| 明清史 |
罗马帝国初期的城市管理
祝宏俊
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2004年12期
【原文出处】《历史教学》(津)2004年10期第60～63页
【作者简介】祝宏俊，南京师范大学社会发展学院讲师，南开大学历史系在职博士后，江苏南京 210024。
罗马帝国初期，城市化迅速发展是一个引人注意的现象，在落后的高卢、日尔曼等行 省城市不断涌现，在曾经繁荣的希腊、北非行省城市得到普遍恢复。罗马帝国初期的城 市化是适应帝国初期新的政治形势，在罗马中央政府、特别是元首的提倡和推动下展开 的。迅速涌现的城市为罗马帝国创建新的行政管理体制提供了条件。本文拟对帝国初期 的城市管理模式加以探讨。
一、城市的行政设置
罗马的城市通常是以一个城为中心，并包括了周边部分地区组建起来的。在小亚中部 的奥色斯图斯镇(Orcistus)人们发现一块石碑，碑文是一份有关公民向康士坦丁皇帝请 求从农村上升为城市的请求书，铭文中精确计算了与邻镇间的距离，可能就是为了说明 其统治区域的范围[1](p.29)。铭文虽然属于康士坦丁时代，但我们可以认为这是一种 普遍情况，这说明城市不仅仅局限在城墙内，而是包括了更广阔的农村地区，城市加农 村组成了一个地方行政区域。
居住在城市中的通常是拥有土地的奴隶主。罗马在建立城市时，一般先将农村中富有 人户集中起来，然后计入居住中心的人口，如人数不够规定要求，则通过行政方法移民 补充。农村中的富有者大都是土地所有者，这些人集中到城市，按传统的城邦习惯即成 为城市官吏的候选人，因此，他们身兼土地所有者、城市元老，同时又因此成为国家官 吏。国家通过城市控制了土地所有者，又通过土地所有者实行了对农村的统治。
城市的市区按管理需要进行划分，这里试以罗马城为例说明之。罗马城分成十四个区 ，但是这种“区”的划分在人们心目中并没有什么重要意义，更具实际意义的是规模比 “区”小的维西(vici)，维西是一种街道联合体(Street association)，奥古斯都将罗 马划分成265个维西，平均每个维西有男性公民500人，每个维西都在街道交汇处设置神 坛，祭祀国家保护神罗姆(Roma)女神，在旁边还供有元首的神像；区和维西只是日常政 治活动的一个单位，没有自己的行政机构。由于其他的罗马城市都是模仿罗马城组建起 来的，可以推测，地方城市也与罗马类似。罗马城市官吏是由自由民之中抽签产生的， 奥古斯都希望借此将他们纳入管理体系之中，这种参与激励了所有的人。因此，凡是举 行市政选举的地方，候选人都要仰仗维西中自由民的支持[2](p.68)。
在农村，罗马基本没有再进行更细的划分，但农村中的土地基本为居住在城市中、担 任一定官职的土地所有者占有，他们将土地组织成奴隶制大庄园，即维拉(Villa)，委 派代理人进行管理。所以，虽然农村中没有更细的行政区划，但由于土地所有者与国家 官吏的合一，使得维拉带上了政治的色彩，类似于城市中的维西。
罗马各个城市的内部管理具有较多的城邦色彩。这主要是由于罗马城是在原先的罗马 城邦基础上发展而来，罗马各地的城市又大都模仿罗马城建立。其次也与罗马地方社会 历史的发展有密切的关系，罗马西部地区——如高卢、日尔曼——历史发展比较迟缓， 在融入罗马帝国之时大都处于阶级社会产生过程之中，作为国家初级形式的城邦恰恰适 应了这些地区历史发展的需要。在东部地区，城邦政治有悠久的历史传统和较深的社会 基础，城邦成为帝国初期完善地方管理体系最为可行的组织形式。所以说，罗马城市管 理的城邦色彩有着更深层次的社会历史根源。这种城邦色彩主要表现为：城市的管理机 构与城邦时代的罗马城有着很强的相似性，罗马城邦的管理机构在新时期的帝国各个城 市内几乎一应俱全。
人民大会是城市管理体制的重要组成部分。在西部，它存续到公元1世纪末，在东部， 存在的时间更长。人民大会行使选举官吏与审判议案的权力，基本与共和时期的罗马相 同。人们在庞培城城墙上发现一则政府公告，公告表明公民大会仍有权选举城市官吏[3 ](p.238)。城市也仿罗马旧制分成库里亚(curiae)和若干部落组织——特里布斯(tribus)，选举方法沿用罗马旧例，以库里亚、特里布斯为选举单位。当然与罗马城的 人民大会的历史命运一样，各地城市的人民大会也逐步失去作用。由于许多选民生活在 乡间的广大区域内，劳作时间紧迫、剩余钱财匮乏、政治生活生疏、入城道路遥远，这 些大大限制了他们的政治兴趣，人们乐于将它们委于别人，而专心致志于自己的那一小 块地产。自图拉真之后，人民大会选举官吏的权力即已停止。
更重要的机构是城市议会(decurion ordo，希腊东方又称boule)，其成员称decurione ordo，它几乎是罗马元老院的翻版。城市议会是城市最高权力机关，它有权对本邦的一切事情行使立法权，只要立法内容不违背中央法律；如城市能接纳新成员、制定本区域内政治力量的调整法令、议定有关公共土地的开垦与出租、管理宗教团体与祭祀活动。但只要涉及财务，则受到上级政府机关的较大的干预，甚至连修建浴池也要请求元首的批准。城市议会的成员人数常常定为一百人，所以有时又称为百人会议(Centnmuir)。议员有时还享有元老、骑士、保护人(Patroni)的荣誉称号，成员来源亦与罗马相似，主要是退任的官员，并且终身为议员。议会议员均无薪水，但要承担义务，如捐修工程、举办表演、组织竞赛、广行布施、催征税收等，特别是催征税收，后来成为城市议员无法摆脱而又不胜负担的沉重的义务。由于议员的特殊荣誉地位，加上城市官吏任期短，仅为一年一任，因此，所有的官员都希望任满之后能够进入议会，他们对议会决议自然比较尊重，轻易不会拂逆议会意旨。例如，在乌索(urso)，许多鸡毛蒜皮的事都交给议会讨论，任何违背决议的官吏将被课以1000塞斯退斯(Senoetens)的罚款[4](p.171)。议会成员空缺每五年补选一次，补选工作由监察官组织实施。
城市的官吏与罗马相似，都是由公民大会成双成对选举出来的，中央政府无权干涉。 绝大多数城市有两名审判官(duoviri inre dicundo)、两名营造官(aediles)、两名财 务官(quaestor)，有的还有监察官、保民官等。每个官员均可以否定同伴的决议。审判 官又称执政官，是城市最高官员，管理的范围比罗马执政官更广，其主要责任是审理那 些无需总督干涉的司法活动，但在这方面他们的权力是有限的，他们必须把他们审判的 案件，即审判结果提交议会或公民大会。同时，他们还拥有召集议会、订立合同等监察 官的权力，还要负责公开比赛、宗教展览等公共事务。营造官主要负责街道，即公共工 程的维修与兴建、城市谷物的供应，还有权干预审判官的裁决。财务官主要负责城市地 方财务。
城市财政活动也带着强烈的城邦色彩。在城市中，特别是在各行省的城市，帝国的直 接税征收均建立在城市财政基础之上，以城市或一定团体为征收单位，而不是以个人为 单位，而且迄今尚未发现固定税率的证据。城市本身的财政来源有四种：最主要的是通 过城市政府控制的城市财富的转让与借贷。城市财富主要是土地，城市公民使用土地须 缴纳一定的租金。城市财富有时是相当多的，小普林尼曾建议强制比提尼亚(Bithynia) 的议员接受城邦贷款，因为城邦有那么多财富，但这个建议遭到图拉真的反对。贵族或 官吏捐助是城市财政另一项比较重要的来源，贵族捐助多种多样，除了直接捐献财物外 ，还要担任无报酬的官职、公使、出席法庭等。另外两项来源是罚款和垄断专利品的销 售权。
二、城市与中央政府的关系
城市与中央政府的关系决定着城市在整个行政体制中的地位和职权范围的大小。从整 体上看，帝国初年的城市享有程度不等的自治权。正如上文已经提到，城市有权制定法 律、审理案件、任免官员，但是各个城市享有的权利并不相等。在罗马城市与中央的关 系方面，一个引人注目的现象是它们大都与罗马中央政府签订一份政治协议，这是共和 时代留下的一个政治传统，这个协议规定了城市与中央的权力与义务。按协议规定的权 力大小可将罗马城市分成六个等级，即纳贡城市、自由城市和不自由免税城市、同盟城 市、拉丁权城市、自治城市、殖民地城市。阿尔卑斯是建于公元前14年的一个小行省， 尼禄执政时曾经授予该行省以拉丁公民权，这说明城市等级区分在帝国初期仍然存在。 协议的内容主要是关于政治方面，特别是军事和外交权力，而在内部管理方面各类城市 都享有程度不等的自治权，等级越高自治权越大。
罗马中央对城市内部管理一般干预甚少。城市政府享有对纯粹地方事务的完全的立法 权，这在前文已有阐述，当然如果涉及有关国家大政之立法则务必与中央保持一致。作 为政治权力重要内容的司法审判主要在城市内部完成，只有少数比较棘手的案件才移交 上级审判。城市对本地区的日常事务几乎享有全部管理权，比较重要的有：维持公共秩 序、管理市场、调节价格、供应谷物、举办宗教表演、维修公共建筑、征收教会税、管 理输水管、给公共浴室供应燃料等。只有在出现困难、地方政府难以解决时才请求行省 总督的干预。但在涉及城市之外事务方面，城市受到较大的干预，地方的外事权力被理 所当然地剥夺，城市的身份，如行省第一城市、审判中心、祭祀中心、免除直接税等由 行省总督决定，城市之间的土地所有权、赋税的互相分担也由行省总督或中央特派人员 加以调节。此外，城市的财务受到中央的较大干预，甚至连修建浴池也要申请。作为一 级政府机关，城市当然对上级承担一定的政治义务，其主要内容是协助行省完成两大管 理任务，在司法方面，必须完成拘捕罪犯、收取证据、传讯证人等司法准备工作，在总 督裁决之后则要负责刑罚的执行；在税收上要具体完成统计、估额、征收的细节工作， 这两项也是城市的主要工作。同时，城市还必须为罗马国家的运输提供畜力及运输工具 ；给巡行官员提供食宿，给过境士兵提供装备、饮食和住宿。
罗马中央一般不在城市设置常设机构，也不派遣常住官员，城市官员绝大部分都是在 地方选举产生。城市中较常见的中央官员就是财务检查官(curator)，这是中央政府向 城市直接派出的检查监督地方财政的一种官员，出现于1世纪晚期，开始时人数很少， 后来才逐渐增加。他们大都出身元老或骑士，其职权是监督地方财务管理，其管理范围 包括一个或几个城市。尽管这种官职的设置加强了中央对地方的干预，但并不标志着过 去政策的改变，因为这种官职的人数极少，与行省内的城市数相比实是微不足道。如， 在北非行省，公元196年至270年的七十多年间，只任命了32名这种官员，亚洲行省在公 元160年至260年的一百年间，只知道有30位这种官员，这与当地约300个城市相比，实 在是不值一提。而且，财务检查官的任命并不是为了取代地方财政管理，他只是适应地 方财政紧张而临时任命的，在他们完成任务之后，其权力还要交还地方政府[5](p.436) 。但是随着时间的推移，财务检查官权力逐渐增大，并最终取代了城市的自治权力，成 为常设官职。
日常之中对城市管理进行干预的是行省总督，但这种干涉大多是应城市请求或协助城 市而进行的。如，2世纪中，以弗所地方政府不能有效地保证港口的货物需求，亚洲行 省总督应地方政府的请求，颁布新命令，宣布：任何违背其命令的人都要被扭送到他的 法庭上接受审判。又如，在亚细亚行省，一些城市要求剩余产品除了留作种子及口粮外 ，必须全部投入市场，总督即以其司法权威来维持这种秩序，并打击私藏谷物的不法之 徒[6](p.435)。总督干预的范围涉及税收之外的几乎所有方面，但更多的是城市政府的 经济管理和司法工作，城市司法活动一般由城市内部进行调节，大多数案件在城市内部 都得到解决，但有一些比较麻烦的案件则留待总督巡行时移交给总督审理。有时城市还 请求总督干预那些他们无法调节的土地纠纷及所有权与义务间的争执，在2世纪晚期编 纂的有关总督责任的法律手册中，对公共土地的承租与控制给予了特别的关注[7](p.43 5)。
概言之，上级政府(行省)对地方城市的权力表现在：(1)总督对其感兴趣的事务有任意 干涉的权力，但是由于行省机构的软弱，这种感兴趣的事务并不多，实际上大多数干涉 是应地方政府之要求而进行的。(2)它对城市间的纠纷有调节审理权。(3)对地方政府加 强自身权力的请求有批决权。(4)有创立法律、要求地方政府服从中央有关特殊规定的 权力。除此之外，地方政府对地方的日常事务拥有广泛的权力，特别是官吏的任用方面 。
对拥有较多自治权的地方政府如何防止其独立是所有国家政权都关注的事情，罗马通 过公民权等级网络成功地使地方政府团结在中央政府的周围。正如上文所说，罗马城市 分成六个等级，每个等级分别享有不同的政治权力，等级越高权力越大，而权力的大小 与地方对罗马中央政府的忠诚程度、对罗马文化的吸纳程度成正比，越是对罗马忠诚获 得的权力就越大，相反如果不忠于中央政府将会被剥夺已享有的权力，甚至罗马中央会 派驻军队加以威慑，这就促使地方在政治上与中央保持一致。此外由罗马中央，特别是 元首提倡并加以推广的元首崇拜也在地方培养其对罗马中央政府的忠诚，元首崇拜将元 首作为一种神灵加以崇拜，从而提高中央政府的权威，维持中央政府的统治。
从上文的分析可以看出：(1)城市实际上是真正的地方政府，只有城市才对地方事务真 正地实行了管理，地方的公共建筑、市场、供水等等都不在行省管理任务之内。(2)城 市带有浓厚的城邦色彩，城市的政治结构、政治生活无不带着城邦的烙印。(3)城市享 有较多的自主权，城邦是高卢、西班牙、多瑙河等地区历史与现实的需要，城市实际上 是城邦的推广与运用，因此，罗马中央无法剥夺这些城市与生俱来的城邦集体主义，也 就不能不赋予城市一定的自主权。这种城市管理体制极大地减轻了罗马行政管理的压力 ，罗马元首制建立初期，国家行政仍然延续共和体制，行政队伍极端薄弱，正是借助于 自治的城市才使罗马国家的管理得以正常运转，自治的地方政府减轻了国家财政的压力 ，为帝国初年经济的恢复和发展创造了非常有利的条件。
【专 题 号】K5
【复印期号】2004年12期
【原文出处】《历史教学》(津)2004年10期第60～63页
【作者简介】祝宏俊，南京师范大学社会发展学院讲师，南开大学历史系在职博士后，江苏南京 210024。
一、城市的行政设置
罗马的城市通常是以一个城为中心，并包括了周边部分地区组建起来的。在小亚中部 的奥色斯图斯镇(Orcistus)人们发现一块石碑，碑文是一份有关公民向康士坦丁皇帝请 求从农村上升为城市的请求书，铭文中精确计算了与邻镇间的距离，可能就是为了说明 其统治区域的范围[1](p.29)。铭文虽然属于康士坦丁时代，但我们可以认为这是一种 普遍情况，这说明城市不仅仅局限在城墙内，而是包括了更广阔的农村地区，城市加农 村组成了一个地方行政区域。
居住在城市中的通常是拥有土地的奴隶主。罗马在建立城市时，一般先将农村中富有 人户集中起来，然后计入居住中心的人口，如人数不够规定要求，则通过行政方法移民 补充。农村中的富有者大都是土地所有者，这些人集中到城市，按传统的城邦习惯即成 为城市官吏的候选人，因此，他们身兼土地所有者、城市元老，同时又因此成为国家官 吏。国家通过城市控制了土地所有者，又通过土地所有者实行了对农村的统治。
城市的市区按管理需要进行划分，这里试以罗马城为例说明之。罗马城分成十四个区 ，但是这种“区”的划分在人们心目中并没有什么重要意义，更具实际意义的是规模比 “区”小的维西(vici)，维西是一种街道联合体(Street association)，奥古斯都将罗 马划分成265个维西，平均每个维西有男性公民500人，每个维西都在街道交汇处设置神 坛，祭祀国家保护神罗姆(Roma)女神，在旁边还供有元首的神像；区和维西只是日常政 治活动的一个单位，没有自己的行政机构。由于其他的罗马城市都是模仿罗马城组建起 来的，可以推测，地方城市也与罗马类似。罗马城市官吏是由自由民之中抽签产生的， 奥古斯都希望借此将他们纳入管理体系之中，这种参与激励了所有的人。因此，凡是举 行市政选举的地方，候选人都要仰仗维西中自由民的支持[2](p.68)。
在农村，罗马基本没有再进行更细的划分，但农村中的土地基本为居住在城市中、担 任一定官职的土地所有者占有，他们将土地组织成奴隶制大庄园，即维拉(Villa)，委 派代理人进行管理。所以，虽然农村中没有更细的行政区划，但由于土地所有者与国家 官吏的合一，使得维拉带上了政治的色彩，类似于城市中的维西。
罗马各个城市的内部管理具有较多的城邦色彩。这主要是由于罗马城是在原先的罗马 城邦基础上发展而来，罗马各地的城市又大都模仿罗马城建立。其次也与罗马地方社会 历史的发展有密切的关系，罗马西部地区——如高卢、日尔曼——历史发展比较迟缓， 在融入罗马帝国之时大都处于阶级社会产生过程之中，作为国家初级形式的城邦恰恰适 应了这些地区历史发展的需要。在东部地区，城邦政治有悠久的历史传统和较深的社会 基础，城邦成为帝国初期完善地方管理体系最为可行的组织形式。所以说，罗马城市管 理的城邦色彩有着更深层次的社会历史根源。这种城邦色彩主要表现为：城市的管理机 构与城邦时代的罗马城有着很强的相似性，罗马城邦的管理机构在新时期的帝国各个城 市内几乎一应俱全。
人民大会是城市管理体制的重要组成部分。在西部，它存续到公元1世纪末，在东部， 存在的时间更长。人民大会行使选举官吏与审判议案的权力，基本与共和时期的罗马相 同。人们在庞培城城墙上发现一则政府公告，公告表明公民大会仍有权选举城市官吏[3 ](p.238)。城市也仿罗马旧制分成库里亚(curiae)和若干部落组织——特里布斯(tribus)，选举方法沿用罗马旧例，以库里亚、特里布斯为选举单位。当然与罗马城的 人民大会的历史命运一样，各地城市的人民大会也逐步失去作用。由于许多选民生活在 乡间的广大区域内，劳作时间紧迫、剩余钱财匮乏、政治生活生疏、入城道路遥远，这 些大大限制了他们的政治兴趣，人们乐于将它们委于别人，而专心致志于自己的那一小 块地产。自图拉真之后，人民大会选举官吏的权力即已停止。
更重要的机构是城市议会(decurion ordo，希腊东方又称boule)，其成员称decurione ordo，它几乎是罗马元老院的翻版。城市议会是城市最高权力机关，它有权对本邦的一切事情行使立法权，只要立法内容不违背中央法律；如城市能接纳新成员、制定本区域内政治力量的调整法令、议定有关公共土地的开垦与出租、管理宗教团体与祭祀活动。但只要涉及财务，则受到上级政府机关的较大的干预，甚至连修建浴池也要请求元首的批准。城市议会的成员人数常常定为一百人，所以有时又称为百人会议(Centnmuir)。议员有时还享有元老、骑士、保护人(Patroni)的荣誉称号，成员来源亦与罗马相似，主要是退任的官员，并且终身为议员。议会议员均无薪水，但要承担义务，如捐修工程、举办表演、组织竞赛、广行布施、催征税收等，特别是催征税收，后来成为城市议员无法摆脱而又不胜负担的沉重的义务。由于议员的特殊荣誉地位，加上城市官吏任期短，仅为一年一任，因此，所有的官员都希望任满之后能够进入议会，他们对议会决议自然比较尊重，轻易不会拂逆议会意旨。例如，在乌索(urso)，许多鸡毛蒜皮的事都交给议会讨论，任何违背决议的官吏将被课以1000塞斯退斯(Senoetens)的罚款[4](p.171)。议会成员空缺每五年补选一次，补选工作由监察官组织实施。
城市的官吏与罗马相似，都是由公民大会成双成对选举出来的，中央政府无权干涉。 绝大多数城市有两名审判官(duoviri inre dicundo)、两名营造官(aediles)、两名财 务官(quaestor)，有的还有监察官、保民官等。每个官员均可以否定同伴的决议。审判 官又称执政官，是城市最高官员，管理的范围比罗马执政官更广，其主要责任是审理那 些无需总督干涉的司法活动，但在这方面他们的权力是有限的，他们必须把他们审判的 案件，即审判结果提交议会或公民大会。同时，他们还拥有召集议会、订立合同等监察 官的权力，还要负责公开比赛、宗教展览等公共事务。营造官主要负责街道，即公共工 程的维修与兴建、城市谷物的供应，还有权干预审判官的裁决。财务官主要负责城市地 方财务。
城市财政活动也带着强烈的城邦色彩。在城市中，特别是在各行省的城市，帝国的直 接税征收均建立在城市财政基础之上，以城市或一定团体为征收单位，而不是以个人为 单位，而且迄今尚未发现固定税率的证据。城市本身的财政来源有四种：最主要的是通 过城市政府控制的城市财富的转让与借贷。城市财富主要是土地，城市公民使用土地须 缴纳一定的租金。城市财富有时是相当多的，小普林尼曾建议强制比提尼亚(Bithynia) 的议员接受城邦贷款，因为城邦有那么多财富，但这个建议遭到图拉真的反对。贵族或 官吏捐助是城市财政另一项比较重要的来源，贵族捐助多种多样，除了直接捐献财物外 ，还要担任无报酬的官职、公使、出席法庭等。另外两项来源是罚款和垄断专利品的销 售权。
二、城市与中央政府的关系
城市与中央政府的关系决定着城市在整个行政体制中的地位和职权范围的大小。从整 体上看，帝国初年的城市享有程度不等的自治权。正如上文已经提到，城市有权制定法 律、审理案件、任免官员，但是各个城市享有的权利并不相等。在罗马城市与中央的关 系方面，一个引人注目的现象是它们大都与罗马中央政府签订一份政治协议，这是共和 时代留下的一个政治传统，这个协议规定了城市与中央的权力与义务。按协议规定的权 力大小可将罗马城市分成六个等级，即纳贡城市、自由城市和不自由免税城市、同盟城 市、拉丁权城市、自治城市、殖民地城市。阿尔卑斯是建于公元前14年的一个小行省， 尼禄执政时曾经授予该行省以拉丁公民权，这说明城市等级区分在帝国初期仍然存在。 协议的内容主要是关于政治方面，特别是军事和外交权力，而在内部管理方面各类城市 都享有程度不等的自治权，等级越高自治权越大。
罗马中央对城市内部管理一般干预甚少。城市政府享有对纯粹地方事务的完全的立法 权，这在前文已有阐述，当然如果涉及有关国家大政之立法则务必与中央保持一致。作 为政治权力重要内容的司法审判主要在城市内部完成，只有少数比较棘手的案件才移交 上级审判。城市对本地区的日常事务几乎享有全部管理权，比较重要的有：维持公共秩 序、管理市场、调节价格、供应谷物、举办宗教表演、维修公共建筑、征收教会税、管 理输水管、给公共浴室供应燃料等。只有在出现困难、地方政府难以解决时才请求行省 总督的干预。但在涉及城市之外事务方面，城市受到较大的干预，地方的外事权力被理 所当然地剥夺，城市的身份，如行省第一城市、审判中心、祭祀中心、免除直接税等由 行省总督决定，城市之间的土地所有权、赋税的互相分担也由行省总督或中央特派人员 加以调节。此外，城市的财务受到中央的较大干预，甚至连修建浴池也要申请。作为一 级政府机关，城市当然对上级承担一定的政治义务，其主要内容是协助行省完成两大管 理任务，在司法方面，必须完成拘捕罪犯、收取证据、传讯证人等司法准备工作，在总 督裁决之后则要负责刑罚的执行；在税收上要具体完成统计、估额、征收的细节工作， 这两项也是城市的主要工作。同时，城市还必须为罗马国家的运输提供畜力及运输工具 ；给巡行官员提供食宿，给过境士兵提供装备、饮食和住宿。
罗马中央一般不在城市设置常设机构，也不派遣常住官员，城市官员绝大部分都是在 地方选举产生。城市中较常见的中央官员就是财务检查官(curator)，这是中央政府向 城市直接派出的检查监督地方财政的一种官员，出现于1世纪晚期，开始时人数很少， 后来才逐渐增加。他们大都出身元老或骑士，其职权是监督地方财务管理，其管理范围 包括一个或几个城市。尽管这种官职的设置加强了中央对地方的干预，但并不标志着过 去政策的改变，因为这种官职的人数极少，与行省内的城市数相比实是微不足道。如， 在北非行省，公元196年至270年的七十多年间，只任命了32名这种官员，亚洲行省在公 元160年至260年的一百年间，只知道有30位这种官员，这与当地约300个城市相比，实 在是不值一提。而且，财务检查官的任命并不是为了取代地方财政管理，他只是适应地 方财政紧张而临时任命的，在他们完成任务之后，其权力还要交还地方政府[5](p.436) 。但是随着时间的推移，财务检查官权力逐渐增大，并最终取代了城市的自治权力，成 为常设官职。
日常之中对城市管理进行干预的是行省总督，但这种干涉大多是应城市请求或协助城 市而进行的。如，2世纪中，以弗所地方政府不能有效地保证港口的货物需求，亚洲行 省总督应地方政府的请求，颁布新命令，宣布：任何违背其命令的人都要被扭送到他的 法庭上接受审判。又如，在亚细亚行省，一些城市要求剩余产品除了留作种子及口粮外 ，必须全部投入市场，总督即以其司法权威来维持这种秩序，并打击私藏谷物的不法之 徒[6](p.435)。总督干预的范围涉及税收之外的几乎所有方面，但更多的是城市政府的 经济管理和司法工作，城市司法活动一般由城市内部进行调节，大多数案件在城市内部 都得到解决，但有一些比较麻烦的案件则留待总督巡行时移交给总督审理。有时城市还 请求总督干预那些他们无法调节的土地纠纷及所有权与义务间的争执，在2世纪晚期编 纂的有关总督责任的法律手册中，对公共土地的承租与控制给予了特别的关注[7](p.43 5)。
概言之，上级政府(行省)对地方城市的权力表现在：(1)总督对其感兴趣的事务有任意 干涉的权力，但是由于行省机构的软弱，这种感兴趣的事务并不多，实际上大多数干涉 是应地方政府之要求而进行的。(2)它对城市间的纠纷有调节审理权。(3)对地方政府加 强自身权力的请求有批决权。(4)有创立法律、要求地方政府服从中央有关特殊规定的 权力。除此之外，地方政府对地方的日常事务拥有广泛的权力，特别是官吏的任用方面 。
对拥有较多自治权的地方政府如何防止其独立是所有国家政权都关注的事情，罗马通 过公民权等级网络成功地使地方政府团结在中央政府的周围。正如上文所说，罗马城市 分成六个等级，每个等级分别享有不同的政治权力，等级越高权力越大，而权力的大小 与地方对罗马中央政府的忠诚程度、对罗马文化的吸纳程度成正比，越是对罗马忠诚获 得的权力就越大，相反如果不忠于中央政府将会被剥夺已享有的权力，甚至罗马中央会 派驻军队加以威慑，这就促使地方在政治上与中央保持一致。此外由罗马中央，特别是 元首提倡并加以推广的元首崇拜也在地方培养其对罗马中央政府的忠诚，元首崇拜将元 首作为一种神灵加以崇拜，从而提高中央政府的权威，维持中央政府的统治。
从上文的分析可以看出：(1)城市实际上是真正的地方政府，只有城市才对地方事务真 正地实行了管理，地方的公共建筑、市场、供水等等都不在行省管理任务之内。(2)城 市带有浓厚的城邦色彩，城市的政治结构、政治生活无不带着城邦的烙印。(3)城市享 有较多的自主权，城邦是高卢、西班牙、多瑙河等地区历史与现实的需要，城市实际上 是城邦的推广与运用，因此，罗马中央无法剥夺这些城市与生俱来的城邦集体主义，也 就不能不赋予城市一定的自主权。这种城市管理体制极大地减轻了罗马行政管理的压力 ，罗马元首制建立初期，国家行政仍然延续共和体制，行政队伍极端薄弱，正是借助于 自治的城市才使罗马国家的管理得以正常运转，自治的地方政府减轻了国家财政的压力 ，为帝国初年经济的恢复和发展创造了非常有利的条件。
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