月以来的3 年零3个月间，就分别达到了145次和42次，另加一次御前会议。如此频繁的举行，表明 联络会议作为不成文的外交政策的最终协调决定机构，已成为多元政治权力集团的共识 。
然而也必须指出，在整个战争阶段，联络会议虽基本发挥了对外政策最终决定机构的 职能，但并不意味着所有重大的对外政策均出自于此。这除了制度上它只是松散的协议 体这一自身的缺陷之外，还主要是由于其所审议的，仅是被认为同时涉及到统帅和外交 两面的重大事宜，而对军部不感兴趣的所谓“不便置喙”的外交事务性的问题，则多半 未列入议题。更何况在中断召集2年半之久的时间里，它自动放弃了其应履行的职能。
四相会议(有时藏相也列席，即成五相会议)的存在，弥补了联络会议外交决策上的上 述缺陷。它自1933年8月斋藤内阁召集以来，渐成为惯例。从当时设立的初衷来看，主 要是为确立首相等少数阁僚的核心地位，强化内阁的决策权威和效率，掣肘军部势力的 坐大。[4]实际上战前日本重大的外交国防方针均是经由它的审议上升为国策的。为日 本奠定对外扩张战略基调的臭名昭著的《国策基准》，即是它在1936年8月炮制的“杰 作”。侵华战争爆发后，近卫内阁设想把这一会议组织改造成“战时内阁”，以统一军 政大权，对抗企图将战时对外政策的决定权独揽于军部手中的大本营。尽管这一愿望随 着大本营政府联络会议的设立而落空，但四相会议的决策运作方式，在战时绝大部分时 间里，一直为各届内阁所重视和采用，它与大本营政府联络会议并列，成为战时日本外 交政策运作的主要组织形式，其作用并没有受到各方多大的质疑。这主要是因为，政府 大本营联络会议本身就脱胎于四相会议，在四相中，陆相、海相代表着统帅一方，军部 通过他们显示对外政策主张，介入决策过程。联络会议即沿袭了这种会议方法，只是在 人员构成上各自向局课级幕僚扩散。因此可以说联络会议是四相会议的“扩大版”；而 四相会议则是联络会议的“内核”。四(五)相会议亦是不依制度的非常规运作，它视国 内外的情势临时召集，通常每周召开两次。除重大的对外政策外，专就外交政策中具体 的、事务性强的问题进行商议。以第一次近卫内阁时期的四相会议为例，它的主要议题 是：第一，蒋政权的处理；第二，中央政府设立纲要；第三，外交；第四，内政；第五 ，对华机构设立纲要。[5]同时，在大本营政府联络会议停止运转的情况下，宣战、媾 和等重大对外国策的决定权亦集于四(五)相会议一身。平沼、阿部、米内三届内阁均以 四(五)相作为决策运作的主要方式。然而，由于统帅部内参谋本部与陆军省、军令部与 海军省时常发生龃龉，在前者看来，陆相和海相并不能完全体现统帅部的意志，四相会 议的协商机制，往往会造成国务干预统帅的情况发生。于是，当参谋本部、军令部借口 “统帅权干犯”，对其通过的重大外交决策提出异议时，四相会议只有通过同统帅系统 充分的意见调整后，才能最终形成定案。
“合议制”决策运行的基础，源自各权力集团内部的政策酝酿。在战时状态下，能对 外交政策的制定产生重大影响的政治势力是政府(外务省)、陆军、海军。
由于军事是战时对外政策的核心内容，造成本来就独立于政府系统之外的陆海军更居 于举足轻重的地位，它们动辄以“侵犯统帅权”为借口，强使自己的政策主张在外交决 策中得到体现。军部介入外交决策过程，其作用和影响表现为：一是自行拟定“陆军版 ”和“海军版”的外交政策议案。在陆军两大系统中，参谋本部内战争初始阶段与外交 政策制定相关的部门，主要是第一部(作战部)第二课(作战课)。该课除了承担作战业务 外，还掌管战争指导和兵站等重要业务。[6](P16)随着战局陷入胶着状态，这种作战至 上主义无法应付日益复杂的国际形势的局限愈见突出。1940年10月，在参谋次长直接领 导下，特设了战争指导班(大本营第20班)，从此凡涉及外交政策的立案，均归该机构负 责起草。它一般在征询参谋本部各部课意见的基础上，制定外交的一般战略方针，以参 谋本部事务当局案或参谋本部案的形式，提交大本营政府联络会议。[3](P64)陆军省内 外交战略制定的主管部门隶属于军务局下的军务课。根据陆军业务分管规程，该课承担 国防政策、国际条约、与议会交涉、普及国防思想等事项，被称为“陆军系统内外交和 内政的窗口”。下设内政班、外交班、中国班和满洲班。[6](P17)而海军方面则以军令 部第一部直属部员为中心起草外交议案。甲、乙、丙、丁部员分别负责国防方针和用兵 纲领、编制和对苏政策、对美政策和演习、对华政策和对陆军折冲等业务。[7](P398) 陆海军在各自完成内部的外交政策起草作业后，再由双方的局部长聚首，进行数回合的 意见调整和讨价还价，最终确定为大本营案；[3](P64)二是行使帷幄上奏权，获取天皇 对军部战略方针的“允裁”和“奉敕传宣”。《内阁官制》第7条规定，事关军机军令 ，由参谋总长和军令部长直接上奏天皇，内阁只能在事后接受关于允裁结果的通报。[8 ](P289)这就保证了军部对统帅事宜密切相关的外交政策的独断权和服从于军事战略“ 至上主义”要求的外交战略取向的决定权。据不完全统计，仅1941年9月至1944年12月 ，由陆军统帅部为获得有关作战方针、计划的允裁而向天皇的上奏达145次，平均每年4 0余次；而在1941-1945年，由陆海军统帅部以天皇名义，颁布“大陆命”和“大海命” ，即“奉敕传宣”分别为852次和57次。[9](P12-29)上述上奏其实有许多涉及到处理与 他国关系，展开对外交涉等事宜，这点姑且不论。仅就名义上的作战计划，亦在很大程 度上左右着对外形势的判断，成为外交战略方向选择的重要依据；三是直接介入外交领 域，参与实际外交活动。战时军人外相出现过三人：宇垣一成、野村吉三郎、丰田贞次 郎。[10](P152)而由军人出任驻外大使、公使不在少数。尤其是与战时日本关系最为重 大的大国驻在大使均为军人把持。如驻苏大使建川美次陆军中将、驻德大使大岛浩陆军 中将、驻美大使野村吉三郎海军大将。据统计，在外务省任职的现役军人总计达110人 。[10](P184)统帅部通过他们对外交活动施予重大影响，并保持与外交省联络渠道的畅 通，使自己的战略思想在外交政策中得到更多的体现。此外，军部还向各主要国家的首 都派出武官，越过正常外交程序，另辟与驻在国实行外交交涉的渠道。
陆海军对外交的介入和蚕食，大大挤压了外务省的权限和活动范围，但并不等于说外 务省在决定对外政策时变得毫无作为。内阁官制第5条将“外国条约及重要国际条约” 列为内阁会议讨论的事项；公式令第13条更是明确规定“国书及其它外交上的亲书、条 约批准书等只有经过外务大臣副署后，才能生效”。[11]上述条列从法理上确保了外务 省作为对外决策中枢机关的一元，而不至于陷入权力边缘化。
外务省下属的机构，主要有东亚局、欧亚局、美洲局、通商局、条约局、情报局、文 化事业部、调查局、南洋局、战时经济局等。各部局内又有若干课，职责分明，各司其 政。[2](P35-36)重大外交政策的制定，一般在外相、政务次官、次官、顾问的主持下 ，由相关局课承担。同时，有时需要协调各局部课的立场、以便迅速形成外务省统一的 政策主张时，重大的外交政策往往由“事变企画委员会”和“对美政策审议会”[12](P 288)作出。在外交决策过程中，外务省足以行使其职权并由此发挥重大影响力，主要表 现在：其一，起草政府的对外政策声明。侵华战争初期，表明日本对华政策发生重大变 化的“不以国民政府为对手”的声明，即出自主管局课——东亚局第一课之手。甚至连 遣词亦是经过其一番仔细勘酌之后确定下来。如特意不用“相手”，而采用“对手”； [12](P288)其二，决定国策案中外交部分的政策原则。既有处理国际关系的指导方针等 一般的政策理念，又包括对他国交涉的具体方案等专业性很强的内容。外务省的上述权 限，令一再以“统帅权”的扩大解释图谋越权的军部一愁莫展。1941年10月，联络会议 围绕《帝国国策执行纲要》连日展开争论；外相东乡茂德就涉及到外交重要事项的日美 交涉，提交了由美洲局起草的甲、乙两案，遭到参谋本部的强烈反对。但在东乡不惜辞 去外相的强硬表示面前，只好作出让步。[12](P604)难怪再强硬的军务局长武藤章也不 得不为了探询外务省的意向，定期与内阁书记官富田共进午餐，不惜将大部分精力用于 谋求与外务省的政策谅解上；[6](P24-26)其三，掌控着正式外交交涉渠道。在日蒋和 谈、树立汪伪政权、缔结三国同盟、日美交涉、对苏媾和等过程中，军部均行介入，但 只能以秘密渠道厕身其间。其原因是多方面的，但主要还是军部对自己越权行为的顾忌 。外务省对交涉大权的掌控少有旁落。1939年苏德互不侵犯条约的签订，不啻给秘密从 事枢轴同盟交涉的陆军当头一棒。外务省借机发难，任命野村吉三郎为外相，更迭了亲 军的驻德、意大使，并宣布改变外交路线，实行“一心一意”向解决中日事变迈进的所 谓“自主外交” = “中道外交”。[12](P433-434)及至1940年上半年希特勒闪电战在 西欧大获全胜后，外务省出于给美国施加强大压力，迫使其在东亚问题上收手的目的， 转而推行三国同盟路线。为突出外务省在此政策运作上的核心地位，松冈洋右外相否决 了陆海军原来的《日德意强化提携案》，重新拟定了旨在将对英军事同盟扩大为对英美 军事同盟的新案，并“自己一任”地操纵与德、意交涉过程，使外务省完整导演了缔结 三国同盟这一幕外交大戏。[13](P19-38)
由此看来，无论是陆、海军，还是外务省，都不具有对外交政策的最终决定权。从本 质上说，他们对外交政策的影响力，只能被限制在辅弼或辅翼的职责范围内。然而，既 然日本国策的制定其实就是反复折冲的合议过程，各派的政策主张在彼此包容中存在下 来，因而他们都在对外决策过程中，行使相当大的发言权。此外，按照宪法，枢密院作 为天皇的咨询机构，它的职责是对敕命下发的有关“外国交涉及承诺”的政府提案进行 审议，开陈意见，以供天皇参考，[14](P47)自然它在外交政策决定过程中具有影响力 。事实上，在20世纪30年代上半期，枢密院对于伦敦海军军缩条约等重大外交议案的通 过，起到了决定性作用，[15](P320-350)以至被政府视为“鬼门”，不能触犯的“神” 。[8](P214)然而，随着政党内阁的崩溃和所谓“举国一致”内阁的建立，它在外交上 的权限逐渐弱化。至战争爆发后，其影响仅为枢密院议长代表天皇，在御前会议上礼节 性地提出质问。鉴此，本文未将它列入考察范畴。
二
处于日本外交决策中枢的人群中，最为主要和关键的非天皇莫属。这不仅是基于明治 宪法对天皇地位的规定，更重要的是天皇本人亦强烈要求表现国家最高统帅的本色，因 而热衷于对外交政策的实际指导。明治宪法赋予天皇至高无上的权力：第1条：“大日 本帝国由万世一系的天皇统治之”；第3条：“天皇神圣不可侵犯”；第4条：“天皇总 揽统治权”；自第5条至16条具体罗列了天皇的统治大权，包括：立法权、法律批准公 布执行权、议会召集解散权、敕令发布权、命令发布权、官制制定权和官吏的任免权、 陆海军统帅权和编成权、宣战媾和与条约缔结权、戒严宣布权、荣典授予权、恩赦权等 ，无所不及。尽管为贯彻君主立宪的精神和避免因亲政引起重大责任而危及神圣地位， 天皇往往以一种超然的态度，将上述权利交由各个辅弼(翼)机关实际运作。但在重大决 策关头，天皇意欲直接行使大权亦确实有了充足的法律依据。而统帅和政府间的“不一 致”则为其干预政治提供了良机。[16]特别是对需要快速而有效地体现国家整体意志的 战时外交决策，天皇的最终决断显得尤为重要。随着战局的扩大，天皇亲政的欲望亦日 趋强烈，以各种方式发挥对外交的巨大影响力。
第一，以“下问”和“发言”，指导军事、外交战略方针的制定。
在重大的军事、外交方针决定之前，必须由首相、参谋总长和军令部长分别上奏天皇 。必要时，天皇还可召见具体负责政策起草的幕僚。只有在经过天皇的“下问”(“御 下问”)和“发言”(“御言叶”)两道大关后，方能得到“允裁”。天皇的“下问”绝 非走过场，大到国际战略的根本原则，小到具体的军事战术，无一不提出自己的强烈质 疑。辅弼者不经过精心准备，就会招致呵责，甚至罢官，以至上奏者事先都要忐忑不安 地揣摩天皇可能的提问，作成“御下问奉答案”。专门为首相兼陆相东条英机起草奉答 案的陆军省军务局长佐藤贤了在谈及上奏时的紧张心情时说到：“陛下的记忆力极强… …，常常会引出过去的事情，尖锐的下问，其它大臣有时穷于应答，预先得设想天皇的 提问，甚至如何答辩都需准备。这多是军务局的工作，担任局长的我及其属下均叫苦连 天”。[7](P21)天皇的“下问”委婉地表达对某一政策的不满，并诱导性地暗示自己的 旨意。天皇进而对属下的言行进行批判，或斥责、或褒奖、或鼓励，还进而触景生情， 引经据典、畅谈感想，让辅弼者铭记在心，励行不怠。所以在“下问”的惯例下，天皇 无需直接参与外交决策的全过程和行使正式的批准手续，也能让政策制定者不偏离敕旨 。然而，即便如此，天皇事事表现出作为大元帅的存在，由他的发言直接导致外交、军 事方针重大调整的事例并不鲜见。[18](P362)
第二，通过更换最高决策层，确保自己的外交战略方针实施。
作为国家最高元首，天皇握有任免行政军事长官的大权。从表面上看，天皇似乎都是 指示元老或内大臣推荐人选，进而不加拒绝地照单接受。然而这只不过是为避免用人不 当而使天皇沾染“瑕疵”的官样文章。事实上，举荐者事先早已得到天皇的强烈暗示或 背地授意。内大臣汤浅仓平向元老西园寺公望的秘书原田熊雄泄漏天机：他之所以推荐 阿部信行为首相，是基于天皇指名道姓地安排：“还是让阿部来做吧”。天皇的心思是 让阿部出任首相，再任命合适的陆军大臣，即可对陆军进行整肃。这其中内情自然不能 对外说。汤浅还透露，天皇明确表示：“陆军大臣由梅津(美治郎)和畑 (俊六) 二人中产生。除此人选，自己无意承认”。[19](P61-62)果然畑俊六登上了陆 相的宝座。不久汤浅因病请辞，宫臣侍侧纷纷推举重量级人物继任，但都因不符合天皇 的“对外交尤其是国际关系有相当底蕴的人，才适合做内大臣”[20](P15)的标准而遭到 否决。最终天皇出人意料地任命木户幸一为内大臣。事实证明，这一人事变动直接导致 了对东条英机的重用，从而对日本发动太平洋战争产生了举足轻重的影响。1940年9月， 日德意军事同盟缔结前夕，天皇意识到对美英一战不可逆转，决定让皇族两成员闲院宫 和伏见宫分别辞去陆军参谋总长和海军军令部部长之职，目的在于不使皇族承担开战之 责和进而避免自己受到牵连。透过上述重大人事任免，非常清楚地看出天皇对外政策取 向的变化，即其心理的天秤急剧地向扩大对外侵略战争的方向倾斜。难怪天皇最亲信的 木户幸一在天皇刚一流露出让皇族人员辞职的意向时，就准确地预见到“天皇终于下了 重大决心”。[21](P823)
第三，以“指示”和“诏书”，直接行使外交最高决策者的权力。
如果说天皇通过上述途径指导外交，无法清晰地展现其在对外决策中的真实行为和理 念的话，那么，以正式的“指示”和“诏书”等形式直接介入外交领域，则淋漓尽致地 表现出天皇作为外交最高决策者的地位和作用。每届内阁组成，首相均要拜见天皇，接 受指示。其中关于对外政策的训示，占有绝大的比重。天皇的外交训令看似笼统，但深 谙为政之道的大臣们个个心领神会：天皇的三言两语实为本届政府的对外政策定下了基 调。1939年8月，天皇指示阿部首相应采取对英美协调外交，这是天皇鉴于对日本的国 力现状，担心因签订日德意三国同盟条约，公然与苏联为敌的同时又给英美造成刺激而 采取的外交权宜之策。及至1941年10月，天皇在给新成立的东条内阁的指示中，却只字 未提国际协调路线，而是强调陆海军协调一致，[22](P491)从而确定了东条内阁的对外 政策是全力准备对英美开战。与此相应，天皇进而考虑调整对华政策，发出了所谓“中 国人只重面子，不求内容”的“名言”，让东条深感“今后要处处于关注此点，不留遗 憾”。[23](P110)于是产生了旨在加强汪伪政权政治力和自主能力的“对华新政策”。 而在事关日本国命运的重大对外政策难以决断时刻，天皇的诏书又起到一锤定音的效果 。战时天皇共颁发过三次外交政策诏书，即1940年9月的缔结三国同盟诏书，1941年12 月的对美战争诏书和1945年8月的投降诏书。三次诏书颁布前，政府和军部围绕着外交 政策长期争吵不休，难有定论。天皇的诏书，对国家的对外政策走向进行最终裁断，表 明惟有天皇才拥有媾和大权。
然而，明治宪法所确定的日本式君主立宪政体运行的基本法则是天皇作为国家元首总 揽政治权，但其权力一般委任各辅弼者具体执行，由他们承当实际政治责任。加之处在 战争这一特殊环境下，外交为军事节制和代行已司空见惯。这就造成了能够参与外交决 策的成员庞杂，也为他们发挥各自不同的作用提供了施展空间。对此进行归类，主要来 自三大阵营。
一是宫廷实力派。主要由元老、重臣、内大臣、内大臣秘书长官、侍从长、宫内大臣 等身边的亲信或最为倚重者组成。愈益迫切地“有劳”天皇亲自出马维持天皇制国家统 治秩序的现实无奈，与忌惮累及“圣虑”的宪法精神的矛盾，为宫廷势力不断介入外交 决策领域创造了良机，他们为天皇收集政军界最高层政策意向的情报，推选首相和陆海 军首领人选、提供重大政策咨询，和向辅弼辅翼大臣传达天皇指示及安排他们向天皇上 奏等事宜。其中影响最大的莫过于西园寺公望和木户幸一。作为最后的元老，西园寺自 1926年2月28日受命全力辅佐弱冠年少、即位才三天的裕仁，从此“元老”再也不象明 治大正时代是一种荣誉的闲职，在他身上更多体现了实权的象征。在其长达15年的元老 生涯中，日本历经政党政治的崩溃，法西斯革新运动的掀起，全面侵华战争的发动，日 德意枢轴同盟的成立，与美英开战的酝酿，每一次内外政策的重大变动，无一不是他思 想的曲折体现或由此造成的必然政策结果。进入1937年以后，已入耄耋之年的西园寺因 长期谋政，深感心力交瘁，但依然通过秘书原田熊雄居间奔走，或宫内派出使臣的口信 传递，与天皇一直保持着热线联络。由他提议的内阁首相和对外政策方针，天皇一般都 会接受，就连御前会议的召开时机，没有他的认可也很难召集起来。称得上是天皇的“ 总军师”和内阁的“看护人”；[24](P267)而木户的政策影响力丝毫不逊色于西园寺。 这位在日本昭和史上最有实权的内大臣，不仅出身名门望族(明治维新功臣木户孝允的 嫡孙)，列名藩阀系谱，而且又与各界广为联络；均保持着不错的交情。这种政治上的 人望，为其在政策制定上发挥协调作用打下了基础。早在入宫之初，他即以内大臣书记 长官的卑微身份，促成斋藤的组阁，[25](P169-170)显示出非同寻常的政治能量。1940 年底西园寺去世后，内阁首班奏请权由内大臣继任，木户恰在此时升任该职，之后他常 年陪伴天皇左右，最大限度地发挥“常侍辅弼”之责，在最高层内部呼风唤雨，在对外 政策决定上一言九鼎。1941年10月，木户独排众议，推举东条英机组织内阁，准备对英 美全面开战。1945年8月，又慑于内乱，竭力促使铃木贯太郎内阁接受《波茨坦公约》 ，以回避天皇制崩溃的危险，因此他被称为“天皇的影子”。[26](P268)难怪天皇本人 亦对木户克尽辅弼之责赞赏有加，不惜溢美之词，将其视为“同甘共苦”的知己。[27]
二是军部集团，军部系统内，谋划对外战略的机构，主要是参谋本部作战课，其次是 战争指导班和陆军省军务课。其所属幕僚居于决策的核心地位，他们的国际关系理念代 表着军部的外交战略。上述三机构的历代主要幕僚，如表所示：
资料来源：①福川秀树《日本陆军将官词典》，芙蓉书房出版2001年版。②日本国际 政治学会编《走向太平洋战争的道路》，朝日新闻社1987年版，第4、5、6、7卷书末附 表。③日本近代史料研究会编《日本陆海军的制度、组织、人事》，东京大学出版社19 71年版。
上述幕僚具有如下特点：第一，多为陆军士官学校30期(1918年)至35期(1921年)的毕 业生。又都是仅有的不足10%升入陆军大学的合格者；第二，均有驻中国、德国、法国 、苏联及东欧等国的经历，不限于“一介武夫”，而是通晓国际事务。如有末精三和策 划汪伪政权建立的谋略课长臼井茂树，被誉为“具有政治家气质的军人”。而服部卓四 郎更是作为能够冷静合理判断、忠实履行职务的能吏出名，与西浦进、堀场一雄并称为 “34期的三羽鸟”；[6](P19)第三，彼此相互奥援、引为同志，形成一荣俱荣、一损俱 损的小团体。卢沟桥事变后参谋本部作战课长武藤章和陆军省军事课长田中新一联手撵 走了顶头上司，时任作战部长的石原莞尔，一举确立了对华扩大侵略方针。1940年初， 武藤章就任军务局长，支持“武藤体制”的是随他一起由华北方面军赴任的河村参郎军 务课长等。而在军务课内，河村周围聚集着永井八津次、高山彦一、石井秋穗、牧达夫 等。石井长期跟随河村，负责处理对华关系；永井为武藤章的心腹，被武藤章从关东军 参谋位置上提拔进中央幕僚层。至于各课内部，则基本上是分管各班业务的若干高级课 员和数十名课员，以课长为中心形成同进共退的小团体。
三是行政系统。按理君主立宪国家的内阁首相为最高行政首脑，自然居于对外决策的 核心地位，但日本却迥然不同。根据内阁官制，首相并非内阁之长，而仅与一般阁僚类 处，只是在排名上位列“第一人者”。他既没有任免阁僚的权限，又不能对各省的主任 事务进行干预，[14](P18)其在对外决策过程中仅起到调解各方立场、促使外交政策议 案在阁议尽快通过，并上奏天皇请求允裁等类似协调员的作用。这样，在政府内部，外 相及其领导下的外务省便拥有排他的独立外交大权。
战时出任外相一职的共有9人，其中3人有军方背景，即宇垣一成、野村吉三郎、丰田 贞次郎，占33%，总计在任时间为1年，仅占12%。这表明尽管军部处心积虑地谋求打破 外务省对外交大权的垄断，并也妄加行使一部分权力，但还是在这个专业性很强的官僚 机构面前显得无能为力。其余6人广田弘毅、有田八郎、松冈洋右、谷正之、重光葵、 东乡茂德均为1904年至1917年第二期外交官、领事官考试合格者，[28](P126)绝大多数 毕业于东京帝国大学(松冈洋右除外)，且有长期驻中国、苏联公使、大使的经验。松冈 洋右，前满铁总裁，1933年因不满国联通过李顿调查报告，悍然率团退出会场，由此开 启日本“自主外交”之序幕。1940年7月起1年外相在任期间，几乎“以独自一人的决心 、独自一人的谈判”，[29](P108)与德意签订三国枢轴同盟，并“施展独特的、类似俾 斯麦的外交妙技”，闪电般地与斯大林签订日苏中立条约。[30]继又断然推翻近卫内阁 的《日美谅解案》，是引导日本外交战略转向南进的关键人物，在外交决策上表现出来 的独断专行，甚至连天皇都惊愕不已，颇为不满地发问：“是否被希特勒收买”；[31] (P56)有田八郎，前驻华大使。继担任广田内阁外相后，又于1938年10月至1939年8月和 1940年1月至7月两次出任该职，是30年代初至40年代初外务省内居决策主导地位的革新 派的首领。[28](P154)1940年6月发表著名的“有田声明”，首次公开“表明了包括南 洋诸地方在内的大东亚共荣圈建设的意图”；[32]广田弘毅，前驻苏大使、外相、首相 。由他主持制定[33](P58)的对华政策三原则，使外交手段解决中日悬案的余地彻底丧 失。战争爆发前，受近卫内阁之邀，第二次出任外相，强硬坚持“扩大论”，在御前会 议上，力压参谋本部，议决停止陶德曼工作，最终关闭了对华正式外交交涉的大门，[1 2](P288)是日本走向全面侵华战争时期外交政策的制定和执行的中心人物之一；重光葵 ，前驻华公使，他在外务省中央要枢上任职时间之长，实际发挥影响之大，在整个三、 四十年代无人能出其右，1933年5月至1936年4月任外务相政务次官，是广田外交路线的 具体制定者，其亚洲门罗主义思想成为外务省制定对外政策的主导理念。[34](P227)战 争末期，为挽救日本颓势而临危受命出任外相，提出大东亚宪章，[35]并为此推行对华 新政策、对苏媾和交涉和与东南亚诸国结盟的“大东亚外交”，是旨在挽救日本败亡和 维持战后列强地位的“终战外交”的主要策划者和指导者；东乡茂德，前驻苏、德大使 ，在战时日本外交两次面临重大转折关头出任外相。1941年10月，负责对美最终交涉， 制定甲案、乙案，谋求在继续保留中国驻军等有利于日本的前提下，避免对美一战。[3 6](P216-223)1945年4月，又为铃木贯太郎内阁谋划尽早停战构想，使日本如愿以偿地 实现所谓“天皇制护持”情况下实现议和。
从战时外务大臣在对外决策过程中发挥的作用来看，他们并非“一味迁就军部主张” ，更谈不上“抑制军部的无谋行动”。[33](P642)而是以独自的对外战略理念，自主地 发挥着重大影响，甚至对任何介入外交领域的各势力和举动，均采取强烈地排斥态度， 竭力维持自己独占的领地。
三
通过对战时日本对外政策决定过程和参与决策成员的地位和作用的分析，我们似可以 就战时日本对外决策机制运作的特点和规律，作一准确把握，并由此揭示出两种主要的 决策模式。
(一)临机性合议决策模式
这一决策模式主要包括两方面，即会议协调决策模式和幕僚磋商决策模式。
会议协商决策模式是指通过召集会议，经过一番讨价还价的激烈争论，在各派立场取 得协调后作出决策的过程。为体现会议是“根据需要围绕政战相关的重要问题，而举行 相关阁僚和统帅部首脑间会谈”的初衷，[37](P188)遂冠以“大本营政府联络会议”、 “大本营政府联络恳谈会”、“最高战争指导会议”等名称。同时如果涉及到特别重大 问题时，“不单单采取联络会议决定的形式”，而是特别采用“仰赖天皇临御联络会议 ”的形式，[37](P102)故又以“御前会议”命名。会议由三方选派的干事内阁书记长官 、陆、海军军务局长负责具体筹备，经首相奏请天皇批准后正式召集，地点先期在首相 官邸，后移至宫中。会上三方就某一方提交的或预先经三省(海、陆、外)局课级幕僚间 初步商议的外交政策议案，陈述各自的观点。天皇往往只是端坐倾听，不表明任何主张 ，更不以最高统帅身份发布明确指示。唯一的一次发言，是1941年9月在决定是否对美 开战的第二次御前会议上，天皇质问参谋总长和军令部长为什么对事关“国运”的重大 问题不作任何意见阐述。除此之外，历次御前会议上的质问，都由枢密院议长代行，从 这点上说天皇是“亲临”。但决议案的基调早在事前经过首相、参谋总长和军令部长进 宫内奏，接受天皇的“下问”和“指示”，再议修改，获得允裁等一系列的幕后程序， 即已正式确定下来。所以御前会议“完全是一种形式”。[31](P47)天皇貌似心神不安 、举棋不定，实际上他内心已经下了对美开战的决定，只是害怕日本惨遭失败，迫切希 望从军方首脑的强硬表示中获得某种心理上的慰藉。倒是其手下对天皇的心思摸得一清 二楚：“其实陛下心情极好。料断圣上决心已定”。[38](P15)是通过天皇在“亲政” 和“亲临”之间，不时地巧妙地转换角色，既确保了国家意志的迅速统一和对外战略的 强行推进，同时又制造了“天皇没有支配会议空气的决定权”[31](P54)的假象，从而 回避了因决策失误应承担的责任。
当然，重视天皇事先幕后质问指示的作用和影响，认为御前会议“完全是一种形式” ，出席者都在取得一致基础上出席的，[31](P54)不失为抓住日本决策实质的独到之论 。但我们也不能忽视在接受天皇允裁后，却仍需召集国务和统帅首脑的联席会议，甚至 特意在天皇“临御”下进行政策论争。这本身说明了在外交政策的基本策略和具体实施 步骤等问题上，决策层远未达成一致。翻开《杉山笔记》和《木户日记》等当事人的绝 密记录，不难看出，战时重大的外交政策纲要都是在会上经过各方辩论后通过的。至少 对外政策方针在以联络会议和四相会议的名义讨论通过后，才真正具有“国策”权威。 这也正是政治多元化体制下各方竞相争夺对外决策的主导权和外交资源的反映。
幕僚磋商决策模式是指陆海外三省局课级幕僚聚首进行决策的过程。它不是一种常设 会议制度，而是随时召集，因而很难将会议的议程、出席人员、具体时间一一开列出来 。但通过三省的业务日志、参与者的日记等，就可对议决重大外交政策的三省幕僚联席 会议磋商过程作出准确的研判。参加会议的均为实际制定政策的中层幕僚。外务省是政 策主管局课，东亚局、欧亚局的幕僚为常客。陆海军方面相对固定，为与外交政策对口 的陆军省军务课、参谋本部作战课、战争指导班及海军省军务课、军令部第一部直属部 的幕僚。三方携各自外交政策草案提交会议审议，或视某一方的议案提出对案。会议就 提请政府大本营联络会议最终裁定的外交政策，初步完成起草编制的任务。为在国策大 纲中尽可能体现己方的主张，以获取更多的外交资源和政治利益，围绕着对外政策的战 略目标、基本原则乃至具体实施步骤和遣词表述，三方反复争论，协调立场，最终得以 通过的方案，或是多论并记、拼凑组合；或者笼统暧昧、伸缩自如。在准备对美开战问 题上，1941年8月16日，海军提交的原案是“在打算战争的前提下，进行战争准备，在 此期间展开外交。至10月中旬，纵然日美交涉归于失败，亦要视欧洲情势决定是否开战 ”。参谋本部表示反对，认为“倘若开战决心不尽快作为国家意志确定下来，最终无法 完成作战准备”。主张在立即作出开战决心之后，外交交涉和战争准备同时并举；而陆 军省则表示：在不辞一战的决意下，推进对美作战准备。外交交涉行不通时，即选择战 争。最终形成的妥协案称：以10月下旬为目标，进行对美战争准备，外交交涉的期限为 10月上旬左右。[39]这样，外交交涉失败后是否选择战争手段，以及何时开战等问题被 回避，留下很大的解释余地。而在对美交涉方针上，外务省案和陆海军案的分歧集中在 三个方面：第一，陆海军案要求美英不应妨碍日中战争的解决。外务省案不作规定；第 二，对参加欧洲战争，外务省案提出自主地解释和实施三国同盟，陆海军案则表示三国 同盟义务履行的承诺不予任何改变；第三，外务省案同意尽早从中国撤兵，而陆海军案 坚持在1940年11月的《日华基本条约》规定的区域内驻军。经过反复折冲，最终三方形 成的妥协案是，第一点上照陆海军原案，第二点上采用外务省之主张，第三点上则将两 种对立意见综合修订为“遵照日华间的协议，做好尽早从中国撤兵之准备”。[6](P146 -150)合议制决策模式，与日本多元竞存的政治体制相适应。它不仅满足了军部分享外 交决策权的愿望，避免了天皇制的根本性变革，而且确保了战时紧急形势下对外政策的 顺利通过，从而在一定程度上缓解了因国策分裂导致贻误战机的情况。然而这种合议只 是将各方意见叠加和拼凑，这就造成了日本对外诉求目标的急剧膨胀和无限扩大，同时 又使对外战略模棱两可，缺乏明确的方向。
(二)内面性指导决策模式
这一决策模式亦主要分为两类：一是天皇的幕后指示，二是宫内大臣的实际操办。
天皇作为国家的最高元首，总揽统治权。这不仅在于明治宪法对天皇权力的切实保障 ，更重要的是以下两种因素引发其实际行使这种权力：一是天皇主观上自觉地效仿明治 大帝，对“亲政”抱有强烈的进取心；二是统帅和国务的分裂，为天皇“亲政”提供了 极大的施展空间。(注：天皇曾对手下表示：“亲政也是自己依照宪法赋予的使命，要 实际上把持大纲，总揽大政，而宪法是由明治大帝创制的，绝不可停止”。见本庄繁日 记，东京原书房，1967年版。)只是天皇需要各责任大臣的辅弼才能履行其责。30年代 上半期，他受到元老西园寺和政党内阁的影响，倾向于走英美协调路线。30年代下半期 以后，则采纳官僚、军部的主张，赞同大规模的武力扩张政策，这亦恰同三、四十年代 日本对外战略的转变相契合。然而无论是取何种外交路线，主要还是取决于天皇自身对 国际情势和日本国力等问题的主观认知。其中尤以所谓“弘扬”宪法精神和“光大”明 治大业为依归。甚至在对美临战关头，天皇依旧不忘咏诵明治天皇的诗句，内心希望得 到神灵的照应。[40](P31)因此不能因为天皇发布停战诏书，就将他夸大为“和平主义 者”；也不能因为天皇没有发表开战宣言，就否认他在对外战争决策过程中的指导作用 。其实对天皇而言，是否俨然以最高决策者的姿态抛头露面已无关紧要。这是因为：第 一，即使他本人不下达明确指示，其手下的辅臣也会不断揣摩他的旨意，投其所好。包 括近卫文磨、东条英机在内的军政首脑，都会为准备“御下问奉答案”殚思竭虑，盖源 于此。第二，在重大的对外政策决定之前，通过“下问”和“指示”，即可把握大政方 针，使之不偏离帝国的总体战略。[23](P526)
从法理上说，宫内大臣既没有国务大臣辅弼的权限，也不承担统帅幕僚辅翼之责。但 随着天皇“亲政”意识和地位的增强，作为天皇最为依赖和倚重的宫内大臣对天皇的决 策自然产生了巨大的影响，因而在战时对外政策中实际发挥举足轻重的作用，成为三、 四十年代日本决策运行机制的一大特色。自战争爆发后，特别是宫内人事发生新旧交替 ，由近卫、木户取代牧野(伸显)、汤浅(仓平)、铃木(贯太郎)后，[41](P270)宫内大臣 实际分担天皇的绝大多数决策权力。其对外交决策的参与，主要体现在以下三方面：一 是政策面，为天皇提供决策咨询。1945年6月8日，最高战争指导会议通过以本土决战为 基调的《今后采取的战争指导基本大纲》。会后，天皇命令木户审阅，并提出决策意见 。翌日，木户提交《关于收拾时局的对策试案》。“恳请陛下勇敢决断，派遣使者携带 亲书与中介国交涉”。天皇听后“深感满意”，并要求“迅速着手”；[22](P75-77)二 是人事面，向天皇推荐首相人选。在内阁更叠时，由内大臣和重大臣会议等提名决定继 任首相，成为代行天皇决策权中一项最主要的工作。因而宫内大臣实际上就成了内阁的 “监护人”；三是事务面，替天皇操办国务大臣的内奏事宜，其中包括内奏的时间、前 后顺序、事先审议内奏案、事后听取内奏结果的报告等。[42]同时决定国务大臣上奏的 报告是否呈交天皇，1945年8月，围绕是否接受《波茨坦公约》，日本决策集团产生激 烈对立。前首相近卫反对军方的“四条件说”，力主以维持国体为唯一的条件。他迫切 希望天皇能了解此番用意，但必须通过内大臣转变。遭拒绝后，无奈只好动员重光葵来 劝说木户，最终才得以呈送天皇。[43](P523-524)
内面性指导决策模式，巧妙地利用明治宪法对天皇权限的暧昧界定，以天皇“亲临” 的名义，实现了其“亲政”的最大化，从而避免了长期因“主权说”、“机关说”的无 聊争论导致天皇“无所作为”被贬为决策边缘化的窘境。而这又促进了以天皇为中心的 军国体制的形成，为战时迅速决策提供了制度上的保障。同时也使天皇得以回避因决策 失误引起的责任，进而为战后天皇制的存活留下了伏笔。
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