| 明清史 |
1935年萨尔全民公决与英国外交
梁占军
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年02期
【原文出处】《史学月刊》(开封)2004年11期第75～79页
【作者简介】梁占军，首都师范大学历史系副教授，历史学博士。(北京 100037)
【关 键 词】英国外交/萨尔公决/国际维和部队/国际联盟
1935年1月13日，根据《凡尔赛和约》的有关规定，德国萨尔地区的居民为决定萨尔地 区的归属举行了全民公决。这是20世纪30年代具有重大国际影响的事件之一。作为德国 纳粹党上台后所获得的第一个现实成果，萨尔地区的回归极大地鼓舞了希特勒的野心， 促使他进一步走上了彻底摆脱凡尔赛体系的冒险之路。欧洲的国际关系也随之日趋动荡 。值得注意的是，作为凡尔赛体系的缔造者和维护者，英法两国的立场和政策对于萨尔 公决的发展和结果是有着直接而深刻的影响的。因此，从国际关系的角度来考察萨尔公 决的国际背景，特别是英法两国的政策和动机，对于加深了解纳粹上台初期英法对德政 策的脉络和异同，对于理解30年代中后期欧洲国际关系的演变，显然具有非常重要的意 义。
国外研究30年代欧洲国际关系史的著述对于萨尔公决问题一般都有涉及，但目前尚未 发现有专门系统地探讨该问题的专著，而且专门研究萨尔公决的国际背景和影响的论文 也不多见。(注：比较重要的有C.J.希尔的论文《英国与1935年1月13日的萨尔全民公决 》，载《当代史杂志》1974年第3期。)国内有关著述则更为鲜见，相关论述多局限于教 材性的概括介绍。因此，笔者希望在吸收、参考前人有关研究成果的基础上，结合相关 的档案文献资料(主要利用英国政府官方出版的外交文件集《英国外交政策文件集1919 ～1939》及英国当事人的回忆录等)，对英国在萨尔公决问题上的立场和政策做一初步 探讨。文章重点探讨英国在是否出兵维持萨尔秩序这个问题上的决策过程和动机，以期 从一个侧面揭示英国在萨尔问题上的根本立场及其所折射出的30年代英国奉行对德绥靖 外交的影子。
一
1919年6月协约国与德国缔结的《凡尔赛和约》规定：德国重要的工业基地萨尔地区( 注：萨尔盆地面积730平方英里，蕴涵丰富的煤炭资源，人口超过80万，几乎全部是日 耳曼民族，其中3/4的居民是虔诚的天主教徒。)划归国联管理15年，期满后通过全民投 票的方式来确定萨尔的归属。从1919年到1933年纳粹势力在德国上台前的十几年间，萨 尔的归属问题实际上是个不成问题的问题。舆论普遍相信届时萨尔将重新并入德国，甚 至有人断言萨尔公决的结果将是95%～99%的人支持萨尔并入德国。[1]然而，1933年1月 希特勒在德国上台后，萨尔问题变得日趋复杂。由于纳粹党大肆迫害共产党、犹太人、 社会党和天主教徒，使得萨尔地区出现了反对归并德国的声音，当地社会党人主办的《 人民之声报》和由德国难民创办的《德意志自由报》就公开反对并入德国。由于他们的 宣传，反对并入德国的比例一度甚至高达40%。一时间，萨尔公决的前景似乎成了悬案 。
面对日趋复杂的萨尔问题，德国和法国都极力使该地区的发展纳入自己的轨道。希特 勒将萨尔地区的回归视为巩固其统治地位的良机，因此采取了鼓动狂热的民族主义与恐 怖活动相结合的办法：一方面开动舆论机器，叫嚣“德国决不放弃萨尔”；另一方面又 支持纳粹分子在萨尔采取恐怖活动，用暴力、绑架和恐吓等手段打击反对归并德国的力 量。[2](p185)此外，德国还试图通过外交途径不举行公民投票就收回萨尔。法国在萨 尔问题上也是寸步不让。法国政府希望萨尔能够继续留在国联的控制下，因而坚持举行 全民投票，并且极力向萨尔居民鼓吹由国联代管的好处。针对萨尔投票期间可能出现的 紧急事件，法国外长巴都甚至强硬地表示法国将会出动军队。[3](p152～154)
在这种情况下，国联于1934年1月20日开会讨论萨尔问题，会上决定成立由意大利代表 阿洛伊西、阿根廷代表何塞·马里亚和西班牙代表洛佩斯·奥利班组成的三人委员会， 全面负责制定有关萨尔公决问题的方案。6月2日，国联行政院批准了三人委员会的计划 ，将萨尔全民投票的日期定为1935年1月13日；同时宣布组成两个委员会，分别负责组 织投票和裁决。自此，萨尔公决正式提上日程。
然而，纳粹分子的恐怖活动扰乱了萨尔地区的秩序，公决能否在秩序混乱的状况下顺 利进行是个无法回避的现实问题。事实上，萨尔地区管理委员会主席、英国外交家诺克 斯对于萨尔全民投票的前景非常担心。他在1934年1月20日曾断言：“除非采取特别的 预防措施，否则举行全民投票是不可能的。”[1]当时萨尔地区负责维持秩序的警察力 量十分薄弱，因此诺克斯认为，要保证投票顺利进行至少要有25名警官和140名警察， 而他手上仅有12名警官和24名警察，并且由于这些警察基本上都是当地人，其作用要大打折扣。为此，他从4月开始就要求国联行政院同意扩充萨尔地区的警力并且允许他从国外征召警察。
1934年6月4日，国联行政院决议授权萨尔管理委员会可以增加当地警察的力量以确保 公民投票的有序进行，并特别指出，如果管理委员会认为有必要在萨尔地区以外征召人 员，行政院认为应给予全面的支持。[3](p70)8月3日，诺克斯致信国联行政院，请求允 许萨尔管理委员会从国外招募警察。9月27日，法国外长巴都在日内瓦表示，如果萨尔 地区警察力量不足，法国政府愿意出动军队帮助维持萨尔公决期间的社会秩序。[3](p1 34)法国的表态引起了德国的强烈反对，声称派驻国际部队是违背《凡尔赛和约》的寻 衅行为。但是，萨尔的形势很快就使诺克斯相信，只有使用外国正规部队才是惟一可靠 的办法。
二
英国在萨尔问题上最初采取的是中立的立场。1934年10月18日，英国外交大臣西蒙在 接见德国大使冯·赫施时表示：“我们所关心的并不在于公决的结果，而是在于要确保 公决在可以使投票结果真正反映萨尔民意的条件下公正地进行。”“我们惟一关心的是 尽我们所能发挥我们的作用以确保公决在对各方均公平的条件下实施。”[3](p158)10 月30日，西蒙在与法国大使科尔宾谈及法国准备出兵维持萨尔秩序的问题时极力表明英 国的中立态度。他比喻说，英国作为国联的一员，它在萨尔问题上的责任就像选举监察 人，“我们的目标就是尽最大努力来实现公决在正常、和平的状态下完成……投票的结 果并不是我们关心的所在。”[3](p184～185)英国不愿意过多地卷入萨尔问题，更反对 外国力量干预公决。西蒙早在5月10日的备忘录中就明确阐明英国不愿派军队介入萨尔 公决的立场：“显而易见的是，我们不能够提供部队……我们应该留在幕后，因为这件 事情除了会带来麻烦外，什么也不会有，而且我们既不想与法国人争吵，也不想给德国 人以鼓励。”[1]9月7日，西蒙在给拉塞尔·斯科特的信中写道：“当然，在任何情况 下我们都必须避免承担责任，而且有关英国军队或警察应该被借用或雇用的主张是不可 思议的。”[1]11月5日，西蒙在下院回答议员质询时信誓旦旦地称：“从不存在任何使 用英国军队的问题，而且任何此类问题都没有考虑过。”[3](p196)11月15日，英国掌 玺大臣、出席国联行政院会议代表艾登在下院也表示，现在不存在、并且从来不存在派 遣英国军队前往萨尔的问题。对于诺克斯提议征召外国警察的建议，英国同样持反对态 度。9月5日，英国外交部在拟订的有关萨尔管理委员会征召国际警察的备忘录中，抱怨 诺克斯的建议有可能连累英国，是极不明智的。由此可见，英国在萨尔问题上从一开始 就持一种中立、不介入的态度。
但是，短短两周后，英国的态度就发生了180度的转变。11月28日，英国内阁开会讨论 萨尔问题，原则上同意英国派遣部队参加萨尔公决期间的维和行动。决议写道：“暂且 采纳如下建议：即在下周召开的国联行政院会议上，英国代表应概述萨尔的困难与危险 局势，并指出，我们的看法是最好派出一支真正的国际部队。”内阁要求外交部和国防 部近日内全面讨论组建国际部队的可能性。[3](p291注5)
造成英国政策调整的直接因素是法国国内政局的变化。1934年10月9日，法国外长巴都 在马塞遇刺身亡，其继任者赖伐尔上台后调整了法国的对德政策，希望以萨尔问题为契 机，改善法德关系，因此在萨尔公决问题上做出了和解的姿态。11月6日，赖伐尔对德 国大使科斯特尔表示：“犯不着为了萨尔发动法德战争。”他认为，萨尔百分之百是德 国的，希望萨尔的回归能够改善法德关系。[4](p62)10月29日，赖伐尔召见英国驻法国 大使馆代办坎贝尔，第一次提出希望英国参与维持萨尔秩序的警察行动。他强调萨尔存 在纳粹分子暴动的危险，法国相信出动军队是确保避免暴乱的惟一方法，并且正在做出 动军队的准备。但他同时又指出，要求法国承担全部的义务是不公正的，希望英国和意 大利能够参与，哪怕是象征性的参与也好。[3](p182)次日，法国驻英大使科尔宾拜见 西蒙，转达法国准备派遣部队维持萨尔地区的秩序、但不愿意单独负责维持萨尔治安的 义务的态度。11月15日，法国外交部官员莱热与英国驻法使馆官员坎贝尔会晤，要求他 转达法国在萨尔问题上的如下意见：第一，法国不准备为承担条约义务以外的义务而采 取行动，而且法国将只在日内瓦参加有关萨尔问题的讨论；第二，法国军队目前正在进 行调动，目的是准备应付突发事件，以便随时应萨尔管理委员会的召唤行动；第三，如 果情况的确需要法国政府采取行动，法国将在萨尔地区所有预备警力消耗殆尽、急需进 一步补充的最后一刻派出军队。[3](p214)11月16日，赖伐尔又对英国大使克拉克表示 ，法国不会在影响萨尔投票者的问题上动一根手指头。当天，英国驻法大使克拉克向国 内报告说，法国的外交政策已经改变，赖伐尔在萨尔问题上已经放弃了巴都的做法，不 再向萨尔居民宣传维持现状的好处。[3](p217)
法国政策的变化直接引起了英国政策的变化。11月12日，英国掌玺大臣艾登向外交部 提议在萨尔问题上应该与法国采取一致态度。[1]此后，外交部开始研究英国介入萨尔 问题的利弊。次日，英国内阁开会讨论外交部的文件，会议没有做出结论。11月21日， 法国外长赖伐尔在日内瓦向艾登表示，他将尽他的全力确保萨尔问题不会成为法德两国 间的矛盾根源。因此，法国不会在没有国联授权的情况下向萨尔派出一兵一卒，而且为 确保萨尔公决顺利进行，他将向国联行政院提出建议，要求在事态危急的情况下，英国 、意大利与法国一起派警察维持萨尔秩序。他强调，如果德国人知道英意参与警察活动 ，则暴动就根本不会发生。[3](p217)23日，诺克斯又向艾登表示，他不能保证今后两 个月内萨尔能够安然度过而不发生严重骚乱，他认为最好是使用正规部队，人数至少20 00人。[3](p241)
与此同时，法国向英国继续施加压力，从一个侧面推动着英国政府的决策进程。11月3 0日，艾登从日内瓦报告说，法国外长赖伐尔透露他将在12月份召开的国联行政院会议 上宣布，法国应萨尔管理委员会请求而不得不采取的警察行动应该是国际性质的。这表 明如果英国赞同这一点，就意味着英国军队准备与法国军队一起接受在一旦被召请时就 进入萨尔的委托。如果英国拒绝，管理委员会就无所指靠。艾登建议，两种方针最好都 不采用，而改由英国向一支国际部队提供力量，由这支部队在整个公民投票期间在萨尔 担负警察职能。他还建议“英王陛下政府表示愿意根据(国联)行政院的邀请并在得到行 政院的同意时，迅速派遣一支英国部队”[5](p188～189)。
1934年12月3日，法国与德国签订了一项有关萨尔的经济协定。协定规定，德国用9亿 法郎赎买法国在萨尔的煤矿。同一天，赖伐尔再次呼吁英国参加维持萨尔秩序的警察活 动。英国驻法使馆官员坎贝尔当天在发回国内的电报中指出，赖伐尔肯定会在12月5日 召开的国联行政院会议上强烈要求贯彻他的建议。[3](p285)
艾登的报告和法国的行动加快了英国决策的进程。12月3日下午，英国外交大臣西蒙、 艾登与斯坦厄普勋爵代表外交部与国防大臣黑尔什姆勋爵先在外交部、后在首相官邸， 全面讨论出兵问题，最终就有关派遣军队参与萨尔维和行动和艾登在日内瓦的行动方针 达成共识。决议明确表明了英国的立场：英国不愿意见到法国军队在维持萨尔秩序问题 上发挥作用；如果国联行政院决定派遣一支目的在于维持秩序的国际部队，而且邀请英 国予以合作，那么，只要其他国家准备合作，英王陛下政府将准备从本国提供一支军队 ，前提是法国与德国都同意这一决定；重要的是任何武装都应尽可能地带有国际色彩， 而且如果可能，应该包括来自荷兰、比利时、瑞典等除英王国和意大利以外的国家的军 队。[3](p291)
12月5日，英国内阁正式开会讨论外交部的建议。经过反复研究，最终批准了外交部的 建议，但同时做出了两个局部调整，即要求国际部队至少要由4个国家参与，而且在公 布该方案前必须先征得德国的同意。会后，西蒙立即电令驻德大使菲普斯，要求他询问 德国政府的态度，当天就得到了德国方面的肯定的回复。[3](p299～301)
艾登在12月4日返回日内瓦后立即向诺克斯通报了英国政府的意见。12月5日上午，即 在英国内阁开会的同时，艾登又与意大利代表阿洛伊西和法国外长赖伐尔进行了接触， 通告了英国打算倡议组建国际部队的意见，获得了两国的支持。[3](p297)其后在下午 召开的国联行政院会议上，赖伐尔首先建议组建一支法国和德国都不参加的国际部队维 护萨尔秩序。随后，艾登宣布英国愿意参与组织这样一支国际部队。[3](p301注1)意大 利、荷兰和瑞典三国也先后表示愿意参与行动。
12月11日，国联行政院正式决定组建一支由英国、意大利、荷兰和瑞典四国军队构成 的国际维和部队。部队人数共计3300人，其中英国1500人，意大利1300人，荷兰和瑞典 各250人。决议要求部队于12月22日以前进驻萨尔。[3](p309，310，313，320)
三
英国在萨尔问题上的立场是其对德政策的一个缩影。从表面上看，英国的政策是随法 国政策的变化而变化的，这在英国政府决策是否参加组建国际部队问题的过程中表现得 尤为明显，但实质上，这仅仅是贯彻其对德政策的需要。简单地说，英国无论是反对法 国出兵还是自己倡议出兵，最终目的都在于希望利用萨尔问题促成德国早日恢复与英法 的裁军谈判。
自从1933年10月德国宣布退出裁军大会和国联以后，英国一直希望能够劝说德国重新 回到谈判桌前。这种愿望随着德国私下加快重整军备的活动而日益强烈。英国人相信， “只要德国还置身国联以外，就不会存在确立和保持欧洲和平的真正基础”[4](p49)。 而萨尔问题的合理解决则是德国恢复谈判的前提。1934年11月29日，西蒙拟订的一份对 德政策备忘录对此表露得非常明显：“德国政府首先考虑的将是使萨尔问题得到解决。 在萨尔问题解决前他们不会急于开始有关军备问题的深入谈判……一旦萨尔问题获得解 决，德国政府将希望讨论有关条款，即《凡尔赛和约》的缔约国将通过废除和约第五部 来使德国重整军备合法化，或其他类似的裁军条款。毫无疑问，问题就是如此。为了保 住每个人的面子，这种安排将体现在一个所谓的裁军公约中。”[3](p272)从这个目的 出发，英国不希望萨尔问题再生枝节，而是希望尽快解决萨尔问题，以便早日开始与德 国的谈判。英国一贯将萨尔问题视为“中欧的溃烂的疮疤”，主张将该地区尽早归还德 国。11月15日，英国外交部在给驻法大使的指示中表述了英国关于萨尔公决的看法：“ 从政治的角度来整体上看待这个问题，我们认为……萨尔问题应该尽可能快地通过完全 、明确地归还德国的方式加以解决。这不仅最终有利于欧洲的利益，而且特别有利于法 国的利益。”[3](p211)20日，西蒙在给艾登的指示中再次表示，英国所希望见到的结 果最好是出现压倒多数——要求归并德国的压倒多数。[3](p224)
因此，担心法国出兵萨尔的政策会破坏欧洲的和平气氛，影响英国对德政策的顺利实 施，[6](p149)就成了英国反对法国出兵萨尔的主要原因之一。在他们看来，“法国军 队将在公民投票的几个星期内开进萨尔一事，会对和平造成极其危险的形势”。因为“ 任何对公决的拖延或国联委任管理的延期都只能恶化法德关系，从而破坏与德国谈判的 基础。所以，正如艾登在回忆录中分析的那样，“选择支持法国干涉或给予象征性的支 持，后果更危险”。[5](p188)不过，当赖伐尔继任法国外长后调整了法国的政策，极 力要将维持萨尔秩序的义务交给英国人时，组建国际部队维持萨尔公决期间的社会秩序 则成了展示英国公正、真诚的和解愿望，促进恢复与德国谈判的机会。内维尔·张伯伦 在1934年12月9日的日记中把英国能够倡导组建一支国际警察部队称为“一个天赐良机 ”[7](p252)。
事实上，当国际部队组建事宜确定下来后，英国就曾努力试图借机让德国重返国联。1 935年1月7日，西蒙致电驻法、意大使，要求他们促使法国和意大利邀请德国在公决后 参加国联讨论问题。西蒙认为，德国参加萨尔问题讨论的益处很明显，而且不会损害它 在1933年10月发表的声明。[3](p359)1月9日，英国驻德大使又奉命邀请德国派代表参 加国联有关萨尔问题的会议，真实目的就是借机让德国返回国联。但是，德国在第二天 委婉地回绝了英国的邀请，只表示可以派专家参加，遂使英国的算盘落了空。[3](p363 ,369)
四
1935年1月13日，萨尔全民投票如期举行，整个活动由于有国际维和部队的介入而得以 顺利进行。1月14日，通过300名中立国工作人员通宵的工作，15日晨6时通告国联行政 院：除905张废票和1292张空白票外，有477119票支持并入德国，2124票主张并入法国 ，还有46513票同意继续由国联管辖。支持并入德国的票数占总票数的90.3%。两天后， 国联行政院做出正式决议，宣布根据公民投票结果，萨尔将于3月1日归入德国。[8](p6 9)
萨尔公决的结果起初似乎为欧洲的和平带来了非常大的希望。希特勒在15日公布投票 结果的当天就发表了广播讲话，重申他在事前所做的声明，即萨尔回归后，“德意志帝 国将不再对法国提出进一步的领土要求”，甚至其后16、17日接受外国记者采访时谈到 了德国重新回到国联的可能性等问题。
然而，这一切都仅仅是昙花一现。等到3月1日萨尔正式并入德国以后，纳粹就开始酝 酿新的冒险了。德国报刊机器纷纷开动起来，如《慕尼黑日报》就公开宣称：“现在我 们已经收回了萨尔区，我们还将收回阿尔萨斯—洛林、但泽走廊、米美尔区和德属捷克 。”[9](p821)事实上，1935年3月16日德国公然撕毁《凡尔赛和约》的有关条款，宣布 重整军备的时候，距德国收回萨尔仅仅过了两个星期。
事实证明，萨尔的顺利回归不但没有带来英国所期望的欧洲和平，反而助长了德国的 毁约扩军的气势。而德国的毁约行动同时也宣告了英国企图利用萨尔问题达成欧洲和解 的政策的破产。原国联助理秘书长华尔脱斯在他事后撰写的《国际联盟史》中是这样评 价萨尔公决的结果的：“毫无疑问，这是希特勒——国联和它支持的一切国际组织的敌 人——的又一次胜利；纳粹政权得到了一股新的力量和信心，而归根结底这只能增加战 争危险。”[6](p153)英国政治家温斯顿·丘吉尔在自己的回忆录中对萨尔公决的结果 及其后果的评价更是一针见血：“这(指公决结果)虽然是一种正常和势所必至的结果， 但是国家社会主义在这次道义上的胜利，使希特勒的威望大大提高，并似乎给他的权威 戴上了德国人民意志的真诚典范这个桂冠。希特勒并没有因为国际联盟的公正或光明正 大的作风而变得好商量，更谈不到有所感动。这只是证明他一向认为协约国都是颓废的 笨蛋这一看法罢了。”[10](p94～95)
【专 题 号】K5
【复印期号】2005年02期
【原文出处】《史学月刊》(开封)2004年11期第75～79页
【作者简介】梁占军，首都师范大学历史系副教授，历史学博士。(北京 100037)
| 【内容提要】 | 根据《凡尔赛和约》，德国的重要工业基地萨尔划归国联管理15年，期满后将通过全 民投票的方式决定萨尔的归属。1933年希特勒在德国上台后萨尔地方治安日趋动荡，公 决能否顺利进行一度成了悬案。在如何维护萨尔地区秩序、确保公决顺利实施的问题上 ，英国起初反对法国准备动用军队的主张，其后又转变态度，同意组建以英意军队为主 的国际部队负责萨尔公决期间的秩序。英国在是否出兵维持萨尔秩序这个问题上所做的 政策调整是贯彻其对德绥靖政策的需要，其根本目的是希望萨尔问题的顺利解决能够为 恢复与德国的裁军谈判创造条件。但是，萨尔的顺利回归助长了德国毁约扩军的野心， 最终使英国的盘算落了空。 |
国外研究30年代欧洲国际关系史的著述对于萨尔公决问题一般都有涉及，但目前尚未 发现有专门系统地探讨该问题的专著，而且专门研究萨尔公决的国际背景和影响的论文 也不多见。(注：比较重要的有C.J.希尔的论文《英国与1935年1月13日的萨尔全民公决 》，载《当代史杂志》1974年第3期。)国内有关著述则更为鲜见，相关论述多局限于教 材性的概括介绍。因此，笔者希望在吸收、参考前人有关研究成果的基础上，结合相关 的档案文献资料(主要利用英国政府官方出版的外交文件集《英国外交政策文件集1919 ～1939》及英国当事人的回忆录等)，对英国在萨尔公决问题上的立场和政策做一初步 探讨。文章重点探讨英国在是否出兵维持萨尔秩序这个问题上的决策过程和动机，以期 从一个侧面揭示英国在萨尔问题上的根本立场及其所折射出的30年代英国奉行对德绥靖 外交的影子。
一
1919年6月协约国与德国缔结的《凡尔赛和约》规定：德国重要的工业基地萨尔地区( 注：萨尔盆地面积730平方英里，蕴涵丰富的煤炭资源，人口超过80万，几乎全部是日 耳曼民族，其中3/4的居民是虔诚的天主教徒。)划归国联管理15年，期满后通过全民投 票的方式来确定萨尔的归属。从1919年到1933年纳粹势力在德国上台前的十几年间，萨 尔的归属问题实际上是个不成问题的问题。舆论普遍相信届时萨尔将重新并入德国，甚 至有人断言萨尔公决的结果将是95%～99%的人支持萨尔并入德国。[1]然而，1933年1月 希特勒在德国上台后，萨尔问题变得日趋复杂。由于纳粹党大肆迫害共产党、犹太人、 社会党和天主教徒，使得萨尔地区出现了反对归并德国的声音，当地社会党人主办的《 人民之声报》和由德国难民创办的《德意志自由报》就公开反对并入德国。由于他们的 宣传，反对并入德国的比例一度甚至高达40%。一时间，萨尔公决的前景似乎成了悬案 。
面对日趋复杂的萨尔问题，德国和法国都极力使该地区的发展纳入自己的轨道。希特 勒将萨尔地区的回归视为巩固其统治地位的良机，因此采取了鼓动狂热的民族主义与恐 怖活动相结合的办法：一方面开动舆论机器，叫嚣“德国决不放弃萨尔”；另一方面又 支持纳粹分子在萨尔采取恐怖活动，用暴力、绑架和恐吓等手段打击反对归并德国的力 量。[2](p185)此外，德国还试图通过外交途径不举行公民投票就收回萨尔。法国在萨 尔问题上也是寸步不让。法国政府希望萨尔能够继续留在国联的控制下，因而坚持举行 全民投票，并且极力向萨尔居民鼓吹由国联代管的好处。针对萨尔投票期间可能出现的 紧急事件，法国外长巴都甚至强硬地表示法国将会出动军队。[3](p152～154)
在这种情况下，国联于1934年1月20日开会讨论萨尔问题，会上决定成立由意大利代表 阿洛伊西、阿根廷代表何塞·马里亚和西班牙代表洛佩斯·奥利班组成的三人委员会， 全面负责制定有关萨尔公决问题的方案。6月2日，国联行政院批准了三人委员会的计划 ，将萨尔全民投票的日期定为1935年1月13日；同时宣布组成两个委员会，分别负责组 织投票和裁决。自此，萨尔公决正式提上日程。
然而，纳粹分子的恐怖活动扰乱了萨尔地区的秩序，公决能否在秩序混乱的状况下顺 利进行是个无法回避的现实问题。事实上，萨尔地区管理委员会主席、英国外交家诺克 斯对于萨尔全民投票的前景非常担心。他在1934年1月20日曾断言：“除非采取特别的 预防措施，否则举行全民投票是不可能的。”[1]当时萨尔地区负责维持秩序的警察力 量十分薄弱，因此诺克斯认为，要保证投票顺利进行至少要有25名警官和140名警察， 而他手上仅有12名警官和24名警察，并且由于这些警察基本上都是当地人，其作用要大打折扣。为此，他从4月开始就要求国联行政院同意扩充萨尔地区的警力并且允许他从国外征召警察。
1934年6月4日，国联行政院决议授权萨尔管理委员会可以增加当地警察的力量以确保 公民投票的有序进行，并特别指出，如果管理委员会认为有必要在萨尔地区以外征召人 员，行政院认为应给予全面的支持。[3](p70)8月3日，诺克斯致信国联行政院，请求允 许萨尔管理委员会从国外招募警察。9月27日，法国外长巴都在日内瓦表示，如果萨尔 地区警察力量不足，法国政府愿意出动军队帮助维持萨尔公决期间的社会秩序。[3](p1 34)法国的表态引起了德国的强烈反对，声称派驻国际部队是违背《凡尔赛和约》的寻 衅行为。但是，萨尔的形势很快就使诺克斯相信，只有使用外国正规部队才是惟一可靠 的办法。
二
英国在萨尔问题上最初采取的是中立的立场。1934年10月18日，英国外交大臣西蒙在 接见德国大使冯·赫施时表示：“我们所关心的并不在于公决的结果，而是在于要确保 公决在可以使投票结果真正反映萨尔民意的条件下公正地进行。”“我们惟一关心的是 尽我们所能发挥我们的作用以确保公决在对各方均公平的条件下实施。”[3](p158)10 月30日，西蒙在与法国大使科尔宾谈及法国准备出兵维持萨尔秩序的问题时极力表明英 国的中立态度。他比喻说，英国作为国联的一员，它在萨尔问题上的责任就像选举监察 人，“我们的目标就是尽最大努力来实现公决在正常、和平的状态下完成……投票的结 果并不是我们关心的所在。”[3](p184～185)英国不愿意过多地卷入萨尔问题，更反对 外国力量干预公决。西蒙早在5月10日的备忘录中就明确阐明英国不愿派军队介入萨尔 公决的立场：“显而易见的是，我们不能够提供部队……我们应该留在幕后，因为这件 事情除了会带来麻烦外，什么也不会有，而且我们既不想与法国人争吵，也不想给德国 人以鼓励。”[1]9月7日，西蒙在给拉塞尔·斯科特的信中写道：“当然，在任何情况 下我们都必须避免承担责任，而且有关英国军队或警察应该被借用或雇用的主张是不可 思议的。”[1]11月5日，西蒙在下院回答议员质询时信誓旦旦地称：“从不存在任何使 用英国军队的问题，而且任何此类问题都没有考虑过。”[3](p196)11月15日，英国掌 玺大臣、出席国联行政院会议代表艾登在下院也表示，现在不存在、并且从来不存在派 遣英国军队前往萨尔的问题。对于诺克斯提议征召外国警察的建议，英国同样持反对态 度。9月5日，英国外交部在拟订的有关萨尔管理委员会征召国际警察的备忘录中，抱怨 诺克斯的建议有可能连累英国，是极不明智的。由此可见，英国在萨尔问题上从一开始 就持一种中立、不介入的态度。
但是，短短两周后，英国的态度就发生了180度的转变。11月28日，英国内阁开会讨论 萨尔问题，原则上同意英国派遣部队参加萨尔公决期间的维和行动。决议写道：“暂且 采纳如下建议：即在下周召开的国联行政院会议上，英国代表应概述萨尔的困难与危险 局势，并指出，我们的看法是最好派出一支真正的国际部队。”内阁要求外交部和国防 部近日内全面讨论组建国际部队的可能性。[3](p291注5)
造成英国政策调整的直接因素是法国国内政局的变化。1934年10月9日，法国外长巴都 在马塞遇刺身亡，其继任者赖伐尔上台后调整了法国的对德政策，希望以萨尔问题为契 机，改善法德关系，因此在萨尔公决问题上做出了和解的姿态。11月6日，赖伐尔对德 国大使科斯特尔表示：“犯不着为了萨尔发动法德战争。”他认为，萨尔百分之百是德 国的，希望萨尔的回归能够改善法德关系。[4](p62)10月29日，赖伐尔召见英国驻法国 大使馆代办坎贝尔，第一次提出希望英国参与维持萨尔秩序的警察行动。他强调萨尔存 在纳粹分子暴动的危险，法国相信出动军队是确保避免暴乱的惟一方法，并且正在做出 动军队的准备。但他同时又指出，要求法国承担全部的义务是不公正的，希望英国和意 大利能够参与，哪怕是象征性的参与也好。[3](p182)次日，法国驻英大使科尔宾拜见 西蒙，转达法国准备派遣部队维持萨尔地区的秩序、但不愿意单独负责维持萨尔治安的 义务的态度。11月15日，法国外交部官员莱热与英国驻法使馆官员坎贝尔会晤，要求他 转达法国在萨尔问题上的如下意见：第一，法国不准备为承担条约义务以外的义务而采 取行动，而且法国将只在日内瓦参加有关萨尔问题的讨论；第二，法国军队目前正在进 行调动，目的是准备应付突发事件，以便随时应萨尔管理委员会的召唤行动；第三，如 果情况的确需要法国政府采取行动，法国将在萨尔地区所有预备警力消耗殆尽、急需进 一步补充的最后一刻派出军队。[3](p214)11月16日，赖伐尔又对英国大使克拉克表示 ，法国不会在影响萨尔投票者的问题上动一根手指头。当天，英国驻法大使克拉克向国 内报告说，法国的外交政策已经改变，赖伐尔在萨尔问题上已经放弃了巴都的做法，不 再向萨尔居民宣传维持现状的好处。[3](p217)
法国政策的变化直接引起了英国政策的变化。11月12日，英国掌玺大臣艾登向外交部 提议在萨尔问题上应该与法国采取一致态度。[1]此后，外交部开始研究英国介入萨尔 问题的利弊。次日，英国内阁开会讨论外交部的文件，会议没有做出结论。11月21日， 法国外长赖伐尔在日内瓦向艾登表示，他将尽他的全力确保萨尔问题不会成为法德两国 间的矛盾根源。因此，法国不会在没有国联授权的情况下向萨尔派出一兵一卒，而且为 确保萨尔公决顺利进行，他将向国联行政院提出建议，要求在事态危急的情况下，英国 、意大利与法国一起派警察维持萨尔秩序。他强调，如果德国人知道英意参与警察活动 ，则暴动就根本不会发生。[3](p217)23日，诺克斯又向艾登表示，他不能保证今后两 个月内萨尔能够安然度过而不发生严重骚乱，他认为最好是使用正规部队，人数至少20 00人。[3](p241)
与此同时，法国向英国继续施加压力，从一个侧面推动着英国政府的决策进程。11月3 0日，艾登从日内瓦报告说，法国外长赖伐尔透露他将在12月份召开的国联行政院会议 上宣布，法国应萨尔管理委员会请求而不得不采取的警察行动应该是国际性质的。这表 明如果英国赞同这一点，就意味着英国军队准备与法国军队一起接受在一旦被召请时就 进入萨尔的委托。如果英国拒绝，管理委员会就无所指靠。艾登建议，两种方针最好都 不采用，而改由英国向一支国际部队提供力量，由这支部队在整个公民投票期间在萨尔 担负警察职能。他还建议“英王陛下政府表示愿意根据(国联)行政院的邀请并在得到行 政院的同意时，迅速派遣一支英国部队”[5](p188～189)。
1934年12月3日，法国与德国签订了一项有关萨尔的经济协定。协定规定，德国用9亿 法郎赎买法国在萨尔的煤矿。同一天，赖伐尔再次呼吁英国参加维持萨尔秩序的警察活 动。英国驻法使馆官员坎贝尔当天在发回国内的电报中指出，赖伐尔肯定会在12月5日 召开的国联行政院会议上强烈要求贯彻他的建议。[3](p285)
艾登的报告和法国的行动加快了英国决策的进程。12月3日下午，英国外交大臣西蒙、 艾登与斯坦厄普勋爵代表外交部与国防大臣黑尔什姆勋爵先在外交部、后在首相官邸， 全面讨论出兵问题，最终就有关派遣军队参与萨尔维和行动和艾登在日内瓦的行动方针 达成共识。决议明确表明了英国的立场：英国不愿意见到法国军队在维持萨尔秩序问题 上发挥作用；如果国联行政院决定派遣一支目的在于维持秩序的国际部队，而且邀请英 国予以合作，那么，只要其他国家准备合作，英王陛下政府将准备从本国提供一支军队 ，前提是法国与德国都同意这一决定；重要的是任何武装都应尽可能地带有国际色彩， 而且如果可能，应该包括来自荷兰、比利时、瑞典等除英王国和意大利以外的国家的军 队。[3](p291)
12月5日，英国内阁正式开会讨论外交部的建议。经过反复研究，最终批准了外交部的 建议，但同时做出了两个局部调整，即要求国际部队至少要由4个国家参与，而且在公 布该方案前必须先征得德国的同意。会后，西蒙立即电令驻德大使菲普斯，要求他询问 德国政府的态度，当天就得到了德国方面的肯定的回复。[3](p299～301)
艾登在12月4日返回日内瓦后立即向诺克斯通报了英国政府的意见。12月5日上午，即 在英国内阁开会的同时，艾登又与意大利代表阿洛伊西和法国外长赖伐尔进行了接触， 通告了英国打算倡议组建国际部队的意见，获得了两国的支持。[3](p297)其后在下午 召开的国联行政院会议上，赖伐尔首先建议组建一支法国和德国都不参加的国际部队维 护萨尔秩序。随后，艾登宣布英国愿意参与组织这样一支国际部队。[3](p301注1)意大 利、荷兰和瑞典三国也先后表示愿意参与行动。
12月11日，国联行政院正式决定组建一支由英国、意大利、荷兰和瑞典四国军队构成 的国际维和部队。部队人数共计3300人，其中英国1500人，意大利1300人，荷兰和瑞典 各250人。决议要求部队于12月22日以前进驻萨尔。[3](p309，310，313，320)
三
英国在萨尔问题上的立场是其对德政策的一个缩影。从表面上看，英国的政策是随法 国政策的变化而变化的，这在英国政府决策是否参加组建国际部队问题的过程中表现得 尤为明显，但实质上，这仅仅是贯彻其对德政策的需要。简单地说，英国无论是反对法 国出兵还是自己倡议出兵，最终目的都在于希望利用萨尔问题促成德国早日恢复与英法 的裁军谈判。
自从1933年10月德国宣布退出裁军大会和国联以后，英国一直希望能够劝说德国重新 回到谈判桌前。这种愿望随着德国私下加快重整军备的活动而日益强烈。英国人相信， “只要德国还置身国联以外，就不会存在确立和保持欧洲和平的真正基础”[4](p49)。 而萨尔问题的合理解决则是德国恢复谈判的前提。1934年11月29日，西蒙拟订的一份对 德政策备忘录对此表露得非常明显：“德国政府首先考虑的将是使萨尔问题得到解决。 在萨尔问题解决前他们不会急于开始有关军备问题的深入谈判……一旦萨尔问题获得解 决，德国政府将希望讨论有关条款，即《凡尔赛和约》的缔约国将通过废除和约第五部 来使德国重整军备合法化，或其他类似的裁军条款。毫无疑问，问题就是如此。为了保 住每个人的面子，这种安排将体现在一个所谓的裁军公约中。”[3](p272)从这个目的 出发，英国不希望萨尔问题再生枝节，而是希望尽快解决萨尔问题，以便早日开始与德 国的谈判。英国一贯将萨尔问题视为“中欧的溃烂的疮疤”，主张将该地区尽早归还德 国。11月15日，英国外交部在给驻法大使的指示中表述了英国关于萨尔公决的看法：“ 从政治的角度来整体上看待这个问题，我们认为……萨尔问题应该尽可能快地通过完全 、明确地归还德国的方式加以解决。这不仅最终有利于欧洲的利益，而且特别有利于法 国的利益。”[3](p211)20日，西蒙在给艾登的指示中再次表示，英国所希望见到的结 果最好是出现压倒多数——要求归并德国的压倒多数。[3](p224)
因此，担心法国出兵萨尔的政策会破坏欧洲的和平气氛，影响英国对德政策的顺利实 施，[6](p149)就成了英国反对法国出兵萨尔的主要原因之一。在他们看来，“法国军 队将在公民投票的几个星期内开进萨尔一事，会对和平造成极其危险的形势”。因为“ 任何对公决的拖延或国联委任管理的延期都只能恶化法德关系，从而破坏与德国谈判的 基础。所以，正如艾登在回忆录中分析的那样，“选择支持法国干涉或给予象征性的支 持，后果更危险”。[5](p188)不过，当赖伐尔继任法国外长后调整了法国的政策，极 力要将维持萨尔秩序的义务交给英国人时，组建国际部队维持萨尔公决期间的社会秩序 则成了展示英国公正、真诚的和解愿望，促进恢复与德国谈判的机会。内维尔·张伯伦 在1934年12月9日的日记中把英国能够倡导组建一支国际警察部队称为“一个天赐良机 ”[7](p252)。
事实上，当国际部队组建事宜确定下来后，英国就曾努力试图借机让德国重返国联。1 935年1月7日，西蒙致电驻法、意大使，要求他们促使法国和意大利邀请德国在公决后 参加国联讨论问题。西蒙认为，德国参加萨尔问题讨论的益处很明显，而且不会损害它 在1933年10月发表的声明。[3](p359)1月9日，英国驻德大使又奉命邀请德国派代表参 加国联有关萨尔问题的会议，真实目的就是借机让德国返回国联。但是，德国在第二天 委婉地回绝了英国的邀请，只表示可以派专家参加，遂使英国的算盘落了空。[3](p363 ,369)
四
1935年1月13日，萨尔全民投票如期举行，整个活动由于有国际维和部队的介入而得以 顺利进行。1月14日，通过300名中立国工作人员通宵的工作，15日晨6时通告国联行政 院：除905张废票和1292张空白票外，有477119票支持并入德国，2124票主张并入法国 ，还有46513票同意继续由国联管辖。支持并入德国的票数占总票数的90.3%。两天后， 国联行政院做出正式决议，宣布根据公民投票结果，萨尔将于3月1日归入德国。[8](p6 9)
萨尔公决的结果起初似乎为欧洲的和平带来了非常大的希望。希特勒在15日公布投票 结果的当天就发表了广播讲话，重申他在事前所做的声明，即萨尔回归后，“德意志帝 国将不再对法国提出进一步的领土要求”，甚至其后16、17日接受外国记者采访时谈到 了德国重新回到国联的可能性等问题。
然而，这一切都仅仅是昙花一现。等到3月1日萨尔正式并入德国以后，纳粹就开始酝 酿新的冒险了。德国报刊机器纷纷开动起来，如《慕尼黑日报》就公开宣称：“现在我 们已经收回了萨尔区，我们还将收回阿尔萨斯—洛林、但泽走廊、米美尔区和德属捷克 。”[9](p821)事实上，1935年3月16日德国公然撕毁《凡尔赛和约》的有关条款，宣布 重整军备的时候，距德国收回萨尔仅仅过了两个星期。
事实证明，萨尔的顺利回归不但没有带来英国所期望的欧洲和平，反而助长了德国的 毁约扩军的气势。而德国的毁约行动同时也宣告了英国企图利用萨尔问题达成欧洲和解 的政策的破产。原国联助理秘书长华尔脱斯在他事后撰写的《国际联盟史》中是这样评 价萨尔公决的结果的：“毫无疑问，这是希特勒——国联和它支持的一切国际组织的敌 人——的又一次胜利；纳粹政权得到了一股新的力量和信心，而归根结底这只能增加战 争危险。”[6](p153)英国政治家温斯顿·丘吉尔在自己的回忆录中对萨尔公决的结果 及其后果的评价更是一针见血：“这(指公决结果)虽然是一种正常和势所必至的结果， 但是国家社会主义在这次道义上的胜利，使希特勒的威望大大提高，并似乎给他的权威 戴上了德国人民意志的真诚典范这个桂冠。希特勒并没有因为国际联盟的公正或光明正 大的作风而变得好商量，更谈不到有所感动。这只是证明他一向认为协约国都是颓废的 笨蛋这一看法罢了。”[10](p94～95)
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