| 明清史 |
论十七、十八世纪英国政府的济贫问题
尹虹
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年09期
【原文出处】《历史研究》(京)2003年03期第128～143页
【作者简介】作者尹虹，副教授。华南师范大学历史系 510631
【关 键 词】英国/贫困/流民/济贫法
贫困问题对任何文明社会都是最核心的问题之一，人类社会发展史从一定意义上说也 是与贫困斗争的历史。英国经济史学者陶内称：“如何对待不幸的社会成员是揭示社会 本质特征的试金石”(注：R.H.Tawney,Religion and the Rise of Capitalism.New York,1947,p.222.)。英国著名评论家约翰逊认为：“能否为下层——特别是贫民提供 有效帮助是检验和区别一个民族文明程度的真正标志”(注：J.Boswell,The Life of Samuel Johnson.LL.D.,Chicago,1952,p.182.)。著名学者保莱认为：“检验一个国家 进步的最好方法就是看其贫困人口的数量”(注：A.L.Bowley,The Nature and Purpose of the Measurement of Social Phenomena.London,1923,p.214.)。何为贫困?虽然历 史学家、经济学家和社会学家都在关注贫困问题，但就其概念如何界定仍未达成共识( 注：N.Gash,The Long Debate on Poverty,1974,pp.11—12.)。贫困是一个比较复杂的 问题，不仅有物质贫困和精神贫困问题，还有相对贫困和绝对贫困问题等。各国各时期 发展状况不同贫困标准亦不相同，尤其是就相对贫困而言没有统一的标准。各国在不同 时期根据本国或其中某个地区的实际情况确定其贫困标准，而这种标准亦会随生活水平 之提高而变化。任何国家无论发展中国家还是发达国家在其发展过程中都会遇到失业与 贫困问题。如何对待贫困问题对任何一个民族都会产生重大而广泛的影响。为此人们普 遍关注前人如何解决此问题，并取得何种成果。而这种关注随着人类文明程度的提高会 愈来愈大。英国是近代世界历史上最先发展起来的国家，也是最早出现近代流民问题并 为此而制定法令的国家。1601年颁布的伊丽莎白济贫法，长期指导和规范着英国的济贫 工作。17世纪和18世纪英国经济发生了巨大变化，但贫困问题仍然是困扰英国政府的一 件大事。英国政府针对贫困问题采取了一系列救济措施，帮助失业和贫困的家庭再就业 ，同时以教区为主的救济管理体制也暴露出一些问题。其历史经验和教训值得其他国家 学习和借鉴。有关此论题国外学者研究得比较多，但专门研究这一时期贫困问题及对策 的学者并不多。多数学者从政治学的角度，或从司法或社会思潮等角度来探讨，而对济 贫管理及经验教训的研究略显不足。而中国目前的研究还处在起步阶段，成熟的成果寥 寥。为了了解和认识这段历史，本文拟就17世纪和18世纪英国政府如何扶危济困等问题 略陈己见。
一 济贫税及其征收
英国自1572年开始实施强制征收济贫税以来，济贫资金中有相当一部分来源于济贫税 。特别是1601年伊丽莎白济贫法颁布以后，在百余年的时间里(除内战期间部分受到破 坏外)济贫税的征收作为一项制度始终坚持执行。济贫资金在济贫工作中发挥着十分重 要的作用。它不仅扶危济困，解决民计民生问题，同时也能反映出一个国家的贫困状况 ，体现出国家对贫困问题的态度及综合国力。通过对济贫税的研究，可以使我们从一个 侧面对英国这一时期的贫困状况有初步的了解和认识。
1.对济贫税的估计
17世纪下半叶，英国的济贫工作基本由教区负责。每个教区都有自己的税率，没有统 一的标准，惟一可以参考的资料是教区账簿。但是，这一时期账簿大量丢失，仅有的这 类资料缺乏连续性。因此，当时人的记录甚至猜测都是重要的参考资料。
17世纪末人们对济贫税数量的说法不一。德文南特博士在《论战争供给的手段与方法 》一文中估计：查理二世统治末期(17世纪70年代)威尔士的济贫税是0.33万镑，据此推 算出全国的济贫税约为66.5万镑。另外，他还考察了各郡济贫税的情况，“贝德福德郡 6 911镑，伯克郡9 800镑，白金汉郡14 800镑，剑桥郡和爱里9 128镑。最少的是威斯 特莫兰1 890镑，最多的是伦敦和威斯敏斯特56 380镑……”(注：C.Davvenant,An Essay upon Ways and Means of Supplying the War.London,1695,p.79;D.Marshall,The English Poor in the Eighteenth Century.London,1926,pp.75,75—76.)此外， 还有一份被英国学者们普遍采用的资料，它是由英国一位评论家格里高利·金在17世纪 90年代根据地产税对1688年家庭收入情况所作的统计。当时全国有84.9万个家庭属于“ 减少国家财富的”“流民、乞丐等”共282.5万人，人均年收入3镑3先令，人均年支出3 镑7先令6便士，每人年救济费4先令6便士，总计约62.2万镑(注：G.King,Political Conclusions.London,1696,p.48;J.F.C.Harrison,The Common People of Great Britain.Bloomington,1985,pp.114—115;Peter Laslett,The World We Have Lost.London,1965,pp.32—33;C.J.Ribton Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars and Begging.London,1887,p.177.)。从以上资料我们可以推断当时人均 最低生活支出应该是4镑左右。但由于各地区生活水平不一，差异性很大，这只是一个 推断。另一位作者估计济贫税为84万镑(注：H.J.Wikings,The Poor Book of Westbury on Trym.Bristol.,1910,p.70.)。以上是学者们对英国济贫税的估计。这些数字比较 接近，虽然具体数据有一些出入，由于年份和统计方法不同，统计数据来源不同，结论 上有一些差异也是可以理解的，应该比较可信，17世纪末全国每年的济贫税约65万镑到 70万镑之间应比较接近真实情况。
许多教区反映济贫税比过去明显增加，贫困状况却未见好转。以圣马丁教区为例，164 0年济贫税为500镑，1661年约为700镑，1671年为1 200镑，1680年2 500镑，1691年2 0 00镑，1702年为2 800镑，1711年为3 500镑，1721年为4 000镑。从1671年到1680年不 到十年的时间里济贫税增加了一倍多(注：T.Hitchcock(ed.),Chronicling Povertry.London,1997,p.25.)。从1679年到1691年克来迪顿济贫税增加50%(注：P.Slack,Poverty and Policy in Tudor and Stuart England.Longman,1988,pp.180—182.)。 格鲁斯特的圣菲利普和圣贾克珀教区1723年的济贫税是446镑，1728年和1729年均是812 镑(注：House of Commons Journals,vol.21,p.684;D.Marshall,The English Poor,pp .258—259.)。五年之内翻了一番。虽然各地的数额有差异，但有一点是一致的，税收 总的趋势是不断增加(注：R.Hains,Proposals for Building in Every County a Working Alms House,1678,p.1;D.Marshall,The English Poor,p.74.)。1760年诺福克 郡的季节法庭大法官和治安法官在呈给下院的请愿书中称：“供养贫民的负担太重，人 们已无力承担。这是法律不完善所致，需要为贫民提供更有效的方法。这样老人和无劳 动能力者才能生活得更好，要让好逸恶劳者为国家服务，恳请议会进一步考虑对策。” 1776年这种不断增加的负担得到官方的确认。当时下院委员会在研究济贫法和安置流民 问题的报告中称：“委员会认为所征济贫税过重，如果没有新的措施将增加公众的负担 。”这说明诺福克地方政府反映的问题并非空穴来风，而是各地普遍存在的问题，自然 引起议会的重视。当代著名学者斯莱克教授曾谈到17世纪和18世纪早期一个重要的现象 是“社会福利增长”(注：P.Slack,Poverty and Policy in Tudor and Stuart England,p.182.)。不仅是城镇济贫费用明显增加，17世纪中叶以后农村的济贫费也明 显增加(注：T.Hitchcock(ed.),Chronicling Povertry,p.19.)。这种增加的趋势在各 教区的账目中也能看到。虽然各地增加的幅度并不相同，但多数教区是跳跃式增长。比 如1750年虽然比1700年增加很多，然而1725年可能比1727年还要高。例如：威斯特伯里 1668年及此前数年济贫税税率一直保持在每镑2便士(注：“镑”是英国基本货币单位， 始用于775年盎格鲁—撒克逊时期。自诺曼征服后1英镑 = 20先令 = 240便士。1971年 改为10进制，1英镑 = 10先令 = 100便士。)。然而1671年增加到3.5便士。此后没有低 过3便士，1681年忽然涨到9便士(注：H.J.Wilkings,The Poor Book of Westbury on Trym,pp.70,87,156.)。莱坡沃斯1690年税率是每镑1.5便士，到1697年涨到4.5便士，1 700年猛涨到10便士，随后两年又回落到4.5便士，到1703年再次涨到9便士(注：R.Hudson,A Warwickshire Parish.Lapworth,1904,p.204.)。其他地方也有类似的情况( 注：F.W.Bull,A History of Kettering.Northampton,1891,p.59.)。虽然从长时段来 看，其中有涨有跌，但大趋势是上涨。17世纪末到1782年之间，全国各教区济贫税增加 了1—2倍(注：H.Peet,The Liverpool Vestry Book.Liverpool,1912,pp.48,86.)。济 贫税骤升必然导致人们强烈不满。第一次骤升可能与复辟后经济困难有关。第二次骤升 大约出现在1760年至1782年间，多数教区出现在70年代，这主要是在工业革命进程中， 机器的运用代替了原来部分手工劳动，致使一部分人失业，生活越来越困难，贫困人数 增加，另外加上收成不好所致。例如：赫顿雷吉斯1771年济贫税从188镑涨到1782年的3 23镑。在海沃尔顿1772年只有8镑，10年后达到65镑。在赫克雷1760年从33镑涨到1782 年133镑。而在里斯特从1776年的735镑涨到1782年的926镑(注：Sir,F.Eden,The State of the Poor,vol.ll,1797,pp.5,41,221,387;D.Marshall,The English Poor,p.79.) 。从以上资料我们可以看出济贫税上涨有人均税率增加，也有税额总量的上涨。前者的 上涨说明贫困问题严重化，人均负担加重；而后者的上涨有两层含义，一方面是贫困问 题严重，另一方面也说明纳税人数增加，国家财富总量增加。这一时期英国这两种情况 均存在。概括地说造成济贫税上涨的原因主要有以下四点：第一，18世纪人口增长明显 。1750年人口总数“可能达到580万，比20年前多了50万。到1770年达到了640万，而到 1790年则将近880万。”(注：摩根：《牛津英国通史》(中译本)，商务印书馆，1993年 ，第398页。)第二，贫困问题严重，贫富分化加剧。虽然纳税人数增加，使税额总量增 加(注：T.Hitchcock(ed.),Chronicling Povertry,p.23.)，需要救济的人数也在增加 。有证据表明征收力度加大，加重了纳税人的负担。第三，随着经济的发展，人们的生 活水平提高，部分地区救济力度加大，救济金增加。第四，济贫税管理使用不当，虽然 济贫税总量增加，但实际解决问题的效果并不显著。济贫税增加不仅成为人们的负担， 而且带来一些不利的影响：其一是导致纳税人特别是中低收入家庭的人痛恨贫民和流民 ，他们认为是贫民和流民给他们原本还过得去的生活增加了负担(注：D.F.Fraser(ed.) ,The New Poor Law in the Nineteenth Century,1976,p.11;N.Gash,The Long Debate on Poverty,p.xxi.)。其二是越来越多的钱集中在少数济贫官手中，为滥用资金提供 了条件。其三是不断增加的济贫税并不能从根本上解决贫困和流浪问题，反而容易使少 数人产生依赖心理，更多地依靠教区救济，而不去努力寻找就业机会。其四是导致教区 救济缺乏真正的人文关怀，甚至为了减少本教区的负担而采取一些非人道的措施。凡此 种种也是导致1834年济贫体制改革的重要原因。
2.济贫税的征收
济贫资金主要来源于居民所交纳的济贫税。每个居民所交济贫税的数额由教会执事和 济贫官来确定，而这种职能赋予他们以极大的权力。最早的济贫税法是让每个居民按能 力自愿支付，后来逐渐发展到强制性交纳，这期间经过了一个多世纪。最初制定法令时 教区规模较小也较稳定，人们彼此熟悉，税收一般尚不失公允。早期的济贫税多数以地 租收入作为征税的依据，当时地租被视为一个人经济地位的标志。地租只向土地占有者 征收而不是向所有者征收(注：E.Cannan,The History of Local Rates in England,18 96,pp.78—101.)。这样，决定了地主无需为他所接受的地租纳税，或者他所拥有的土 地在教区之外也不用纳税。教区长期使用的征税方法，引起人们普遍不满。所有的税， 包括济贫税和教区其他税都是根据当时的地租簿来确定，这样很难做到公正平等。根据 济贫法，教区税按地租簿一年做一次，而税收一年至少进行两次。这样不仅官员征收难 ，教区也损失一部分税收。也许最令人困惑的是商人的货物是否应纳税的问题。18世纪 法庭在这方面也很矛盾，犹豫不决，因为法律上没有明确规定。虽然有些教区对货物征 收济贫税，实际操作程序上生疏且不健全。一般认为货物应征税，但操作起来比较困难 。商人的财产主要是货物，而济贫税的征收主要在地租和房租收入方面。有些地区货物 和地租都要交税。强制征收时就会出现摩擦，只能由高等法院依法审理，或由议会裁决 。毕竟从自愿纳税到强制性征税是一个历史进步，人们对它的认识有一个过程，制度的 完善也需要时间。这一时期正是英国济贫税法逐渐走向成熟的时期，不断有新的问题出现，不断有新的矛盾产生。而英国的济贫税法正是在解决矛盾中成长发展起来，逐步走 向完善和成熟。
如果教区所征资金不足以救济贫民，根据伊丽莎白济贫法，由两名治安法官决定可以 在百户区征税。如百户区仍不能满足要求，治安法官可以在季节法庭或更大范围内如郡 区内征收。因为法律规定不明确使得征税问题相当复杂。首先不能确定征收标准，各地 差异很大，难以统一。有根据地租估算的，有根据货物计算的，也有依据个人财产评估 的，有的单独使用一种方法，也有几种方法同时使用。如果居民认为所征税不公平时， 可以向季节法庭申诉。季节法庭有权取消全部不合理的税收，也有权要求教会执事重新 征收新税或修改被认为不公平的税，以使其公正。季节法庭在征税问题上只有司法审判 权和监督权，没有行政执法权。也就是说它只从理论上解决司法问题，给纳税人一个说 法，而具体执行还得由教会执事和地方官来实现。那么如何实现?怎么实现?由于缺乏法 律规定，这样就使地方官有相当的灵活性。季节法庭在防犯征税腐败问题上的措施不多 。治安法官可以通过合法的手段征税以满足私利。例如，由于管理不善或其他原因使第 一次征收的资金不足时，即可申请征收其他税补足，征税的理由很多。比如：战争使贫 民增加，税收无法达到预期目标等，只要能证明其必要性，可以巧立名目，一般都能达 到目的。从1714年下院任命的关于济贫税调查委员会报告上所反映的情况来看，有些批 准征收的附加税，实际上是不合理的(注：D.Marshall,The English Poor,p.260,note, 53;House of Commons Journals,vol.18.p.394.)。
以上是济贫税及征收的情况。由于资料所限，关于纳税人的情况所知不详，但以上这 些资料从一个侧面反映了英国当时济贫税的征收情况，证明了济贫税增加的事实，同时 也可以看出，这个时期贫困问题日益突出，税收负担越来越重；而各地征税的标准不统 一，方法各异，情况较为混乱。另外，教区济贫管理体制中存在严重的问题，原有的以 教区为主的济贫官负责制已经不适合新形势下社会发展的需要，无力解决越来越严重的 贫困问题。
二 主要的济贫措施
15世纪以前英国的救济以教会和贵族的随意施舍为主，从都铎王朝开始政府逐渐接管 了救济事务，采取了一些新的救济措施，相应地出现了一些救济机构，建立起了管理体 制。概括起来有两大类别：一类是院外救济，一类是为贫民提供就业机会(或称院内救 济)。
(一)院外救济
在教区救济体制中，院外救济执行得最好，坚持时间最长，影响最大，相对来讲也最 易于操作。由于为老弱病幼残征税能引起人们的广泛同情，所以征收工作困难不大。与 为贫民寻找就业机会相比，它简单易行，无需与其他部门交涉，对济贫官的能力要求不 高。英国内战期间它是教区惟一未曾中断的济贫管理工作，甚至在有救济院的教区里， 院外救济也未完全取消。
院外救济主要包括每月或每周给贫民提供补助金、衣物、住处和燃料等，主要形式如 下：
1.发放救济金
院外救济最重要的形式是每周或每月发放救济金。理论上发给老弱病幼残。具体的救 济标准不详。接受救济者以老、病、幼、鳏、寡居多。救济金的数额一般很小，有些甚 至不足以维持基本生存需要。除了每周的救济金外，还有一些不定期的实物救济。如衣 物、燃料、住房等。例如：1664年有一个叫威廉的人接受了每月3先令的救济金(为期12 个月)。另一个叫史密斯的每月1先令(注：H.J.Wilkins,The Poor Book of Westbury on Trym,p.44.)。早期一般救济金为每月6先令，少的2先令6便士。到17世纪末一般都 维持在6先令，多者为8先令。这样从1662—1700年救济金额明显增多，到17世纪末额外 的补助金、衣物和其他生活必需品的数额也有所增加。各教区的情况基本相似。如1697 年济贫官发给一个寡妇4先令。1704年在莱坡沃斯济贫官支付给一个叫伊丽莎白的人三 周4先令6便士，给另一个叫瑞克的人8先令3便士。在里克，济贫官每年给一个盲人8镑1 8先令，另给房租14先令(注：M.H.Miller,The Olde.Leeke,1891,p.30.)。在季节法庭 登记簿中也有一些关于周救济数额的记载，基本和教区档案、教区委员会备忘录中的记 载一致。伦敦的情况和其他地区有所不同。南部各郡平均每周1先令到1先令6便士，伦 敦平均每周1.4先令到2先令，比南部高出4便士到6便士(注：E.Freshfield(ed.),The Vestry Minutes of St Margeret Lothbury,1887,pp.143—144.)。北方的补助金较比 伦敦和英格兰南部地区的要更少一些。因为南方的经济发展相对北方要好一些，消费水 平也高，所以平均救济费也高一些。
2.托养贫困无助的儿童
接受救济的儿童主要包括无遗产的孤儿、私生子或弃儿。弃儿在伦敦及大城市里很多( 注：E.Freshfield(ed.),The Account Book of St Bartholomew Exchange,1895,p.193 .)。他们从出生开始就要靠教区抚养。根据他们所在教区不同，待遇差别很大。加之该 时期婴儿死亡率高，在人口稠密地区，特别是伦敦等大城市，3岁以下弃婴长大成人者 寥寥无几。此类儿童的救济以寄养为主，因有抚养金，人们也愿意接受。在济贫官的登 记簿中，有关救济教区儿童的条目很多。多数儿童寄养在那些本身接受救济的妇女家中 ，这些妇女从教区领取补助金和接受实物救济。在威斯特伯里有些妇女定期接受需要救 助的贫困儿童或弃婴。如：在1690年济贫官给一名叫琼斯的妇女51周的救济金共3镑16 先令6便士。因为她抚养了一个叫安的弃儿51周。七年后琼斯又得到3镑18先令，因为她 抚养了另一个男孩，每个月6先令(注：H.J.Wilkins,The Poor Book of Westbury on Trym,pp.232,270,233,260.)。
另外教区要为接受院外救济的儿童提供衣物。每周的费用只是食宿费，不包括衣物。 因此，供养一个孩子到他长大成人的费用相当高。以下的例子是威斯特伯里账簿中记录 的从1682—1686年一个孩子的成长费：“1682年提供了13个月的生活费，每月8先令， 共5镑4先令。买衣服9先令4便士，两双袜子2先令6便士，两双鞋4先令，一顶帽子加上 修补衣服和鞋子的费用2先令10便士，学费3先令，第二年，两双鞋及修补费5先令4便士 ，两双袜子和两件衬衣2先令6便士，做衣服和内裤2先令6便士，买内裤料和扣子2先令4 便士。1684年每月8先令，13个月，共5镑4先令。”(注：H.J.Wilkins,The Poor Book of Westbury on Trym,pp.160,168,207,174,175.)从以上例子可以看出，这笔费用对于 一个农村教区来说负担很重，这也许是为什么儿童很小就被送去当学徒的原因吧。学徒 制在当时被认为是所能想到的解决贫困及流民问题的最好制度。
在伦敦，孤儿的命运更悲惨。虽然一般有专职妇女照看他们，但是人们对这些妇女的 能力及爱心颇多微词，认为她们多数人没有知识且贪婪。她们每周的服务费一般是2先 令或2先令6便士。多数由她们照看的孤儿只存活几个月。除医疗水平和卫生条件差等客 观因素外，照顾不当和饥饿是死亡的重要原因。挪用抚养费的现象非常普遍，却无任何 有效措施遏制此类事件发生。例如1684年由一个叫玛丽的人照顾的几个婴儿都饿死了， 人们称她谋杀。1715年下院任命了一个委员会专门调查首都的济贫问题。委员会仔细调 查了圣马丁教堂一位牧师编制的最近三年的死亡册，发现儿童死亡率远远高于成人，每 年约有1 200名儿童接受洗礼，其中大约3/4死亡。每年的情况基本相同。委员会的报告 称许多儿童死于护理员的粗心，尤其是教区的护理员，这些人没有同情心，或许是教会 执事以最廉价最便捷的方法减轻教区负担的结果。但是除了谴责外，没有采取任何实质 性措施来解决这个问题。三十多年后有评论家指出这种事情继续发生。1767年调查委员 会的报告称：每周3先令的生活费，后来降到1先令，这点钱根本不够养活儿童。除了谴 责教区护理员外，和以往一样并未提出真正解决问题的办法。
3.发放乞食标志
英国的立法者希望通过救济金减少乞讨和随意施舍。评论家菲明(Firmin)认为教区救 济金是导致伦敦乞食现象严重的主要原因。因此，他建议所有接受救济的人都必须佩带 标志并且禁止乞食，否则将取消他们的救济金。作为补充，在规定的时间里他们可以在 规定的地区乞食剩饭，富人不能向没有佩带标志的人施舍任何东西。佩带乞食标志的方 法早在都铎时代已经广泛使用，用以区别合法乞丐和非法流民。17世纪后半叶这种方法 仍受到各教区的欢迎。1694年10月米德塞克斯季节法庭接到报告说有许多居民到其他教 区乞食，它命令各教区教会执事和济贫官给所有贫民佩带用耐用材料制做的标志。标志 要佩带在左袖上，标志上要标出佩带者所在的教区。不佩带标志者将被取消救济金。从 当时的资料上看，这种规定并非威胁，在一些地区确实得到实施。在布莱顿1696年8月2 7日教会执事和济贫官的会议记录上记载：寡妇苏珊因拒带标志被取消每周的救济金。1 697年法令规定任何接受救济者都应在右上臂佩带用布制成的标志，上面有大写的罗马 字母P(贫民poor的缩写)和所在教区的头一个字母。拒绝佩带者将被取消救济或送感化 院。此后，济贫官的账簿中经常有关于支付标志所花费用的记录，说明该法令一直在执 行。也有很多拒绝佩带标志的例子，说明这种方法不受欢迎，原因是它让“值得”救济 和“不值得”救济的人都不满意。对于前者来说佩带标志是一种耻辱，而对后者来说则 影响他们乞食。有关处理贫民拒带的案例很多。该法令一直执行到18世纪末人权运动兴 起。贫困不再被认为是错误而是不幸。这个被视为有“降低人格”的法令方被取消。
4.实行补助金制度
这个时期还实行了一种对那些有劳动能力但收入不足以养家糊口者给以小额补助金的 制度。发放工资补助金也不是一个新方法，和其他济贫措施一样已有近一个世纪的历史 。早期由教区负责发放。许多地区都有给已婚的低收入家庭发放补助金的例子。尽管济 贫官用各种办法阻止已婚的劳工定居。但是一旦他们定居，教区会给那些贫困的家庭一 点救济。但是，对健康劳工的救济容易导致官员腐败。济贫官可利用职务之便克扣征收 来的济贫税，只将部分款项用于发放补助金。还有的济贫官本身就是工程承包人，用补 助金代替工资发放。而当权力和利益结合在一起时，欺骗是很容易发生的。1749年5月3 0日经过理查德爵士的努力，众院专门成立了一个调查委员会，委员会在报告中称：“ 为了防止有人完全靠教区来供养，应改变目前这种向有劳动能力者发放补助金的方法， 因为它是违背济贫法精神的，是教区官员手中危险的权力，是对公共资金的滥用，是鼓 励懒惰和挥霍。”(注：Journals of the House of Commons,vol.28,30[th].May,the poor,p.106.)但在困难时期这种救助方法还是必要的。1771年汉普郡帕克赫斯特救济院 委员会决定：“由于活少，雇工的劳动得不到正常工资时，济贫官可以以不超过雇主答 应的原工资的1/4补助给雇主，每个人一周不能超过6先令。”(注：Victoria County History:Hampshire,vol.5.p.431.)吉尔伯特对此表示过相同的意见。他认为这样做的 目的是不让太多有劳动能力的人靠济贫院生活，而是让他们在外面受雇，各尽其能，他 们挣的钱不足时，由郡基金补足(注：T.Gilbert,A Plan of Police,1786,p.15.)。这 个建议被广泛接受。也有人建议教区应为那些自己找不到工作的人寻找工作，条件是工 资低于市价，目的是鼓励他们自己找工作，而不要完全依靠教区。鼓励健康贫民自食其 力也是该时期英国济贫工作的一个重要特点。
5.提供住处
多数人接受救济金的同时也接受住房救济。最初法律规定住宅周围无四英亩土地的建 筑皆为非法建筑。随着人口增加，能依法建房的人不多。在赫特福德季节法庭上有关非 法建筑的案件很多。济贫官有责任有权力为贫民解决住房问题。1601年济贫法规定教会 执事和济贫官可以在荒地上为贫民建房，周围土地不足四英亩亦可。有些贫民由季节法 庭批准在荒地上建房。这种房子年房租在10镑以下。有些房屋归教区所有，由贫民免费 居住。在17世纪后期，兰开夏郡季节法庭处理房屋问题的案件相当引人注目，其中有些 是要求在荒地上建房，多数是命令教区官员为贫民提供住房。住房短缺是事实，因为教 区官员不想让贫民定居在自己的辖区。有些教区有房子免费给贫民居住。这类房子多数 是贫民死后落入教区之手的小破屋(注：J.R.Abney(ed.),The Vestry Minutes of the Churchwardens of the Church of St Mary's,1912,p.65.)。修葺房子的费用记在教区 济贫官的账上。这类账记得很细。如修房子用的钉子、茅草等都详细记录(注：D.Marshall,The English Poor,pp.109,110,263—264.)。多数教区贫民租房住，这方面 的花费也不少。里斯特郡的圣玛丽教区委员会登记簿中有一长串交房租者名单，他们中 大部分是寡妇。租金一般每年在10先令到1镑之间，时低时高(注：D.Marshall,The English Poor,pp.109,110,263—264.)。有些教区采用派住的方法，通过贫民互助来解 决部分贫民的住房和救济问题。1661年圣玛格丽特教区委员会让一个老人去一个寡妇家 住，并按季给她房租。如果她按要求照顾老人生活，另外每年再给她10先令(注：E.Freshfield (ed.),The Vestry Mirutes of St Margaret's Lothbury,1887,p.114.)。 这种例子其他教区也有很多。这种方法既解决了部分贫民的住房问题，也解决了部分生 活无法自理的人的生活问题，同时也给贫困家庭带来一定的收入。实际上这是一个贫困 家庭互助的项目，贫困家庭互助工程也是这一时期英国济贫工作的特点之一。
6.提供衣物、原材料和燃料
教区提供衣物也是救济的一种形式。买衣物对贫民来说也是一个比较大的负担。教区 不仅帮助贫民维持基本的生存需要，还要为那些长年靠救济生活的人提供衣物。各教区 救济的方式 不同，有的教区直接帮助购买衣物，有的提供资金，有些教区提供原材料 。衣物种类从套装到衬衣都有。如果有人需要就施舍出去。一般是根据需要临时购买。 这类账目有些简单，如给4个儿童买衣物花费6镑9便士。有些又很详细，在哪儿买上衣 、帽子和扣子等都详细记录。鞋和袜子对于贫民来说也很重要。另外还有其他小饰品和 次要消费品的记录(注：W.Hammock,The History of Leytonstone.Oxford,1904,p.45.) 。
从17世纪末燃料问题对贫民家庭越来越重要，大城市主要用煤。农村贫民一般在荒地 上自己砍柴或拾柴。由于种种原因这类资源逐年减少。当时一般城市规模都较小，城市 贫民往往过着半乡村的生活。但18世纪初法律严格规定，任何人不得采伐幼树及灌木。 有些地区荒地被圈占，没被圈占的地区资源枯竭无法满足社会需求，甚至农村也需要燃 料供应，但是因为煤笨重，只能用航运减少费用。燃料成了经常需要救济的物资。尽管 燃料紧缺，但英国政府在实施救济的同时仍不忘环境保护，禁止滥砍滥伐也是这一时期 英国济贫工作的一个不容忽视的特点。
7.为需要救济的病人治病
这类救济主要包括以下几个方面：(1)给患病者提供生活费和医疗费(注：H.J.Wilkins ,The Poor Book of Westbury on Trym,pp.169,199,123—155,161,130,118.)；(2)支 付专业或半专业的人照顾重病人的费用；(3)给帮助治疗的人买饮料等。治疗费用根据 病情而定。天花是当时最重的疾病，有相当多的案例和这个病有关(注：D.Marshall,The English Poor,p.264.)。意外事故也可得到补助，而其他病一般只列入“sick”， 不做更多的解释。此外，还有烧伤、骨折及被狗咬伤等。精神病人被认为是教区的负担 。济贫官尽量避免将这类人留在教区，他们会想出很多解决办法。如送他们进精神病院 ，有时贫穷的精神病人被送进感化院，虽然这种地方根本不适合他们。有时这类问题在 季节法庭中解决，法官的主要作用是强迫不愿意接受的教区安置好精神病人以防他们到 处流浪，影响社会安定。遣送精神病人是一件苦差，所以费用很高。教区要支付他们旅 费、衣物费及生活费。这类费用数目较大。例如：1662年他们支付凯瑟琳17周的补助金 1镑5先令6便士(每周18便士)。在精神病院的护理费和其他费用1镑6先令，给看守的遣 送费5先令6便士，给精神病院的管理费21周零2天，每周5先令，共计5镑9先令6便士(注 ：E.Freshield(ed.),The Account Book of the Parish of St Bartholomew Exchange ,1895,pp.166—167.)。一般的病人主要是提供医疗服务以及必要的护理。如帮助他们 寻找骨科专家或医生。
所有医疗费开销都比较大。为了减轻负担，教区想尽办法用各种合同将病人承包出去 。各教区的合同不一样，有些合同规定医生要照顾所有病人，并提供药品。有些合同规 定医生只接受某些病人，流行病除外。教区用这种方法节省开销，但贫民受罪。因为医 生会尽可能少花钱少用药，如果医术不高，危险更大。也有一些教区和医生签订“包治 好”的协定以避免医生投机取巧。医生的治疗如果没有效果，济贫官将不付钱。这样可 避免医生的不负责任，也不浪费纳税人的钱。在教区委员会的档案中有一条记录写到： 如果能治愈某人的病，由教区委员会验收后将支付给他10镑，治愈三日后付款。如果治 不好，贫民死了，教区不付钱，但要负担丧葬费。(注：J.Wilkins,The Poor Book of Westbury on Trym,II,1910,p.260.)
从以上考察可见，教区院外救济基本延用都铎时期的措施，是成功和有效的。特别是 对于那些无劳动能力群体的救助，继承了传统的宗教理念，发挥了社会的功能，缓解了 社会压力。但也存在一些问题。在乡村教区，依靠教区救济的人数量少，贫民可以得到 住房、衣物、燃料、医疗照顾等尽可能的帮助，济贫官的工作难度与教区规模成正比。 教区越大，贫民人数越多，困难也越大。济贫官很难掌握每个人的情况，又无时间调查 ，很难做到准确救济。特别是生活水平低的教区，救济金数量不足，贫民只能靠乞食。 18世纪英国城市里挤满了找工作的贫民，教区管理体制中的不足明显暴露出来，到18世 纪末问题更严重。旧的以教区为基本单位的济贫管理体制已经不能满足时代的需要，救 济体制改革成为迫切需要解决的问题之一，同时制度本身需要完善，特别是救济金管理 使用方面出现的腐败问题亟待解决。院外救济的沉重负担使人们非常不满。也正是院外 救济决定了“旧济贫法”的命运，为制定新法奠定了基础。
(二)为贫民提供就业机会
英国从都铎王朝开始就致力于为失业者提供就业机会，并把它作为法律来执行。1601 年法令的一个重要目的就是为大量失业流浪的人提供就业机会以减少贫困人口流浪，最 终达到稳定社会的目的。它的理想是让所有能劳动的人都有工作。内战中封建王权失去 了昔日家长的权威，国家的权力逐渐转移到议会手中。而此时议会被更紧要的政治和宗 教问题所困扰，对贫民关注相对较少。当中央强制的手被拿开，教区管理开始松懈，就 业基本靠市场调节，到复辟时期，只有少数教区继续为贫民提供就业机会，到17世纪末 ，教区只雇用需要之人。有时教区为贫民提供原料，如为贫民购买牛、种子和大麻等( 注：J.C.Cox,History of the Parish of St.Giles.Northampton,1911.p.238.)。有时 教区提供纺轮、梳刷、线轴等。这种方法对解决问题作用不大，因为，当行业兴旺时， 工人不难找到工作，行业不景气时，生产出来的商品卖不出去，工人同样失业。
教区很快发现必须为贫民寻找新的就业机会，然而如何能让贫民找到合适的工作很困 难(注：A.Hewitson,A History of Preshton.Preston,1883,p.398.)。到17世纪末，布 里斯托尔开始了一项有趣的实验，在一个叫威廉的人指导下，将城里所有教区联合起来 ，实现资源共享，建立联合救济院雇佣贫民，将原来归济贫官的大部分权力交给由纳税 人产生的四人委员会及市长和市议员管理。救济院的想法并不新颖。它起源于伦敦的感 化院，即流浪汉的习艺所。随着时间的推移，感化院越来越像监狱。主要目的不是救济 而是关押不守法之人及流民，让他们自食其力。布里斯托尔的实验又重新燃起人们的想 象。18世纪初，各地纷纷建起了救济院。如：贝德福德郡建有13所，伯克郡有1所，白 金汉郡有11所，剑桥郡有5所，德文郡有3所，艾塞克斯有20所，格鲁斯特郡有2所，赫 特福德郡有16所，肯特有7所，兰开夏郡有1所，里斯特郡有5所，林肯郡1所，米德塞克 斯有14所，诺福克有1所，诺斯安普敦郡有16所，牛津郡有3所，萨莫塞特郡有1所，萨 福克有1所，沃里克有1所，威尔特有1所，沃切斯特有1所，约克有2所，总计126所(注 ：C.J.Ribton Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars and Begging,p.190.)。1722年通过了一项新的解决贫民问题的法案。法令规定教区根据自 愿原则建立联合救济院，并授权有救济院地区的济贫官取消那些不愿进救济院贫民的救 济金。这样教区可以将救济事务集中管理以避免出现管理混乱的现象，达到减轻救济税 压力的目的。该法令颁布以前，规模较小的救济院由季节法庭批准即可建立。大一些的 救济院需要由议会批准。该法令颁布后救济院的数量明显增加。教区建救济院通常由教 区委员会负责任命特别委员会起草规划(注：D.Marshall,The English Poor,p.130.)。 这样做的目的是想减少济贫官的权力。委员会有决定权，具体管理则由专人负责。
另外，有一些教区采用承包贫民的方法来解决就业问题。根据法律规定，任何教区只 要教区委员会多数人同意就可以把贫民承包给任何个人或集体。承包者负责安排贫民的 食宿和工作。这样出现了各种各样的承包贫民的合同。最简单的合同是济贫官和雇主签 订协议，雇主为贫民提供工作，贫民的一切生活费用完全由承包者负责，劳动成果归承 包人所有。第二种是将贫民承包出去，教区按人头给一定的补助金。这种合同的细节各 不相同。有时承包者利用教区救济院，有时承包人有自己的场所。第三种是每年教区以 固定数量的钱将贫民承包出去，承包人负责教区所有贫民的生活并得到他们的劳动成果 。后两者的区别是前者希望院内有尽可能多的贫民。而后者是尽量减少救济院里贫民的 数量。因为这样可以减少他们的费用。许多没有救济院的教区也愿意把贫民包租给承包 人(注：W.E.Morden,Report on the Relief of Tooting Graveney,1897,pp.282,64,67 ,68.)。甚至许多有救济院的教区也把贫民承包出去。原因很简单，避免麻烦。这种做 法在当时也引起一些争议。有人支持，有人反对。有人评价说“似乎没有比把贫民包给 一个好的合同投标人更好的办法”(注：A Letter to the Author of Several Considerations,etc.,1752,pp.26,44;D.Marshall,The English Poor,p.135.)。这样 做对贫民和承包人都是有好处的，贫民可以过节俭的生活，在利益驱动下承包人的管理 效率很高。也有人认为这样做只会导致假公济私，发生营私舞弊现象。许多人对这种做 法猛烈抨击。一位叫约翰·斯克特的人认为：“那些承租贫民的人，伪装成没有伤害贫 民的样子……而事实正相反。”(注：J.Scott,Observations on the Present State of the Parochial and Vagrant Poor,1773,pp.39—40.)许多人认为承包人只有将生活 费减少到最低才能获利。而事实亦如此。救济院内部破败的生活条件只能加速老人和病 人“上天国”的速度，甚至年轻人和身体健康的人也难逃“上帝的召唤”。多数人的生 活状况及其肮脏的卫生条件令人震惊，对贫民来说极为悲惨。将贫民承包出去似乎是最 便宜、最廉价的解决就业的方式。这种方式被很多地方效仿。有一个人将13个教区的贫 民承包下来(注：A Letter to the Author of Several Considerations,etc.,1752,p. 43.)。有一个教区将贫民承包出去，害怕公众谴责，只好在夜深月黑的晚上偷偷将贫民 送走。几年后只剩下8人(共送走多少人不详)，儿童身上明显有伤痕。在教区管理的救 济院里问题已经很多，私人承包管理救济院的状况更恶劣。贫民身上裹的东西都不能称 其为衣服，饮食、住房、卫生都很差。救济院的房子一般不是专为济贫而设计，多数是 因需要临时充当的。即使是专门设计的济贫院也都太小，十分拥挤。在一所救济院里“ 有一对夫妻和另一家有孩子的人住在一间房里，有的孩子已经16岁了仍和父母睡在一张 床上。”(注：House of Commons Journals,vol.35,p.154.)1759年10月有一个济贫院 里“一个18个月的婴儿没有足够的粮食和燃料，他的父亲生重病躺在草上，没有盖的东 西。院里的两间房里，有18名男女老幼混住在一起，严重损害了他们的健康。”(注：W .J.Hardy(ed.),Bedfordshire County Records,1907,p.14.)这种恶劣的状况长期存在 ，从未改变。1796年威尔特郡南达莫汉姆的一位牧师画了一幅画，描绘了当时济贫院里 充满肮脏、害虫的情形，希望通过努力改善救济院的状况，但是徒劳，最后他决定出版 他的《真相》来吸引人们对这件事的关注(注：D.Marshall,The English Poor,p.142.) 。拥挤的教区救济院是儿童死亡的陷阱。1767年下院任命了一个委员会专门调查儿童生 存状况问题。委员会的报告证实：“第一，1673年到1764和1765年济贫院和教区济贫院 出生的或接收的12个月以下的婴儿，在近一年的时间里，只有7人活了一段时间。第二 ，从1741年以后的七年里，送出去学徒的人中出生在济贫院的只有19人。2个月以下进 济贫院的没有，即使3岁进院，只有36人活下来。”(注：House of Commons Journas,vol.31,p.248;Marshall,The English Poor,p.145.)由此可见，救济院的生存状况之恶 劣达到了何种惊人的程度。当然这和当时的医疗卫生条件也不无关系。
建立救济院的目的是为流民和贫民提供就业机会，供养老人、病人和儿童，培训失业 者和青少年。但实践证明其实际效果不佳。济贫院失败的一个重要原因是腐败，管理松 懈和不负责任的现象普遍存在。另外，英国革命后议会和王室关注的焦点不再是仍然严 重的流民问题和日益贫困的下层群众，他们为更重要的宗教和政治问题困扰。流民此时 对任何一方政治力量都不构成威胁。特别是汉诺威王朝的前几任国王们，由于语言、种 族和文化背景不同而对英国事务不热心，沉迷于家乡的享乐生活，缺乏都铎王朝君主们 的“家长情怀”。虽然英国政治、经济条件发生了巨大变化，救济体制仍然沿用都铎王 朝时期制定的有关法令，救济措施和管理机制也未作任何重大调整。随着时间的发展， 制度本身的一些弊端逐渐暴露出来，管理方面的漏洞越来越大，问题越来越严重，最终 导致19世纪初新的济贫法出台。
三 英国济贫管理体制中存在的问题
17世纪和18世纪正值英国工业革命方兴未艾蓬勃发展的时期，经济的迅速发展给原有 的社会结构以极大的冲击。旧的管理体制和方法日益显示出其不适应的迹象，在济贫工 作中也出现了一些早期没有的问题。
1.对教区济贫官的权力缺乏监督
根据伊丽莎白济贫法(1601年)，英国济贫事务主要由教会执事和济贫官负责，济贫官 由两名以上治安法官在合法居民中任命，17世纪末和18世纪初任命的程序基本上与16世 纪相同，由教区委员会来决定下一年的济贫官候选人名单并送交治安法官批准。治安法 官往往会任命名单中的前两名。这样事实上济贫官完全由教区决定。一般采用轮换制。 治安法官基本不干涉已经任命的济贫官。法令规定济贫官任期结束后四天内应向治安法 官提交账簿，包括所有收支以及剩余财物的账目。后来规定原则上如果济贫官对其账目 发誓，可不必详细记录，另外征税前由治安法官签字的规定因为另一条规定(即使税收 很不合理治安法官亦无权拒绝签字或改变税额)而变得毫无意义。原则上教区委员会负 责审查，实际真正审查的很少。治安法官也只有签字权。很明显政府对济贫官在评估、 征税和使用资金方面缺乏有效的监督机制。财政上的灵活控制权使他们在济贫的其他方 面也有较大的自由。济贫官既负责评估和征收济贫税，也负责具体操作，这种既管钱又 花钱的双重职能使他们手中的权力不断扩大。
2.济贫官制度本身存在缺陷
该时期尤其是18世纪下半叶，人们对教区官员普遍不满，认为他们为官不诚实，工作 效率低。法律上有许多漏洞可钻。多数济贫官无薪酬，一年更换一次。在一个追求利益 的年代，当多数人的生活主要靠个人经济条件支持时，完全靠道德进行管理不可能长期 有效，圣人毕竟极少。济贫官多数是农民或店主，他们自己每天都要为生计奔忙，不可 能花太多时间在教区事务上。政府工作对他们来说多数是应付差事，很少人会考虑如何 将工作做得更好，即使个别人有新的创意和办法，下一任济贫官未必继续使用。况且当 时的济贫官多数不能胜任，很多人没有文化。在有机会有条件的情况下，他们没有理由 拒绝使自己受益。当然并不是说所有的济贫官和教会执事都是腐败分子或骗子，至少制 度本身的缺陷给腐败提供了机会。
制度上的缺陷导致账目管理不清。济贫官管理资金，在经济上没有压力，体制上缺乏 管理和监督，必然导致济贫官对资金和账目处理采取随便的态度。有些账目的真实性值 得怀疑。很多账目都是记录在零乱的纸片上，条目不全，无法查证(注：Sir.F.Eden,Th e State of the Poor,1797,vol.Ⅲ,p.74.)。有些账目像废物一样或丢失或毁坏，没有 人重视保存账目。有的地区济贫官的账目档案丢失，几年前的账目也不全，每年只有一 个支出总数，完全是一笔糊涂账。这种状况一直持续到1797年。可以说账目是漏洞百出 。特别是城镇中贫民的人数比农村多，为官员们中饱私囊提供了更多的机会。在伦敦需 要救济的已经不仅仅是几个贫困家庭、寡妇或私生子的问题，每周都有上百名贫民需要 救济。这样，大笔的济贫资金为腐败提供了机会。城镇的济贫官主要从店主中选拔，他 们中的一些人通过合同欺骗或转移等手段将一部分资金占为己有。有些腐败是通过济贫 委员会实现的。委员会有权决定如何处理合同或给贫民发放救济金。这样教区委员会成 员也有机会用济贫税中饱私囊。具体的途径主要有以下几种。
(1)假公济私。通过合同佣金或者以高价将他们自己的产品提供给贫民，从中渔利。17 14年一个专门委员会曾对St.Martin's-in the-Fields的教区济贫税管理进行调查。选 择这个教区的原因是因为它过去腐败现象最少，是个模范教区。调查委员会的报告上写 到：“账目中反映的所购物品无论质量还是数量都是最差的，花费却最高。因为提供粮 食或工作的人多数曾经是教会执事或济贫官。”(注：The House of Commons Journals ,vol.18,p.392;The English Poor,p.61.)没有问题的教区尚且如此，其他教区的情况 可以想见。
(2)做假账。利用临时救济款管理不严，在账目上钻空子。每周发放的临时济贫款很难 查清。按法律规定那些需要临时救济的贫民如果不是本教区的居民，无权接受救济。但 是所有城镇，特别是伦敦地区外来找工作的人很多，而工作不一定总能找到，短时期内 他们可能还没有获得定居权，同时由于生病，或遭遇其他不幸等原因陷入贫困，特别是 外国贫困移民(原则上教区不救济这些人)，遣返他们回乡会引起争议和扯皮，不如救济 更省事更容易。所以救济那些临时需要救济的人成为惯例。由于是临时救济有很大的随 机性和不固定性，是否真正救济以及救济数额多少很难调查。在一个调查委员会的报告 中指出：登记簿上有许多接受救济的人的名字重复出现多次，很难辨明何人是真，何人 是假。临时救济费逐年增加。1713年到1714年临时救济费比对固定贫民的救济费高近1/ 3。委员会认为“需要救济的人太多，一些小项目以临时的名义也混在里面，使数目更 大。”委员会还调查了一位教区负责分发临时救济款的牧师，发现疑点更多，“三年里他从教区济贫资金中支付的钱……总计超过832镑”(注：D.Marshall,The English Poor,p.62.)，而且没有详细账目，他说有法官的批准，却无法向委员会展示任何有力 的证据。对牧师的处理意见是“像他这样一个人管理教区这么大笔资金时，应加强管理 和监督。”这说明当时人们已经认识到管理和监督是济贫工作顺利有效进行的保障，但 只是提出应加强监督的建议，而没有提出如何实施监督具体可行的办法。通过调查发现 一些被认为没有问题的账目仍有许多疑点。而临时救济款很难核查。因为它是由一两个 人发放，很难说是否真的发放出去。一般的账目记录模糊，接受救济的对象不清楚。例 如：“1709年5月5日发给一名妇女2先令，19日给一个需要的人1先令6便士，22日发给 一个需要救济的人2先令，8月19日发给一个贫民6便士、另一个人1便士，1月27日给一 个贫困家庭4先令等。”(注：An Historical Account of the Vestry of St.Dunstan' s in the West,1714,pp.17—19.)这样的例子非常多。为此，米德塞克斯的法官曾规定 为避免麻烦，将来发放临时救济款、养老金时要登记受益人的名字。这是为了防止腐败 采取的一项措施。不仅教区腐败导致临时救济费增加，由于登记账目方面的漏洞，贫民 本身也可以钻空子重复领取救济金。账目不清是一个普遍现象。不仅是临时救济费，其 他方面的账目也不清楚。多数教区是一笔糊涂账。这也从一个侧面验证了济贫税逐年增 加，而贫困问题却未见好转的事实。
(3)私吞公款。利用不完善的收发票据制度贪污。委员会调查显示教区中有相当一部分 账目是伪造的。委员会认为马丁菲尔德教区委员会处理拖欠问题的方式可疑，每年济贫 税拖欠数量很大。该调查委员会对登记者仔细研究发现，其中许多人家境殷实，有身份 和地位，经过查问，委员会有理由相信他们已经被征税，但是后来没有登记在册(注：House of Commons Journals,vol.18.p.392.)。事实上教区官员接受税款和捐赠不给收 据引起人们很大不满。当时评论家德福写道：“政府收到钱应开证明，但教区官员只用 笔在账簿中打个×，而且可以轻易地用面包擦掉，如果官员们不诚实的话，做假账，或 和其他的教区一样，利用不完善的收发票据制度，同样的税反复征收，你们就不要捐赠 了。”(注：A.Moreton,Parochial Tyranny,1727,p.7.)发票是证明收入的凭证，收了 钱而不留凭证，钱的使用和去向也必然失去控制。虽然当时人们已经认识到这个问题的 存在，并以号召拒纳来抵制，但毕竟不是长久之计，所以要求改革的呼声越来越高。
(4)挪用善款。利用教会对募集的资金管理上的漏洞中饱私囊。募集的善款虽然不是济 贫税，但它用于济贫，是救济资金中一个重要组成部分。调查委员会提到圣马丁教区的 问题时写道：“委员会认为收集圣奉金的方法是骗人的，没有检查和监督管理，据教会 执事本人的忏悔，完全由其自由决定，有些人伪装为济贫募集，实际上变成满足那些本 应是虔诚和慈善典范的人的私利。”(注：House of Commons Journals,vol.18,p.394. )雷顿教区委员会似乎对教会执事的诚实廉洁也产生怀疑，并对其开支做了限制性的规 定。要求教会募集的资金要登记在教区账簿里，为什么发放?怎样发放?都必须记录在册 (注：J.Kennedy,A History of the Parish of Leyton.Leyton,1894,p.381.)。这说明 挪用善款的现象是存在的，而且问题相当严重，因为善款比济贫税更容易挪用。政府在 发现问题的同时提出了具体解决问题的办法，从形式上看是可行的，但由于缺乏资料， 其实际执行情况怎样，效果如何就不得而知了。
(5)公款吃喝。教区官员腐败不外贪污、挪用和浪费。公款吃喝是浪费的一种表现形式 ，它往往披上一层合理而美丽的外衣——会务费。这一时期英国教区官员经常用教区的 公款吃喝引起群众普遍不满。在一些较大的乡村和城镇教区滥用救济金的现象更多。在 一份教会执事的账目里密密麻麻地记录了酒馆的账单。有的公款吃喝现象很严重，明显 存在奢侈浪费的问题。例如：有一笔教区委员会和济贫官在酒馆里一次消费72镑的记录 ，按当时的食品价格可供18个贫民生活一年，这是一笔相当大的数目(注：根据前文所 述格里高利·金对17世纪90年代流民贫民生活费的统计：“人均年收入3镑3先令，人均 年支出3镑7先令6便士”，来推断当时维持生存的最低生活水平是年人均4镑左右。按这 个标准来算可供养18个贫民一年的生活。)。另一份记录记载了在马尔伯里花园一餐消 费49镑13先令9便士。这些都是较富裕的伦敦教区的记录。与此相比，较小的农村教区 浪费现象也存在，只是数额相对少一些。在巴特雷和本比蒙兹的记录中会议费是1先令 和5先令。在有关会议的记录中经常会出现饮料或提神物的记录。这个问题也引起当时 人们的注意，有些地方曾试图阻止用教区公款请宴吃喝之风。例如：潘诺教区会议决定 ，“不允许用公款吃喝，也不能记账，不能增加教区的负担。”从经常制定类似的规定 来看，决定执行得并不好，吃喝之风并未刹住，否则没必要三令五申。另外雷托教区的 居民也一再强调教区官员用于吃饭的费用及类似的开销不能超支，但从每年都重申这一 规定来看，并未做到令行禁止，其效果不大，否则没必要经常强调。出现这种现象的原 因很多，其中最重要的原因是监管不力，教区官员没有报酬，有的是支配资金的权力， 而这种权力在没有监督的情况下很容易被滥用。
以上是济贫税管理和使用方面存在的主要问题，其中最重要的是资金收缴、使用以及 登记上出现的账目管理不严、监督不力导致的腐败。这种现象引起了社会的广泛关注和 普遍不满。人们对资金管理缺乏信任，对官员们缺乏信任，不愿意把辛苦挣来的钱交给 官员们管理，更不愿意把辛辛苦苦挣来的钱交给那些“好逸恶劳”的人享用。社会中出 现了拒纳济贫税的抵触情绪。因此济贫资金的管理和使用也引起了政府的关注，成为政 府济贫管理工作中的首要任务。
四 英国政府针对腐败问题采取的对策
面对国内日益严重的贫困现象和济贫管理工作中出现的新情况，英国政府始终不断地 调整政策，最大限度地合理有效地解决存在的问题，以适应社会发展的需要。同时社会 舆论的监督、自由辩论的空气对英国济贫体制的完善也发挥了重要作用。英国在言论自 由方面的开放度为民主政治的发展提供了良好的土壤。英国汉诺威王朝国王们的“甩手 ”态度基本免除了对议会的束缚，为更好地实现其意志创造了条件。英国议会积极调研 、激烈辩论、兼听兼纳、博采博取的态度是英国济贫法不断完善稳步发展的有力保障。 尽管在这一百多年里英国的济贫管理体制不断出现新的问题，但是议会和政府都积极面 对并妥善解决。
1.议会立法加强对济贫资金的管理
到17世纪末，议会已经意识到济贫资金很容易被滥用，在1692年的法令中作出了防止 济贫资金被滥用的规定：“每个教区必须提供和保留一个或几个登记簿，簿中记录所有 已接受或将要接受救济的人名，何年何日因何种原因第一次接受救济。”该法令在序言 中清楚表明制定该法令源于对教区官员的不信任。“由于教会执事和济贫官的权力没有 约束，他们经常随意给他们认为合适的人以合适的数量救济，实质是出于个人目的，所 以必须制定新的法规。”此外，乔治二世十七年(1744)再次立法加强济贫管理，并提出 公开政务制度的新理念。该法令的基本思想与前一个法令基本相同(1700年法令)，认为 限制权力滥用的最好办法就是实行政务财务公开。如果官员们不再暗箱操作，教区居民 就能够保护自己，抵制不合理的税收。法令规定：每个教区、市镇的教会执事和济贫官 应在教堂公布治安法官批准的每一项济贫税，到下一个礼拜日生效。不在公告规定范围 内所征之税均无效。通过这种方法让居民了解征税情况，以防征收的不公正(注：J.T.Middlemas,Peep into an Old Monkwearmouth Rate Book.Sunderland,1901,p.6.)。该 法令的通过开了英国政府政务财务公开之先河。但公开的程度很低。因为在实际操作过 程中账簿并未完全公开，只对部分人开放。德福对此评论道：“为什么他们不能接受检 查，这样我们可以知道谁交了钱，给谁使用了，是否有剩余。我认为公开账簿是公平合 理的，但是太多的教区盛宴，很难让人承认你的诚实管理。”(注：D.Marshall,The English Poor,p.69.)法令没有继续对此加以规定，济贫官的账簿也只有教区委员会能 看到，尽管它规定：“每个教区的教会执事和济贫官或其他负责人应允许该教区居民在 适当的时候检查每笔税收，但要为此支付一先令的费用，教区居民也可以要副本，或其 中一部分，但每24个名字要交6便士税。”这是首次实施有偿账目公开以确保官员清廉 的初步尝试。虽然还有许多局限，但它毕竟认识到政务财务公开，加强公众监督的重要 性。这是一种进步的有益的尝试。它可以减少和避免官员腐败的机会。这样至少可以让 纳税人知道如何征税、征收多少、为什么征收等人们关心的问题。法令规定如果官员拒 绝遵守法令，将受到惩罚。每次拒不守法罚款20镑。同年又通过另一个要求登记济贫税 的法案。规定：自决定征税起14日内所有申诉都应登记在册，登记簿存放在公共场所， 所有要交税的人可自由查询。有关济贫税的申诉在季节法庭上裁决。显然议会不相信教 区官员能诚实地执行法令。因此，补充规定：征税评估应登记在簿，纳税人可以自由查 询。以上这些措施无疑从一个侧面反映了英国济贫体制的进步，从政务封闭到政务财务 公开，从有偿开放账目到无偿查阅，这一切通过国家立法的形式来实现，应该说在英国 行政管理体制改革上是一个不小的进步。它增加了透明度，加强了监督机制，提高公众 对政府的信任度，变被动管理为主动管理，树立了良好的政府形象，是一个创造性的有 益的尝试，取得了较好的效果。政府的努力不仅表现在议会的立法上，教区在这方面也 做了一些有益的尝试。
2.教区在加强监督管理方面的举措
除议会立法外，各教区在不同时期对如何管理好教区资金做过各种尝试，重点是加强 政务财务监督和管理，方式是政务财务公开。教区政务公开主要有两种形式：一种是开 放式教区委员会。它吸纳有地位的居民或重要的纳税人参加管理，对教区官员实行监督 ，不仅对公款吃喝，对济贫管理本身也进行监督。另一种是在较大的教区里实行教区委 员会责任制。教区委员会经选举产生，济贫官是教区委员会的服务员，向委员会提交账 目，服从委员会的决定。这种类型的教区如果出现腐败现象由整个教区委员会负责。主 教区教会执事的权力和责任都很大，法律也授权他处理贫民事务。在开放的教区委员会 ，有地位有身份的居民有一定权力。在选举产生的教区委员会，教区委员会是惟一监管 济贫官的机构，是否实施监督完全取决于各教区委员会。例如：1695年考顿教区委员会 规定任何官员(教会执事、济贫官)未经委员会批准购买衣物或者施舍救济、召集会议等 所花费用一律自付。任何官员都不能以个人意愿救济贫民。另外，由教区委员会决定救 济对象。在未得到教区委员会批准的情况下，教区官员采取行动所产生的一切债务均自 付。而在有的教区(如赫谢德)虽然实行保存和公开账目的制度，但仍要靠教区官员的自 觉性，官员是否恪尽职守仍要靠个人的职业道德来决定。
3.任命带薪济贫官，以薪养廉
当时英国不仅努力让教区委员会监督管理教区官员，以薪养廉也是济贫管理中新的尝 试。任命带薪的助理济贫官协助济贫官工作，一方面可以保持政策的连续性，另一方面 可以避免一人专断的现象。例如：早在1656年某市的市长和治安法官任命了一名叫格林 的人作为带薪济贫官，报酬由市政厅出。他只是市长和治安法官的助手，听命于他们。 曼彻斯特也是较早拥有带薪济贫官的郡。例如：1730年一个叫伯克的教区济贫官，每年 得到30镑，他已经干了10年。另一个小城利物浦亦较早设立了带薪济贫官。18世纪初， 利物浦仍是一个小镇，但发展迅速，1724年任命克林先生协助济贫官工作，年薪15镑。 1730年伯顿教区委员会任命福特为助理济贫官，薪酬每季度4镑。1743年有一个叫托马 斯的人作为济贫官助理每年薪酬20镑。他负责对外接洽和管理工作。这种方法在18世纪 末备受济贫法改革者的关注。人们越来越认识到专职济贫官员的必要性，这也是政府机 制不断完善的标志。济贫官从无到有，从义务到有偿，从无薪到有薪，从兼职到专职， 实现了角色的转换，从一个侧面展示了英国政府公务员的发展历程。
从以上分析我们认为1601年伊丽莎白济贫法显然不能完全适应17世纪和18世纪英国社 会发展的需要。在英国济贫法的实践中，济贫原则就是公众对贫民的责任，整个法律都 是在接受和提供这种假设中构成，17世纪和18世纪的英国在具体实施法律的过程中出现 了变化：由于官员素质不高，中央政府监管不力，体制本身不健全，使得政策在执行过 程中出现偏差，为官员利用职务之便贪污腐败提供了条件；官员权力过大又无监督约束 机制，形式上的监督形同虚设；济贫资金管理不善，漏洞百出；地方保护主义和小团体 教区利益高于一切，济贫法异化等。面对在济贫过程中出现的问题，人们反应强烈，社 会舆论、群众的呼声在政策调整中的作用显得难能可贵。各地政府针对群众反映的问题 制定了新的法令，提出了一些改进的措施，在一定程度上缓解了社会矛盾，使济贫工作 仍能继续蹒跚前行。由于缺乏资料，对其效果难以给予客观公正的评价。但有一点是肯 定的，英国政府自资产阶级革命以来，针对出现的各种社会问题不断采取积极的应对措 施，及时调整策略，虽然有时这种调整是局部的、地方性的、短期的、临时性的，有时 亦是缓慢的、渐进的，但是可以看出，随时调整政策以适应不断发展变化的形势是十分 必要的。英国社会保障体系不是一蹴而就，而是经过长期实践，不断改革完善而建立起 来的一整套制度，17世纪和18世纪是其发展艰难、问题重重并出现障碍的时期，面对工 业革命带来的冲击，英国政府仍能稳步发展实属不易，这一切也为19世纪的进一步改革 提供了条件。值得注意的是，从16世纪开始英国政府在解决棘手的贫困问题的同时就已 经注意到住宅环境建设，颁布防止城市建筑过挤过密，注意环境保护，严禁砍伐幼林和 灌木等法令，这是可持续发展战略思想的具体体现，对当代城市建设仍有可资借鉴之处 。正是由于英国能够根据本国的实际情况，切实有效地、有针对性地解决社会中出现的 包括济贫问题在内的各种问题，使得英国政府在长达三个多世纪的统治中基本保持稳定 和发展，这其中的经验和教训值得重视和研究。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年09期
【原文出处】《历史研究》(京)2003年03期第128～143页
【作者简介】作者尹虹，副教授。华南师范大学历史系 510631
| 【内容提要】 | 英国在近代早期出现了历史上最严重的流民问题，政府为此颁布了一系列的法令法规 ，确立了济贫原则，这些原则在17世纪和18世纪英国的济贫工作中仍发挥着重要作用。 英国政府在实践过程中注意倾听反对意见，不断进行调整，使立法趋于完善，经过一个 多世纪的实践，当它完全不能适应社会发展的需要时，遂进行了彻底改革。这一时期教 区及其官员在英国社会救济工作中扮演着十分重要的角色，由于权力过分集中也出现了 腐败问题。随着时代的发展，教区作为济贫体制中的主要管理单位已经不能满足社会发 展的需要，改革成为必然。 |
一 济贫税及其征收
英国自1572年开始实施强制征收济贫税以来，济贫资金中有相当一部分来源于济贫税 。特别是1601年伊丽莎白济贫法颁布以后，在百余年的时间里(除内战期间部分受到破 坏外)济贫税的征收作为一项制度始终坚持执行。济贫资金在济贫工作中发挥着十分重 要的作用。它不仅扶危济困，解决民计民生问题，同时也能反映出一个国家的贫困状况 ，体现出国家对贫困问题的态度及综合国力。通过对济贫税的研究，可以使我们从一个 侧面对英国这一时期的贫困状况有初步的了解和认识。
1.对济贫税的估计
17世纪下半叶，英国的济贫工作基本由教区负责。每个教区都有自己的税率，没有统 一的标准，惟一可以参考的资料是教区账簿。但是，这一时期账簿大量丢失，仅有的这 类资料缺乏连续性。因此，当时人的记录甚至猜测都是重要的参考资料。
17世纪末人们对济贫税数量的说法不一。德文南特博士在《论战争供给的手段与方法 》一文中估计：查理二世统治末期(17世纪70年代)威尔士的济贫税是0.33万镑，据此推 算出全国的济贫税约为66.5万镑。另外，他还考察了各郡济贫税的情况，“贝德福德郡 6 911镑，伯克郡9 800镑，白金汉郡14 800镑，剑桥郡和爱里9 128镑。最少的是威斯 特莫兰1 890镑，最多的是伦敦和威斯敏斯特56 380镑……”(注：C.Davvenant,An Essay upon Ways and Means of Supplying the War.London,1695,p.79;D.Marshall,The English Poor in the Eighteenth Century.London,1926,pp.75,75—76.)此外， 还有一份被英国学者们普遍采用的资料，它是由英国一位评论家格里高利·金在17世纪 90年代根据地产税对1688年家庭收入情况所作的统计。当时全国有84.9万个家庭属于“ 减少国家财富的”“流民、乞丐等”共282.5万人，人均年收入3镑3先令，人均年支出3 镑7先令6便士，每人年救济费4先令6便士，总计约62.2万镑(注：G.King,Political Conclusions.London,1696,p.48;J.F.C.Harrison,The Common People of Great Britain.Bloomington,1985,pp.114—115;Peter Laslett,The World We Have Lost.London,1965,pp.32—33;C.J.Ribton Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars and Begging.London,1887,p.177.)。从以上资料我们可以推断当时人均 最低生活支出应该是4镑左右。但由于各地区生活水平不一，差异性很大，这只是一个 推断。另一位作者估计济贫税为84万镑(注：H.J.Wikings,The Poor Book of Westbury on Trym.Bristol.,1910,p.70.)。以上是学者们对英国济贫税的估计。这些数字比较 接近，虽然具体数据有一些出入，由于年份和统计方法不同，统计数据来源不同，结论 上有一些差异也是可以理解的，应该比较可信，17世纪末全国每年的济贫税约65万镑到 70万镑之间应比较接近真实情况。
许多教区反映济贫税比过去明显增加，贫困状况却未见好转。以圣马丁教区为例，164 0年济贫税为500镑，1661年约为700镑，1671年为1 200镑，1680年2 500镑，1691年2 0 00镑，1702年为2 800镑，1711年为3 500镑，1721年为4 000镑。从1671年到1680年不 到十年的时间里济贫税增加了一倍多(注：T.Hitchcock(ed.),Chronicling Povertry.London,1997,p.25.)。从1679年到1691年克来迪顿济贫税增加50%(注：P.Slack,Poverty and Policy in Tudor and Stuart England.Longman,1988,pp.180—182.)。 格鲁斯特的圣菲利普和圣贾克珀教区1723年的济贫税是446镑，1728年和1729年均是812 镑(注：House of Commons Journals,vol.21,p.684;D.Marshall,The English Poor,pp .258—259.)。五年之内翻了一番。虽然各地的数额有差异，但有一点是一致的，税收 总的趋势是不断增加(注：R.Hains,Proposals for Building in Every County a Working Alms House,1678,p.1;D.Marshall,The English Poor,p.74.)。1760年诺福克 郡的季节法庭大法官和治安法官在呈给下院的请愿书中称：“供养贫民的负担太重，人 们已无力承担。这是法律不完善所致，需要为贫民提供更有效的方法。这样老人和无劳 动能力者才能生活得更好，要让好逸恶劳者为国家服务，恳请议会进一步考虑对策。” 1776年这种不断增加的负担得到官方的确认。当时下院委员会在研究济贫法和安置流民 问题的报告中称：“委员会认为所征济贫税过重，如果没有新的措施将增加公众的负担 。”这说明诺福克地方政府反映的问题并非空穴来风，而是各地普遍存在的问题，自然 引起议会的重视。当代著名学者斯莱克教授曾谈到17世纪和18世纪早期一个重要的现象 是“社会福利增长”(注：P.Slack,Poverty and Policy in Tudor and Stuart England,p.182.)。不仅是城镇济贫费用明显增加，17世纪中叶以后农村的济贫费也明 显增加(注：T.Hitchcock(ed.),Chronicling Povertry,p.19.)。这种增加的趋势在各 教区的账目中也能看到。虽然各地增加的幅度并不相同，但多数教区是跳跃式增长。比 如1750年虽然比1700年增加很多，然而1725年可能比1727年还要高。例如：威斯特伯里 1668年及此前数年济贫税税率一直保持在每镑2便士(注：“镑”是英国基本货币单位， 始用于775年盎格鲁—撒克逊时期。自诺曼征服后1英镑 = 20先令 = 240便士。1971年 改为10进制，1英镑 = 10先令 = 100便士。)。然而1671年增加到3.5便士。此后没有低 过3便士，1681年忽然涨到9便士(注：H.J.Wilkings,The Poor Book of Westbury on Trym,pp.70,87,156.)。莱坡沃斯1690年税率是每镑1.5便士，到1697年涨到4.5便士，1 700年猛涨到10便士，随后两年又回落到4.5便士，到1703年再次涨到9便士(注：R.Hudson,A Warwickshire Parish.Lapworth,1904,p.204.)。其他地方也有类似的情况( 注：F.W.Bull,A History of Kettering.Northampton,1891,p.59.)。虽然从长时段来 看，其中有涨有跌，但大趋势是上涨。17世纪末到1782年之间，全国各教区济贫税增加 了1—2倍(注：H.Peet,The Liverpool Vestry Book.Liverpool,1912,pp.48,86.)。济 贫税骤升必然导致人们强烈不满。第一次骤升可能与复辟后经济困难有关。第二次骤升 大约出现在1760年至1782年间，多数教区出现在70年代，这主要是在工业革命进程中， 机器的运用代替了原来部分手工劳动，致使一部分人失业，生活越来越困难，贫困人数 增加，另外加上收成不好所致。例如：赫顿雷吉斯1771年济贫税从188镑涨到1782年的3 23镑。在海沃尔顿1772年只有8镑，10年后达到65镑。在赫克雷1760年从33镑涨到1782 年133镑。而在里斯特从1776年的735镑涨到1782年的926镑(注：Sir,F.Eden,The State of the Poor,vol.ll,1797,pp.5,41,221,387;D.Marshall,The English Poor,p.79.) 。从以上资料我们可以看出济贫税上涨有人均税率增加，也有税额总量的上涨。前者的 上涨说明贫困问题严重化，人均负担加重；而后者的上涨有两层含义，一方面是贫困问 题严重，另一方面也说明纳税人数增加，国家财富总量增加。这一时期英国这两种情况 均存在。概括地说造成济贫税上涨的原因主要有以下四点：第一，18世纪人口增长明显 。1750年人口总数“可能达到580万，比20年前多了50万。到1770年达到了640万，而到 1790年则将近880万。”(注：摩根：《牛津英国通史》(中译本)，商务印书馆，1993年 ，第398页。)第二，贫困问题严重，贫富分化加剧。虽然纳税人数增加，使税额总量增 加(注：T.Hitchcock(ed.),Chronicling Povertry,p.23.)，需要救济的人数也在增加 。有证据表明征收力度加大，加重了纳税人的负担。第三，随着经济的发展，人们的生 活水平提高，部分地区救济力度加大，救济金增加。第四，济贫税管理使用不当，虽然 济贫税总量增加，但实际解决问题的效果并不显著。济贫税增加不仅成为人们的负担， 而且带来一些不利的影响：其一是导致纳税人特别是中低收入家庭的人痛恨贫民和流民 ，他们认为是贫民和流民给他们原本还过得去的生活增加了负担(注：D.F.Fraser(ed.) ,The New Poor Law in the Nineteenth Century,1976,p.11;N.Gash,The Long Debate on Poverty,p.xxi.)。其二是越来越多的钱集中在少数济贫官手中，为滥用资金提供 了条件。其三是不断增加的济贫税并不能从根本上解决贫困和流浪问题，反而容易使少 数人产生依赖心理，更多地依靠教区救济，而不去努力寻找就业机会。其四是导致教区 救济缺乏真正的人文关怀，甚至为了减少本教区的负担而采取一些非人道的措施。凡此 种种也是导致1834年济贫体制改革的重要原因。
2.济贫税的征收
济贫资金主要来源于居民所交纳的济贫税。每个居民所交济贫税的数额由教会执事和 济贫官来确定，而这种职能赋予他们以极大的权力。最早的济贫税法是让每个居民按能 力自愿支付，后来逐渐发展到强制性交纳，这期间经过了一个多世纪。最初制定法令时 教区规模较小也较稳定，人们彼此熟悉，税收一般尚不失公允。早期的济贫税多数以地 租收入作为征税的依据，当时地租被视为一个人经济地位的标志。地租只向土地占有者 征收而不是向所有者征收(注：E.Cannan,The History of Local Rates in England,18 96,pp.78—101.)。这样，决定了地主无需为他所接受的地租纳税，或者他所拥有的土 地在教区之外也不用纳税。教区长期使用的征税方法，引起人们普遍不满。所有的税， 包括济贫税和教区其他税都是根据当时的地租簿来确定，这样很难做到公正平等。根据 济贫法，教区税按地租簿一年做一次，而税收一年至少进行两次。这样不仅官员征收难 ，教区也损失一部分税收。也许最令人困惑的是商人的货物是否应纳税的问题。18世纪 法庭在这方面也很矛盾，犹豫不决，因为法律上没有明确规定。虽然有些教区对货物征 收济贫税，实际操作程序上生疏且不健全。一般认为货物应征税，但操作起来比较困难 。商人的财产主要是货物，而济贫税的征收主要在地租和房租收入方面。有些地区货物 和地租都要交税。强制征收时就会出现摩擦，只能由高等法院依法审理，或由议会裁决 。毕竟从自愿纳税到强制性征税是一个历史进步，人们对它的认识有一个过程，制度的 完善也需要时间。这一时期正是英国济贫税法逐渐走向成熟的时期，不断有新的问题出现，不断有新的矛盾产生。而英国的济贫税法正是在解决矛盾中成长发展起来，逐步走 向完善和成熟。
如果教区所征资金不足以救济贫民，根据伊丽莎白济贫法，由两名治安法官决定可以 在百户区征税。如百户区仍不能满足要求，治安法官可以在季节法庭或更大范围内如郡 区内征收。因为法律规定不明确使得征税问题相当复杂。首先不能确定征收标准，各地 差异很大，难以统一。有根据地租估算的，有根据货物计算的，也有依据个人财产评估 的，有的单独使用一种方法，也有几种方法同时使用。如果居民认为所征税不公平时， 可以向季节法庭申诉。季节法庭有权取消全部不合理的税收，也有权要求教会执事重新 征收新税或修改被认为不公平的税，以使其公正。季节法庭在征税问题上只有司法审判 权和监督权，没有行政执法权。也就是说它只从理论上解决司法问题，给纳税人一个说 法，而具体执行还得由教会执事和地方官来实现。那么如何实现?怎么实现?由于缺乏法 律规定，这样就使地方官有相当的灵活性。季节法庭在防犯征税腐败问题上的措施不多 。治安法官可以通过合法的手段征税以满足私利。例如，由于管理不善或其他原因使第 一次征收的资金不足时，即可申请征收其他税补足，征税的理由很多。比如：战争使贫 民增加，税收无法达到预期目标等，只要能证明其必要性，可以巧立名目，一般都能达 到目的。从1714年下院任命的关于济贫税调查委员会报告上所反映的情况来看，有些批 准征收的附加税，实际上是不合理的(注：D.Marshall,The English Poor,p.260,note, 53;House of Commons Journals,vol.18.p.394.)。
以上是济贫税及征收的情况。由于资料所限，关于纳税人的情况所知不详，但以上这 些资料从一个侧面反映了英国当时济贫税的征收情况，证明了济贫税增加的事实，同时 也可以看出，这个时期贫困问题日益突出，税收负担越来越重；而各地征税的标准不统 一，方法各异，情况较为混乱。另外，教区济贫管理体制中存在严重的问题，原有的以 教区为主的济贫官负责制已经不适合新形势下社会发展的需要，无力解决越来越严重的 贫困问题。
二 主要的济贫措施
15世纪以前英国的救济以教会和贵族的随意施舍为主，从都铎王朝开始政府逐渐接管 了救济事务，采取了一些新的救济措施，相应地出现了一些救济机构，建立起了管理体 制。概括起来有两大类别：一类是院外救济，一类是为贫民提供就业机会(或称院内救 济)。
(一)院外救济
在教区救济体制中，院外救济执行得最好，坚持时间最长，影响最大，相对来讲也最 易于操作。由于为老弱病幼残征税能引起人们的广泛同情，所以征收工作困难不大。与 为贫民寻找就业机会相比，它简单易行，无需与其他部门交涉，对济贫官的能力要求不 高。英国内战期间它是教区惟一未曾中断的济贫管理工作，甚至在有救济院的教区里， 院外救济也未完全取消。
院外救济主要包括每月或每周给贫民提供补助金、衣物、住处和燃料等，主要形式如 下：
1.发放救济金
院外救济最重要的形式是每周或每月发放救济金。理论上发给老弱病幼残。具体的救 济标准不详。接受救济者以老、病、幼、鳏、寡居多。救济金的数额一般很小，有些甚 至不足以维持基本生存需要。除了每周的救济金外，还有一些不定期的实物救济。如衣 物、燃料、住房等。例如：1664年有一个叫威廉的人接受了每月3先令的救济金(为期12 个月)。另一个叫史密斯的每月1先令(注：H.J.Wilkins,The Poor Book of Westbury on Trym,p.44.)。早期一般救济金为每月6先令，少的2先令6便士。到17世纪末一般都 维持在6先令，多者为8先令。这样从1662—1700年救济金额明显增多，到17世纪末额外 的补助金、衣物和其他生活必需品的数额也有所增加。各教区的情况基本相似。如1697 年济贫官发给一个寡妇4先令。1704年在莱坡沃斯济贫官支付给一个叫伊丽莎白的人三 周4先令6便士，给另一个叫瑞克的人8先令3便士。在里克，济贫官每年给一个盲人8镑1 8先令，另给房租14先令(注：M.H.Miller,The Olde.Leeke,1891,p.30.)。在季节法庭 登记簿中也有一些关于周救济数额的记载，基本和教区档案、教区委员会备忘录中的记 载一致。伦敦的情况和其他地区有所不同。南部各郡平均每周1先令到1先令6便士，伦 敦平均每周1.4先令到2先令，比南部高出4便士到6便士(注：E.Freshfield(ed.),The Vestry Minutes of St Margeret Lothbury,1887,pp.143—144.)。北方的补助金较比 伦敦和英格兰南部地区的要更少一些。因为南方的经济发展相对北方要好一些，消费水 平也高，所以平均救济费也高一些。
2.托养贫困无助的儿童
接受救济的儿童主要包括无遗产的孤儿、私生子或弃儿。弃儿在伦敦及大城市里很多( 注：E.Freshfield(ed.),The Account Book of St Bartholomew Exchange,1895,p.193 .)。他们从出生开始就要靠教区抚养。根据他们所在教区不同，待遇差别很大。加之该 时期婴儿死亡率高，在人口稠密地区，特别是伦敦等大城市，3岁以下弃婴长大成人者 寥寥无几。此类儿童的救济以寄养为主，因有抚养金，人们也愿意接受。在济贫官的登 记簿中，有关救济教区儿童的条目很多。多数儿童寄养在那些本身接受救济的妇女家中 ，这些妇女从教区领取补助金和接受实物救济。在威斯特伯里有些妇女定期接受需要救 助的贫困儿童或弃婴。如：在1690年济贫官给一名叫琼斯的妇女51周的救济金共3镑16 先令6便士。因为她抚养了一个叫安的弃儿51周。七年后琼斯又得到3镑18先令，因为她 抚养了另一个男孩，每个月6先令(注：H.J.Wilkins,The Poor Book of Westbury on Trym,pp.232,270,233,260.)。
另外教区要为接受院外救济的儿童提供衣物。每周的费用只是食宿费，不包括衣物。 因此，供养一个孩子到他长大成人的费用相当高。以下的例子是威斯特伯里账簿中记录 的从1682—1686年一个孩子的成长费：“1682年提供了13个月的生活费，每月8先令， 共5镑4先令。买衣服9先令4便士，两双袜子2先令6便士，两双鞋4先令，一顶帽子加上 修补衣服和鞋子的费用2先令10便士，学费3先令，第二年，两双鞋及修补费5先令4便士 ，两双袜子和两件衬衣2先令6便士，做衣服和内裤2先令6便士，买内裤料和扣子2先令4 便士。1684年每月8先令，13个月，共5镑4先令。”(注：H.J.Wilkins,The Poor Book of Westbury on Trym,pp.160,168,207,174,175.)从以上例子可以看出，这笔费用对于 一个农村教区来说负担很重，这也许是为什么儿童很小就被送去当学徒的原因吧。学徒 制在当时被认为是所能想到的解决贫困及流民问题的最好制度。
在伦敦，孤儿的命运更悲惨。虽然一般有专职妇女照看他们，但是人们对这些妇女的 能力及爱心颇多微词，认为她们多数人没有知识且贪婪。她们每周的服务费一般是2先 令或2先令6便士。多数由她们照看的孤儿只存活几个月。除医疗水平和卫生条件差等客 观因素外，照顾不当和饥饿是死亡的重要原因。挪用抚养费的现象非常普遍，却无任何 有效措施遏制此类事件发生。例如1684年由一个叫玛丽的人照顾的几个婴儿都饿死了， 人们称她谋杀。1715年下院任命了一个委员会专门调查首都的济贫问题。委员会仔细调 查了圣马丁教堂一位牧师编制的最近三年的死亡册，发现儿童死亡率远远高于成人，每 年约有1 200名儿童接受洗礼，其中大约3/4死亡。每年的情况基本相同。委员会的报告 称许多儿童死于护理员的粗心，尤其是教区的护理员，这些人没有同情心，或许是教会 执事以最廉价最便捷的方法减轻教区负担的结果。但是除了谴责外，没有采取任何实质 性措施来解决这个问题。三十多年后有评论家指出这种事情继续发生。1767年调查委员 会的报告称：每周3先令的生活费，后来降到1先令，这点钱根本不够养活儿童。除了谴 责教区护理员外，和以往一样并未提出真正解决问题的办法。
3.发放乞食标志
英国的立法者希望通过救济金减少乞讨和随意施舍。评论家菲明(Firmin)认为教区救 济金是导致伦敦乞食现象严重的主要原因。因此，他建议所有接受救济的人都必须佩带 标志并且禁止乞食，否则将取消他们的救济金。作为补充，在规定的时间里他们可以在 规定的地区乞食剩饭，富人不能向没有佩带标志的人施舍任何东西。佩带乞食标志的方 法早在都铎时代已经广泛使用，用以区别合法乞丐和非法流民。17世纪后半叶这种方法 仍受到各教区的欢迎。1694年10月米德塞克斯季节法庭接到报告说有许多居民到其他教 区乞食，它命令各教区教会执事和济贫官给所有贫民佩带用耐用材料制做的标志。标志 要佩带在左袖上，标志上要标出佩带者所在的教区。不佩带标志者将被取消救济金。从 当时的资料上看，这种规定并非威胁，在一些地区确实得到实施。在布莱顿1696年8月2 7日教会执事和济贫官的会议记录上记载：寡妇苏珊因拒带标志被取消每周的救济金。1 697年法令规定任何接受救济者都应在右上臂佩带用布制成的标志，上面有大写的罗马 字母P(贫民poor的缩写)和所在教区的头一个字母。拒绝佩带者将被取消救济或送感化 院。此后，济贫官的账簿中经常有关于支付标志所花费用的记录，说明该法令一直在执 行。也有很多拒绝佩带标志的例子，说明这种方法不受欢迎，原因是它让“值得”救济 和“不值得”救济的人都不满意。对于前者来说佩带标志是一种耻辱，而对后者来说则 影响他们乞食。有关处理贫民拒带的案例很多。该法令一直执行到18世纪末人权运动兴 起。贫困不再被认为是错误而是不幸。这个被视为有“降低人格”的法令方被取消。
4.实行补助金制度
这个时期还实行了一种对那些有劳动能力但收入不足以养家糊口者给以小额补助金的 制度。发放工资补助金也不是一个新方法，和其他济贫措施一样已有近一个世纪的历史 。早期由教区负责发放。许多地区都有给已婚的低收入家庭发放补助金的例子。尽管济 贫官用各种办法阻止已婚的劳工定居。但是一旦他们定居，教区会给那些贫困的家庭一 点救济。但是，对健康劳工的救济容易导致官员腐败。济贫官可利用职务之便克扣征收 来的济贫税，只将部分款项用于发放补助金。还有的济贫官本身就是工程承包人，用补 助金代替工资发放。而当权力和利益结合在一起时，欺骗是很容易发生的。1749年5月3 0日经过理查德爵士的努力，众院专门成立了一个调查委员会，委员会在报告中称：“ 为了防止有人完全靠教区来供养，应改变目前这种向有劳动能力者发放补助金的方法， 因为它是违背济贫法精神的，是教区官员手中危险的权力，是对公共资金的滥用，是鼓 励懒惰和挥霍。”(注：Journals of the House of Commons,vol.28,30[th].May,the poor,p.106.)但在困难时期这种救助方法还是必要的。1771年汉普郡帕克赫斯特救济院 委员会决定：“由于活少，雇工的劳动得不到正常工资时，济贫官可以以不超过雇主答 应的原工资的1/4补助给雇主，每个人一周不能超过6先令。”(注：Victoria County History:Hampshire,vol.5.p.431.)吉尔伯特对此表示过相同的意见。他认为这样做的 目的是不让太多有劳动能力的人靠济贫院生活，而是让他们在外面受雇，各尽其能，他 们挣的钱不足时，由郡基金补足(注：T.Gilbert,A Plan of Police,1786,p.15.)。这 个建议被广泛接受。也有人建议教区应为那些自己找不到工作的人寻找工作，条件是工 资低于市价，目的是鼓励他们自己找工作，而不要完全依靠教区。鼓励健康贫民自食其 力也是该时期英国济贫工作的一个重要特点。
5.提供住处
多数人接受救济金的同时也接受住房救济。最初法律规定住宅周围无四英亩土地的建 筑皆为非法建筑。随着人口增加，能依法建房的人不多。在赫特福德季节法庭上有关非 法建筑的案件很多。济贫官有责任有权力为贫民解决住房问题。1601年济贫法规定教会 执事和济贫官可以在荒地上为贫民建房，周围土地不足四英亩亦可。有些贫民由季节法 庭批准在荒地上建房。这种房子年房租在10镑以下。有些房屋归教区所有，由贫民免费 居住。在17世纪后期，兰开夏郡季节法庭处理房屋问题的案件相当引人注目，其中有些 是要求在荒地上建房，多数是命令教区官员为贫民提供住房。住房短缺是事实，因为教 区官员不想让贫民定居在自己的辖区。有些教区有房子免费给贫民居住。这类房子多数 是贫民死后落入教区之手的小破屋(注：J.R.Abney(ed.),The Vestry Minutes of the Churchwardens of the Church of St Mary's,1912,p.65.)。修葺房子的费用记在教区 济贫官的账上。这类账记得很细。如修房子用的钉子、茅草等都详细记录(注：D.Marshall,The English Poor,pp.109,110,263—264.)。多数教区贫民租房住，这方面 的花费也不少。里斯特郡的圣玛丽教区委员会登记簿中有一长串交房租者名单，他们中 大部分是寡妇。租金一般每年在10先令到1镑之间，时低时高(注：D.Marshall,The English Poor,pp.109,110,263—264.)。有些教区采用派住的方法，通过贫民互助来解 决部分贫民的住房和救济问题。1661年圣玛格丽特教区委员会让一个老人去一个寡妇家 住，并按季给她房租。如果她按要求照顾老人生活，另外每年再给她10先令(注：E.Freshfield (ed.),The Vestry Mirutes of St Margaret's Lothbury,1887,p.114.)。 这种例子其他教区也有很多。这种方法既解决了部分贫民的住房问题，也解决了部分生 活无法自理的人的生活问题，同时也给贫困家庭带来一定的收入。实际上这是一个贫困 家庭互助的项目，贫困家庭互助工程也是这一时期英国济贫工作的特点之一。
6.提供衣物、原材料和燃料
教区提供衣物也是救济的一种形式。买衣物对贫民来说也是一个比较大的负担。教区 不仅帮助贫民维持基本的生存需要，还要为那些长年靠救济生活的人提供衣物。各教区 救济的方式 不同，有的教区直接帮助购买衣物，有的提供资金，有些教区提供原材料 。衣物种类从套装到衬衣都有。如果有人需要就施舍出去。一般是根据需要临时购买。 这类账目有些简单，如给4个儿童买衣物花费6镑9便士。有些又很详细，在哪儿买上衣 、帽子和扣子等都详细记录。鞋和袜子对于贫民来说也很重要。另外还有其他小饰品和 次要消费品的记录(注：W.Hammock,The History of Leytonstone.Oxford,1904,p.45.) 。
从17世纪末燃料问题对贫民家庭越来越重要，大城市主要用煤。农村贫民一般在荒地 上自己砍柴或拾柴。由于种种原因这类资源逐年减少。当时一般城市规模都较小，城市 贫民往往过着半乡村的生活。但18世纪初法律严格规定，任何人不得采伐幼树及灌木。 有些地区荒地被圈占，没被圈占的地区资源枯竭无法满足社会需求，甚至农村也需要燃 料供应，但是因为煤笨重，只能用航运减少费用。燃料成了经常需要救济的物资。尽管 燃料紧缺，但英国政府在实施救济的同时仍不忘环境保护，禁止滥砍滥伐也是这一时期 英国济贫工作的一个不容忽视的特点。
7.为需要救济的病人治病
这类救济主要包括以下几个方面：(1)给患病者提供生活费和医疗费(注：H.J.Wilkins ,The Poor Book of Westbury on Trym,pp.169,199,123—155,161,130,118.)；(2)支 付专业或半专业的人照顾重病人的费用；(3)给帮助治疗的人买饮料等。治疗费用根据 病情而定。天花是当时最重的疾病，有相当多的案例和这个病有关(注：D.Marshall,The English Poor,p.264.)。意外事故也可得到补助，而其他病一般只列入“sick”， 不做更多的解释。此外，还有烧伤、骨折及被狗咬伤等。精神病人被认为是教区的负担 。济贫官尽量避免将这类人留在教区，他们会想出很多解决办法。如送他们进精神病院 ，有时贫穷的精神病人被送进感化院，虽然这种地方根本不适合他们。有时这类问题在 季节法庭中解决，法官的主要作用是强迫不愿意接受的教区安置好精神病人以防他们到 处流浪，影响社会安定。遣送精神病人是一件苦差，所以费用很高。教区要支付他们旅 费、衣物费及生活费。这类费用数目较大。例如：1662年他们支付凯瑟琳17周的补助金 1镑5先令6便士(每周18便士)。在精神病院的护理费和其他费用1镑6先令，给看守的遣 送费5先令6便士，给精神病院的管理费21周零2天，每周5先令，共计5镑9先令6便士(注 ：E.Freshield(ed.),The Account Book of the Parish of St Bartholomew Exchange ,1895,pp.166—167.)。一般的病人主要是提供医疗服务以及必要的护理。如帮助他们 寻找骨科专家或医生。
所有医疗费开销都比较大。为了减轻负担，教区想尽办法用各种合同将病人承包出去 。各教区的合同不一样，有些合同规定医生要照顾所有病人，并提供药品。有些合同规 定医生只接受某些病人，流行病除外。教区用这种方法节省开销，但贫民受罪。因为医 生会尽可能少花钱少用药，如果医术不高，危险更大。也有一些教区和医生签订“包治 好”的协定以避免医生投机取巧。医生的治疗如果没有效果，济贫官将不付钱。这样可 避免医生的不负责任，也不浪费纳税人的钱。在教区委员会的档案中有一条记录写到： 如果能治愈某人的病，由教区委员会验收后将支付给他10镑，治愈三日后付款。如果治 不好，贫民死了，教区不付钱，但要负担丧葬费。(注：J.Wilkins,The Poor Book of Westbury on Trym,II,1910,p.260.)
从以上考察可见，教区院外救济基本延用都铎时期的措施，是成功和有效的。特别是 对于那些无劳动能力群体的救助，继承了传统的宗教理念，发挥了社会的功能，缓解了 社会压力。但也存在一些问题。在乡村教区，依靠教区救济的人数量少，贫民可以得到 住房、衣物、燃料、医疗照顾等尽可能的帮助，济贫官的工作难度与教区规模成正比。 教区越大，贫民人数越多，困难也越大。济贫官很难掌握每个人的情况，又无时间调查 ，很难做到准确救济。特别是生活水平低的教区，救济金数量不足，贫民只能靠乞食。 18世纪英国城市里挤满了找工作的贫民，教区管理体制中的不足明显暴露出来，到18世 纪末问题更严重。旧的以教区为基本单位的济贫管理体制已经不能满足时代的需要，救 济体制改革成为迫切需要解决的问题之一，同时制度本身需要完善，特别是救济金管理 使用方面出现的腐败问题亟待解决。院外救济的沉重负担使人们非常不满。也正是院外 救济决定了“旧济贫法”的命运，为制定新法奠定了基础。
(二)为贫民提供就业机会
英国从都铎王朝开始就致力于为失业者提供就业机会，并把它作为法律来执行。1601 年法令的一个重要目的就是为大量失业流浪的人提供就业机会以减少贫困人口流浪，最 终达到稳定社会的目的。它的理想是让所有能劳动的人都有工作。内战中封建王权失去 了昔日家长的权威，国家的权力逐渐转移到议会手中。而此时议会被更紧要的政治和宗 教问题所困扰，对贫民关注相对较少。当中央强制的手被拿开，教区管理开始松懈，就 业基本靠市场调节，到复辟时期，只有少数教区继续为贫民提供就业机会，到17世纪末 ，教区只雇用需要之人。有时教区为贫民提供原料，如为贫民购买牛、种子和大麻等( 注：J.C.Cox,History of the Parish of St.Giles.Northampton,1911.p.238.)。有时 教区提供纺轮、梳刷、线轴等。这种方法对解决问题作用不大，因为，当行业兴旺时， 工人不难找到工作，行业不景气时，生产出来的商品卖不出去，工人同样失业。
教区很快发现必须为贫民寻找新的就业机会，然而如何能让贫民找到合适的工作很困 难(注：A.Hewitson,A History of Preshton.Preston,1883,p.398.)。到17世纪末，布 里斯托尔开始了一项有趣的实验，在一个叫威廉的人指导下，将城里所有教区联合起来 ，实现资源共享，建立联合救济院雇佣贫民，将原来归济贫官的大部分权力交给由纳税 人产生的四人委员会及市长和市议员管理。救济院的想法并不新颖。它起源于伦敦的感 化院，即流浪汉的习艺所。随着时间的推移，感化院越来越像监狱。主要目的不是救济 而是关押不守法之人及流民，让他们自食其力。布里斯托尔的实验又重新燃起人们的想 象。18世纪初，各地纷纷建起了救济院。如：贝德福德郡建有13所，伯克郡有1所，白 金汉郡有11所，剑桥郡有5所，德文郡有3所，艾塞克斯有20所，格鲁斯特郡有2所，赫 特福德郡有16所，肯特有7所，兰开夏郡有1所，里斯特郡有5所，林肯郡1所，米德塞克 斯有14所，诺福克有1所，诺斯安普敦郡有16所，牛津郡有3所，萨莫塞特郡有1所，萨 福克有1所，沃里克有1所，威尔特有1所，沃切斯特有1所，约克有2所，总计126所(注 ：C.J.Ribton Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars and Begging,p.190.)。1722年通过了一项新的解决贫民问题的法案。法令规定教区根据自 愿原则建立联合救济院，并授权有救济院地区的济贫官取消那些不愿进救济院贫民的救 济金。这样教区可以将救济事务集中管理以避免出现管理混乱的现象，达到减轻救济税 压力的目的。该法令颁布以前，规模较小的救济院由季节法庭批准即可建立。大一些的 救济院需要由议会批准。该法令颁布后救济院的数量明显增加。教区建救济院通常由教 区委员会负责任命特别委员会起草规划(注：D.Marshall,The English Poor,p.130.)。 这样做的目的是想减少济贫官的权力。委员会有决定权，具体管理则由专人负责。
另外，有一些教区采用承包贫民的方法来解决就业问题。根据法律规定，任何教区只 要教区委员会多数人同意就可以把贫民承包给任何个人或集体。承包者负责安排贫民的 食宿和工作。这样出现了各种各样的承包贫民的合同。最简单的合同是济贫官和雇主签 订协议，雇主为贫民提供工作，贫民的一切生活费用完全由承包者负责，劳动成果归承 包人所有。第二种是将贫民承包出去，教区按人头给一定的补助金。这种合同的细节各 不相同。有时承包者利用教区救济院，有时承包人有自己的场所。第三种是每年教区以 固定数量的钱将贫民承包出去，承包人负责教区所有贫民的生活并得到他们的劳动成果 。后两者的区别是前者希望院内有尽可能多的贫民。而后者是尽量减少救济院里贫民的 数量。因为这样可以减少他们的费用。许多没有救济院的教区也愿意把贫民包租给承包 人(注：W.E.Morden,Report on the Relief of Tooting Graveney,1897,pp.282,64,67 ,68.)。甚至许多有救济院的教区也把贫民承包出去。原因很简单，避免麻烦。这种做 法在当时也引起一些争议。有人支持，有人反对。有人评价说“似乎没有比把贫民包给 一个好的合同投标人更好的办法”(注：A Letter to the Author of Several Considerations,etc.,1752,pp.26,44;D.Marshall,The English Poor,p.135.)。这样 做对贫民和承包人都是有好处的，贫民可以过节俭的生活，在利益驱动下承包人的管理 效率很高。也有人认为这样做只会导致假公济私，发生营私舞弊现象。许多人对这种做 法猛烈抨击。一位叫约翰·斯克特的人认为：“那些承租贫民的人，伪装成没有伤害贫 民的样子……而事实正相反。”(注：J.Scott,Observations on the Present State of the Parochial and Vagrant Poor,1773,pp.39—40.)许多人认为承包人只有将生活 费减少到最低才能获利。而事实亦如此。救济院内部破败的生活条件只能加速老人和病 人“上天国”的速度，甚至年轻人和身体健康的人也难逃“上帝的召唤”。多数人的生 活状况及其肮脏的卫生条件令人震惊，对贫民来说极为悲惨。将贫民承包出去似乎是最 便宜、最廉价的解决就业的方式。这种方式被很多地方效仿。有一个人将13个教区的贫 民承包下来(注：A Letter to the Author of Several Considerations,etc.,1752,p. 43.)。有一个教区将贫民承包出去，害怕公众谴责，只好在夜深月黑的晚上偷偷将贫民 送走。几年后只剩下8人(共送走多少人不详)，儿童身上明显有伤痕。在教区管理的救 济院里问题已经很多，私人承包管理救济院的状况更恶劣。贫民身上裹的东西都不能称 其为衣服，饮食、住房、卫生都很差。救济院的房子一般不是专为济贫而设计，多数是 因需要临时充当的。即使是专门设计的济贫院也都太小，十分拥挤。在一所救济院里“ 有一对夫妻和另一家有孩子的人住在一间房里，有的孩子已经16岁了仍和父母睡在一张 床上。”(注：House of Commons Journals,vol.35,p.154.)1759年10月有一个济贫院 里“一个18个月的婴儿没有足够的粮食和燃料，他的父亲生重病躺在草上，没有盖的东 西。院里的两间房里，有18名男女老幼混住在一起，严重损害了他们的健康。”(注：W .J.Hardy(ed.),Bedfordshire County Records,1907,p.14.)这种恶劣的状况长期存在 ，从未改变。1796年威尔特郡南达莫汉姆的一位牧师画了一幅画，描绘了当时济贫院里 充满肮脏、害虫的情形，希望通过努力改善救济院的状况，但是徒劳，最后他决定出版 他的《真相》来吸引人们对这件事的关注(注：D.Marshall,The English Poor,p.142.) 。拥挤的教区救济院是儿童死亡的陷阱。1767年下院任命了一个委员会专门调查儿童生 存状况问题。委员会的报告证实：“第一，1673年到1764和1765年济贫院和教区济贫院 出生的或接收的12个月以下的婴儿，在近一年的时间里，只有7人活了一段时间。第二 ，从1741年以后的七年里，送出去学徒的人中出生在济贫院的只有19人。2个月以下进 济贫院的没有，即使3岁进院，只有36人活下来。”(注：House of Commons Journas,vol.31,p.248;Marshall,The English Poor,p.145.)由此可见，救济院的生存状况之恶 劣达到了何种惊人的程度。当然这和当时的医疗卫生条件也不无关系。
建立救济院的目的是为流民和贫民提供就业机会，供养老人、病人和儿童，培训失业 者和青少年。但实践证明其实际效果不佳。济贫院失败的一个重要原因是腐败，管理松 懈和不负责任的现象普遍存在。另外，英国革命后议会和王室关注的焦点不再是仍然严 重的流民问题和日益贫困的下层群众，他们为更重要的宗教和政治问题困扰。流民此时 对任何一方政治力量都不构成威胁。特别是汉诺威王朝的前几任国王们，由于语言、种 族和文化背景不同而对英国事务不热心，沉迷于家乡的享乐生活，缺乏都铎王朝君主们 的“家长情怀”。虽然英国政治、经济条件发生了巨大变化，救济体制仍然沿用都铎王 朝时期制定的有关法令，救济措施和管理机制也未作任何重大调整。随着时间的发展， 制度本身的一些弊端逐渐暴露出来，管理方面的漏洞越来越大，问题越来越严重，最终 导致19世纪初新的济贫法出台。
三 英国济贫管理体制中存在的问题
17世纪和18世纪正值英国工业革命方兴未艾蓬勃发展的时期，经济的迅速发展给原有 的社会结构以极大的冲击。旧的管理体制和方法日益显示出其不适应的迹象，在济贫工 作中也出现了一些早期没有的问题。
1.对教区济贫官的权力缺乏监督
根据伊丽莎白济贫法(1601年)，英国济贫事务主要由教会执事和济贫官负责，济贫官 由两名以上治安法官在合法居民中任命，17世纪末和18世纪初任命的程序基本上与16世 纪相同，由教区委员会来决定下一年的济贫官候选人名单并送交治安法官批准。治安法 官往往会任命名单中的前两名。这样事实上济贫官完全由教区决定。一般采用轮换制。 治安法官基本不干涉已经任命的济贫官。法令规定济贫官任期结束后四天内应向治安法 官提交账簿，包括所有收支以及剩余财物的账目。后来规定原则上如果济贫官对其账目 发誓，可不必详细记录，另外征税前由治安法官签字的规定因为另一条规定(即使税收 很不合理治安法官亦无权拒绝签字或改变税额)而变得毫无意义。原则上教区委员会负 责审查，实际真正审查的很少。治安法官也只有签字权。很明显政府对济贫官在评估、 征税和使用资金方面缺乏有效的监督机制。财政上的灵活控制权使他们在济贫的其他方 面也有较大的自由。济贫官既负责评估和征收济贫税，也负责具体操作，这种既管钱又 花钱的双重职能使他们手中的权力不断扩大。
2.济贫官制度本身存在缺陷
该时期尤其是18世纪下半叶，人们对教区官员普遍不满，认为他们为官不诚实，工作 效率低。法律上有许多漏洞可钻。多数济贫官无薪酬，一年更换一次。在一个追求利益 的年代，当多数人的生活主要靠个人经济条件支持时，完全靠道德进行管理不可能长期 有效，圣人毕竟极少。济贫官多数是农民或店主，他们自己每天都要为生计奔忙，不可 能花太多时间在教区事务上。政府工作对他们来说多数是应付差事，很少人会考虑如何 将工作做得更好，即使个别人有新的创意和办法，下一任济贫官未必继续使用。况且当 时的济贫官多数不能胜任，很多人没有文化。在有机会有条件的情况下，他们没有理由 拒绝使自己受益。当然并不是说所有的济贫官和教会执事都是腐败分子或骗子，至少制 度本身的缺陷给腐败提供了机会。
制度上的缺陷导致账目管理不清。济贫官管理资金，在经济上没有压力，体制上缺乏 管理和监督，必然导致济贫官对资金和账目处理采取随便的态度。有些账目的真实性值 得怀疑。很多账目都是记录在零乱的纸片上，条目不全，无法查证(注：Sir.F.Eden,Th e State of the Poor,1797,vol.Ⅲ,p.74.)。有些账目像废物一样或丢失或毁坏，没有 人重视保存账目。有的地区济贫官的账目档案丢失，几年前的账目也不全，每年只有一 个支出总数，完全是一笔糊涂账。这种状况一直持续到1797年。可以说账目是漏洞百出 。特别是城镇中贫民的人数比农村多，为官员们中饱私囊提供了更多的机会。在伦敦需 要救济的已经不仅仅是几个贫困家庭、寡妇或私生子的问题，每周都有上百名贫民需要 救济。这样，大笔的济贫资金为腐败提供了机会。城镇的济贫官主要从店主中选拔，他 们中的一些人通过合同欺骗或转移等手段将一部分资金占为己有。有些腐败是通过济贫 委员会实现的。委员会有权决定如何处理合同或给贫民发放救济金。这样教区委员会成 员也有机会用济贫税中饱私囊。具体的途径主要有以下几种。
(1)假公济私。通过合同佣金或者以高价将他们自己的产品提供给贫民，从中渔利。17 14年一个专门委员会曾对St.Martin's-in the-Fields的教区济贫税管理进行调查。选 择这个教区的原因是因为它过去腐败现象最少，是个模范教区。调查委员会的报告上写 到：“账目中反映的所购物品无论质量还是数量都是最差的，花费却最高。因为提供粮 食或工作的人多数曾经是教会执事或济贫官。”(注：The House of Commons Journals ,vol.18,p.392;The English Poor,p.61.)没有问题的教区尚且如此，其他教区的情况 可以想见。
(2)做假账。利用临时救济款管理不严，在账目上钻空子。每周发放的临时济贫款很难 查清。按法律规定那些需要临时救济的贫民如果不是本教区的居民，无权接受救济。但 是所有城镇，特别是伦敦地区外来找工作的人很多，而工作不一定总能找到，短时期内 他们可能还没有获得定居权，同时由于生病，或遭遇其他不幸等原因陷入贫困，特别是 外国贫困移民(原则上教区不救济这些人)，遣返他们回乡会引起争议和扯皮，不如救济 更省事更容易。所以救济那些临时需要救济的人成为惯例。由于是临时救济有很大的随 机性和不固定性，是否真正救济以及救济数额多少很难调查。在一个调查委员会的报告 中指出：登记簿上有许多接受救济的人的名字重复出现多次，很难辨明何人是真，何人 是假。临时救济费逐年增加。1713年到1714年临时救济费比对固定贫民的救济费高近1/ 3。委员会认为“需要救济的人太多，一些小项目以临时的名义也混在里面，使数目更 大。”委员会还调查了一位教区负责分发临时救济款的牧师，发现疑点更多，“三年里他从教区济贫资金中支付的钱……总计超过832镑”(注：D.Marshall,The English Poor,p.62.)，而且没有详细账目，他说有法官的批准，却无法向委员会展示任何有力 的证据。对牧师的处理意见是“像他这样一个人管理教区这么大笔资金时，应加强管理 和监督。”这说明当时人们已经认识到管理和监督是济贫工作顺利有效进行的保障，但 只是提出应加强监督的建议，而没有提出如何实施监督具体可行的办法。通过调查发现 一些被认为没有问题的账目仍有许多疑点。而临时救济款很难核查。因为它是由一两个 人发放，很难说是否真的发放出去。一般的账目记录模糊，接受救济的对象不清楚。例 如：“1709年5月5日发给一名妇女2先令，19日给一个需要的人1先令6便士，22日发给 一个需要救济的人2先令，8月19日发给一个贫民6便士、另一个人1便士，1月27日给一 个贫困家庭4先令等。”(注：An Historical Account of the Vestry of St.Dunstan' s in the West,1714,pp.17—19.)这样的例子非常多。为此，米德塞克斯的法官曾规定 为避免麻烦，将来发放临时救济款、养老金时要登记受益人的名字。这是为了防止腐败 采取的一项措施。不仅教区腐败导致临时救济费增加，由于登记账目方面的漏洞，贫民 本身也可以钻空子重复领取救济金。账目不清是一个普遍现象。不仅是临时救济费，其 他方面的账目也不清楚。多数教区是一笔糊涂账。这也从一个侧面验证了济贫税逐年增 加，而贫困问题却未见好转的事实。
(3)私吞公款。利用不完善的收发票据制度贪污。委员会调查显示教区中有相当一部分 账目是伪造的。委员会认为马丁菲尔德教区委员会处理拖欠问题的方式可疑，每年济贫 税拖欠数量很大。该调查委员会对登记者仔细研究发现，其中许多人家境殷实，有身份 和地位，经过查问，委员会有理由相信他们已经被征税，但是后来没有登记在册(注：House of Commons Journals,vol.18.p.392.)。事实上教区官员接受税款和捐赠不给收 据引起人们很大不满。当时评论家德福写道：“政府收到钱应开证明，但教区官员只用 笔在账簿中打个×，而且可以轻易地用面包擦掉，如果官员们不诚实的话，做假账，或 和其他的教区一样，利用不完善的收发票据制度，同样的税反复征收，你们就不要捐赠 了。”(注：A.Moreton,Parochial Tyranny,1727,p.7.)发票是证明收入的凭证，收了 钱而不留凭证，钱的使用和去向也必然失去控制。虽然当时人们已经认识到这个问题的 存在，并以号召拒纳来抵制，但毕竟不是长久之计，所以要求改革的呼声越来越高。
(4)挪用善款。利用教会对募集的资金管理上的漏洞中饱私囊。募集的善款虽然不是济 贫税，但它用于济贫，是救济资金中一个重要组成部分。调查委员会提到圣马丁教区的 问题时写道：“委员会认为收集圣奉金的方法是骗人的，没有检查和监督管理，据教会 执事本人的忏悔，完全由其自由决定，有些人伪装为济贫募集，实际上变成满足那些本 应是虔诚和慈善典范的人的私利。”(注：House of Commons Journals,vol.18,p.394. )雷顿教区委员会似乎对教会执事的诚实廉洁也产生怀疑，并对其开支做了限制性的规 定。要求教会募集的资金要登记在教区账簿里，为什么发放?怎样发放?都必须记录在册 (注：J.Kennedy,A History of the Parish of Leyton.Leyton,1894,p.381.)。这说明 挪用善款的现象是存在的，而且问题相当严重，因为善款比济贫税更容易挪用。政府在 发现问题的同时提出了具体解决问题的办法，从形式上看是可行的，但由于缺乏资料， 其实际执行情况怎样，效果如何就不得而知了。
(5)公款吃喝。教区官员腐败不外贪污、挪用和浪费。公款吃喝是浪费的一种表现形式 ，它往往披上一层合理而美丽的外衣——会务费。这一时期英国教区官员经常用教区的 公款吃喝引起群众普遍不满。在一些较大的乡村和城镇教区滥用救济金的现象更多。在 一份教会执事的账目里密密麻麻地记录了酒馆的账单。有的公款吃喝现象很严重，明显 存在奢侈浪费的问题。例如：有一笔教区委员会和济贫官在酒馆里一次消费72镑的记录 ，按当时的食品价格可供18个贫民生活一年，这是一笔相当大的数目(注：根据前文所 述格里高利·金对17世纪90年代流民贫民生活费的统计：“人均年收入3镑3先令，人均 年支出3镑7先令6便士”，来推断当时维持生存的最低生活水平是年人均4镑左右。按这 个标准来算可供养18个贫民一年的生活。)。另一份记录记载了在马尔伯里花园一餐消 费49镑13先令9便士。这些都是较富裕的伦敦教区的记录。与此相比，较小的农村教区 浪费现象也存在，只是数额相对少一些。在巴特雷和本比蒙兹的记录中会议费是1先令 和5先令。在有关会议的记录中经常会出现饮料或提神物的记录。这个问题也引起当时 人们的注意，有些地方曾试图阻止用教区公款请宴吃喝之风。例如：潘诺教区会议决定 ，“不允许用公款吃喝，也不能记账，不能增加教区的负担。”从经常制定类似的规定 来看，决定执行得并不好，吃喝之风并未刹住，否则没必要三令五申。另外雷托教区的 居民也一再强调教区官员用于吃饭的费用及类似的开销不能超支，但从每年都重申这一 规定来看，并未做到令行禁止，其效果不大，否则没必要经常强调。出现这种现象的原 因很多，其中最重要的原因是监管不力，教区官员没有报酬，有的是支配资金的权力， 而这种权力在没有监督的情况下很容易被滥用。
以上是济贫税管理和使用方面存在的主要问题，其中最重要的是资金收缴、使用以及 登记上出现的账目管理不严、监督不力导致的腐败。这种现象引起了社会的广泛关注和 普遍不满。人们对资金管理缺乏信任，对官员们缺乏信任，不愿意把辛苦挣来的钱交给 官员们管理，更不愿意把辛辛苦苦挣来的钱交给那些“好逸恶劳”的人享用。社会中出 现了拒纳济贫税的抵触情绪。因此济贫资金的管理和使用也引起了政府的关注，成为政 府济贫管理工作中的首要任务。
四 英国政府针对腐败问题采取的对策
面对国内日益严重的贫困现象和济贫管理工作中出现的新情况，英国政府始终不断地 调整政策，最大限度地合理有效地解决存在的问题，以适应社会发展的需要。同时社会 舆论的监督、自由辩论的空气对英国济贫体制的完善也发挥了重要作用。英国在言论自 由方面的开放度为民主政治的发展提供了良好的土壤。英国汉诺威王朝国王们的“甩手 ”态度基本免除了对议会的束缚，为更好地实现其意志创造了条件。英国议会积极调研 、激烈辩论、兼听兼纳、博采博取的态度是英国济贫法不断完善稳步发展的有力保障。 尽管在这一百多年里英国的济贫管理体制不断出现新的问题，但是议会和政府都积极面 对并妥善解决。
1.议会立法加强对济贫资金的管理
到17世纪末，议会已经意识到济贫资金很容易被滥用，在1692年的法令中作出了防止 济贫资金被滥用的规定：“每个教区必须提供和保留一个或几个登记簿，簿中记录所有 已接受或将要接受救济的人名，何年何日因何种原因第一次接受救济。”该法令在序言 中清楚表明制定该法令源于对教区官员的不信任。“由于教会执事和济贫官的权力没有 约束，他们经常随意给他们认为合适的人以合适的数量救济，实质是出于个人目的，所 以必须制定新的法规。”此外，乔治二世十七年(1744)再次立法加强济贫管理，并提出 公开政务制度的新理念。该法令的基本思想与前一个法令基本相同(1700年法令)，认为 限制权力滥用的最好办法就是实行政务财务公开。如果官员们不再暗箱操作，教区居民 就能够保护自己，抵制不合理的税收。法令规定：每个教区、市镇的教会执事和济贫官 应在教堂公布治安法官批准的每一项济贫税，到下一个礼拜日生效。不在公告规定范围 内所征之税均无效。通过这种方法让居民了解征税情况，以防征收的不公正(注：J.T.Middlemas,Peep into an Old Monkwearmouth Rate Book.Sunderland,1901,p.6.)。该 法令的通过开了英国政府政务财务公开之先河。但公开的程度很低。因为在实际操作过 程中账簿并未完全公开，只对部分人开放。德福对此评论道：“为什么他们不能接受检 查，这样我们可以知道谁交了钱，给谁使用了，是否有剩余。我认为公开账簿是公平合 理的，但是太多的教区盛宴，很难让人承认你的诚实管理。”(注：D.Marshall,The English Poor,p.69.)法令没有继续对此加以规定，济贫官的账簿也只有教区委员会能 看到，尽管它规定：“每个教区的教会执事和济贫官或其他负责人应允许该教区居民在 适当的时候检查每笔税收，但要为此支付一先令的费用，教区居民也可以要副本，或其 中一部分，但每24个名字要交6便士税。”这是首次实施有偿账目公开以确保官员清廉 的初步尝试。虽然还有许多局限，但它毕竟认识到政务财务公开，加强公众监督的重要 性。这是一种进步的有益的尝试。它可以减少和避免官员腐败的机会。这样至少可以让 纳税人知道如何征税、征收多少、为什么征收等人们关心的问题。法令规定如果官员拒 绝遵守法令，将受到惩罚。每次拒不守法罚款20镑。同年又通过另一个要求登记济贫税 的法案。规定：自决定征税起14日内所有申诉都应登记在册，登记簿存放在公共场所， 所有要交税的人可自由查询。有关济贫税的申诉在季节法庭上裁决。显然议会不相信教 区官员能诚实地执行法令。因此，补充规定：征税评估应登记在簿，纳税人可以自由查 询。以上这些措施无疑从一个侧面反映了英国济贫体制的进步，从政务封闭到政务财务 公开，从有偿开放账目到无偿查阅，这一切通过国家立法的形式来实现，应该说在英国 行政管理体制改革上是一个不小的进步。它增加了透明度，加强了监督机制，提高公众 对政府的信任度，变被动管理为主动管理，树立了良好的政府形象，是一个创造性的有 益的尝试，取得了较好的效果。政府的努力不仅表现在议会的立法上，教区在这方面也 做了一些有益的尝试。
2.教区在加强监督管理方面的举措
除议会立法外，各教区在不同时期对如何管理好教区资金做过各种尝试，重点是加强 政务财务监督和管理，方式是政务财务公开。教区政务公开主要有两种形式：一种是开 放式教区委员会。它吸纳有地位的居民或重要的纳税人参加管理，对教区官员实行监督 ，不仅对公款吃喝，对济贫管理本身也进行监督。另一种是在较大的教区里实行教区委 员会责任制。教区委员会经选举产生，济贫官是教区委员会的服务员，向委员会提交账 目，服从委员会的决定。这种类型的教区如果出现腐败现象由整个教区委员会负责。主 教区教会执事的权力和责任都很大，法律也授权他处理贫民事务。在开放的教区委员会 ，有地位有身份的居民有一定权力。在选举产生的教区委员会，教区委员会是惟一监管 济贫官的机构，是否实施监督完全取决于各教区委员会。例如：1695年考顿教区委员会 规定任何官员(教会执事、济贫官)未经委员会批准购买衣物或者施舍救济、召集会议等 所花费用一律自付。任何官员都不能以个人意愿救济贫民。另外，由教区委员会决定救 济对象。在未得到教区委员会批准的情况下，教区官员采取行动所产生的一切债务均自 付。而在有的教区(如赫谢德)虽然实行保存和公开账目的制度，但仍要靠教区官员的自 觉性，官员是否恪尽职守仍要靠个人的职业道德来决定。
3.任命带薪济贫官，以薪养廉
当时英国不仅努力让教区委员会监督管理教区官员，以薪养廉也是济贫管理中新的尝 试。任命带薪的助理济贫官协助济贫官工作，一方面可以保持政策的连续性，另一方面 可以避免一人专断的现象。例如：早在1656年某市的市长和治安法官任命了一名叫格林 的人作为带薪济贫官，报酬由市政厅出。他只是市长和治安法官的助手，听命于他们。 曼彻斯特也是较早拥有带薪济贫官的郡。例如：1730年一个叫伯克的教区济贫官，每年 得到30镑，他已经干了10年。另一个小城利物浦亦较早设立了带薪济贫官。18世纪初， 利物浦仍是一个小镇，但发展迅速，1724年任命克林先生协助济贫官工作，年薪15镑。 1730年伯顿教区委员会任命福特为助理济贫官，薪酬每季度4镑。1743年有一个叫托马 斯的人作为济贫官助理每年薪酬20镑。他负责对外接洽和管理工作。这种方法在18世纪 末备受济贫法改革者的关注。人们越来越认识到专职济贫官员的必要性，这也是政府机 制不断完善的标志。济贫官从无到有，从义务到有偿，从无薪到有薪，从兼职到专职， 实现了角色的转换，从一个侧面展示了英国政府公务员的发展历程。
从以上分析我们认为1601年伊丽莎白济贫法显然不能完全适应17世纪和18世纪英国社 会发展的需要。在英国济贫法的实践中，济贫原则就是公众对贫民的责任，整个法律都 是在接受和提供这种假设中构成，17世纪和18世纪的英国在具体实施法律的过程中出现 了变化：由于官员素质不高，中央政府监管不力，体制本身不健全，使得政策在执行过 程中出现偏差，为官员利用职务之便贪污腐败提供了条件；官员权力过大又无监督约束 机制，形式上的监督形同虚设；济贫资金管理不善，漏洞百出；地方保护主义和小团体 教区利益高于一切，济贫法异化等。面对在济贫过程中出现的问题，人们反应强烈，社 会舆论、群众的呼声在政策调整中的作用显得难能可贵。各地政府针对群众反映的问题 制定了新的法令，提出了一些改进的措施，在一定程度上缓解了社会矛盾，使济贫工作 仍能继续蹒跚前行。由于缺乏资料，对其效果难以给予客观公正的评价。但有一点是肯 定的，英国政府自资产阶级革命以来，针对出现的各种社会问题不断采取积极的应对措 施，及时调整策略，虽然有时这种调整是局部的、地方性的、短期的、临时性的，有时 亦是缓慢的、渐进的，但是可以看出，随时调整政策以适应不断发展变化的形势是十分 必要的。英国社会保障体系不是一蹴而就，而是经过长期实践，不断改革完善而建立起 来的一整套制度，17世纪和18世纪是其发展艰难、问题重重并出现障碍的时期，面对工 业革命带来的冲击，英国政府仍能稳步发展实属不易，这一切也为19世纪的进一步改革 提供了条件。值得注意的是，从16世纪开始英国政府在解决棘手的贫困问题的同时就已 经注意到住宅环境建设，颁布防止城市建筑过挤过密，注意环境保护，严禁砍伐幼林和 灌木等法令，这是可持续发展战略思想的具体体现，对当代城市建设仍有可资借鉴之处 。正是由于英国能够根据本国的实际情况，切实有效地、有针对性地解决社会中出现的 包括济贫问题在内的各种问题，使得英国政府在长达三个多世纪的统治中基本保持稳定 和发展，这其中的经验和教训值得重视和研究。^