| 明清史 |
论新加坡法制社会建立的途径和原因
李路曲/赵莉
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年03期
【原文出处】《山西大学学报：哲学社会科学版》(太原)2004年06期第9～13页
【作者简介】李路曲，山西大学政治与公共管理学院教授，博士生导师/赵莉，山西大学政治与公 共管理学院研究生。(山西 太原 030006)
【关 键 词】新加坡/法制社会
法制社会的建立
建立法制社会，首先应该遵守法制建设的规律，而不能凭领导人主观的意志和某些非 法律的政治或意识形态的信仰来随意制定和使用法律。这一点，身为剑桥大学法学院优 等生，并长期从事律师工作的李光耀认识到了。他在上台之初就说，英国人给我们留下 了很好的法律体系。他并没有因为领导反对殖民主义的民族运动而全盘否定英国的法律 制度，他深知，英国的法律体制是长期实践和不断修正的结果，它已经扎根于新加坡社 会，有很大的优越性，新加坡可以把它拿来，在进行必要改造的基础上运用于未来社会 。
对于实行什么样的法律制度，法律应该严厉到什么程度，李光耀的认识是有一个过程 的。早在1955年底李光耀就提出应该建立一个可以“为人民说话、撤销有违人权”的“ 紧急法令”的政府。这说明在当时，李光耀还是一个理想的民主社会主义者，不主张推 行有碍人的自由的严厉的法律制度。3年之后，新加坡的形势发生了一些变化，人民行 动党的法律态度也随之进行了某些调整。1958年10月8日，李光耀承诺，如果人民行动 党在普选中获胜，他会保留“紧急法令”，“只要《紧急法令》是马来亚维系安全所必 须的法令，《紧急法令》即是新加坡所必须的法令。”[1]李光耀还进一步说，该党对 《紧急法令》的立场，是在全盘考虑形势和预料将有政治危机的情况下形成的。1959年 10月14日李光耀在议会发表讲话，此时他已就任总理数月，他说，人民已授予他继续使 用《紧急法令》的权力。同时，他也指出，这不是解决危机的根本办法，根本的办法是 发展经济和民主力量，否则会出现极权。李光耀的这些观点，说明他对在新加坡推行什 么样的法律制度有了新的理解，放弃了过去那种认为应该无条件地推行宽松的法律体制 的观点，主张推行较严厉的法律体制。但这时他也认为法制社会的根本前途是民主和自 由。六十年代初，李光耀又结合人民行动党的法律政策对他的法制观作了进一步的阐述 。他说，对任何法律制度的评价，不在其理想概念的伟大或壮观，而在于其是否能在人 与人之间或民众与政府之间建立起秩序与公平。在他看来，秩序是第一位的，“因为没 有秩序，法律根本就不可能执行。秩序已经建立，在一个基础稳固的社会中，法令也就 有了强制性，惟有在这种情形下，依照既定的法律处理人民与人民及国家与人民之间的 关系，才能成为可能。同时，当一个国家内部日益混乱，当局不能藉现行法令有效控制 之时，为了维持秩序，往往就必须制定新的、有时候且是激烈的法令，以使法律能继续 处理人际关系。而另一种选择是，放弃秩序，任其进入混乱及无政府状态。”[2]其实 ，李光耀在这里所说的“秩序”，就是不为英国和一般西方民主国家所承认的，而只能 在某些发展中国家所推行的法律，例如“紧急法令”。在他看来，在新加坡要建立一个 法制社会，首先必须有铁的手腕，采取一些“不合法”的专断措施来打击那些强有力的 破坏秩序的力量，然后才能建立起西方意义上的“合法”的法制社会。李光耀的这些观 点就是自60年代初开始的人民行动党政府对政治反对派和私会党徒保留特别拘留权的理 论根据，也是它日后进行严格的社会管理的理论根据。
新加坡建立法制社会的先决条件是利用非常手段建立政治秩序和维持政治稳定，但并 不能据此说建立政治秩序和维持政治稳定就是新加坡法制社会的全部，不但不能说是全 部，甚至不能说它是大部。法制社会主要是指以法治国，是全体人民都要按照国际上公 认的法律标准来规范自己的行为，因此，它是面向大众的，它主要是对大众的一般的社 会生活进行规范和约束，而不是镇压。自70年代以后，新加坡建立法制社会的努力主要 是面对大众了。
新加坡采取了一系列的措施，进行了持之以恒的法制建设，终于建成了令人称道的法 制社会。以下就新加坡建立法制社会的方法和内容进行一些概括和分析。
第一，立法完备、及时，做到有法可依。新加坡现行的法律有400多种，法律调整的范 围十分广泛，大到政府权力、经济管理、商业往来、公民的权利和义务，小到旅店管理 、停车规则、钞票保护、公共卫生，甚至人们的衣食住行都有相应的法律规定。法律的 完备性还表现在，法院可以援引的作为判案根据的法律规则的渊源的惯例，它们构成了 一个严密的网络。除了立法完备之外，它还有一个重要的特点，就是立法及时。很多处 于转型中的国家就是因为法律建设跟不上变化了的形势，立法不及时而导致诸多社会现 象的失范。然而在新加坡，一旦发现某些行为无法可循或需要修正法律，国会很快就会 做出反应，或者立法，或者对法律进行修改。
第二，坚持在法律面前人人平等的原则，使任何人不能凌驾于法律之上。首先，人民 行动党自执政以来，基本上做到了党不干政，党不涉政，党只管党，摆正自己在国家中 的位置，而且从严治党，这是新加坡法制建设成功的一个重要因素。其次，在新加坡， 基本上做到了官民平等。自建国以来对高级官员进行严厉惩罚、不徇私情的例子很多， 但找不出一件高级官员可以减轻或逃避惩罚的例子。在新加坡，不论领导人还是普通人 ，总是通过法律来解决纠纷，而不是找行政部门，不会出现行政干预法律的事情。另外 ，在对外国人的法律制裁上，也仍然坚持法律面前人人平等的原则，对违法者坚持处罚 ，决不容许任何人凌驾于法律之上。
第三，法律严明，执法严厉。法律严明表现在，新加坡不仅立法完备，而且法律规定 的处罚特别严厉。首先，它从未废除过死刑，尤其是残酷的鞭刑。另外，它的罚款也特 别广泛和严厉。例如，乱丢垃圾罚款1000新元(约合600美元)，随地吐痰最高也可罚到1 000新元，乱停车最高罚款500新元等等。执法严厉也表现在两个方面：一是国家建立了 严密的法律监督体系和素质精良的警察队伍，做到了“违法必究，执法必严”。二是新 加坡法院的审判不像西方那么复杂，比较简捷。法院不但可以依据犯罪结果定罪，而且 即使没有结果，只有动机和行为也可定罪。因为就当时许多发展中国家的现实来看，如 果法律定罪一定要有严格的程序和足够的证据，那就会耗费很长时间，用李光耀的话说 ，会使很多罪犯得不到及时的制裁。如果执法人员的素质较高，采取较快而简捷的程序 制裁犯罪是利大于弊。
第四，提高执法人员的素质，树立法律的权威。人民行动党政府非常注重提高执法人 员的素质，严格挑选优秀人才充实执法人员队伍。执法人员可以分成两大类，一类是警 察，另一类是法官和律师。新加坡的警察都是法律专科毕业生，他们的文化素质和法学 水平要比很多发展中国家的警察高得多，并且要经过严格训练。法官和律师的学位更高 ，很多都是从英国留学归国的，新一代的法官和律师更要获得硕士以上的学位。这就使 他们对法律的理解非常深刻，执法水平很高。另外，法官的职务十分神圣，一经当选， 就终身任职，除非失职，且待遇优厚。职务的神圣性，增加了法官的责任感。同时，法 院有相对的独立性，不受一般行政部门的干预。法院的判决一经宣布，就必须执行，不 执行者必会受到强制。这样，法律的权威就被树立了起来，没有人敢违抗法院的制裁。
第五，在人民群众中培养守法护法的精神。让多数人都能自觉守法的最好的方法，就 是教育，培养他们的守法精神。在这方面，人民行动党政府做得非常成功，它几十年一 惯例，培育人民的法制观念，使法律意识深深扎根于民众的心灵深处。
成功的原因
新加坡的这些努力为什么能够成功呢?为什么在一些发展中国家，政府进行法制建设的 努力总是不见成效呢?这里有一个尊重法律规律的问题。很多发展中国家的领导人主观 地把法律分为不同阶级性质的法律，不尊重客观规律。例如认为社会主义的法律是一种 全新的法律，必须在全面废弃资本主义法律的基础上才能实行这种新型的法律体系。他 们在经历了许多曲折后才认识到这是一种失之偏颇的认识。而人民行动党政府，尤其是 李光耀本人较早地认识到了这一点，这使新加坡受益匪浅。另外，在很多国家或者是过 于强调领袖个人的作用，或者是过于强调制度的作用，这都是对于国情缺乏了解。在一 个公众已经对现代法制意识有了普遍认同的国度中，过于强调领袖个人的作用显然是为 违反法律者留下了活动余地。而在一个还保留着某些传统体制的国家中，如果不重视领 袖个人的作用，或者说如果没有一个执法如山的铁腕人物，那么法律就显得非常的软弱 无力。此外，在转型时期，许多国家腐败现象增多，一些公职官员没有自律感，缺乏操 守，妄取份外之利，不尽职内之责，他们凌驾于法律之上，违法乱纪。在实际执行时， 不但对高级官员的违法行为很少予以追究，而且即使是在其违法行为被揭露出来之后， 处理也比一般的平民百姓轻得多，这是它们无法建成法制社会的重要原因。然而新加坡 却成功地治理了腐败，从而大力推进了建立法制社会的进程。在新加坡法制社会的建设 过程中，有三个因素的作用不容忽视：
首先，不割断历史，重视法律的继承性。在取得民族运动的胜利后，人民行动党政府 并没有采取极端的做法，全面废除殖民政府的法律，而是采取尊重旧法规的态度，使旧 法律继续服务于新社会。李光耀认识到，在短期内，社会并没有发生多大的变化，因此 原先适用的法律在独立后仍然适用。他说，英国给我们留下了很好的法律。新加坡“接 收”英国法律有两种情况：一种是基本照搬。例如，在新加坡民事法令第五条第五款中 规定，英国的商业法令如公司法、合同法、银行法、保险法等，在新加坡继续有效并适 用。另一种是根据英国有关法令的规定，重新制定一些法令，如票据法、受挫和约法、 诽谤法等，就是重新制定的。当然，新加坡也根据各种需要对英国的法律系统进行了某 些改革，尤其是随着形势的变化制定了一些新的法律，但这些都是在继承的基础上的革 新，而不是“废除伪法统”。这样做的根本点在于尊重实际。另外一点就是，人们的法 律观念的转变需要一个过程，如果新的法律制定得过急，动作过大，人们的法律观念不 能适应它，那么就很难尊重它和遵守它，结果就会造成有法不依的局面。
其次，领导人个人的作用、内部制约机制与司法的相对独立性是法制社会得以建立的 重要因素。在建立法制社会的过程中，党和政府的高层领导，尤其是李光耀本人起了重 要的作用。李光耀是学法律出身的，在剑桥法学院受到了浓厚的法律思想的熏陶，也亲 眼目睹和亲身体验到了法律在英国这个法制社会中的作用，因此，他决心在新加坡也建 立一个严明的法制社会。就个人的作用而言，他做到了两点：一是尊重法律运用的规律 ，这是他的优势；二是他坚持以身作则，保证自己不做违法的事情，这就使他在制裁违 法者时无后顾之忧，不受任何约束。另外，新加坡是一个小国，最高领导人有秉公执法 的决心很容易威及全国各地，而在一个大国就不容易了，最高领导人有时鞭长莫及。正 如李光耀1992年在菲律宾演讲时说的：“高层的政治领袖如果以身作则，树立榜样，贪 污之风就可以铲除。只要把两三个高官绳之以法，就足以产生杀鸡儆猴的作用。这是新 加坡的经验。”[2]显然，在一个大国中仅杀两三个高官还远远不够。
有人说新加坡法制社会的建立在很大程度上有赖于领导人个人的作用，因此偶然性很 大，如果换了一个不那么懂法和执法不那么坚决的领导人，它的法制社会就很可能遭到 破坏。这种看法不无道理，而且或许是新加坡需要解决的重要问题。然而这话也不全面 ，在这个国家里，并非没有对高层领导人的制约机制，这表现在两个方面：一方面，试 想，在一个廉洁自重成风的社会中，领导人能够贪赃枉法而不受制裁吗?人民行动党执 政的合法性很大一部分来自于它的廉洁自律，有损于这个形象的领袖肯定会丧失其担任 公职的合法性。这就是李光耀竭力回击反对党人对他的指控，拼命维护他的廉洁形象， 大力宣传人民行动党在建立法制社会方面的功绩的原因。另一方面，新加坡的司法有相 对的独立性，除了人民行动党及其政府的最高层对法院有实际的控制权外(这种控制权 是非法而实际存在的，但也并非不受到约束，只是在十分重要的问题上才能够表现出这种控制)，所有人都无力凌驾于法院之上。司法部门的这种相对的独立性能够发挥重要的作用。
最后，政府官员的廉洁是法制社会得以建立的关键所在。新加坡采取了一系列的措施 ，成功地防止了腐败，从而推进了其建立法制社会的进程。新加坡在这方面的经验确实 有值得各国借鉴和思考的内容，因此我们有必要进行一番探究。
1.人们一般认为，新加坡治理腐败成功的主要原因是法律严明和执法严厉。从理论上 讲，法律严明、执法严厉是治理腐败的最基本的手段，非此不能保证政府的廉洁，这毫 无疑问。但在实际操作中，法律严明到什么程度，执法严厉到什么程度才能更有效地治 理腐败，与一般理论上的设想并不一定完全吻合，它要受到各种外界变量的影响。新加 坡的法律严明和执法严厉已为世人所公认，然而，对于任何一个社会我们都不能说法律 越严越好，包括新加坡在内。否则，大多数官员甚至普通人都可能是腐败或违法了。历 史上或现代社会中都不乏这样的例子：过严的禁烟禁酒令使烟酒泛滥成灾；不准经商或 阻碍经商的法令促使商人们以金钱铺路，无孔不入。那么，是什么对法律严明和执法严 厉的实现程度起决定作用呢?无疑，政治文化是最为深刻的原因。如果一个社会的占主 导地位的政治文化的现代性程度很高，那么它对腐败的抑制性就强。这就是为什么一般 来说发达社会比发展中社会的腐败现象要少的原因。在现代性较高的文化氛围中，人们 对社会和国家的责任感、荣誉感、功效感、忠诚感和权利义务感很强，因而对现代的价 值准则有普遍的社会认同，对于违背公共道德的腐败行为有着明确的是非标准，因此， 国家在治理腐败时也就比较能得到大多数人的赞同。相反，在一个缺乏现代性的文化氛 围中，人们的是非标准往往是把家族的、小集团的和地方的利益置于社会的、公众的和 国家的利益之上，这样，国家在治理腐败时就很难不受到来自狭小的传统势力的抵制。 许多发展中社会腐败现象丛生，政府治理腐败的措施苍白无力，在很大程度上就是这个 原因。新加坡社会政治文化的现代性高于一般发展中国家。它的现代的政治价值观早已 在社会中居于主导地位，在大众中得到内化。具有现代性的“新加坡人”的“民族意识 ”已经深入人心，绝大多数人都把自己称为“新加坡人”，而不愿称为华人、马来人或 印度人。这是人们在文化上脱离传统、具有现代价值性的重要标志。在大多数新加坡人 的行为准则中，公共意识总能战胜小集团的或个人的意识。国家和民族意识、自由竞争 意识、市场意识和平等与互助意识等现代价值观念已成为社会的主导价值观，这是它抵 制腐败的内在的文化机制。没有这种内在机制，法律严明和执法严厉只能是一纸空文。 另外一个与执法严厉有关的问题是领导集团的合法性问题。一个政府如果取得了来自公 众心目中的合法性承认，例如公众对政府所宣扬的意识形态和爱国主义有认同感，并且 国家有行之有效的措施来引导人们的信仰，那么，在一定意义上来说，无论这种信仰是 象征性的还是出于理性的，这个政权都会拥有忠诚，它会因为得到了公众的授权而制定 出非常有力的制裁方式来执行社会化了的行为规范。如果在一个社会主流的或政府所宣 扬的政治文化中缺乏信任和公共认同，存在着多疑、嫉妒以及对本家族和本小集团之外 的人的潜在的或实际的敌意，那么，这种政治文化就不能成为政府的合法性来源，相反 ，只能破坏政府的权威。在这种情况下，政府或国家就失去了凝聚力和坚决推行廉政措 施的文化基础。在这一点上新加坡与许多发展中国家都有所不同，其政府的合法性基础 比较牢固。30多年来，人民行动党政府在不同的历史时期先后以“生存意识”、国家观 念和“共同价值观”等为标志，打着民主社会主义和儒家伦理等旗号，凝聚了人们的价 值观和信仰，致使多数新加坡人认为，只要经济发展和社会安定，政府就是合法的。
2.一般认为，待遇优厚、晚年生活有保证是新加坡公务员奉公守法、廉洁自重的一个 基本原因。政府强调要用“接近市场价格的办法”来解决公务员的待遇问题，从而使公 务员的待遇较高。待遇较高的含义可以按照两个标准来衡量：一个是与大多数国家中公 务员与非公务员待遇比值相比，新加坡公务员的待遇的相对值较高；二是在国内，公务 员的工资虽然并不很高，但很有保证，退休时也无后顾之忧，生活水平处于中间摇摆的 状态。这样，待遇优厚，加上法律严厉，使一般官员感到没有必要冒险去索取非法的收 入。经验表明，官员的正常收入过低，那么无论在心理上还是在实际生活中他们都是难 以接受的。在这种情况下，可能出现两种情况：一种情况是，如果法律不能约束官员的 行为，那么他们就会通过非法的手段攫取财富。另一种情况是，如果法律可以约束官员 的行为，使官员不能获得额外收入，那么他们中间有才能的人可能会离职而去，而国家 也不可能再招聘到优秀人才加入公务员队伍。在新加坡，50年代至70年代，这两种情况 都出现过。之后，政府认识到要想治理腐败，吸引住人才，必须提高官员的待遇。因此 ，自70年代以后，多次提高了公务员的工资。90年代中期又大幅度提高了工资。从制度 上采取措施，提高公务员的工资，表面上看是很容易的事，但实际并非全然如此，它还 受文化因素的制约。因此，其他国家能否照搬，不仅要从制度上考虑，而且不能忽视社 会文化的影响。
新加坡总理的工资比美国总统的工资自80年代以来高出许多，90年代以来高出1～5倍 。由于新加坡公务员的工资每年根据国民收入情况决定，总理的工资在1995年比美国总 统的工资(以年薪20万美元计)高出近3倍；而一般下级公务员的工资又比美国下级公务 员的工资低将近一倍，非熟练工人的工资又要低一些，这样，收入差距就很大。这种人 为拉开的差距虽然是“合法”的，但未必就是“合理”的。新加坡这样做的有利之处在 哪里呢?实际上，在不同的文化中，人们对“合法”与“合理”的看法并不完全相同。 例如，英国文化对平等的评价要比美国文化对平等的评价要低一些，而对“精英”和等 级则更为看重。新加坡在这方面由于多年的宣传，比英国又有过之而无不及。这样，新 加坡收入差距的拉大，虽然用美国文化或马克思主义的价值取向来看是不合理的，但在 新加坡的现实中，它从自己的精英主义文化氛围中，从自己的合法性中取得了合理性。 也就是说，在一定的文化氛围中，合法性与合理性在相当程度上取决于社会的认同，而 不是“理想”和“正义”；只要公众默许这种分配体系，那么不管它是否具有“合理” 性，它都获得了“合法”性。既然是合法的，就能规范人们的行为，它要比“非法”而 “合理”的分配方式更有利于防止腐败现象。因为无法可依的索取无论多么“合理”， 都必然会带来整个道德体系和法律体系的崩溃。如果一个发展中国家要借鉴新加坡“以 俸养廉”的经验，需要重视的一个问题是必须培育出对精英主义有所认同的社会价值观 念，必须破除传统文化中的平均主义。在中国就曾出现过当国家为公务员集团或某一社 会集团提高待遇后，其他社会集团施加压力，也要求提高待遇，最后导致普遍提高待遇 ，引起物价上涨的情况。西方文化中的某些对精英和平等的关系的观念，是介于精英主 义和平等主义之间的文化形态，应该引起重视。
结论
回顾法制社会建立的历程，新加坡的经验正如上述，即领导人有正确的法律思想，对 法律的规律和其重要性有足够的认识，然后是以持之以恒的精神动员全体人民的力量共 建法制社会，同时，选择正确的措施和方法也是不可缺少的。新加坡是一个东方的以行 政为主导的国家，与西方国家的体制有很大不同，因此，在建立法制国家的方式和经历 上都有所不同。例如，领导人个人的作用显得特别突出；西方国家是从封建社会中脱胎 出来的，对于封建的法律它们抛弃的多，留下的少，而新加坡继承的是英国的现代性较 强的成熟的法律，因而继承的多，抛弃的少。
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年03期
【原文出处】《山西大学学报：哲学社会科学版》(太原)2004年06期第9～13页
【作者简介】李路曲，山西大学政治与公共管理学院教授，博士生导师/赵莉，山西大学政治与公 共管理学院研究生。(山西 太原 030006)
| 【内容提要】 | 新加坡是一个社会安定和井然有序的法制国家，它的法制建设取得了举世瞩目的成就 ，如今，新加坡更被看做是一个法制国家的样板。文章从新加坡建立法制社会的指导思 想入手，阐述了新加坡建立法制社会的方法和内容，并对其法制建设成功的原因进行了 概括和分析；通过回顾新加坡法制社会建立的历程，总结新加坡法制社会建设的经验， 以期有益于其他国家法制建设的实践。 |
建立法制社会，首先应该遵守法制建设的规律，而不能凭领导人主观的意志和某些非 法律的政治或意识形态的信仰来随意制定和使用法律。这一点，身为剑桥大学法学院优 等生，并长期从事律师工作的李光耀认识到了。他在上台之初就说，英国人给我们留下 了很好的法律体系。他并没有因为领导反对殖民主义的民族运动而全盘否定英国的法律 制度，他深知，英国的法律体制是长期实践和不断修正的结果，它已经扎根于新加坡社 会，有很大的优越性，新加坡可以把它拿来，在进行必要改造的基础上运用于未来社会 。
对于实行什么样的法律制度，法律应该严厉到什么程度，李光耀的认识是有一个过程 的。早在1955年底李光耀就提出应该建立一个可以“为人民说话、撤销有违人权”的“ 紧急法令”的政府。这说明在当时，李光耀还是一个理想的民主社会主义者，不主张推 行有碍人的自由的严厉的法律制度。3年之后，新加坡的形势发生了一些变化，人民行 动党的法律态度也随之进行了某些调整。1958年10月8日，李光耀承诺，如果人民行动 党在普选中获胜，他会保留“紧急法令”，“只要《紧急法令》是马来亚维系安全所必 须的法令，《紧急法令》即是新加坡所必须的法令。”[1]李光耀还进一步说，该党对 《紧急法令》的立场，是在全盘考虑形势和预料将有政治危机的情况下形成的。1959年 10月14日李光耀在议会发表讲话，此时他已就任总理数月，他说，人民已授予他继续使 用《紧急法令》的权力。同时，他也指出，这不是解决危机的根本办法，根本的办法是 发展经济和民主力量，否则会出现极权。李光耀的这些观点，说明他对在新加坡推行什 么样的法律制度有了新的理解，放弃了过去那种认为应该无条件地推行宽松的法律体制 的观点，主张推行较严厉的法律体制。但这时他也认为法制社会的根本前途是民主和自 由。六十年代初，李光耀又结合人民行动党的法律政策对他的法制观作了进一步的阐述 。他说，对任何法律制度的评价，不在其理想概念的伟大或壮观，而在于其是否能在人 与人之间或民众与政府之间建立起秩序与公平。在他看来，秩序是第一位的，“因为没 有秩序，法律根本就不可能执行。秩序已经建立，在一个基础稳固的社会中，法令也就 有了强制性，惟有在这种情形下，依照既定的法律处理人民与人民及国家与人民之间的 关系，才能成为可能。同时，当一个国家内部日益混乱，当局不能藉现行法令有效控制 之时，为了维持秩序，往往就必须制定新的、有时候且是激烈的法令，以使法律能继续 处理人际关系。而另一种选择是，放弃秩序，任其进入混乱及无政府状态。”[2]其实 ，李光耀在这里所说的“秩序”，就是不为英国和一般西方民主国家所承认的，而只能 在某些发展中国家所推行的法律，例如“紧急法令”。在他看来，在新加坡要建立一个 法制社会，首先必须有铁的手腕，采取一些“不合法”的专断措施来打击那些强有力的 破坏秩序的力量，然后才能建立起西方意义上的“合法”的法制社会。李光耀的这些观 点就是自60年代初开始的人民行动党政府对政治反对派和私会党徒保留特别拘留权的理 论根据，也是它日后进行严格的社会管理的理论根据。
新加坡建立法制社会的先决条件是利用非常手段建立政治秩序和维持政治稳定，但并 不能据此说建立政治秩序和维持政治稳定就是新加坡法制社会的全部，不但不能说是全 部，甚至不能说它是大部。法制社会主要是指以法治国，是全体人民都要按照国际上公 认的法律标准来规范自己的行为，因此，它是面向大众的，它主要是对大众的一般的社 会生活进行规范和约束，而不是镇压。自70年代以后，新加坡建立法制社会的努力主要 是面对大众了。
新加坡采取了一系列的措施，进行了持之以恒的法制建设，终于建成了令人称道的法 制社会。以下就新加坡建立法制社会的方法和内容进行一些概括和分析。
第一，立法完备、及时，做到有法可依。新加坡现行的法律有400多种，法律调整的范 围十分广泛，大到政府权力、经济管理、商业往来、公民的权利和义务，小到旅店管理 、停车规则、钞票保护、公共卫生，甚至人们的衣食住行都有相应的法律规定。法律的 完备性还表现在，法院可以援引的作为判案根据的法律规则的渊源的惯例，它们构成了 一个严密的网络。除了立法完备之外，它还有一个重要的特点，就是立法及时。很多处 于转型中的国家就是因为法律建设跟不上变化了的形势，立法不及时而导致诸多社会现 象的失范。然而在新加坡，一旦发现某些行为无法可循或需要修正法律，国会很快就会 做出反应，或者立法，或者对法律进行修改。
第二，坚持在法律面前人人平等的原则，使任何人不能凌驾于法律之上。首先，人民 行动党自执政以来，基本上做到了党不干政，党不涉政，党只管党，摆正自己在国家中 的位置，而且从严治党，这是新加坡法制建设成功的一个重要因素。其次，在新加坡， 基本上做到了官民平等。自建国以来对高级官员进行严厉惩罚、不徇私情的例子很多， 但找不出一件高级官员可以减轻或逃避惩罚的例子。在新加坡，不论领导人还是普通人 ，总是通过法律来解决纠纷，而不是找行政部门，不会出现行政干预法律的事情。另外 ，在对外国人的法律制裁上，也仍然坚持法律面前人人平等的原则，对违法者坚持处罚 ，决不容许任何人凌驾于法律之上。
第三，法律严明，执法严厉。法律严明表现在，新加坡不仅立法完备，而且法律规定 的处罚特别严厉。首先，它从未废除过死刑，尤其是残酷的鞭刑。另外，它的罚款也特 别广泛和严厉。例如，乱丢垃圾罚款1000新元(约合600美元)，随地吐痰最高也可罚到1 000新元，乱停车最高罚款500新元等等。执法严厉也表现在两个方面：一是国家建立了 严密的法律监督体系和素质精良的警察队伍，做到了“违法必究，执法必严”。二是新 加坡法院的审判不像西方那么复杂，比较简捷。法院不但可以依据犯罪结果定罪，而且 即使没有结果，只有动机和行为也可定罪。因为就当时许多发展中国家的现实来看，如 果法律定罪一定要有严格的程序和足够的证据，那就会耗费很长时间，用李光耀的话说 ，会使很多罪犯得不到及时的制裁。如果执法人员的素质较高，采取较快而简捷的程序 制裁犯罪是利大于弊。
第四，提高执法人员的素质，树立法律的权威。人民行动党政府非常注重提高执法人 员的素质，严格挑选优秀人才充实执法人员队伍。执法人员可以分成两大类，一类是警 察，另一类是法官和律师。新加坡的警察都是法律专科毕业生，他们的文化素质和法学 水平要比很多发展中国家的警察高得多，并且要经过严格训练。法官和律师的学位更高 ，很多都是从英国留学归国的，新一代的法官和律师更要获得硕士以上的学位。这就使 他们对法律的理解非常深刻，执法水平很高。另外，法官的职务十分神圣，一经当选， 就终身任职，除非失职，且待遇优厚。职务的神圣性，增加了法官的责任感。同时，法 院有相对的独立性，不受一般行政部门的干预。法院的判决一经宣布，就必须执行，不 执行者必会受到强制。这样，法律的权威就被树立了起来，没有人敢违抗法院的制裁。
第五，在人民群众中培养守法护法的精神。让多数人都能自觉守法的最好的方法，就 是教育，培养他们的守法精神。在这方面，人民行动党政府做得非常成功，它几十年一 惯例，培育人民的法制观念，使法律意识深深扎根于民众的心灵深处。
成功的原因
新加坡的这些努力为什么能够成功呢?为什么在一些发展中国家，政府进行法制建设的 努力总是不见成效呢?这里有一个尊重法律规律的问题。很多发展中国家的领导人主观 地把法律分为不同阶级性质的法律，不尊重客观规律。例如认为社会主义的法律是一种 全新的法律，必须在全面废弃资本主义法律的基础上才能实行这种新型的法律体系。他 们在经历了许多曲折后才认识到这是一种失之偏颇的认识。而人民行动党政府，尤其是 李光耀本人较早地认识到了这一点，这使新加坡受益匪浅。另外，在很多国家或者是过 于强调领袖个人的作用，或者是过于强调制度的作用，这都是对于国情缺乏了解。在一 个公众已经对现代法制意识有了普遍认同的国度中，过于强调领袖个人的作用显然是为 违反法律者留下了活动余地。而在一个还保留着某些传统体制的国家中，如果不重视领 袖个人的作用，或者说如果没有一个执法如山的铁腕人物，那么法律就显得非常的软弱 无力。此外，在转型时期，许多国家腐败现象增多，一些公职官员没有自律感，缺乏操 守，妄取份外之利，不尽职内之责，他们凌驾于法律之上，违法乱纪。在实际执行时， 不但对高级官员的违法行为很少予以追究，而且即使是在其违法行为被揭露出来之后， 处理也比一般的平民百姓轻得多，这是它们无法建成法制社会的重要原因。然而新加坡 却成功地治理了腐败，从而大力推进了建立法制社会的进程。在新加坡法制社会的建设 过程中，有三个因素的作用不容忽视：
首先，不割断历史，重视法律的继承性。在取得民族运动的胜利后，人民行动党政府 并没有采取极端的做法，全面废除殖民政府的法律，而是采取尊重旧法规的态度，使旧 法律继续服务于新社会。李光耀认识到，在短期内，社会并没有发生多大的变化，因此 原先适用的法律在独立后仍然适用。他说，英国给我们留下了很好的法律。新加坡“接 收”英国法律有两种情况：一种是基本照搬。例如，在新加坡民事法令第五条第五款中 规定，英国的商业法令如公司法、合同法、银行法、保险法等，在新加坡继续有效并适 用。另一种是根据英国有关法令的规定，重新制定一些法令，如票据法、受挫和约法、 诽谤法等，就是重新制定的。当然，新加坡也根据各种需要对英国的法律系统进行了某 些改革，尤其是随着形势的变化制定了一些新的法律，但这些都是在继承的基础上的革 新，而不是“废除伪法统”。这样做的根本点在于尊重实际。另外一点就是，人们的法 律观念的转变需要一个过程，如果新的法律制定得过急，动作过大，人们的法律观念不 能适应它，那么就很难尊重它和遵守它，结果就会造成有法不依的局面。
其次，领导人个人的作用、内部制约机制与司法的相对独立性是法制社会得以建立的 重要因素。在建立法制社会的过程中，党和政府的高层领导，尤其是李光耀本人起了重 要的作用。李光耀是学法律出身的，在剑桥法学院受到了浓厚的法律思想的熏陶，也亲 眼目睹和亲身体验到了法律在英国这个法制社会中的作用，因此，他决心在新加坡也建 立一个严明的法制社会。就个人的作用而言，他做到了两点：一是尊重法律运用的规律 ，这是他的优势；二是他坚持以身作则，保证自己不做违法的事情，这就使他在制裁违 法者时无后顾之忧，不受任何约束。另外，新加坡是一个小国，最高领导人有秉公执法 的决心很容易威及全国各地，而在一个大国就不容易了，最高领导人有时鞭长莫及。正 如李光耀1992年在菲律宾演讲时说的：“高层的政治领袖如果以身作则，树立榜样，贪 污之风就可以铲除。只要把两三个高官绳之以法，就足以产生杀鸡儆猴的作用。这是新 加坡的经验。”[2]显然，在一个大国中仅杀两三个高官还远远不够。
有人说新加坡法制社会的建立在很大程度上有赖于领导人个人的作用，因此偶然性很 大，如果换了一个不那么懂法和执法不那么坚决的领导人，它的法制社会就很可能遭到 破坏。这种看法不无道理，而且或许是新加坡需要解决的重要问题。然而这话也不全面 ，在这个国家里，并非没有对高层领导人的制约机制，这表现在两个方面：一方面，试 想，在一个廉洁自重成风的社会中，领导人能够贪赃枉法而不受制裁吗?人民行动党执 政的合法性很大一部分来自于它的廉洁自律，有损于这个形象的领袖肯定会丧失其担任 公职的合法性。这就是李光耀竭力回击反对党人对他的指控，拼命维护他的廉洁形象， 大力宣传人民行动党在建立法制社会方面的功绩的原因。另一方面，新加坡的司法有相 对的独立性，除了人民行动党及其政府的最高层对法院有实际的控制权外(这种控制权 是非法而实际存在的，但也并非不受到约束，只是在十分重要的问题上才能够表现出这种控制)，所有人都无力凌驾于法院之上。司法部门的这种相对的独立性能够发挥重要的作用。
最后，政府官员的廉洁是法制社会得以建立的关键所在。新加坡采取了一系列的措施 ，成功地防止了腐败，从而推进了其建立法制社会的进程。新加坡在这方面的经验确实 有值得各国借鉴和思考的内容，因此我们有必要进行一番探究。
1.人们一般认为，新加坡治理腐败成功的主要原因是法律严明和执法严厉。从理论上 讲，法律严明、执法严厉是治理腐败的最基本的手段，非此不能保证政府的廉洁，这毫 无疑问。但在实际操作中，法律严明到什么程度，执法严厉到什么程度才能更有效地治 理腐败，与一般理论上的设想并不一定完全吻合，它要受到各种外界变量的影响。新加 坡的法律严明和执法严厉已为世人所公认，然而，对于任何一个社会我们都不能说法律 越严越好，包括新加坡在内。否则，大多数官员甚至普通人都可能是腐败或违法了。历 史上或现代社会中都不乏这样的例子：过严的禁烟禁酒令使烟酒泛滥成灾；不准经商或 阻碍经商的法令促使商人们以金钱铺路，无孔不入。那么，是什么对法律严明和执法严 厉的实现程度起决定作用呢?无疑，政治文化是最为深刻的原因。如果一个社会的占主 导地位的政治文化的现代性程度很高，那么它对腐败的抑制性就强。这就是为什么一般 来说发达社会比发展中社会的腐败现象要少的原因。在现代性较高的文化氛围中，人们 对社会和国家的责任感、荣誉感、功效感、忠诚感和权利义务感很强，因而对现代的价 值准则有普遍的社会认同，对于违背公共道德的腐败行为有着明确的是非标准，因此， 国家在治理腐败时也就比较能得到大多数人的赞同。相反，在一个缺乏现代性的文化氛 围中，人们的是非标准往往是把家族的、小集团的和地方的利益置于社会的、公众的和 国家的利益之上，这样，国家在治理腐败时就很难不受到来自狭小的传统势力的抵制。 许多发展中社会腐败现象丛生，政府治理腐败的措施苍白无力，在很大程度上就是这个 原因。新加坡社会政治文化的现代性高于一般发展中国家。它的现代的政治价值观早已 在社会中居于主导地位，在大众中得到内化。具有现代性的“新加坡人”的“民族意识 ”已经深入人心，绝大多数人都把自己称为“新加坡人”，而不愿称为华人、马来人或 印度人。这是人们在文化上脱离传统、具有现代价值性的重要标志。在大多数新加坡人 的行为准则中，公共意识总能战胜小集团的或个人的意识。国家和民族意识、自由竞争 意识、市场意识和平等与互助意识等现代价值观念已成为社会的主导价值观，这是它抵 制腐败的内在的文化机制。没有这种内在机制，法律严明和执法严厉只能是一纸空文。 另外一个与执法严厉有关的问题是领导集团的合法性问题。一个政府如果取得了来自公 众心目中的合法性承认，例如公众对政府所宣扬的意识形态和爱国主义有认同感，并且 国家有行之有效的措施来引导人们的信仰，那么，在一定意义上来说，无论这种信仰是 象征性的还是出于理性的，这个政权都会拥有忠诚，它会因为得到了公众的授权而制定 出非常有力的制裁方式来执行社会化了的行为规范。如果在一个社会主流的或政府所宣 扬的政治文化中缺乏信任和公共认同，存在着多疑、嫉妒以及对本家族和本小集团之外 的人的潜在的或实际的敌意，那么，这种政治文化就不能成为政府的合法性来源，相反 ，只能破坏政府的权威。在这种情况下，政府或国家就失去了凝聚力和坚决推行廉政措 施的文化基础。在这一点上新加坡与许多发展中国家都有所不同，其政府的合法性基础 比较牢固。30多年来，人民行动党政府在不同的历史时期先后以“生存意识”、国家观 念和“共同价值观”等为标志，打着民主社会主义和儒家伦理等旗号，凝聚了人们的价 值观和信仰，致使多数新加坡人认为，只要经济发展和社会安定，政府就是合法的。
2.一般认为，待遇优厚、晚年生活有保证是新加坡公务员奉公守法、廉洁自重的一个 基本原因。政府强调要用“接近市场价格的办法”来解决公务员的待遇问题，从而使公 务员的待遇较高。待遇较高的含义可以按照两个标准来衡量：一个是与大多数国家中公 务员与非公务员待遇比值相比，新加坡公务员的待遇的相对值较高；二是在国内，公务 员的工资虽然并不很高，但很有保证，退休时也无后顾之忧，生活水平处于中间摇摆的 状态。这样，待遇优厚，加上法律严厉，使一般官员感到没有必要冒险去索取非法的收 入。经验表明，官员的正常收入过低，那么无论在心理上还是在实际生活中他们都是难 以接受的。在这种情况下，可能出现两种情况：一种情况是，如果法律不能约束官员的 行为，那么他们就会通过非法的手段攫取财富。另一种情况是，如果法律可以约束官员 的行为，使官员不能获得额外收入，那么他们中间有才能的人可能会离职而去，而国家 也不可能再招聘到优秀人才加入公务员队伍。在新加坡，50年代至70年代，这两种情况 都出现过。之后，政府认识到要想治理腐败，吸引住人才，必须提高官员的待遇。因此 ，自70年代以后，多次提高了公务员的工资。90年代中期又大幅度提高了工资。从制度 上采取措施，提高公务员的工资，表面上看是很容易的事，但实际并非全然如此，它还 受文化因素的制约。因此，其他国家能否照搬，不仅要从制度上考虑，而且不能忽视社 会文化的影响。
新加坡总理的工资比美国总统的工资自80年代以来高出许多，90年代以来高出1～5倍 。由于新加坡公务员的工资每年根据国民收入情况决定，总理的工资在1995年比美国总 统的工资(以年薪20万美元计)高出近3倍；而一般下级公务员的工资又比美国下级公务 员的工资低将近一倍，非熟练工人的工资又要低一些，这样，收入差距就很大。这种人 为拉开的差距虽然是“合法”的，但未必就是“合理”的。新加坡这样做的有利之处在 哪里呢?实际上，在不同的文化中，人们对“合法”与“合理”的看法并不完全相同。 例如，英国文化对平等的评价要比美国文化对平等的评价要低一些，而对“精英”和等 级则更为看重。新加坡在这方面由于多年的宣传，比英国又有过之而无不及。这样，新 加坡收入差距的拉大，虽然用美国文化或马克思主义的价值取向来看是不合理的，但在 新加坡的现实中，它从自己的精英主义文化氛围中，从自己的合法性中取得了合理性。 也就是说，在一定的文化氛围中，合法性与合理性在相当程度上取决于社会的认同，而 不是“理想”和“正义”；只要公众默许这种分配体系，那么不管它是否具有“合理” 性，它都获得了“合法”性。既然是合法的，就能规范人们的行为，它要比“非法”而 “合理”的分配方式更有利于防止腐败现象。因为无法可依的索取无论多么“合理”， 都必然会带来整个道德体系和法律体系的崩溃。如果一个发展中国家要借鉴新加坡“以 俸养廉”的经验，需要重视的一个问题是必须培育出对精英主义有所认同的社会价值观 念，必须破除传统文化中的平均主义。在中国就曾出现过当国家为公务员集团或某一社 会集团提高待遇后，其他社会集团施加压力，也要求提高待遇，最后导致普遍提高待遇 ，引起物价上涨的情况。西方文化中的某些对精英和平等的关系的观念，是介于精英主 义和平等主义之间的文化形态，应该引起重视。
结论
回顾法制社会建立的历程，新加坡的经验正如上述，即领导人有正确的法律思想，对 法律的规律和其重要性有足够的认识，然后是以持之以恒的精神动员全体人民的力量共 建法制社会，同时，选择正确的措施和方法也是不可缺少的。新加坡是一个东方的以行 政为主导的国家，与西方国家的体制有很大不同，因此，在建立法制国家的方式和经历 上都有所不同。例如，领导人个人的作用显得特别突出；西方国家是从封建社会中脱胎 出来的，对于封建的法律它们抛弃的多，留下的少，而新加坡继承的是英国的现代性较 强的成熟的法律，因而继承的多，抛弃的少。
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