| 明清史 |
冷战初期美国“隐蔽行动”政策的制订
白建才
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年09期
【原文出处】《陕西师范大学学报：哲社版》(西安)2003年04期第5～13页
【作者简介】陕西师范大学 历史文化学院，陕西 西安 710062
白建才(1949—)，男，陕西榆林人，陕西师范大学历史文化学院教授。
【关 键 词】冷战/美国/国家安全委员会/隐蔽行动/苏联东欧
中图分类号：K712.54 文献标识码：A 文章编号：1000-5293(2003)04-0005-09
“隐蔽行动”是冷战期间美国对苏联东欧乃至中国等社会主义国家实施的主要政策或 曰主要斗争手段之一。对这一问题西方学术界早在20世纪50—60年代即有学者撰写论著 、当事人出版回忆录予以揭露。(注：如Robert T.Holt,Radio Free Europe.Minneapolis:University of Minnesota Press,1958;Sanehe de.Gramont,The Secret War.New York:Dell Book,1962.等。)冷战结束后随着美国政府有关档案不断解密，其 研究成果更是大量问世，成为西方冷战史研究的一个热点。[1]然而，我国学术界由于 资料所限，研究成果寥寥，尚未见到专门论著，仅有个别学者在阐述美国对苏联东欧政 策时有所叙及(注：如时殷弘先生在一篇论述冷战初期美国政府对苏联东欧内部状况的 政策的文章中对其隐蔽行动也进行了有意义的探讨。见时殷弘《激变战略与解放政策》 ，《世界历史》1995年第3期。)。本文将依据近年来美国政府解密的档案资料，就冷战 初期美国隐蔽行动政策的制订做一初步探讨。
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“隐蔽行动”(Covert action，或Covert operation)，按照美国中央情报局的解释， 是指“一国以不被认为是本国所为的方式所采取的旨在影响某些政府、事件、组织或个 人以支持其对外政策的活动。它包括政治、经济、宣传及准军事行动”。(注：CIA,Consumer's Guide to Intelligence,Washington,DC 1995,P.38.转引自David F.Rudgers,The Origins Of Covert Action,Journal of Contemporary History,Vol.3 5(2),2000,P.249.)这就是说，首先，“隐蔽行动”所采取的方式必须是隐蔽的，秘密 的，必须要掩盖行为者的真实身份。其次，隐蔽行动的目的是通过对有关国家、组织或 个人施加影响，以便为行为者对外政策服务。第三，其具体范围包括隐蔽的政治战、经 济战、宣传战以及扶植援助敌对国家反政府武装等准军事行动。美国政府制订的关于隐 蔽行动的第一份重要文件为NSC4-A。
“二战”结束后，美苏由于国家利益及对外战略构想的迥然不同，意识形态和社会制 度的截然对立，战时同盟关系迅速走向破裂。到1947年初，美国抛出要“反击共产主义 扩张浪潮”的“杜鲁门主义”，美苏冷战终于爆发。[2]之后双方首先在欧洲展开激烈 争夺。美国抛出马歇尔计划，力图挽救在战争摧残和共产主义浪潮冲击下濒临坍塌的西 欧资本主义大厦；苏联抛出莫洛托夫计划，力图阻止美国资本对东欧各国的侵蚀渗透。 美国支持建立西欧联盟，积极筹划北大西洋联盟，力图同西方国家结成反苏反共统一战 线；苏联组建欧洲九国共产党工人党情报局，力图协调各国共产党的行动。同时，双方 在意识形态领域互相攻讦。冷战愈演愈烈。
面对日趋激烈的冷战态势，美国开始寻找除战争、外交等公开手段以外的其他斗争手 段。手段之一便是实施隐蔽的心理战。
早在1946年12月12日，美国国务院—陆海军协调委员会(SWNCC)就给国家情报局(NIA) 递交了一份关于“心理战”的报告，强调了心理战作为“一个在战时，或总统确定受到 战争威胁时，获得国家目标和军事目标的必要因素”，提议立即建立一个负责制订心理 战政策、计划并进行相关研究的委员会。(注：SWNCC304/1,Psychological Warfare， 转引自David F.Rudgers:The Origins of Covert Action,P.251.)1947年10月24日，国 家安全委员会刚刚成立，其执行秘书悉尼·索尔斯在给国防部长福莱斯特的一个备忘录 中提出，“需要采取心理战反击苏联鼓动的共产主义宣传，特别在法国和意大利”。他 同时指出，应继续加强国务院情报部门的公开活动；由中央情报局进行隐蔽活动；设立 机构，制订政策，协调二者的行动[3]。11月7日，国务院—陆海空军协调委员会下属的 一个特别小组向该委员会提交了一份题为《心理战》的报告，编号为SANACC304/11文件 ，详细分析了当时的形势，颇为焦虑地指出，“苏联正在进行一场激烈的主要针对美国 的宣传运动，并综合运用心理的、政治的和经济的手段以图瓦解有能力反对苏联野心的 各国所有非共产党力量”。结论说：“目前的世界形势要求美国立即采取协调措施以影 响各国的态度，使其有利于获得美国的目标，抵消反美宣传的恶果。”报告就心理战的 机构设置、政策制订等一系列问题提出了明确具体的建议。[4]该委员会随即修改通过 了这份报告，并提交国家安全委员会。之后国家安全委员会经过反复讨论与修改，于12 月17日召开第4次会议，批准了NSC4-A。
NSC4-A由《执行秘书关于心理战给国家安全委员会的备忘录》和附件《国家安全委员 会给中央情报局长的指令》两部分构成。前者扼要报告了文件的起草情况及所附给中情 局长指令的主要内容；后者虽为附件，却是文件的基本内容。
《国家安全委员会给中央情报局长的指令》全文很短，只有4段，主要内容是：1.国家 安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产党团体正通过恶毒宣传诋毁败坏美国及其他西 方国家的目标与活动，“为了世界和平与美国的国家安全，决定采取隐蔽的心理战以补 充美国政府的对外情报活动”。2.根据《1947年国家安全法》，“国家安全委员会指令 ，中央情报局长用可资使用的经费开展并指导隐蔽的心理战，以反击苏联及其支持的威 胁世界和平安全，或旨在诋毁败坏美国热心促进的世界和平安全事业的活动”。3.为确 保心理战与美国对外政策、公开的对外情报活动以及在国外的外交和军事行动、意图相 一致，中情局长关于这些行动的所有政策指令和主要计划都须获得由国家安全委员会指 定的专门小组同意；中情局长负责与将受到这些行动直接影响领域的高级外交官和军事 代表协调行动。4.这丝毫不意味着要求中央情报局泄漏其秘密技术、情报来源或联系管 道等行动细节(注：Documents of the NSC,1947—1977，Frederick,MD:University Publications of America,Microfilm,A438.3，D:I:0007。这里引用的是1947年12月9 日索尔斯提交国家安全委员会第四次会议讨论的文本。无论是在《美国对外关系文件， 1945—1950：情报机构的建立》一书中，还是在美利坚大学出版社制作的缩微胶卷《国 家安全委员会文件：1947—1977》中，都没有发现清楚标明经12月17日国家安全委员会 第四次会议修改后的NSC4-A文本。)。在这4条中，核心内容只有两点，即：国家安全委 员会决定实施隐蔽的心理战；指令中情局长负责此项行动。NSC4-A的通过意味着美国政 府确立了要对苏联东欧实施“隐蔽心理战”的政策。当日，国家安全委员会执行秘书索 尔斯给中央情报局局长希伦科特递交一份附有《国家安全委员会给中央情报局长希伦科 特的指令》的备忘录，称该指令已被国家安全委员会修改批准，要求中央情报局采取“ 合适行动”(注：NSC第四次会议记录中未提到NSC4-A。索尔斯给希伦科特这份备忘录所 附的《指令》删去了有关“专门小组”的内容。显然这便是该备忘录中所说的NSC对《 指令》的修改。见Foreign Relations of the United States,1945—1950:Emergence of the Intelligence Establishment,Document 257。)。
接到国家安全委员会指令，中央情报局立即行动。12月22日，希伦科特指示主管特别 行动的局长助理唐纳德·盖洛韦，由负责收集秘密情报的特别行动处担纲实施隐蔽的心 理战；要求盖洛韦立即“制订一份实施隐蔽心理战的计划”[5]。1948年3月22日，希伦 科特又给盖洛韦发出详细指示，要求在特别行动处设立一个“在美国及其领地之外实行 隐蔽心理战”的单位，这些行动应包括“传递信息、收集情报和进行说服劝诱的一切手 段”，“要始终掩盖这些活动源自美国政府”。这些活动应与其他美国政府机构的对外 情报活动“截然分开”，其目标应是“瓦解从事反美活动的外国工具——无论是政府、 组织还是个人的力量”，“通过影响外国公众见解，使其有利于实现美国的目标”，支 持美国的对外政策。(注：Hillen Koetter to Galloway,22 March 1948,转引自David F.Rudgers,The Origins of Covert Action,Journal of Contemporary History,2000 Vol.35(2).)根据希伦科特的指示，3月29日，盖洛韦宣布建立“特别程序组”，负责组 织和实施对苏联东欧的隐蔽宣传活动，以完成上述目标。
至此，美国政府不仅制订了对苏联东欧实施隐蔽心理战的政策，也建立了实施心理战 的组织机构。美国对苏东集团的秘密心理战即将展开。十分有意思的是，美国实施心理 战的第一个试验场不是在苏联东欧，而是在地缘政治上属于西欧的意大利。当时意大利 正逢大选，战后蓬勃兴起的意大利共产党积极参加竞选，志在必得。美国政府清醒地看 到，如果意大利落入共产党之手，就将在西欧阵营中打开缺口，苏联支持的共产主义将 如洪水冲垮西欧的堤坝，整个西方世界的命运便岌岌可危。于是便对意大利展开了一场 猛烈的隐蔽加公开的宣传战、心理战。美国政府煽动美籍意大利人掀起大规模书信运动 ，向其在意大利的亲友写信，要求其亲友在投票中支持基督教民主党；杜鲁门总统警告 说如果共产党在选举中获胜，或即使成为联合政府的一部分，美国就不再给意大利提供 经援；美国之音不断重复这一威胁；中情局大量散发反共邮件、传单、小册子，“制造 大量假情报——伪造意共当选后对意大利的计划文件、书信”，大肆宣传苏军在德国占 领区的抢劫、强奸及共产党在波、捷、匈的野蛮夺权和统治。结果，在1948年4月18日 的选举中，共产党败北，基督教民主党以48.5%的选票获胜。美国政府实施的心理战可 谓首战告捷。心理战在意大利的胜利更鼓舞了美国政府进行心理战的信心。之后美国通 过“二战”期间即已建立的美国之音和随后建立的自由欧洲电台、自由电台，通过用气 球空投宣传品等手段，对苏东集团展开猛烈的心理战，诋毁苏东政府和社会制度，鼓吹 西方生活方式和价值观念，鼓动苏东人民造反。心理战成为美国对苏东冷战的重要形式 。
NSC4-A是美国政府制订的对苏联东欧采取隐蔽行动的第一份重要文件，它标志着美国 在对苏联实施遏制战略的同时，也开始对苏联的所谓扩张活动实施反击。然而NSC4-A只 是要求对苏联东欧实施隐蔽的心理战，尚未提出实施全面的隐蔽行动。随着冷战的加剧 ，美国政府认为仅仅采取心理战远不足以反击苏联的扩张。因此，它仅仅实施了半年就 被内容更为广泛的、要求展开包括心理战在内的全面隐蔽行动的NSC10/2号文件取代。
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NSC10/2号文件的始作俑者，或曰隐蔽行动的设计师，是遏制政策的设计师乔治·凯南 。乔治·凯南自1946年2月作为美国驻苏大使馆临时代办向国务院发回那封著名的长电 报，分析了战后苏联对外政策的理论、意图和做法，提出对苏实施遏制政策的思想后即 引起美国国务院的注意，不久便奉召回国。1947年5月5日，被国务卿马歇尔任命为刚刚 建立的国务院政策设计室主任。该机构的主要职能是：制订和发展实现美国对外事务目 标的长期计划；预测可能遇到的困难；研究和报告政治军事方面的重大问题；根据世界 形势的发展评估当前的政策；在国务院内协调计划的制订和执行。其重要性显而易见。 乔治·凯南就职后，果然不辱使命，领导政策设计室积极为美国政府献计献策。其时冷 战逐渐深化。苏联为对抗美国及其西方盟国加强了对东欧的控制。罗马尼亚、捷克斯洛 伐克、匈牙利等战后一度实行联合政府的东欧各国纷纷将资产阶级政党排挤出联合政府 ，将联合政府变为由共产党执政的人民民主专政。这样，如何反击苏联对东欧国家的控 制就成为凯南及其政策设计室考虑的一个中心问题。
1948年5月4日，乔治·凯南向国家安全委员会提交了一份报告《开展有组织的政治战 》。报告开宗明义地指出：“政治战是克劳塞维茨理论在和平时期的逻辑应用。从广义 上说，政治战就是一个国家运用除战争之外的一切手段以获取其国家目标。这些行动包 括公开行动和隐蔽行动两种。其范围从诸如政治结盟、经济手段(如欧洲复兴计划)以及 公正宣传等公开行动到暗中支持‘友好的’外国分子、‘隐蔽’心理战及至鼓励敌对国 家的地下抵抗等隐蔽行动。”[6]报告认为美国正承担着有史以来最大的国际责任，并 遭受到克里姆林宫全力以赴的政治战，美国不能不动员一切力量对苏联开展隐蔽的政治 战。报告列举了可对苏联集团实施的各种隐蔽行动，如组建促进东欧“解放”委员会， 鼓励苏东集团国家人民的抵抗运动，支持自由世界受到苏联威胁国家“反对共产主义的 原生力量”，必要时采取直接行动阻止自由国家的重要设备、物资或人员被苏联及其代 理人破坏或落入他们手里。报告认为现在创建一个指导隐蔽政治战行动机构的时机已经 成熟，并就这样一个机构的组成及其职责提出具体建议。
凯南的报告再次引起了美国高层领导的极大兴趣。第2天，国家安全委员会办公室便向 委员会成员分呈了一份据凯南的建议写成的《国家安全委员会指令草案》征求意见。5 月12日，国家安全委员会办公室根据反馈意见，又向委员会成员提交了一份《国家安全 委员会报告草案》，编号为NSC10号文件。该文件包括正文《特别研究室主任》(DSS)和 两个附件《国家安全委员会拟议指令》及《NSC4-A修改稿》。经过1个多月的反复讨论 和修改，国家安全委员会在6月17日召开的第13次会议上终于同意了《国家安全委员会 关于特别项目署的指令》，略作修改后于翌日正式下发给中情局长遵照执行。此即NSC1 0/2号文件。
NSC10/2号文件虽只有6条内容，比NSC4-A大为扩展。如同NSC4-A一样，文件照例首先 把隐蔽活动的责任推给对方，指出，“国家安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产主 义团体诋毁、败坏美国及其他西方国家目标与行动的恶毒的隐蔽活动，决定为了世界和 平与美国国家安全的利益，必须用隐蔽行动补充美国政府公开的对外活动”[7]。其次 ，文件明确了实施隐蔽行动的组织领导，决定在中情局内设立一个新机构“特别项目署 ”，负责策划实施隐蔽行动，在战时则与联合总参谋部协调策划实施此类行动；特别项 目署长由国务卿提名，中情局长认可，国家安全委员会批准任命；特别项目署在中情局 中保持一定独立性，署长直接向中情局长负责。中情局长的责任是：通过国务院和国防 部派来的代表，确保隐蔽行动与美国的外交、军事政策及公开活动相一致，确保战时隐 蔽行动计划的制订有联合总参谋部的代表参加，并与战时军事行动计划相一致；当隐蔽 行动将影响美国政府在国内外的外交和军事代理机构时，通过合适渠道即时予以通达。 涉及经济战的隐蔽行动将由特别项目署在负责经济战计划的有关部门指导下实施。再次 ，文件明确了隐蔽行动的内涵，指出“隐蔽行动”包括美国政府实施或资助的反对敌对 国家或集团、支持友好国家或集团的一切活动，这些活动计划的执行要使任何局外人都 不清楚其中的内幕和美国政府的责任；万一败露，美国政府也可以“巧言否认任何责任 ”。具体地说，“这些活动包括任何相关的秘密活动：宣传、经济战；预防性直接行动 ，包括破坏，反破坏，爆破拆毁，撤离转移；颠覆敌对国家，包括援助地下抵抗运动、 游击队和难民解放组织，支持自由世界受到威胁国家中的反共产主义分子”[7]。文件 特别说明，这些行动不包括可识别军事力量的武装冲突、间谍和反间谍以及为军事行动 而采取的秘密欺诈活动。最后，文件宣布本指令取代NSC4-A指令。
NSC10/2号文件是美国对苏联东欧集团展开全面隐蔽行动的秘密宣战书，它的通过标志 着美国在公开遏制苏东集团的同时，加强了对苏联东欧集团的秘密战，将隐蔽行动由宣 传领域扩展到政治、经济等其他领域，企图通过对苏联东欧实施全面的隐蔽行动，给苏 联造成最大的困难，阻止苏联的扩张，把苏联的势力从东欧“推回去”，并最终战而胜 之。正如美国学者格雷戈里·特里沃顿所言：“NSC10/2号文件是隐蔽行动的转折点， 它把隐蔽行动由宣传扩展到直接干涉。”[8](P36)从此这一文件成为美国对苏联东欧进 行秘密战的基本纲领，直至6年后被艾森豪威尔政府隐蔽行动指令所取代。
根据NSC10/2文件，同年8月指导实施隐蔽行动的组织机构正式建立。为了掩人耳目， 该机构被命名为“政策协调署”，而非文件中提出的“特别项目署”。政策协调署建立 后，其规模迅速扩大。1949年时其成员为302人，在海外有7个工作站，活动经费为470 万美元，到1952年，其成员增加到2 812人，另还有编外人员3 142名；海外工作站发展 到47个，活动经费增至8 200万[9](P182)。这组数字足以证明NSC10/2号文件通过后美 国隐蔽行动的迅速扩展与活动猖獗。
在NSC10/2号文件实施3年多后，1951年10月23日，杜鲁门总统又批准了NSC10/5号文件 《隐蔽行动的范围与步骤》，作为对NSC10/2号文件的补充。NSC10/5号文件要求进一步 加强隐蔽行动，强调加强隐蔽行动的顺序是：1.给苏联的权力结构造成最大的紧张，包 括苏联与其卫星国以及共产党中国的关系；在按照美国与苏联的实力和避免战争风险的 前提下，在合适的时间、地点，努力削弱苏联的力量和影响，使其不再对美国的安全构 成威胁。2.增强自由世界国家和人民对美国的向心力，增强他们抵抗苏联统治的意志和 能力。3.在战略地区发展地下抵抗，推进隐蔽的游击活动，并使其最大限度上与第1段 的目标相一致……[9](P67)
NSC10/5号文件特别强调要挑拨苏联与其卫星国以及中国的关系，增强资本主义国家对 美国的向心力，这是因为1949年中国革命胜利后，迅速与苏联结成友好同盟，大大增强 了社会主义阵营的实力；其时朝鲜战争已进行了1年多，美国在战场上直接领教了中国 军队的铁拳；在中、苏等国影响下的亚非民族解放运动蓬勃发展。面对这种东风似乎要 压倒西风的形势，挑拨苏联与东欧和中国等社会主义国家的关系，瓦解破坏社会主义阵 营，增强西方阵营的团结就成为其隐蔽行动的重中之重了。
这样，杜鲁门政府不仅建立了实施隐蔽行动的一整套组织体系，确定了隐蔽行动的具 体内容，而且明确了隐蔽行动的范围和步骤，要给苏联的权力结构和以苏联为首的社会 主义国家相互关系造成最大的紧张。当共和党不断攻击杜鲁门民主党政府软弱无能，对 苏联东欧集团只知采取防守性的“遏制”战略，大声疾呼要采取进攻性的“解放”战略 时，杜鲁门政府早已秘密地、接二连三地制订了“隐蔽行动”战略，在多条战线上对苏 联东欧集团展开了进攻。
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1953年初，竞选获胜的共和党总统候选人艾森豪威尔就职总统。其时国际上东西方冷 战正酣，朝鲜战争尚未结束。国内以麦卡锡主义为代表的反共浪潮甚嚣尘上。共和党之 所以能竞选获胜，把民主党占据20年的总统宝座重新夺了回来，在很大程度上也得益于 攻击民主党反共不力，叫嚣要把东欧从苏联的暴政下“解放”出来。因此当艾森豪威尔 上台后，当他清楚地了解了杜鲁门政府对苏联东欧实施的进攻性隐蔽行动后，只能是继 承而非放弃这一战略。
然而艾森豪威尔并未原封不动地继承这一战略，而是做了一定程度的调整。这集中体 现在艾森豪威尔政府关于隐蔽行动的指令——NSC5412系列文件上。
1954年3月15日，艾森豪威尔总统批准了本届政府关于隐蔽行动的第一份文件，题为《 国家安全委员会关于隐蔽行动的指令》，标号为NSC5412。该指令宣布取代NSC10/2和NSC10/5。1年后，即1955年3月12日，艾森豪威尔又批准了NSC5412/1号文件《国家安全 委员会关于隐蔽行动的指令》，并用该指令取代NSC5412。同年12月28日，艾森豪威尔 总统签署了关于隐蔽行动的第三个指令，题目如前，标号为NSC5412/2。它取代了NSC54 12/1。这3份文件其实并无大的差别，基本内容完全相同。只是在监管指导隐蔽行动的 组织机构方面做了一些调整。
根据NSC5412，行动协调局(OCB)为“协调国务院、国防部和中情局的正常渠道”[10] ，隐蔽行动计划应提前交给行动协调局成员审查。行动协调局是1953年9月取代专门负 责指导实施心理战的心理战略局(PSB)而建立的一个部际机构，由国务院、国防部和中 情局的代表组成，隶属国家安全委员会，负责根据国家安全委员会确定的路线方针，制 订有关计划，审查隐蔽行动项目。或许是由于行动协调局的级别不够高，在审查隐蔽行 动项目中多有不便，NSC5412/1设立了一个更高级别的机构“计划协调组”(PCG)来负责 此项工作。文件指出：“除非总统有别的指令，今后中情局根据这一政策或别的指示提 出的主要隐蔽行动计划，应提前通知计划协调组成员”；计划协调组“将是批准这些计 划以及协调国务院、国防部和中情局支持的正常渠道”。[11]艾森豪威尔总统为了进一 步加强对隐蔽行动的监管，在NSC5412/2中又撤销了计划协调组，设立了一个NSC5412领 导小组。该组由总统、国务卿和国防部长各自指定的级别在部长助理以上的代表组成( 总统代表为国家安全事务特别助理)，负责批准主要的隐蔽行动计划以及协调国务院、 国防部和中情局的支持。NSC5412/2还比前两个文件多了一个附件，规定了为保证执行 上述条款(NSC5412/2第7条)的“标准程序”[12]。
以上我们只是简略分析了NSC5412系列3个文件的细微差异。现在让我们着重看看它们 和杜鲁门政府的隐蔽行动指令相比有何变化。
和NSC10/2、NSC10/5两份文件相比，NSC5412系列首先是扩大了隐蔽行动的范围，把隐 蔽行动的矛头不仅指向苏联东欧集团，也指向了中国及整个共产主义世界。NSC5412系 列第1条说：“国家安全委员会认识到苏联、共产党中国以及被他们统治的政府、政党 和团体(此后统称国际共产主义)诋毁和败坏美国及其他自由世界国家目标活动的恶毒的 隐蔽活动，决定如NSC10/2、10/5指令所示，为了世界和平与美国国家安全的利益，用 隐蔽行动补充美国政府公开的外交活动。”[12]这就把中国也作为其从事隐蔽活动的借 口，从而也把隐蔽行动的矛头指向中国乃至整个“共产主义世界”。
其次，隐蔽行动所要达到的目标有所变化。关于隐蔽行动所要达到的目标，NSC5412系 列共列举了6点，它们是：1.给国际共产主义制造困难，破坏苏联和共产党中国以及他 们和卫星国之间的关系，使苏联、共产党中国及其卫星国对国内的控制复杂化，延缓苏 联集团军事和经济潜力的增长。2.诋毁国际共产主义的威信和意识形态，削弱各国共产 党及其支持者的力量。3.阻止那些容易直接或间接地接受共产主义控制的党派或个人在 一个自由世界国家获得统治权力。4.削弱国际共产主义对世界任何地区的控制。5.增强 自由世界人民和国家对美国的向心力……增强这些人民和国家抵抗国际共产主义的能力 和意志。6.按照既定政策和可行条件，在被国际共产主义统治或威胁的地区发展地下抵 抗，促进隐蔽行动与游击活动，保证这些力量在战争爆发后可被利用……[12]
与NSC10/2和10/5做一比较，可以看出，NSC5412系列所要达到的目标更为宽泛。它不 只是要求美国的隐蔽行动“给苏联的权力结构造成最大的紧张”，而是要给整个国际共 产主义“制造困难”；不只是要给苏联与东欧、中国的关系造成最大的紧张，而是要“ 破坏苏联与共产党中国以及他们与其卫星国之间的关系”；不只是要“努力削弱苏联的 力量和影响，使其不再对美国的安全构成威胁”，而是要“使苏联、共产党中国及其卫 星国对国内的控制复杂化，延缓苏集团军事和经济潜力的增长”，并且诋毁国际共产主 义的威信和意识形态，削弱其党派的力量，“削弱国际共产主义对世界任何地区的控制 ”。换言之，杜鲁门政府的隐蔽行动力图给苏联造成最大的困难，动摇苏联的统治，破 坏苏联与东欧各国及中国的关系，削弱苏联的力量和影响，使其不再对美国的安全构成 威胁。而艾森豪威尔政府的隐蔽行动则要给整个社会主义阵营制造困难，破坏国际共产 主义的力量和影响。艾森豪威尔政府所要达到的目标更为宽泛久远。
艾森豪威尔政府的上述变化是由当时东西方冷战格局的变化所决定的。艾森豪威尔上 台后不久，苏联领导层也发生了更迭。苏联新领导调整了斯大林和西方僵硬对抗的路线 ，多次表示要改善和西方国家的关系，缓和国际紧张局势，同不同社会制度的国家和平 共处，并也采取了斡旋结束朝鲜战争、与奥地利签订和约、与西德建交等一系列切实具 体的行动。苏联似乎暂时不再构成对美国最紧迫、最直接的威胁。另一方面，新中国此 时已巩固了国内的统治，特别是在朝鲜战场上使不可一世的美帝国主义惨遭痛击，中国 的国际威望迅速增长。在中国革命的影响下亚非民族解放运动蓬勃高涨，第三世界迅速 崛起。与此同时，苏联和东欧各国签订华沙条约，结成紧密军事政治集团。社会主义阵 营的力量空前壮大，社会主义的影响更加强烈。战后初期形成的美苏冷战格局已真正发 展成为东西方冷战格局，社会主义和资本主义两大阵营冷战格局。正因为如此，艾森豪 威尔政府在NSC5412系列文件中把苏联、东欧、中国以及其他各国的共产党团体统称为 “国际共产主义”，在文件的字里行间渗透着对国际共产主义的恐惧与仇恨，处心积虑 地要通过隐蔽行动破坏、削弱国际共产主义的力量和影响，力图在冷战中赢得最大红利 。
综上所述，冷战初期，美国政府为了破坏、削弱苏联及国际共产主义的力量和影响， 制订了一系列对苏联、东欧各国、中国等社会主义国家实施隐蔽行动的绝密政策文件和 计划，并采取了相应的行动。每当这些行动败露，美国政府总是“巧言否认”，声称这 些行动与己无关，上演了一出出此地无银三百两的丑剧。但谎言终究掩盖不了事实，冷 战结束后美国政府解密的关于隐蔽行动的一份份文件便粉碎了其当年制造的所有谎言。 明枪易躲，暗箭难防，和遏制政策相比，美国的隐蔽行动政策及活动以其隐蔽性、复杂 多变性、难以防范性，对苏联东欧及中国等社会主义国家更具危险性。如50年代初，杜 鲁门政府雇用的一批来自哈佛大学、麻省理工学院、兰德公司的学者根据隐蔽行动政策 ，提出了一个颠覆苏联政权的“特洛伊计划”，其中包括要诱使苏联军队和安全机构中 出现大量叛逃西方者，动摇党对他们的信任，导致新一轮清洗，削弱苏共镇压持不同政 见者的能力；制造假情报，挑拨苏联领导人之间的关系，增加他们的相互猜忌，诱导苏 最高层的权力斗争；散布中共有铁托主义倾向的流言，分裂中苏关系，等。堡垒最容易 从内部攻破。50年代苏联东欧国家激烈的党内斗争与中苏关系的分裂不能说与美国的隐 蔽行动没有关系。美国隐蔽行动政策的危险与恶毒由此可见一斑。可以说，美国的隐蔽 行动政策使东西方冷战进一步深化，同时也凸显了东西方矛盾的尖锐与冷战的严酷。美 国的隐蔽行动政策及其活动成为东西方冷战的一个重要内容。
本文为笔者接受国家出国留学基金委资助，于2001年在美国哈佛大学做高访时的研究 成果之二。在此笔者再次对国家出国留学基金委致以诚挚的谢意。
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年09期
【原文出处】《陕西师范大学学报：哲社版》(西安)2003年04期第5～13页
【作者简介】陕西师范大学 历史文化学院，陕西 西安 710062
白建才(1949—)，男，陕西榆林人，陕西师范大学历史文化学院教授。
| 【内容提要】 | 隐蔽行动是冷战期间美国对苏联、东欧各国及中国等社会主义国家实施的主要政策之 一。冷战爆发不久，杜鲁门政府即制订了关于隐蔽行动的第一份文件NSC4-A，强调要实 施隐蔽的心理战。其后又相继通过了NSC10/2、NSC10/5号文件，将隐蔽行动全面展开。 1954—1955年艾森豪威尔政府制订了本届政府关于隐蔽行动的文件NSC5412系列，将隐 蔽行动扩大到整个共产主义世界。冷战初期美国政府制订的关于隐蔽行动的一系列文件 深化了冷战，凸显了东西方矛盾的尖锐与冷战的严酷。 |
“隐蔽行动”是冷战期间美国对苏联东欧乃至中国等社会主义国家实施的主要政策或 曰主要斗争手段之一。对这一问题西方学术界早在20世纪50—60年代即有学者撰写论著 、当事人出版回忆录予以揭露。(注：如Robert T.Holt,Radio Free Europe.Minneapolis:University of Minnesota Press,1958;Sanehe de.Gramont,The Secret War.New York:Dell Book,1962.等。)冷战结束后随着美国政府有关档案不断解密，其 研究成果更是大量问世，成为西方冷战史研究的一个热点。[1]然而，我国学术界由于 资料所限，研究成果寥寥，尚未见到专门论著，仅有个别学者在阐述美国对苏联东欧政 策时有所叙及(注：如时殷弘先生在一篇论述冷战初期美国政府对苏联东欧内部状况的 政策的文章中对其隐蔽行动也进行了有意义的探讨。见时殷弘《激变战略与解放政策》 ，《世界历史》1995年第3期。)。本文将依据近年来美国政府解密的档案资料，就冷战 初期美国隐蔽行动政策的制订做一初步探讨。
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“隐蔽行动”(Covert action，或Covert operation)，按照美国中央情报局的解释， 是指“一国以不被认为是本国所为的方式所采取的旨在影响某些政府、事件、组织或个 人以支持其对外政策的活动。它包括政治、经济、宣传及准军事行动”。(注：CIA,Consumer's Guide to Intelligence,Washington,DC 1995,P.38.转引自David F.Rudgers,The Origins Of Covert Action,Journal of Contemporary History,Vol.3 5(2),2000,P.249.)这就是说，首先，“隐蔽行动”所采取的方式必须是隐蔽的，秘密 的，必须要掩盖行为者的真实身份。其次，隐蔽行动的目的是通过对有关国家、组织或 个人施加影响，以便为行为者对外政策服务。第三，其具体范围包括隐蔽的政治战、经 济战、宣传战以及扶植援助敌对国家反政府武装等准军事行动。美国政府制订的关于隐 蔽行动的第一份重要文件为NSC4-A。
“二战”结束后，美苏由于国家利益及对外战略构想的迥然不同，意识形态和社会制 度的截然对立，战时同盟关系迅速走向破裂。到1947年初，美国抛出要“反击共产主义 扩张浪潮”的“杜鲁门主义”，美苏冷战终于爆发。[2]之后双方首先在欧洲展开激烈 争夺。美国抛出马歇尔计划，力图挽救在战争摧残和共产主义浪潮冲击下濒临坍塌的西 欧资本主义大厦；苏联抛出莫洛托夫计划，力图阻止美国资本对东欧各国的侵蚀渗透。 美国支持建立西欧联盟，积极筹划北大西洋联盟，力图同西方国家结成反苏反共统一战 线；苏联组建欧洲九国共产党工人党情报局，力图协调各国共产党的行动。同时，双方 在意识形态领域互相攻讦。冷战愈演愈烈。
面对日趋激烈的冷战态势，美国开始寻找除战争、外交等公开手段以外的其他斗争手 段。手段之一便是实施隐蔽的心理战。
早在1946年12月12日，美国国务院—陆海军协调委员会(SWNCC)就给国家情报局(NIA) 递交了一份关于“心理战”的报告，强调了心理战作为“一个在战时，或总统确定受到 战争威胁时，获得国家目标和军事目标的必要因素”，提议立即建立一个负责制订心理 战政策、计划并进行相关研究的委员会。(注：SWNCC304/1,Psychological Warfare， 转引自David F.Rudgers:The Origins of Covert Action,P.251.)1947年10月24日，国 家安全委员会刚刚成立，其执行秘书悉尼·索尔斯在给国防部长福莱斯特的一个备忘录 中提出，“需要采取心理战反击苏联鼓动的共产主义宣传，特别在法国和意大利”。他 同时指出，应继续加强国务院情报部门的公开活动；由中央情报局进行隐蔽活动；设立 机构，制订政策，协调二者的行动[3]。11月7日，国务院—陆海空军协调委员会下属的 一个特别小组向该委员会提交了一份题为《心理战》的报告，编号为SANACC304/11文件 ，详细分析了当时的形势，颇为焦虑地指出，“苏联正在进行一场激烈的主要针对美国 的宣传运动，并综合运用心理的、政治的和经济的手段以图瓦解有能力反对苏联野心的 各国所有非共产党力量”。结论说：“目前的世界形势要求美国立即采取协调措施以影 响各国的态度，使其有利于获得美国的目标，抵消反美宣传的恶果。”报告就心理战的 机构设置、政策制订等一系列问题提出了明确具体的建议。[4]该委员会随即修改通过 了这份报告，并提交国家安全委员会。之后国家安全委员会经过反复讨论与修改，于12 月17日召开第4次会议，批准了NSC4-A。
NSC4-A由《执行秘书关于心理战给国家安全委员会的备忘录》和附件《国家安全委员 会给中央情报局长的指令》两部分构成。前者扼要报告了文件的起草情况及所附给中情 局长指令的主要内容；后者虽为附件，却是文件的基本内容。
《国家安全委员会给中央情报局长的指令》全文很短，只有4段，主要内容是：1.国家 安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产党团体正通过恶毒宣传诋毁败坏美国及其他西 方国家的目标与活动，“为了世界和平与美国的国家安全，决定采取隐蔽的心理战以补 充美国政府的对外情报活动”。2.根据《1947年国家安全法》，“国家安全委员会指令 ，中央情报局长用可资使用的经费开展并指导隐蔽的心理战，以反击苏联及其支持的威 胁世界和平安全，或旨在诋毁败坏美国热心促进的世界和平安全事业的活动”。3.为确 保心理战与美国对外政策、公开的对外情报活动以及在国外的外交和军事行动、意图相 一致，中情局长关于这些行动的所有政策指令和主要计划都须获得由国家安全委员会指 定的专门小组同意；中情局长负责与将受到这些行动直接影响领域的高级外交官和军事 代表协调行动。4.这丝毫不意味着要求中央情报局泄漏其秘密技术、情报来源或联系管 道等行动细节(注：Documents of the NSC,1947—1977，Frederick,MD:University Publications of America,Microfilm,A438.3，D:I:0007。这里引用的是1947年12月9 日索尔斯提交国家安全委员会第四次会议讨论的文本。无论是在《美国对外关系文件， 1945—1950：情报机构的建立》一书中，还是在美利坚大学出版社制作的缩微胶卷《国 家安全委员会文件：1947—1977》中，都没有发现清楚标明经12月17日国家安全委员会 第四次会议修改后的NSC4-A文本。)。在这4条中，核心内容只有两点，即：国家安全委 员会决定实施隐蔽的心理战；指令中情局长负责此项行动。NSC4-A的通过意味着美国政 府确立了要对苏联东欧实施“隐蔽心理战”的政策。当日，国家安全委员会执行秘书索 尔斯给中央情报局局长希伦科特递交一份附有《国家安全委员会给中央情报局长希伦科 特的指令》的备忘录，称该指令已被国家安全委员会修改批准，要求中央情报局采取“ 合适行动”(注：NSC第四次会议记录中未提到NSC4-A。索尔斯给希伦科特这份备忘录所 附的《指令》删去了有关“专门小组”的内容。显然这便是该备忘录中所说的NSC对《 指令》的修改。见Foreign Relations of the United States,1945—1950:Emergence of the Intelligence Establishment,Document 257。)。
接到国家安全委员会指令，中央情报局立即行动。12月22日，希伦科特指示主管特别 行动的局长助理唐纳德·盖洛韦，由负责收集秘密情报的特别行动处担纲实施隐蔽的心 理战；要求盖洛韦立即“制订一份实施隐蔽心理战的计划”[5]。1948年3月22日，希伦 科特又给盖洛韦发出详细指示，要求在特别行动处设立一个“在美国及其领地之外实行 隐蔽心理战”的单位，这些行动应包括“传递信息、收集情报和进行说服劝诱的一切手 段”，“要始终掩盖这些活动源自美国政府”。这些活动应与其他美国政府机构的对外 情报活动“截然分开”，其目标应是“瓦解从事反美活动的外国工具——无论是政府、 组织还是个人的力量”，“通过影响外国公众见解，使其有利于实现美国的目标”，支 持美国的对外政策。(注：Hillen Koetter to Galloway,22 March 1948,转引自David F.Rudgers,The Origins of Covert Action,Journal of Contemporary History,2000 Vol.35(2).)根据希伦科特的指示，3月29日，盖洛韦宣布建立“特别程序组”，负责组 织和实施对苏联东欧的隐蔽宣传活动，以完成上述目标。
至此，美国政府不仅制订了对苏联东欧实施隐蔽心理战的政策，也建立了实施心理战 的组织机构。美国对苏东集团的秘密心理战即将展开。十分有意思的是，美国实施心理 战的第一个试验场不是在苏联东欧，而是在地缘政治上属于西欧的意大利。当时意大利 正逢大选，战后蓬勃兴起的意大利共产党积极参加竞选，志在必得。美国政府清醒地看 到，如果意大利落入共产党之手，就将在西欧阵营中打开缺口，苏联支持的共产主义将 如洪水冲垮西欧的堤坝，整个西方世界的命运便岌岌可危。于是便对意大利展开了一场 猛烈的隐蔽加公开的宣传战、心理战。美国政府煽动美籍意大利人掀起大规模书信运动 ，向其在意大利的亲友写信，要求其亲友在投票中支持基督教民主党；杜鲁门总统警告 说如果共产党在选举中获胜，或即使成为联合政府的一部分，美国就不再给意大利提供 经援；美国之音不断重复这一威胁；中情局大量散发反共邮件、传单、小册子，“制造 大量假情报——伪造意共当选后对意大利的计划文件、书信”，大肆宣传苏军在德国占 领区的抢劫、强奸及共产党在波、捷、匈的野蛮夺权和统治。结果，在1948年4月18日 的选举中，共产党败北，基督教民主党以48.5%的选票获胜。美国政府实施的心理战可 谓首战告捷。心理战在意大利的胜利更鼓舞了美国政府进行心理战的信心。之后美国通 过“二战”期间即已建立的美国之音和随后建立的自由欧洲电台、自由电台，通过用气 球空投宣传品等手段，对苏东集团展开猛烈的心理战，诋毁苏东政府和社会制度，鼓吹 西方生活方式和价值观念，鼓动苏东人民造反。心理战成为美国对苏东冷战的重要形式 。
NSC4-A是美国政府制订的对苏联东欧采取隐蔽行动的第一份重要文件，它标志着美国 在对苏联实施遏制战略的同时，也开始对苏联的所谓扩张活动实施反击。然而NSC4-A只 是要求对苏联东欧实施隐蔽的心理战，尚未提出实施全面的隐蔽行动。随着冷战的加剧 ，美国政府认为仅仅采取心理战远不足以反击苏联的扩张。因此，它仅仅实施了半年就 被内容更为广泛的、要求展开包括心理战在内的全面隐蔽行动的NSC10/2号文件取代。
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NSC10/2号文件的始作俑者，或曰隐蔽行动的设计师，是遏制政策的设计师乔治·凯南 。乔治·凯南自1946年2月作为美国驻苏大使馆临时代办向国务院发回那封著名的长电 报，分析了战后苏联对外政策的理论、意图和做法，提出对苏实施遏制政策的思想后即 引起美国国务院的注意，不久便奉召回国。1947年5月5日，被国务卿马歇尔任命为刚刚 建立的国务院政策设计室主任。该机构的主要职能是：制订和发展实现美国对外事务目 标的长期计划；预测可能遇到的困难；研究和报告政治军事方面的重大问题；根据世界 形势的发展评估当前的政策；在国务院内协调计划的制订和执行。其重要性显而易见。 乔治·凯南就职后，果然不辱使命，领导政策设计室积极为美国政府献计献策。其时冷 战逐渐深化。苏联为对抗美国及其西方盟国加强了对东欧的控制。罗马尼亚、捷克斯洛 伐克、匈牙利等战后一度实行联合政府的东欧各国纷纷将资产阶级政党排挤出联合政府 ，将联合政府变为由共产党执政的人民民主专政。这样，如何反击苏联对东欧国家的控 制就成为凯南及其政策设计室考虑的一个中心问题。
1948年5月4日，乔治·凯南向国家安全委员会提交了一份报告《开展有组织的政治战 》。报告开宗明义地指出：“政治战是克劳塞维茨理论在和平时期的逻辑应用。从广义 上说，政治战就是一个国家运用除战争之外的一切手段以获取其国家目标。这些行动包 括公开行动和隐蔽行动两种。其范围从诸如政治结盟、经济手段(如欧洲复兴计划)以及 公正宣传等公开行动到暗中支持‘友好的’外国分子、‘隐蔽’心理战及至鼓励敌对国 家的地下抵抗等隐蔽行动。”[6]报告认为美国正承担着有史以来最大的国际责任，并 遭受到克里姆林宫全力以赴的政治战，美国不能不动员一切力量对苏联开展隐蔽的政治 战。报告列举了可对苏联集团实施的各种隐蔽行动，如组建促进东欧“解放”委员会， 鼓励苏东集团国家人民的抵抗运动，支持自由世界受到苏联威胁国家“反对共产主义的 原生力量”，必要时采取直接行动阻止自由国家的重要设备、物资或人员被苏联及其代 理人破坏或落入他们手里。报告认为现在创建一个指导隐蔽政治战行动机构的时机已经 成熟，并就这样一个机构的组成及其职责提出具体建议。
凯南的报告再次引起了美国高层领导的极大兴趣。第2天，国家安全委员会办公室便向 委员会成员分呈了一份据凯南的建议写成的《国家安全委员会指令草案》征求意见。5 月12日，国家安全委员会办公室根据反馈意见，又向委员会成员提交了一份《国家安全 委员会报告草案》，编号为NSC10号文件。该文件包括正文《特别研究室主任》(DSS)和 两个附件《国家安全委员会拟议指令》及《NSC4-A修改稿》。经过1个多月的反复讨论 和修改，国家安全委员会在6月17日召开的第13次会议上终于同意了《国家安全委员会 关于特别项目署的指令》，略作修改后于翌日正式下发给中情局长遵照执行。此即NSC1 0/2号文件。
NSC10/2号文件虽只有6条内容，比NSC4-A大为扩展。如同NSC4-A一样，文件照例首先 把隐蔽活动的责任推给对方，指出，“国家安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产主 义团体诋毁、败坏美国及其他西方国家目标与行动的恶毒的隐蔽活动，决定为了世界和 平与美国国家安全的利益，必须用隐蔽行动补充美国政府公开的对外活动”[7]。其次 ，文件明确了实施隐蔽行动的组织领导，决定在中情局内设立一个新机构“特别项目署 ”，负责策划实施隐蔽行动，在战时则与联合总参谋部协调策划实施此类行动；特别项 目署长由国务卿提名，中情局长认可，国家安全委员会批准任命；特别项目署在中情局 中保持一定独立性，署长直接向中情局长负责。中情局长的责任是：通过国务院和国防 部派来的代表，确保隐蔽行动与美国的外交、军事政策及公开活动相一致，确保战时隐 蔽行动计划的制订有联合总参谋部的代表参加，并与战时军事行动计划相一致；当隐蔽 行动将影响美国政府在国内外的外交和军事代理机构时，通过合适渠道即时予以通达。 涉及经济战的隐蔽行动将由特别项目署在负责经济战计划的有关部门指导下实施。再次 ，文件明确了隐蔽行动的内涵，指出“隐蔽行动”包括美国政府实施或资助的反对敌对 国家或集团、支持友好国家或集团的一切活动，这些活动计划的执行要使任何局外人都 不清楚其中的内幕和美国政府的责任；万一败露，美国政府也可以“巧言否认任何责任 ”。具体地说，“这些活动包括任何相关的秘密活动：宣传、经济战；预防性直接行动 ，包括破坏，反破坏，爆破拆毁，撤离转移；颠覆敌对国家，包括援助地下抵抗运动、 游击队和难民解放组织，支持自由世界受到威胁国家中的反共产主义分子”[7]。文件 特别说明，这些行动不包括可识别军事力量的武装冲突、间谍和反间谍以及为军事行动 而采取的秘密欺诈活动。最后，文件宣布本指令取代NSC4-A指令。
NSC10/2号文件是美国对苏联东欧集团展开全面隐蔽行动的秘密宣战书，它的通过标志 着美国在公开遏制苏东集团的同时，加强了对苏联东欧集团的秘密战，将隐蔽行动由宣 传领域扩展到政治、经济等其他领域，企图通过对苏联东欧实施全面的隐蔽行动，给苏 联造成最大的困难，阻止苏联的扩张，把苏联的势力从东欧“推回去”，并最终战而胜 之。正如美国学者格雷戈里·特里沃顿所言：“NSC10/2号文件是隐蔽行动的转折点， 它把隐蔽行动由宣传扩展到直接干涉。”[8](P36)从此这一文件成为美国对苏联东欧进 行秘密战的基本纲领，直至6年后被艾森豪威尔政府隐蔽行动指令所取代。
根据NSC10/2文件，同年8月指导实施隐蔽行动的组织机构正式建立。为了掩人耳目， 该机构被命名为“政策协调署”，而非文件中提出的“特别项目署”。政策协调署建立 后，其规模迅速扩大。1949年时其成员为302人，在海外有7个工作站，活动经费为470 万美元，到1952年，其成员增加到2 812人，另还有编外人员3 142名；海外工作站发展 到47个，活动经费增至8 200万[9](P182)。这组数字足以证明NSC10/2号文件通过后美 国隐蔽行动的迅速扩展与活动猖獗。
在NSC10/2号文件实施3年多后，1951年10月23日，杜鲁门总统又批准了NSC10/5号文件 《隐蔽行动的范围与步骤》，作为对NSC10/2号文件的补充。NSC10/5号文件要求进一步 加强隐蔽行动，强调加强隐蔽行动的顺序是：1.给苏联的权力结构造成最大的紧张，包 括苏联与其卫星国以及共产党中国的关系；在按照美国与苏联的实力和避免战争风险的 前提下，在合适的时间、地点，努力削弱苏联的力量和影响，使其不再对美国的安全构 成威胁。2.增强自由世界国家和人民对美国的向心力，增强他们抵抗苏联统治的意志和 能力。3.在战略地区发展地下抵抗，推进隐蔽的游击活动，并使其最大限度上与第1段 的目标相一致……[9](P67)
NSC10/5号文件特别强调要挑拨苏联与其卫星国以及中国的关系，增强资本主义国家对 美国的向心力，这是因为1949年中国革命胜利后，迅速与苏联结成友好同盟，大大增强 了社会主义阵营的实力；其时朝鲜战争已进行了1年多，美国在战场上直接领教了中国 军队的铁拳；在中、苏等国影响下的亚非民族解放运动蓬勃发展。面对这种东风似乎要 压倒西风的形势，挑拨苏联与东欧和中国等社会主义国家的关系，瓦解破坏社会主义阵 营，增强西方阵营的团结就成为其隐蔽行动的重中之重了。
这样，杜鲁门政府不仅建立了实施隐蔽行动的一整套组织体系，确定了隐蔽行动的具 体内容，而且明确了隐蔽行动的范围和步骤，要给苏联的权力结构和以苏联为首的社会 主义国家相互关系造成最大的紧张。当共和党不断攻击杜鲁门民主党政府软弱无能，对 苏联东欧集团只知采取防守性的“遏制”战略，大声疾呼要采取进攻性的“解放”战略 时，杜鲁门政府早已秘密地、接二连三地制订了“隐蔽行动”战略，在多条战线上对苏 联东欧集团展开了进攻。
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1953年初，竞选获胜的共和党总统候选人艾森豪威尔就职总统。其时国际上东西方冷 战正酣，朝鲜战争尚未结束。国内以麦卡锡主义为代表的反共浪潮甚嚣尘上。共和党之 所以能竞选获胜，把民主党占据20年的总统宝座重新夺了回来，在很大程度上也得益于 攻击民主党反共不力，叫嚣要把东欧从苏联的暴政下“解放”出来。因此当艾森豪威尔 上台后，当他清楚地了解了杜鲁门政府对苏联东欧实施的进攻性隐蔽行动后，只能是继 承而非放弃这一战略。
然而艾森豪威尔并未原封不动地继承这一战略，而是做了一定程度的调整。这集中体 现在艾森豪威尔政府关于隐蔽行动的指令——NSC5412系列文件上。
1954年3月15日，艾森豪威尔总统批准了本届政府关于隐蔽行动的第一份文件，题为《 国家安全委员会关于隐蔽行动的指令》，标号为NSC5412。该指令宣布取代NSC10/2和NSC10/5。1年后，即1955年3月12日，艾森豪威尔又批准了NSC5412/1号文件《国家安全 委员会关于隐蔽行动的指令》，并用该指令取代NSC5412。同年12月28日，艾森豪威尔 总统签署了关于隐蔽行动的第三个指令，题目如前，标号为NSC5412/2。它取代了NSC54 12/1。这3份文件其实并无大的差别，基本内容完全相同。只是在监管指导隐蔽行动的 组织机构方面做了一些调整。
根据NSC5412，行动协调局(OCB)为“协调国务院、国防部和中情局的正常渠道”[10] ，隐蔽行动计划应提前交给行动协调局成员审查。行动协调局是1953年9月取代专门负 责指导实施心理战的心理战略局(PSB)而建立的一个部际机构，由国务院、国防部和中 情局的代表组成，隶属国家安全委员会，负责根据国家安全委员会确定的路线方针，制 订有关计划，审查隐蔽行动项目。或许是由于行动协调局的级别不够高，在审查隐蔽行 动项目中多有不便，NSC5412/1设立了一个更高级别的机构“计划协调组”(PCG)来负责 此项工作。文件指出：“除非总统有别的指令，今后中情局根据这一政策或别的指示提 出的主要隐蔽行动计划，应提前通知计划协调组成员”；计划协调组“将是批准这些计 划以及协调国务院、国防部和中情局支持的正常渠道”。[11]艾森豪威尔总统为了进一 步加强对隐蔽行动的监管，在NSC5412/2中又撤销了计划协调组，设立了一个NSC5412领 导小组。该组由总统、国务卿和国防部长各自指定的级别在部长助理以上的代表组成( 总统代表为国家安全事务特别助理)，负责批准主要的隐蔽行动计划以及协调国务院、 国防部和中情局的支持。NSC5412/2还比前两个文件多了一个附件，规定了为保证执行 上述条款(NSC5412/2第7条)的“标准程序”[12]。
以上我们只是简略分析了NSC5412系列3个文件的细微差异。现在让我们着重看看它们 和杜鲁门政府的隐蔽行动指令相比有何变化。
和NSC10/2、NSC10/5两份文件相比，NSC5412系列首先是扩大了隐蔽行动的范围，把隐 蔽行动的矛头不仅指向苏联东欧集团，也指向了中国及整个共产主义世界。NSC5412系 列第1条说：“国家安全委员会认识到苏联、共产党中国以及被他们统治的政府、政党 和团体(此后统称国际共产主义)诋毁和败坏美国及其他自由世界国家目标活动的恶毒的 隐蔽活动，决定如NSC10/2、10/5指令所示，为了世界和平与美国国家安全的利益，用 隐蔽行动补充美国政府公开的外交活动。”[12]这就把中国也作为其从事隐蔽活动的借 口，从而也把隐蔽行动的矛头指向中国乃至整个“共产主义世界”。
其次，隐蔽行动所要达到的目标有所变化。关于隐蔽行动所要达到的目标，NSC5412系 列共列举了6点，它们是：1.给国际共产主义制造困难，破坏苏联和共产党中国以及他 们和卫星国之间的关系，使苏联、共产党中国及其卫星国对国内的控制复杂化，延缓苏 联集团军事和经济潜力的增长。2.诋毁国际共产主义的威信和意识形态，削弱各国共产 党及其支持者的力量。3.阻止那些容易直接或间接地接受共产主义控制的党派或个人在 一个自由世界国家获得统治权力。4.削弱国际共产主义对世界任何地区的控制。5.增强 自由世界人民和国家对美国的向心力……增强这些人民和国家抵抗国际共产主义的能力 和意志。6.按照既定政策和可行条件，在被国际共产主义统治或威胁的地区发展地下抵 抗，促进隐蔽行动与游击活动，保证这些力量在战争爆发后可被利用……[12]
与NSC10/2和10/5做一比较，可以看出，NSC5412系列所要达到的目标更为宽泛。它不 只是要求美国的隐蔽行动“给苏联的权力结构造成最大的紧张”，而是要给整个国际共 产主义“制造困难”；不只是要给苏联与东欧、中国的关系造成最大的紧张，而是要“ 破坏苏联与共产党中国以及他们与其卫星国之间的关系”；不只是要“努力削弱苏联的 力量和影响，使其不再对美国的安全构成威胁”，而是要“使苏联、共产党中国及其卫 星国对国内的控制复杂化，延缓苏集团军事和经济潜力的增长”，并且诋毁国际共产主 义的威信和意识形态，削弱其党派的力量，“削弱国际共产主义对世界任何地区的控制 ”。换言之，杜鲁门政府的隐蔽行动力图给苏联造成最大的困难，动摇苏联的统治，破 坏苏联与东欧各国及中国的关系，削弱苏联的力量和影响，使其不再对美国的安全构成 威胁。而艾森豪威尔政府的隐蔽行动则要给整个社会主义阵营制造困难，破坏国际共产 主义的力量和影响。艾森豪威尔政府所要达到的目标更为宽泛久远。
艾森豪威尔政府的上述变化是由当时东西方冷战格局的变化所决定的。艾森豪威尔上 台后不久，苏联领导层也发生了更迭。苏联新领导调整了斯大林和西方僵硬对抗的路线 ，多次表示要改善和西方国家的关系，缓和国际紧张局势，同不同社会制度的国家和平 共处，并也采取了斡旋结束朝鲜战争、与奥地利签订和约、与西德建交等一系列切实具 体的行动。苏联似乎暂时不再构成对美国最紧迫、最直接的威胁。另一方面，新中国此 时已巩固了国内的统治，特别是在朝鲜战场上使不可一世的美帝国主义惨遭痛击，中国 的国际威望迅速增长。在中国革命的影响下亚非民族解放运动蓬勃高涨，第三世界迅速 崛起。与此同时，苏联和东欧各国签订华沙条约，结成紧密军事政治集团。社会主义阵 营的力量空前壮大，社会主义的影响更加强烈。战后初期形成的美苏冷战格局已真正发 展成为东西方冷战格局，社会主义和资本主义两大阵营冷战格局。正因为如此，艾森豪 威尔政府在NSC5412系列文件中把苏联、东欧、中国以及其他各国的共产党团体统称为 “国际共产主义”，在文件的字里行间渗透着对国际共产主义的恐惧与仇恨，处心积虑 地要通过隐蔽行动破坏、削弱国际共产主义的力量和影响，力图在冷战中赢得最大红利 。
综上所述，冷战初期，美国政府为了破坏、削弱苏联及国际共产主义的力量和影响， 制订了一系列对苏联、东欧各国、中国等社会主义国家实施隐蔽行动的绝密政策文件和 计划，并采取了相应的行动。每当这些行动败露，美国政府总是“巧言否认”，声称这 些行动与己无关，上演了一出出此地无银三百两的丑剧。但谎言终究掩盖不了事实，冷 战结束后美国政府解密的关于隐蔽行动的一份份文件便粉碎了其当年制造的所有谎言。 明枪易躲，暗箭难防，和遏制政策相比，美国的隐蔽行动政策及活动以其隐蔽性、复杂 多变性、难以防范性，对苏联东欧及中国等社会主义国家更具危险性。如50年代初，杜 鲁门政府雇用的一批来自哈佛大学、麻省理工学院、兰德公司的学者根据隐蔽行动政策 ，提出了一个颠覆苏联政权的“特洛伊计划”，其中包括要诱使苏联军队和安全机构中 出现大量叛逃西方者，动摇党对他们的信任，导致新一轮清洗，削弱苏共镇压持不同政 见者的能力；制造假情报，挑拨苏联领导人之间的关系，增加他们的相互猜忌，诱导苏 最高层的权力斗争；散布中共有铁托主义倾向的流言，分裂中苏关系，等。堡垒最容易 从内部攻破。50年代苏联东欧国家激烈的党内斗争与中苏关系的分裂不能说与美国的隐 蔽行动没有关系。美国隐蔽行动政策的危险与恶毒由此可见一斑。可以说，美国的隐蔽 行动政策使东西方冷战进一步深化，同时也凸显了东西方矛盾的尖锐与冷战的严酷。美 国的隐蔽行动政策及其活动成为东西方冷战的一个重要内容。
本文为笔者接受国家出国留学基金委资助，于2001年在美国哈佛大学做高访时的研究 成果之二。在此笔者再次对国家出国留学基金委致以诚挚的谢意。
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