| 明清史 |
论日本居民运动对地方政治的影响
曾勇明/张勇
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年08期
【原文出处】《理论月刊》(武汉)2003年06期第44～45页
【作者简介】北京大学政府管理学院，北京100871
【关 键 词】居民运动/地方政治/自治体/“问题设施”
中图分类号：313-32文献标识码：A文章编号：1004-0544(2003)06-0044-02
20世纪60年代，日本公害问题日益明显并威胁到居民的健康，于是，各地兴起了以反对公害为主题的居民运动。日本的居民运动产生后，成为影响地方政治的一支重要力量。
一、居民运动概述
根据日本学者的观点，居民运动是指一定地域的居民，不分阶级、阶层和职业而组织起来，通过一定形式向自治体或有关企业表达集体意志和施加影响，以确保基本的生存环境并争取实现更好的生活条件。[1]其特点是：一是广泛性。居民运动的主体成员来自于多个阶级、阶层和职业领域。二是地域性。居民运动属地区性运动，其范围在一定的地域之内，运动的对象主要针对自治体。三是组织性与群体性。居民通过一定的组织以群体的方式向自治体施加影响。四是自治性。居民运动是居民参与自治体事务的一种形式，它反映了居民要求自我管理的意愿，是居民自治的过程。五是利益表达性。居民运动的目的就是要实现一定的利益。它是居民对政治、经济、社会权利的诉求，要求自治体确认和保障各种基本权利。
日本学者主要从两个角度对居民运动进行了分类。西尾胜教授根据居民运动的主要焦点和目的，将居民运动分为作为要求型和作为阻止型两类。前者是指居民要求自治体增设公共设施、充实教育和社会福利等的社会运动；后者是指居民对带来环境污染、公害的地区开发行为进行抵抗的社会运动。[2]
二、居民运动影响地方政治的基本途径
日本居民运动很少或基本上不采用游行、罢工、暴力等激烈形式，而是采用以下几种比较温和的形式：
行使直接请求权。这是居民直接参政的一种重要形式，具有直接民主的性质。根据日本《地方自治法》的规定，居民直接请求包括以下内容：提出条例制定、修改、废除的请求；提出对公共事务监查的请求；提出解散自治体议会的请求；提出解除议员、自治体首长及主要职员职务的要求。
选举运动。日本居民运动组织对自治体议会和首长选举的参与程度很高。在自治体选举中，一些居民运动组织推出自己的候选人。居民运动组织通过广告、发传单、街头演说会、对朋友及熟人的劝说等，鼓动选民投票支持居民运动的代表者。
居民投票。根据是否具有法律效力，日本的居民投票分为两种：一种是具有法律效力的居民投票，即居民作为决策者参加投票。如关于解除首长职务的投票，对国会制定的仅适用于某一自治体特别法的投票，这些投票的结果都具有法律效力。另一种是居民对自治体某一政策进行的投票，这种投票没有法律效力，被称为“咨询性居民投票”。但是，如果首长无视大多数居民的意见，将可能失去居民的支持。因此，居民投票的结果对首长的决策有很大影响。例如，1996年8月4日，卷町关于核电建设问题实施了居民投票，60.86%的投票者对核电建设说了“不”。基于投票结果，卷町町长决定，不建立核电站。
集团诉讼。集团诉讼是集团中的一个或数人，为了全体成员的利益而提起的诉讼。当自治体或企业的行为侵害群体利益时，居民运动组织通常以集团诉讼的形式要求自治体或企业赔偿损失和纠正不当行为，以维护群体利益。在众多的居民集团诉讼中，很多属公害诉讼，而其中的四大公害诉讼影响最大。1967年至1973年日本的四大公害诉讼(熊本水俣病、新泻水俣病、四日市喘哮、富山骨痛病)均以承认居民的环境权利、原告(居民)胜诉告终。公害诉讼通过法院的判决对自治体的政策和行为产生很大影响，它以“法官立法”的形式确认和支持了居民的环境权利，鼓舞居民用司法手段来寻求权利救济，促使自治体对环境保护的重视和投入。在四大公害诉讼的影响下，公害诉讼在各地此起彼伏，一些自治体相继制定《公害防止条例》，从制度和决策机制层面来解决环境污染问题。
“市民行政监察专员”活动。作为公共职位，行政监察专员(Ombudsman)是根据法律所设立，独立于行政机关、负责监察行政行为的专门人员，其接受和调查公民对行政人员的控告，对有过失但未必违法的行政行为进行裁决。在日本，只有川崎市、冲绳县等少数自治体建立了行政监察专员制度。为了加强对自治体行政行为的监督，参照行政监察专员制度，许多地方由居民成立了民间性的“市民行政监察专员”。该组织通常有律师、会计师等专业人士参加。他们通过要求公开政务信息、对自治体财务进行查帐等方式对自治体进行监督。
请愿、陈情和制造社会舆论。请愿、陈情是指居民运动组织直接向议会、行政机关反映情况、陈述意见，要求公共机关采取或不采取某些政策、措施，以使公共行为能符合居民的意愿。另外，居民运动组织还经常通过募集签名和利用各种传媒制造舆论，扩大社会影响，争取更多居民的支持和参与。
三、居民运动的主要成果
居民运动的成果，包括政治、经济、文化等方面。下面，我们只探讨居民运动所带来的政治方面的成果，即对地方政治的影响。
“革新首长”的诞生。在日本，偏向于左派或中道、支持居民运动、非自民党系列的首长被称为“革新首长”，其所执政的自治体被称为“革新自治体”。一般说来，“革新首长”同自民党中央政府往往存在一定的矛盾，其施政很大程度上依靠居民的支持。[3]“革新首长”上任后，一般都会采取顺应居民运动的一些政策，以取得多数居民的支持。通过行使解除首长职务的请求权和参加首长选举的投票权，居民运动可以对首长施加很大影响。当居民运动的人数达到足够的规模，就有可能促使革新人士当选首长，并通过“革新首长”来实现居民运动的目标。20世纪60年代中期到70年代中期，许多地方相继诞生了“革新首长”。“革新自治体”的数目一度达到205个，在这些自治体中生活的人口占全国的43%。其中，东京、大阪、京都三大都府都诞生了“革新知事”。
条例创新。居民运动通过请愿、陈情和制造社会舆论等形式对首长、议会施加影响，通过行使条例制定、修改、废除的请求权，推动自治体议会制定反映居民运动要求的地方法规，实现条例创新。保障和发展居民的合法权利，支持居民对自治体事务的参与，是条例创新的重要内容。在居民运动的推动下，自治体议会在某些方面的立法领先于国会，并对国会的立法起到先导作用。例如，信息公开制度是居民行使知情权、监督公共权力的重要保障。从1982年3月山形县金山町率先制定信息公开条例起，在居民运动的推动下，许多自治体陆续制定了信息公开条例。如火如荼的自治体信息公开运动，成了国会制定信息公开法(1999年5月)的重要推动力。[4]此外，居民运动还推动自治体制定《环境基本条例》、《城镇建设条例》等。
抵制“问题设施”的计划和建设。居民运动的显著成果是“防患于未然”，使“问题设施”的建设计划胎死腹中。例如，1964年静冈县三岛、沼津、清水三地的居民成功地阻止了石化专业区开发计划。居民运动的另一成果是使建设中的“问题设施”停建。例如，长野县的水库已经够用，但该县还继续兴建大型水库，造成经济资源的浪费，而且给环境带来负面影响。2000年10月，田中康夫在居民运动组织的支持下当选为县知事。他上任四个月后，宣布停建两座正在建设的大型水库。
公共决策和公共服务模式的变化。居民运动通过推动条例创新，保障居民对自治体公共政策制定的参与权，推动公共决策模式发生变化。20世纪80年代以来，许多自治体相继制定《城镇建设条例》、《都市计划条例》，承认和保障“市民会议”、“协议会”等居民自主组织对都市政策制定的参与。例如，东京市世田谷区《城镇建设条例》规定，区有义务从资金、人员上支持由居民自主成立的“城镇建设协议会”；对“城镇建设协议会”提出的城镇建设方针，区长有义务根据该方针制定城镇建设计划，并采取必要的措施加以实现。此外，许多居民运动组织通过举办讲座、文化交流、清洁街道、管理公共设施等，为社会提供公共服务，形成居民与自治体协作互动的局面。可以看到，在居民运动的推动下，日本的地方政治正在朝着民主化、公开化的方向变化。
四、居民运动带来的课题
日本居民运动在维护居民正当权益、推动地方政治革新、促进环境保护事业等方面取得了显著的成效。同时，它也给地方政治带来新的课题。
第一，如何处理地区利益与社会整体利益的关系。目前，日本流行着这么一个词语“NIMBY”(Notinmybackyard)，其意为，“问题设施”不要建在我的生活区里。居民对“问题设施”的抵制有时也被批评为“地区利己主义”。对抵制“问题设施”应该予以具体分析。抵制属于重复建设的公共设施，对于合理安排公共投资、保护环境有积极意义。而对符合公共需要的设施，如垃圾处理厂、机场、精神病院等，由于这类设施对社会整体来说是不可少的，因此，一味抵制并不能很好地解决问题。对这类设施，居民运动要从整体利益与地区利益相统一的角度考虑，着眼点不在于抵制，而在于努力促使它最大限度地减少对周边的负面影响。
第二，如何在大众参与的情况下对复杂的公共问题作出科学决策。有些公共问题比较简单，容易作出决定，例如选举首长、议员。也有许多公共问题，涉及多个方面，比较复杂，需要从多方面进行周密论证，借助于专业知识才能作出正确的判断，例如美军基地的去留问题。在居民投票、大众集会等群体性参与的场合，居民个人比较容易受到社会舆论的引导和煽动，对复杂的政策问题可能作出情绪性反映。并且，在支持方与反对方力量相当的情况下，简单地用居民投票方式是难于解决的。对于复杂的政策问题，既需要利益相关各方的共同参与，也需要进行充分交流和科学论证，对不同方案进行折中与择优，而不是简单地在“是”与“不是”、“要”与“不要”之中作出选择。
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年08期
【原文出处】《理论月刊》(武汉)2003年06期第44～45页
【作者简介】北京大学政府管理学院，北京100871
| 【内容提要】 | 本文介绍了日本居民运动的概念、特征，对居民运动影响地方政治的途径和成果进行了分析，并提示居民运动所带来的课题。 |
20世纪60年代，日本公害问题日益明显并威胁到居民的健康，于是，各地兴起了以反对公害为主题的居民运动。日本的居民运动产生后，成为影响地方政治的一支重要力量。
一、居民运动概述
根据日本学者的观点，居民运动是指一定地域的居民，不分阶级、阶层和职业而组织起来，通过一定形式向自治体或有关企业表达集体意志和施加影响，以确保基本的生存环境并争取实现更好的生活条件。[1]其特点是：一是广泛性。居民运动的主体成员来自于多个阶级、阶层和职业领域。二是地域性。居民运动属地区性运动，其范围在一定的地域之内，运动的对象主要针对自治体。三是组织性与群体性。居民通过一定的组织以群体的方式向自治体施加影响。四是自治性。居民运动是居民参与自治体事务的一种形式，它反映了居民要求自我管理的意愿，是居民自治的过程。五是利益表达性。居民运动的目的就是要实现一定的利益。它是居民对政治、经济、社会权利的诉求，要求自治体确认和保障各种基本权利。
日本学者主要从两个角度对居民运动进行了分类。西尾胜教授根据居民运动的主要焦点和目的，将居民运动分为作为要求型和作为阻止型两类。前者是指居民要求自治体增设公共设施、充实教育和社会福利等的社会运动；后者是指居民对带来环境污染、公害的地区开发行为进行抵抗的社会运动。[2]
二、居民运动影响地方政治的基本途径
日本居民运动很少或基本上不采用游行、罢工、暴力等激烈形式，而是采用以下几种比较温和的形式：
行使直接请求权。这是居民直接参政的一种重要形式，具有直接民主的性质。根据日本《地方自治法》的规定，居民直接请求包括以下内容：提出条例制定、修改、废除的请求；提出对公共事务监查的请求；提出解散自治体议会的请求；提出解除议员、自治体首长及主要职员职务的要求。
选举运动。日本居民运动组织对自治体议会和首长选举的参与程度很高。在自治体选举中，一些居民运动组织推出自己的候选人。居民运动组织通过广告、发传单、街头演说会、对朋友及熟人的劝说等，鼓动选民投票支持居民运动的代表者。
居民投票。根据是否具有法律效力，日本的居民投票分为两种：一种是具有法律效力的居民投票，即居民作为决策者参加投票。如关于解除首长职务的投票，对国会制定的仅适用于某一自治体特别法的投票，这些投票的结果都具有法律效力。另一种是居民对自治体某一政策进行的投票，这种投票没有法律效力，被称为“咨询性居民投票”。但是，如果首长无视大多数居民的意见，将可能失去居民的支持。因此，居民投票的结果对首长的决策有很大影响。例如，1996年8月4日，卷町关于核电建设问题实施了居民投票，60.86%的投票者对核电建设说了“不”。基于投票结果，卷町町长决定，不建立核电站。
集团诉讼。集团诉讼是集团中的一个或数人，为了全体成员的利益而提起的诉讼。当自治体或企业的行为侵害群体利益时，居民运动组织通常以集团诉讼的形式要求自治体或企业赔偿损失和纠正不当行为，以维护群体利益。在众多的居民集团诉讼中，很多属公害诉讼，而其中的四大公害诉讼影响最大。1967年至1973年日本的四大公害诉讼(熊本水俣病、新泻水俣病、四日市喘哮、富山骨痛病)均以承认居民的环境权利、原告(居民)胜诉告终。公害诉讼通过法院的判决对自治体的政策和行为产生很大影响，它以“法官立法”的形式确认和支持了居民的环境权利，鼓舞居民用司法手段来寻求权利救济，促使自治体对环境保护的重视和投入。在四大公害诉讼的影响下，公害诉讼在各地此起彼伏，一些自治体相继制定《公害防止条例》，从制度和决策机制层面来解决环境污染问题。
“市民行政监察专员”活动。作为公共职位，行政监察专员(Ombudsman)是根据法律所设立，独立于行政机关、负责监察行政行为的专门人员，其接受和调查公民对行政人员的控告，对有过失但未必违法的行政行为进行裁决。在日本，只有川崎市、冲绳县等少数自治体建立了行政监察专员制度。为了加强对自治体行政行为的监督，参照行政监察专员制度，许多地方由居民成立了民间性的“市民行政监察专员”。该组织通常有律师、会计师等专业人士参加。他们通过要求公开政务信息、对自治体财务进行查帐等方式对自治体进行监督。
请愿、陈情和制造社会舆论。请愿、陈情是指居民运动组织直接向议会、行政机关反映情况、陈述意见，要求公共机关采取或不采取某些政策、措施，以使公共行为能符合居民的意愿。另外，居民运动组织还经常通过募集签名和利用各种传媒制造舆论，扩大社会影响，争取更多居民的支持和参与。
三、居民运动的主要成果
居民运动的成果，包括政治、经济、文化等方面。下面，我们只探讨居民运动所带来的政治方面的成果，即对地方政治的影响。
“革新首长”的诞生。在日本，偏向于左派或中道、支持居民运动、非自民党系列的首长被称为“革新首长”，其所执政的自治体被称为“革新自治体”。一般说来，“革新首长”同自民党中央政府往往存在一定的矛盾，其施政很大程度上依靠居民的支持。[3]“革新首长”上任后，一般都会采取顺应居民运动的一些政策，以取得多数居民的支持。通过行使解除首长职务的请求权和参加首长选举的投票权，居民运动可以对首长施加很大影响。当居民运动的人数达到足够的规模，就有可能促使革新人士当选首长，并通过“革新首长”来实现居民运动的目标。20世纪60年代中期到70年代中期，许多地方相继诞生了“革新首长”。“革新自治体”的数目一度达到205个，在这些自治体中生活的人口占全国的43%。其中，东京、大阪、京都三大都府都诞生了“革新知事”。
条例创新。居民运动通过请愿、陈情和制造社会舆论等形式对首长、议会施加影响，通过行使条例制定、修改、废除的请求权，推动自治体议会制定反映居民运动要求的地方法规，实现条例创新。保障和发展居民的合法权利，支持居民对自治体事务的参与，是条例创新的重要内容。在居民运动的推动下，自治体议会在某些方面的立法领先于国会，并对国会的立法起到先导作用。例如，信息公开制度是居民行使知情权、监督公共权力的重要保障。从1982年3月山形县金山町率先制定信息公开条例起，在居民运动的推动下，许多自治体陆续制定了信息公开条例。如火如荼的自治体信息公开运动，成了国会制定信息公开法(1999年5月)的重要推动力。[4]此外，居民运动还推动自治体制定《环境基本条例》、《城镇建设条例》等。
抵制“问题设施”的计划和建设。居民运动的显著成果是“防患于未然”，使“问题设施”的建设计划胎死腹中。例如，1964年静冈县三岛、沼津、清水三地的居民成功地阻止了石化专业区开发计划。居民运动的另一成果是使建设中的“问题设施”停建。例如，长野县的水库已经够用，但该县还继续兴建大型水库，造成经济资源的浪费，而且给环境带来负面影响。2000年10月，田中康夫在居民运动组织的支持下当选为县知事。他上任四个月后，宣布停建两座正在建设的大型水库。
公共决策和公共服务模式的变化。居民运动通过推动条例创新，保障居民对自治体公共政策制定的参与权，推动公共决策模式发生变化。20世纪80年代以来，许多自治体相继制定《城镇建设条例》、《都市计划条例》，承认和保障“市民会议”、“协议会”等居民自主组织对都市政策制定的参与。例如，东京市世田谷区《城镇建设条例》规定，区有义务从资金、人员上支持由居民自主成立的“城镇建设协议会”；对“城镇建设协议会”提出的城镇建设方针，区长有义务根据该方针制定城镇建设计划，并采取必要的措施加以实现。此外，许多居民运动组织通过举办讲座、文化交流、清洁街道、管理公共设施等，为社会提供公共服务，形成居民与自治体协作互动的局面。可以看到，在居民运动的推动下，日本的地方政治正在朝着民主化、公开化的方向变化。
四、居民运动带来的课题
日本居民运动在维护居民正当权益、推动地方政治革新、促进环境保护事业等方面取得了显著的成效。同时，它也给地方政治带来新的课题。
第一，如何处理地区利益与社会整体利益的关系。目前，日本流行着这么一个词语“NIMBY”(Notinmybackyard)，其意为，“问题设施”不要建在我的生活区里。居民对“问题设施”的抵制有时也被批评为“地区利己主义”。对抵制“问题设施”应该予以具体分析。抵制属于重复建设的公共设施，对于合理安排公共投资、保护环境有积极意义。而对符合公共需要的设施，如垃圾处理厂、机场、精神病院等，由于这类设施对社会整体来说是不可少的，因此，一味抵制并不能很好地解决问题。对这类设施，居民运动要从整体利益与地区利益相统一的角度考虑，着眼点不在于抵制，而在于努力促使它最大限度地减少对周边的负面影响。
第二，如何在大众参与的情况下对复杂的公共问题作出科学决策。有些公共问题比较简单，容易作出决定，例如选举首长、议员。也有许多公共问题，涉及多个方面，比较复杂，需要从多方面进行周密论证，借助于专业知识才能作出正确的判断，例如美军基地的去留问题。在居民投票、大众集会等群体性参与的场合，居民个人比较容易受到社会舆论的引导和煽动，对复杂的政策问题可能作出情绪性反映。并且，在支持方与反对方力量相当的情况下，简单地用居民投票方式是难于解决的。对于复杂的政策问题，既需要利益相关各方的共同参与，也需要进行充分交流和科学论证，对不同方案进行折中与择优，而不是简单地在“是”与“不是”、“要”与“不要”之中作出选择。
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