明清史
解读美国“战争权力决议案”
朱必俊

【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年08期
【原文出处】《贵州师范大学学报:社科版》(贵阳)2003年03期第44~46,51页
【作者简介】贵州师范大学外语系讲师,贵州贵阳550001


    在美国历史上曾发生过三次产生重大分歧且影响深远的战争。第一次是1776年的美国独立战争。当时美国人民面临的选择是作为英国的殖民地存在下去,还是通过战争赢得胜利成为主权国。历史证明当时美国人选择独立战争是正确的。第二次是1861—1865年的南北战争。当时美国人面临选择南北分治还是保持美国的统一,是成立两个互相独立的政府还是继续保持联邦制。历史又证明了以林肯总统为代表的多数美国人的选择是正确的。第三次是1959—1975年的越南战争。这次战争与前两次战争的意义完全不同了。它究竟是捍卫自由和维护和平的正义战争还是由错误政策所导致的非正义战争?由此引发的思考范围之广、思考对象及程度之深刻都是空前的。到底谁有决定战争的权力,是总统还是国会?是个人决定还是集体决定?有关国家行使战争权的问题在越战后成了国民关注的焦点。其结果导致美国国会通过了旨在限制总统战争权力的法案——“战争权力决议案”(WarPowersResolution)。该决议案在相当程度上对美国宪法关于战争权力的界定作了进一步的拓展和具体化,目的就是防止总统滥用战争权力,以避免国民无端地被卷入战争。
    一、美国宪法关于战争权力的界定及实践
    美国宪法第一条第八项规定:“国会拥有下列权力:……宣战,颁发捕拿敌船之许可证及报复性拘捕证,制定陆上及海上俘获条例;……”,[1](P933)第二条第二项规定:“总统为陆海军总司令,并于各州民兵被征调为合众国服役时统率民兵;……”[1](P935)
    从宪法的规定看,美国国家对外宣战的权力在国会,而总统又是武装力量的总司令。谁应该在国家面临战争边缘时对是否进行战争有决定权?以下是简要的历史回顾:
    1793年,华盛顿总统不与国会磋商就宣布美国在英法战争中保持中立。这意味着美国拒绝履行其在1778年与法国签定的条约所规定的义务。
    1846年,波尔克总统以保护德克萨斯边界为借口,未经国会同意便命令军队开进德克萨斯与墨西哥有争议的地区。在遭到墨西哥军队的攻击后,美军以自卫为借口进行还击。这样波尔克总统便轻易地使国会承认了战争状态。
    总统决定战争的权力在进入20世纪后不断扩大。二战以前,美国出兵中国、哥伦比亚、古巴、多米尼加及尼加拉瓜都未经国会宣战。国会对此并未反对。二战期间特定的历史条件使总统的权力大大扩张,在大萧条时期上台的罗斯福总统更是充分利用机会将总统的决定战争权扩张到了极致。当时尽管国会及多数美国人要求中立,罗斯福却执意使美国介入战争。1940年9月2日,美英两国签约由美国向英国提供50艘超龄驱逐舰以取得英国8个海军基地的租用权。1941年2月,总统下令冻结德国在美国的资产。同年4月,宣布扩大美洲安全区,美军在大西洋护航巡逻。同年9月,罗斯福总统下令美国海军可以摧毁进入其防务水域的德、意舰艇。实际上总统在轴心国对美开战前就已经使美国海军在大西洋上不宣而战了。上述的战争举措事前并未与国会磋商。国会当然也默认总统的行动。
    二战以后,美国国内要求遏制共产主义的舆论盛行。国会议员都力求保持对共产主义的强硬态度,于是听任总统对外采取军事行动,甚至还怂恿总统动武。如1950年爆发的朝鲜战争,当时杜鲁门总统未与国会磋商即批准使用美国地面部队及对朝鲜进行空袭,并下令封锁朝鲜海岸。国会对总统的行动没有异议。因为进攻北朝鲜就意味着进攻共产主义,这与当时的政治氛围是一致的。次年总统解除了麦克阿瑟在朝鲜的指挥权,并不是因为麦克阿瑟主张进攻中国,而是总统认为如进攻中国将会冒同时与中国和苏联发生战争的风险。1957年元旦,艾森豪威尔总统对国会两党领袖们说:“在中东出现的真空必须在俄国人进来之前由美国来填补”。雷伯恩议长立即草拟了决议,“美国认为保护中东各国的独立和完整对它至关重要,必要时将为此使用武装部队”。[2](P320)该决议后来成为两院联合决议。1960年春,迪安·腊斯克曾宣称:作为总司令,总统可调遣军队,决定是否进行战争,在核武器时代,形势需要他有多大的权力他就应有多大的权力。1962年初,参院外委会主席威廉·富布赖特说:就目前美国外交政策的要求来说,我们给总统的权力太少,妨碍他的工作。可见当时美国总统在对外行使战争权力时,没有来自国会的有力反对,甚至可说来自国会形式上的反对都没有。
    被称为“总统的战争”的越南战争就是在这样的国内政治氛围下开始的。越战共经历了杜鲁门、艾森豪威尔、肯尼迪、约翰逊、尼克松5位总统。导致美国卷入越南战争的是杜鲁门总统,使美国在越南越陷越深最后不能自拔的是约翰逊总统,最后结束越南战争的是尼克松总统。其间国会所扮演的只是配角而已。例如1964年众议院以416票对0票、参议院以88票对2票通过的东京湾决议,集中反映了国会对总统行使战争权力的态度:“国会赞成和支持总统作为总司令采取一切必要措施来击退对美国部队的任何武装攻击和防止进一步侵略的决心。美国……准备采取包括使用武装部队在内的一切必要措施,来援助任何要求在保卫自己的自由方面得到援助的东南亚集体防御条约成员国或议定书地区国家”。国会实际上给了总统一张随意进行战争的空白支票。
    美国著名学者丹尼尔M·史密斯说:“国会当然拥有战争拨款权。但二战结束以来的实际情况几乎都是总统先斩后奏地采取了军事行动,再寻求国会拨款。这样,国会就被置于只有拨款支持美国部队的处境,尽管国会并不愿这样做。”[3]
    二、“战争权力决议案”的主要内容
    越战后期,美国国内反战浪潮越来越高。为平息不断高涨的反战呼声和尽快结束越战,国会一直试图通过一项全面而具体地限制总统战争权的决议。1973年11月7日,国会终于推翻尼克松总统的否决,通过了限制总统战争权力的“战争权力决议案”(WarPowersResolution)。该决议案的主要内容有:(1)只有在国会宣战、专门立法授权和美国本土、属地、美国武装力量遭到攻击或援救处于危险中的美国公民时,总统才能动用美国武装力量投入战斗;(2)总统必须在把美国武装力量投入战斗后48小时内向国会递交书面报告,陈述必须动用武装力量的理由、动用武装力量的宪法及法律依据、估计卷入战斗的范围和持续时间;(3)美国武装力量必须在总统向国会递交书面报告后60天内撤出,除非国会已经宣战、或以特别法批准动用武装力量、或延长60天期限、或由于美国本土遭到攻击而无法集合,在确有必要时,总统可以把武装力量的动用期限延长30天;(4)无论何时,国会都可以通过一项两院联合决议以终止美国武装力量的军事行动;(5)要求总统“在可能的情况下”,动用武装力量到国外作战前同国会协商;(6)总统必须每隔6个月向国会专题汇报一次有关的情况。[4]
    在战争权力决议案生效后,至今共有尼克松、福特、卡特、里根、老布什、克林顿、小布什7位总统在美国执政。在此期间几乎每位总统都动用过美国武装力量,不过其动用的原因、程度、范围、持续时间有所不同而已。其中只有老小两位布什总统分别在1990—1991年的海湾战争、阿富汗战争和当前的对伊战争中,事前征求并得到了国会的同意。[3]看来老小两位布什确实“守法”。
    三、有关战争权力决议案实施的分析
    战争权力决议案如同美国其它的许多决议案一样,总会留下一些理论上的问题。以下的极端情况会否出现:总统已经依法将武装力量投入战斗后,国会无论如何不同意拨款并通过两院联合决议终止美国武装力量的军事行动,结果导致美国惨败,敌国大胜?从理论上说是可能的,但实际上从未发生过这种情况。因为总统一旦将武装力量投入战争,舆论总是反对国会不拨款支持正在战场上作战的美国武装力量。有研究者这样说:“如果你认为这场战争是错的,你或许对了。可并不因此说明你投票赞成收缴战场上士兵的自卫武器是对的。”[5](P110)1999年在南联盟的问题上,众议院没有通过支持美军空袭南斯拉夫的决议,并指出总统若要出兵必须得到国会的同意。然而,众议院却又通过了120亿美元的拨款,用于美军在南联盟的军事行动和人道主义援助。
    美国建国时的制宪者们对战争权的看法,导致了后来美国宪法中相关条文的出现。麦迪逊说:“行政部门是最热心战争而且是最易发动战争的权力部门。因此,经过仔细考虑后,宪法将战争问题赋予立法部门解决。”[6](P354)汉密尔顿在制宪会议上宣称只有参议院才有宣战权,而行政部门只能在经批准后或战争爆发后拥有战争指挥权。但有一点又意味深长,即在美国宪法中规定国会的权力是todeclarewar而不是tomakewar。我们知道英文declare是宣布的意思,而make是发动的意思。宪法既然不授权国会“发动”战争,只授权它“宣布”战争,那么谁有权“发动”战争呢?总统是武装力量的总司令,他有全权调动武装力量。宪法虽没有明文授予总统发动战争的权力,但对于总统先斩后奏地发动了战争的事例,最高法院并没有判其违宪。
    从政治权力的争夺来看,如果认为国会通过战争权力决议案不仅是限制总统随意发动战争,而且是要与总统争夺战争权的话,那么总统将会在此争夺中胜出一筹。过去的历史证明是这样,今后仍然会是这样。其理由如下:(1)国会无论采取什么举措,都不敢剥夺总统进行防御性战争的权力。因为根据宪法,认可或批准发动进攻性战争的权力在国会,但防御性战争又另当别论了。战争的进攻性与防御性本身在界定上就有难度,总统往往可以依据行政权的优势和自己的影响将实际上的“进攻性”演绎成“防御性”。这种例子可以说不胜枚举。20世纪美国所进行的战争全部是在本土之外(即使二战期间珍珠港被日本空袭也是在夏威夷群岛),不知在这些战争中美国要在自己的领土之外“防御”什么?(2)总统有保护所有美国人的生命及财产的责任,尤其是在国外的美国人。对此国会不会有异议。对于何时、何地、采取何种方法(包括武力手段)来达到这一目的,总统拥有决定权。仅靠这一条总统就可有充分的理由随时动用美国武装力量。(3)总统所掌握的各方面的外交情报、信息较国会丰富,加上有行政方面的特权,处理外事要准确和迅速得多。这是行政部门的特点所决定的。尤其是在当今的网络时代,总统所具有的这种优势在作出决定后容易得到公众的支持,即总统在左右舆论方面占有优势。
    简而言之,美国国会在战争权的问题上尽管不如总统的影响大,但它毕竟拥有宪法授予的宣战权和拨款权。在非常极端的情况下它仍可通过法定程序拒绝宣战和拨款,或弹劾总统,或通过立法程序制定新的法律限制总统。1973年制定的战争权力法案即是国会在限制总统战争权方面的一个成绩。总统在战争问题上虽有前述的许多优势,但他还是在相当程度上受制于该法案。即使总统撇开国会发动了战争,在需要大规模派兵和拨款时面对一个坚决反对的国会时,任何总统也只会束手无策。这一点与独裁国家的情况倒是有着本质的区别。
    然而,无论国会如何限制总统的战争权,其用意并不是要放弃美国超级大国的霸权,也不是要改变美国在全球以强凌弱的行径,而是要使国会在美国对外战争中拥有更多的参与权和影响力而已。当发生对外冲突时,国会和总统总会为美国利益实际上保持一致。
    美国始终以世界警察的身份处理世界事务。如美国的模式或价值观一旦受到它国质疑,经济制裁和武力制裁便是美国对付它国的惯用法宝。国会不希望在运用这些法宝时被总统晾在一边,那么战争权力决议案在这一点上多少能给国会一些慰藉。
    战争权力决议案既没有改变美国霸权主义的本质,亦不能真正阻止美国总统对外发动战争,这已经为不断出现的战争事实,特别是今年3月20日爆发的对伊拉克的战争所证明。
    收稿日期:2002-03-12


【参考文献】
    [1]查尔斯·A·比尔德.美国政府与政治[M].朱曾汶,译.北京:商务印书馆,1987.
    [2]黄安年.二十世纪美国史[M].石家庄:河北人民出版社,1989.
    [3]丹尼尔M·史密斯.美国最终参战——如愿以偿[J/OL].WeeklyDefenseMonitor,第三卷,17期,http://[email protected].
    [4]美国国会法案资料.WarPowersResolution[DB/OL].http://ThisNation.
    [5]罗杰·赫尔斯曼.统治美国的政治[M].纽约:英格伍德·克利夫出版社,1985.
    [6]苏珊·韦尔奇,等.美国政府[M].纽约:西部出版社公司,1988.^

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