| 明清史 |
泛美危机与争取进步联盟的形成
郭拥军
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年06期
【原文出处】《拉丁美洲研究》(京)2003年02期第40～44页
【作者简介】作者系天津南开大学拉丁美洲研究中心博士研究生。
经济援助是冷战时期美国对拉美政策的重要内容。1960年代美国的争取进步联盟计划是规模最大、持续时间最长的一次援助行动。美国政府及与官方关系密切的学者都声称，发起这一计划的起因是对拉美经济社会状况的关心。哈佛大学经济学教授林肯·戈登是联盟的设计者之一，在60年代曾先后担任美国驻巴西大使、负责拉美事务的助理国务卿。他在1980年代中期回忆这一计划的出笼时仍认为当时美国主要是出于积极的动机：“希望这一对美国具有长期利益的地区取得巨大的社会和经济进步”，“对我和联盟的多数发起人来说，这些积极的期望是我们的行动背后的主导动力。”(注：Lincoln Gordon，“The Alliance at Birth:Hopes and fears”,in L.Ronald Scheman,eds.,the Alliance for Progress:A Retrospective,New York,Praeger,1988,p.74.)笔者认为，争取进步联盟计划并不是肯尼迪担任美国总统以后一蹴而就的，它的形成经历了一个较长的过程。推动这一过程的根本动力并不是美国所谓的人道主义，而是泛美关系中出现的一系列现实危机。作为一项重大的外交政策，争取进步联盟与50年代末60年代初西半球的政治危机有着直接的因果关系。
成立美洲开发银行
由美国长期、大规模地向拉美提供经济援助的设想并不是美国的“原创”。第二次世界大战以后，拉美国家一直要求美国增加经济援助，实施一项类似“马歇尔计划”的援助方案。1954年，泛美经社理事会在里约热内卢召开会议。拉美国家采取共同立场，向美国提出了一个系统的、量化的援助计划。该计划提出在今后10年或更长的时期内，拉美每年需要输入10亿美元的外资，私人资本最多承担3亿～3.5亿美元，其余的6.5亿～7亿美元要由公共资本承担，其中美国的援助最重要。(注：United Nations,International Co-operation in A Latin American Development Policy,E/CN.12/359,New York,1954,pp.105～106.)这个方案是争取进步联盟的雏形和渊源，其中的很多思想和主张后来被联盟吸收。但是当时美国拒绝了这一方案。四五十年代，杜鲁门政府和艾森豪威尔政府在对拉美的经济援助上实行了消极无为的政策，对拉美国家的援助要求置之不理。究其原因，是西半球在冷战初期比较稳定。虽然苏联试图在拉美扩大影响，但效果甚微，没有威胁到美国的主导地位。泛美体系没有出现危机，因此美国就不重视拉美的经济和社会发展问题。
1958年以后，美国政府改变了立场，开始逐步调整援助政策。这一调整经历了3个步骤，每一步都是对不断发展的泛美危机的反应。危机越深刻，政策的调整力度也越大。
50年代以来，拉美国家屡次要求美国采取积极态度，成立一个美洲金融机构，专门对拉美国家发放贷款。1954年的里约热内卢会议上拉美国家就该机构的资本构成、设址、组织机构等技术问题都作了详细的设计。而艾森豪威尔政府的基本论调是世界银行和进出口银行已足以向拉美提供发展所需的外部公共资金，没有必要建立专门的美洲金融机构：“关于拉美国家提议建立泛美机构来资助经济和社会发展的问题，美国认为参加拟议的这种机构将会重复和妨碍对拉美的发展贷款项目，因而是不适宜的。它(美国)相信通过利用既存的国际信贷工具，拉美国家可以取得比建立泛美机构更大的进步。制约进一步贷款的因素不是缺乏贷款机构，而是借贷国在能力范围之内缺乏合理的项目。”(注：Council on Foreign Relations,American Foreign Policy:Current Documents:1957,p.365,pp.408～409.)
1958年，艾森豪威尔改变了这一立场。8月12日，副国务卿迪龙在紧急召开的泛美经社理事会上宣布：“现在，国务卿授权我向你们通报，美国政府准备考虑建立一个美洲区域开发机构，它将得到所有成员国的支持。美国在完成与其他美洲共和国进行磋商等必要的准备步骤以后，将在美洲国家组织发起的、(各国都)相互便利的会议上讨论该机构的组建及其责任。”(注：Council on Foreign Relations,American Foreign Policy:Current Documents:1957,p.365,pp.408～409.)美国立场的改变为美洲开发银行的建立扫清了障碍。1959年1月8日，由各国代表组成的“谈判和起草美洲开发银行章程的特别委员会”开始工作。经过3个月的协商和谈判，该委员会于4月8日结束了新银行章程的起草工作，各国代表签订了协定。
艾森豪威尔政府是在一夜之间做出这个重大决定的。1958年8月11日晚上，艾森豪威尔总统、国务卿赫托、财政部长安德森等人在一起开会。艾森豪威尔表示两天后他将在联合国提议建立一个中东发展银行。安德森马上想到拉美人一直要求建立泛美金融机构，意识到要是美国拒绝具有“特殊关系”的拉美邻国的要求而支持遥远的中东建立地区开发银行，必将在拉美招致反美浪潮，使泛美关系出现危机。于是他提议尽快行动，在提议建立中东发展银行之前宣布美国支持建立美洲开发银行。艾森豪威尔当即表示同意。于是安德森马上给迪龙等人打电话，连夜准备声明。第二天，在美国的要求下，泛美经社理事会召开紧急会议，迪龙宣布了美国政府的决定。(注：T.Graydon Upton，“The Early Days of the IDB:A Personal Reminiscence”,in Scheman:The Alliance for Progress:A Retrospective,p.139;FRUS:1958～1960,Vol.V.Microfiche Supplements,Fiche3,84-370～84-373.)这一过程虽然简单，具有一定的突发性和偶然性，但却说明美国的目的是安抚拉美人，避免泛美关系出现严重危机。
事实上，由于美国长期漠视拉美的经济社会发展，当时的泛美关系已出现危机。危机突出地体现在3个月前的“尼克松事件”上。1958年4月27日～5月15日，尼克松前往阿根廷等8个拉美国家进行“亲善”访问，却出乎意料地遭遇了大规模的游行示威。到访各国群众都打出了鲜明的反美口号。在利马和加拉加斯还出现了暴力袭击，大批示威者在机场用棍棒、石子、烂水果、鸡蛋、垃圾砸打汽车，玻璃碎片打到了尼克松身上。还有人试图将尼克松乘坐的汽车掀翻。最后，尼克松不得不取消在加拉加斯的公开活动，匆匆返回华盛顿。这一事件向全世界表明，美国一直标榜的所谓西半球特殊关系出现了严重危机。时任美国驻阿根廷大使的贝奥兰克后来指出：“很显然，并不是一小撮激进分子和政治上的无知者在利马向尼克松示威；而是拉美人通过尼克松向美国示威。”(注：Willard L.Beaulac,A Diplomat Looks at Aid to Latin America,Carbondale:Southern Illinois University Press,1970.pp.7～8.)艾森豪威尔政府支持建立美洲开发银行，正是对这种泛美危机做出的反应。艾森豪威尔政府支持建立美洲开发银行，可以极大地安抚拉美人，缓解对美国的不满，修复泛美关系，化解业已出现的危机。正如列文森所说：“艾森豪威尔政府从其在泛美事务上的立场动摇，不是因为(拉美人的)呼吁或争论，而是因为尼克松副总统在1958年4～5月间前往拉美的亲善访问中遭遇的暴力。”(注：Jerome Levinson and Juan de Onis,The Alliance That Lost Its Way,Chicago,the Twenty Century Fund,Inc.,1970,p.44.)
设立社会进步信托基金
1960年7月11日，艾森豪威尔在罗德岛新港的新闻发布会上宣布，他将向国会申请一笔特别的公共资金，帮助拉美国家的下层民众改善生活状况，过上更好的生活。8月1日，迪龙向艾森豪威尔提交了一份备忘录，详细阐述了这一计划的有关情况。具体内容如下。1.至少需要6亿美元(其中1亿美元用于智利地震后的重建)。“要讲清楚的是，这笔钱不会在一个特定的财政年度支出，而是要在一段时期内使用，要有利用它的好机会出现。还要讲清楚的是，这仅仅是一个长远计划的首期，根据该计划的影响和受援国的表现，将来会要求另外的款项来满足经过论证的需要。”2.这笔资金主要用于社会项目，如拓荒、改善对土地的利用、修建住房、建设社区基本设施、发展职业教育。3.由美洲开发银行代为管理，以贷款或赠款的形式发放。4.为了减轻拉美国家的外债负担，这些贷款主要是软贷款，可以用当地货币而不是美元偿还。5.拉美国家期望看到美国专门为拉美建立援助资金的具体行动，所以美国国务院希望在波哥大会议之前国会能够通过有关的授权。(注：FRUS:1958～1960,Vol.V,Microfiche Supplements,Fiche 4,84-473～84-477.)根据这个备忘录，8月8日，艾森豪威尔向国会提出了申请。1个月后，国会在波哥大会议举行期间通过了授权法。这一计划被写进了《波哥大行动》计划中，命名为“社会进步信托基金”。
设立社会进步信托基金标志着美国从根本上调整了援助政策。首先，这是一个有实际内容的援助计划，美国不仅承诺了具体的援助金额、援助领域和项目，而且表示还有后续资金。正因为如此，《波哥大行动》不同于“21人委员会”(注：该委员会在“尼克松事件”以后成立，由美国和拉美各国的代表组成，任务是推动泛美经济合作。1958～1960年分别在华盛顿、布宜诺斯艾利斯和波哥大召开过3次会议。)前两次会议通过的文件。其次，建立美洲开发银行是拉美人早就提出来的明确要求，美国只是顺水推舟，满足了他们的夙愿；而设立社会进步信托基金是美国主动、自发地提出来的援助方案。美国决策层在一夜之间突然决定支持建立美洲开发银行，而设立该基金，决策层在半年时间内逐步酝酿，精心准备，有着明确的政策目标。所以，建立社会进步信托基金标志着艾森豪威尔政府从根本上改变了对拉美消极无为的经济援助政策，是争取进步联盟形成过程中具有转折意义的一步。
艾森豪威尔政府做出这种调整，是因为1959年泛美体系开始出现深刻的危机。这年元旦，卡斯特罗领导的古巴革命取得了胜利，推翻了美国长期支持的巴蒂斯塔独裁统治。这场革命是古巴国内社会矛盾激化的结果。巴蒂斯塔1952年通过军事政变上台以后，政治上实行独裁统治，解散议会，废除进步的1940年宪法，宣布进步政党非法，残酷杀害人民。经济上两极分化严重，富人过着美国百万富翁都难以企及的奢侈生活，而广大下层人民的状况却每况愈下。工人生活水平显著下降，失业和就业不足的人高达劳动力的60%。农村中土地兼并十分严重，8%的庄园占有全国3/4的耕地，而数以万计的无地农民沦为非法占地的“自耕农”。正是这种尖锐的矛盾导致了武装革命。
1959年5月，古巴新政权颁布了《土地改革法》，废除大庄园制，禁止外国人占有古巴土地。据此，古巴政府征收了美国人占有的土地16.2万卡(约合217万公顷)。美国国务院就此提出交涉，要求以现金赔偿美国人，并威胁将进行报复，削减食糖份额。古巴政府则表示目前没有足够的资金来支付赔偿，并宣布有权采取自己认为最恰当的措施来促进本国经济发展和社会进步。由此，双方关系开始紧张。美国在美洲国家组织第5次外长协商会议上竭力孤立古巴，并阻挠英国向古巴出售“驯鹰者”喷气式战斗机。古巴毫不妥协，继续推行国内改革。10月，古巴政府颁布《石油法》和《矿业法》，废除一切租让地，对美资采矿业一律课以重税。美国对古巴日益采取敌视政策，古巴进行针锋相对的斗争。美国的霸权利益遇到了有力的挑战，西半球出现了新的危机。
巴蒂斯塔统治时期的古巴是拉美地区的一个缩影，其他拉美国家同样由于两极分化严重而存在尖锐的社会矛盾。古巴新政府在经济社会领域实行了一系列改革，大大改善了下层人民的生活状况和社会地位，促进了社会公正。革命政权不仅在古巴国内赢得了人民的拥护，而且在其他拉美国家人民的心中激起了强烈的共鸣。艾森豪威尔不得不承认：“有一点我们是知道的：菲德尔·卡斯特罗在许多拉美国家的群众心目中是一个英雄。他们把他看作被践踏的人们的先锋，看作在一多半拉美国家掌握着财富和政府的特权者的敌人。”(注：艾森豪威尔著：《艾森豪威尔回忆录：白宫岁月(下)：缔造和平》，北京，三联书店，1977，第592～593页。)拉美各国人民受到古巴革命的鼓舞，希望在自己的国家也进行这样一场深刻的、彻底的变革，重组社会结构，对社会财富进行公正的分配。拉美地区开始出现动荡的局势，一股革命的浪潮正在涌来。在6月30日的第449次国家安全委员会会议上，赫托指出了拉美面临的严峻形势：多年以来，富人的财富和权力持续增长，而人民的生活水平没有提高。各国普遍存在着贫富悬殊，特别是土地是该地区的严重问题。所以，卡斯特罗革命在南美洲的影响非常显著，一股社会动荡的浪潮正在蔓延。(注：Declassified Documents Reference System,London,Gale Groups,Fiche#:1991-194.)
到1960年春夏，泛美关系已经出现了严重的危机。在艾森豪威尔政府看来，古巴已经完全成为威胁美国利益的敌人。而局势动荡的其他拉美国家，随时都有可能爆发古巴式的革命，出现更多的卡斯特罗。正是在这种情况下，艾森豪威尔政府从根本上调整了对拉美的经济援助政策，设立了社会进步信托基金。这种调整旨在缓和拉美国家内部的社会矛盾，防止古巴革命产生“多米诺骨牌效应”，避免西半球出现更多与美国敌对的激进政权。正如负责政策规划的助理国务卿史密斯在7月6日给迪龙的一份备忘录中所说，经济援助“将在拉美大大遏制卡斯特罗主义的号召，并且抵消美国反对卡斯特罗的行动的负面影响。”(注：FRUS:1958～1960,Vol.V,Microfiche Supplements,Fiche 4,84-450～84-456.)
争取进步联盟计划出台
1960年是美国总统选举年。拉美地区的危机不仅迫使行将离任的艾森豪威尔政府调整了政策，而且也成为总统竞选人无法回避的焦点问题。在酝酿社会进步信托基金的过程中，迪龙为了得到两党的一致支持，找到了刚刚被民主党提名为总统候选人的肯尼迪。肯尼迪表示支持这个计划，但是希望能推迟到大选以后。这样，如果肯尼迪当选，他就能把这个计划纳入自己更宏大的援助计划中。经过协商，双方达成妥协：肯尼迪承诺努力促成国会同意这一方案，在8月通过授权法，艾森豪威尔政府则同意真正的拨款推迟到1961年新总统就职以后。(注：C.Douglas Dillon，“The Prelude”,in Scheman:the Alliance for Progress:A Retrospective,pp.65～66.)
波哥大会议结束1个月后，肯尼迪在佛罗里达州坦帕县公布了一个演讲稿，提出了自己的援助计划。他首次使用“争取进步联盟”一词，表示如果当选，将对拉美采取全新的援助政策。“我们的新政策可以用一个西班牙语短语‘alianza para progreso’——争取进步联盟来最好地概括。这是在自由和经济发展上有着共同利益的国家之间的联盟，通过共同努力，开发整个半球的资源，加强民主力量，扩大美洲所有人民的就业和教育机会。”(注：Kennedy Library,Pre-Presidential Papers,Box 913.)入主白宫不到两个月，肯尼迪就在白宫东厅对拉美国家外交使团发表演讲，正式启动了联盟计划。他具体提出了作为争取进步联盟的10点初步内容。主要包括：该计划将持续10年，美国将在拉美国家自己努力的前提下提供“足够的”资金，拉美国家要制定自己的发展计划，支持拉美一体化，稳定出口商品的市场价格，实施粮食用于和平计划，扩大文化交流，等等。8月，美国和拉美国家的财政部长或经济部长在乌拉圭的埃斯特角举行特别会议，通过了《告美洲人民书》和《埃斯特角宪章》，对争取进步联盟的具体内容作了详细的阐述，开始实施这一前所未有的经济援助计划。
争取进步联盟是一个内容更全面、有着具体目标的援助计划。该计划的目标是拉美国家在10年之内人均国民收入的增长率要达到2.5%，同时“通过更平等的国民收入分配，使经济的进步惠及经济和社会群体的所有公民，较快提高更贫穷人口的收入和生活水平”。为此，美国政府承诺提供大量公共资金。在埃斯特角会议开幕式上，美国代表团团长、此时已任肯尼迪政府财政部长的迪龙宣布，美国将在联盟计划的第1年(即1962年3月之前)提供10亿美元。《埃斯特角宪章》第4章“支持国家发展计划的外部援助”规定：“美国将援助那些发展计划中制定了自助措施、经济社会政策和计划与本宪章的目标和原则相一致的参加国。作为这类国家内部努力的补充，美国将与来自其他外部渠道的预期援助一道分配资金，这些资金在范围和规模上将足以实现本宪章设想的目标。”(注：Pan American Union,Alliance for Progress:Official Documents Emanating from the Special Meeting of the Inter-American Economic and Social Council at the Ministerial Level,OEA/Ser.H/XII.1,Rev.2,p.12.)无论是先期提供的10亿美元，还是后续的“足够”援款，美国所做的承诺都是前所未有的。这正是《埃斯特角宪章》和争取进步联盟计划最重要的内容。
米尔顿在谈到建立争取进步联盟的根源时认为：“我们应当记住，联盟的演进在很大程度上与卡斯特罗共产主义无关，即使没有共产党的威胁，这个计划也势在必行，它与我们根深蒂固的宗教和民主信条相吻合，我们持久的目标是积极的而不是消极的。”(注：Milton Eisenhower，“The Alliance for Progress:Historical Roots”,in John C.Dreier,eds.,The Alliance for Progress:Problems and Perspectives,Baltimore:the Johns Hopkins Press,1962,p.23.)然而，事实恰恰相反。肯尼迪政府推出争取进步联盟计划，从根本上说是对西半球出现的冷战形势的反应。古巴革命后美古关系的恶化为苏联发展与古巴的关系提供了契机。1960年2月，苏联部长会议第一副主席米高扬访问古巴，双方签订贸易协定，苏联保证在1960年购买古巴食糖425 000吨，此后4年每年购买古巴糖100万吨。苏联每年向古巴提供600万吨石油(约占古巴总需求量的1/3到1/2)，到岸价格比委内瑞拉石油价格低33%。苏联还答应提供1亿美元的贷款，以帮助古巴实现工业化。此后不久，双方正式恢复巴蒂斯塔时期中断的外交关系。另外，苏联公开表示要以自身的军事力量来保护古巴，使之免遭美国的干涉。7月9日，赫鲁晓夫在莫斯科发表讲话：“在必要时，苏联的炮手可以用自己的火箭火力支持古巴人民，如果五角大楼的侵略势力胆敢对古巴发动干涉的话。”几天以后，赫鲁晓夫又在一次记者招待会上对门罗主义发出了挑战：“我们认为，门罗主义已经过时了，已经寿终正寝了。这个主义的遗体最好是埋葬掉，以免它腐烂而毒化空气。”(注：洪育沂、徐世澄：《拉美国际关系史纲》，第239～240页，北京，外语教学与研究出版社，1996。)
面对这种形势，美国新的决策层认为，冷战前线已经从亚洲和欧洲延伸到了拉美，共产主义已经来到了美国在冷战中的大后方，威胁到了美国在这一地区的传统利益和在全球冷战格局中的战略利益。肯尼迪称西半球的独立受到了海外势力的威胁：“在古巴，共产党已经获得了一个卫星国，建立了一个渗透和颠覆所有拉美国家的基地。”在其他国家，“精力旺盛、竭力鼓噪的共产党人正在利用国内的穷困和动荡，怂恿对美国日益增长的不满，设法把共产党的统治施加到这些国家。”(注：Kennedy Library,Pre-Presidential Papers,Box 913.)大选获胜以后，肯尼迪马上组织了“关于当前拉美问题的工作小组”，筹划新政府的政策。该小组在1月4日向肯尼迪提交了报告，指出美国在西半球面临的主要形势是：“莫斯科和北京看起来已经达成一致，把通过革命夺取拉美的一部分作为‘冷战’的早期目标，这种‘冷战’目前在加勒比地区还很活跃。”“在美国看来，目前拉美的共产党挑战与富兰克林·罗斯福时代的纳粹法西斯威胁很相似，而且较之更为危险，需要更大胆、更富想象力的回应。”(注：FRUS：1961～1963,Vol.XII,pp.9～10.)
争取进步联盟正是这种“更大胆、更富想象力的回应”。肯尼迪及其智囊团普遍认为，冷战来到西半球的根本原因是拉美的经济和社会问题。不发达的经济、贫富悬殊的社会状况是动荡的根源，为共产主义的扩张和苏联的渗透创造了条件。所以，美国必须提供大量的经济援助，帮助拉美国家发展经济，改善社会状况。这样才能避免拉美国家爆发革命“使拉美不可避免的、必要的社会变革脱离海外的共产党国家、防止被其利用。”(注：FRUS：1961～1963,Vol.XII,pp.9～10.)可见，争取进步联盟的出台，主要是政治驱动的，是为了应对西半球出现的冷战局面。
结论
对外经济援助是第二次世界大战以后美国外交政策中的新内容，是冷战的共生物。1947年出台的杜鲁门主义，不但规定了美国冷战外交的总模式，而且奠定了经济援助政策的基石。在冷战时期，美国的经济援助具有鲜明的政治和战略特征，援助的重点主要是战略意义重要、处于冷战前线的地区和国家。大规模的紧急经济援助计划多数是用来化解所谓共产主义扩张带来的危机。40年代后期对希腊、土耳其的紧急援助和“马歇尔计划”，50年代对台湾和韩国的援助，70年代对非洲和中东的援助，都是这种情况。在拉美，美国的援助同样表现出这一特征。当拉美形势比较稳定，美国的霸权地位比较巩固时，美国的援助很少。但是，如果西半球局势动荡，泛美体系出现危机，美国就会重视拉美的经济社会问题。当危机不太严重时，美国只是做出一些局部调整，如在“尼克松事件”以后同意建立美洲开发银行。一旦出现深刻的全面危机，出现了所谓苏联和共产主义的威胁，泛美危机演变为具有全球冷战意义的危机，美国就会从根本上调整对拉美的援助政策，提供大量的资金。争取进步联盟计划正是在这样一种情况下出台的。就本质而言，该援助计划是反对共产主义的冷战工具。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年06期
【原文出处】《拉丁美洲研究》(京)2003年02期第40～44页
【作者简介】作者系天津南开大学拉丁美洲研究中心博士研究生。
成立美洲开发银行
由美国长期、大规模地向拉美提供经济援助的设想并不是美国的“原创”。第二次世界大战以后，拉美国家一直要求美国增加经济援助，实施一项类似“马歇尔计划”的援助方案。1954年，泛美经社理事会在里约热内卢召开会议。拉美国家采取共同立场，向美国提出了一个系统的、量化的援助计划。该计划提出在今后10年或更长的时期内，拉美每年需要输入10亿美元的外资，私人资本最多承担3亿～3.5亿美元，其余的6.5亿～7亿美元要由公共资本承担，其中美国的援助最重要。(注：United Nations,International Co-operation in A Latin American Development Policy,E/CN.12/359,New York,1954,pp.105～106.)这个方案是争取进步联盟的雏形和渊源，其中的很多思想和主张后来被联盟吸收。但是当时美国拒绝了这一方案。四五十年代，杜鲁门政府和艾森豪威尔政府在对拉美的经济援助上实行了消极无为的政策，对拉美国家的援助要求置之不理。究其原因，是西半球在冷战初期比较稳定。虽然苏联试图在拉美扩大影响，但效果甚微，没有威胁到美国的主导地位。泛美体系没有出现危机，因此美国就不重视拉美的经济和社会发展问题。
1958年以后，美国政府改变了立场，开始逐步调整援助政策。这一调整经历了3个步骤，每一步都是对不断发展的泛美危机的反应。危机越深刻，政策的调整力度也越大。
50年代以来，拉美国家屡次要求美国采取积极态度，成立一个美洲金融机构，专门对拉美国家发放贷款。1954年的里约热内卢会议上拉美国家就该机构的资本构成、设址、组织机构等技术问题都作了详细的设计。而艾森豪威尔政府的基本论调是世界银行和进出口银行已足以向拉美提供发展所需的外部公共资金，没有必要建立专门的美洲金融机构：“关于拉美国家提议建立泛美机构来资助经济和社会发展的问题，美国认为参加拟议的这种机构将会重复和妨碍对拉美的发展贷款项目，因而是不适宜的。它(美国)相信通过利用既存的国际信贷工具，拉美国家可以取得比建立泛美机构更大的进步。制约进一步贷款的因素不是缺乏贷款机构，而是借贷国在能力范围之内缺乏合理的项目。”(注：Council on Foreign Relations,American Foreign Policy:Current Documents:1957,p.365,pp.408～409.)
1958年，艾森豪威尔改变了这一立场。8月12日，副国务卿迪龙在紧急召开的泛美经社理事会上宣布：“现在，国务卿授权我向你们通报，美国政府准备考虑建立一个美洲区域开发机构，它将得到所有成员国的支持。美国在完成与其他美洲共和国进行磋商等必要的准备步骤以后，将在美洲国家组织发起的、(各国都)相互便利的会议上讨论该机构的组建及其责任。”(注：Council on Foreign Relations,American Foreign Policy:Current Documents:1957,p.365,pp.408～409.)美国立场的改变为美洲开发银行的建立扫清了障碍。1959年1月8日，由各国代表组成的“谈判和起草美洲开发银行章程的特别委员会”开始工作。经过3个月的协商和谈判，该委员会于4月8日结束了新银行章程的起草工作，各国代表签订了协定。
艾森豪威尔政府是在一夜之间做出这个重大决定的。1958年8月11日晚上，艾森豪威尔总统、国务卿赫托、财政部长安德森等人在一起开会。艾森豪威尔表示两天后他将在联合国提议建立一个中东发展银行。安德森马上想到拉美人一直要求建立泛美金融机构，意识到要是美国拒绝具有“特殊关系”的拉美邻国的要求而支持遥远的中东建立地区开发银行，必将在拉美招致反美浪潮，使泛美关系出现危机。于是他提议尽快行动，在提议建立中东发展银行之前宣布美国支持建立美洲开发银行。艾森豪威尔当即表示同意。于是安德森马上给迪龙等人打电话，连夜准备声明。第二天，在美国的要求下，泛美经社理事会召开紧急会议，迪龙宣布了美国政府的决定。(注：T.Graydon Upton，“The Early Days of the IDB:A Personal Reminiscence”,in Scheman:The Alliance for Progress:A Retrospective,p.139;FRUS:1958～1960,Vol.V.Microfiche Supplements,Fiche3,84-370～84-373.)这一过程虽然简单，具有一定的突发性和偶然性，但却说明美国的目的是安抚拉美人，避免泛美关系出现严重危机。
事实上，由于美国长期漠视拉美的经济社会发展，当时的泛美关系已出现危机。危机突出地体现在3个月前的“尼克松事件”上。1958年4月27日～5月15日，尼克松前往阿根廷等8个拉美国家进行“亲善”访问，却出乎意料地遭遇了大规模的游行示威。到访各国群众都打出了鲜明的反美口号。在利马和加拉加斯还出现了暴力袭击，大批示威者在机场用棍棒、石子、烂水果、鸡蛋、垃圾砸打汽车，玻璃碎片打到了尼克松身上。还有人试图将尼克松乘坐的汽车掀翻。最后，尼克松不得不取消在加拉加斯的公开活动，匆匆返回华盛顿。这一事件向全世界表明，美国一直标榜的所谓西半球特殊关系出现了严重危机。时任美国驻阿根廷大使的贝奥兰克后来指出：“很显然，并不是一小撮激进分子和政治上的无知者在利马向尼克松示威；而是拉美人通过尼克松向美国示威。”(注：Willard L.Beaulac,A Diplomat Looks at Aid to Latin America,Carbondale:Southern Illinois University Press,1970.pp.7～8.)艾森豪威尔政府支持建立美洲开发银行，正是对这种泛美危机做出的反应。艾森豪威尔政府支持建立美洲开发银行，可以极大地安抚拉美人，缓解对美国的不满，修复泛美关系，化解业已出现的危机。正如列文森所说：“艾森豪威尔政府从其在泛美事务上的立场动摇，不是因为(拉美人的)呼吁或争论，而是因为尼克松副总统在1958年4～5月间前往拉美的亲善访问中遭遇的暴力。”(注：Jerome Levinson and Juan de Onis,The Alliance That Lost Its Way,Chicago,the Twenty Century Fund,Inc.,1970,p.44.)
设立社会进步信托基金
1960年7月11日，艾森豪威尔在罗德岛新港的新闻发布会上宣布，他将向国会申请一笔特别的公共资金，帮助拉美国家的下层民众改善生活状况，过上更好的生活。8月1日，迪龙向艾森豪威尔提交了一份备忘录，详细阐述了这一计划的有关情况。具体内容如下。1.至少需要6亿美元(其中1亿美元用于智利地震后的重建)。“要讲清楚的是，这笔钱不会在一个特定的财政年度支出，而是要在一段时期内使用，要有利用它的好机会出现。还要讲清楚的是，这仅仅是一个长远计划的首期，根据该计划的影响和受援国的表现，将来会要求另外的款项来满足经过论证的需要。”2.这笔资金主要用于社会项目，如拓荒、改善对土地的利用、修建住房、建设社区基本设施、发展职业教育。3.由美洲开发银行代为管理，以贷款或赠款的形式发放。4.为了减轻拉美国家的外债负担，这些贷款主要是软贷款，可以用当地货币而不是美元偿还。5.拉美国家期望看到美国专门为拉美建立援助资金的具体行动，所以美国国务院希望在波哥大会议之前国会能够通过有关的授权。(注：FRUS:1958～1960,Vol.V,Microfiche Supplements,Fiche 4,84-473～84-477.)根据这个备忘录，8月8日，艾森豪威尔向国会提出了申请。1个月后，国会在波哥大会议举行期间通过了授权法。这一计划被写进了《波哥大行动》计划中，命名为“社会进步信托基金”。
设立社会进步信托基金标志着美国从根本上调整了援助政策。首先，这是一个有实际内容的援助计划，美国不仅承诺了具体的援助金额、援助领域和项目，而且表示还有后续资金。正因为如此，《波哥大行动》不同于“21人委员会”(注：该委员会在“尼克松事件”以后成立，由美国和拉美各国的代表组成，任务是推动泛美经济合作。1958～1960年分别在华盛顿、布宜诺斯艾利斯和波哥大召开过3次会议。)前两次会议通过的文件。其次，建立美洲开发银行是拉美人早就提出来的明确要求，美国只是顺水推舟，满足了他们的夙愿；而设立社会进步信托基金是美国主动、自发地提出来的援助方案。美国决策层在一夜之间突然决定支持建立美洲开发银行，而设立该基金，决策层在半年时间内逐步酝酿，精心准备，有着明确的政策目标。所以，建立社会进步信托基金标志着艾森豪威尔政府从根本上改变了对拉美消极无为的经济援助政策，是争取进步联盟形成过程中具有转折意义的一步。
艾森豪威尔政府做出这种调整，是因为1959年泛美体系开始出现深刻的危机。这年元旦，卡斯特罗领导的古巴革命取得了胜利，推翻了美国长期支持的巴蒂斯塔独裁统治。这场革命是古巴国内社会矛盾激化的结果。巴蒂斯塔1952年通过军事政变上台以后，政治上实行独裁统治，解散议会，废除进步的1940年宪法，宣布进步政党非法，残酷杀害人民。经济上两极分化严重，富人过着美国百万富翁都难以企及的奢侈生活，而广大下层人民的状况却每况愈下。工人生活水平显著下降，失业和就业不足的人高达劳动力的60%。农村中土地兼并十分严重，8%的庄园占有全国3/4的耕地，而数以万计的无地农民沦为非法占地的“自耕农”。正是这种尖锐的矛盾导致了武装革命。
1959年5月，古巴新政权颁布了《土地改革法》，废除大庄园制，禁止外国人占有古巴土地。据此，古巴政府征收了美国人占有的土地16.2万卡(约合217万公顷)。美国国务院就此提出交涉，要求以现金赔偿美国人，并威胁将进行报复，削减食糖份额。古巴政府则表示目前没有足够的资金来支付赔偿，并宣布有权采取自己认为最恰当的措施来促进本国经济发展和社会进步。由此，双方关系开始紧张。美国在美洲国家组织第5次外长协商会议上竭力孤立古巴，并阻挠英国向古巴出售“驯鹰者”喷气式战斗机。古巴毫不妥协，继续推行国内改革。10月，古巴政府颁布《石油法》和《矿业法》，废除一切租让地，对美资采矿业一律课以重税。美国对古巴日益采取敌视政策，古巴进行针锋相对的斗争。美国的霸权利益遇到了有力的挑战，西半球出现了新的危机。
巴蒂斯塔统治时期的古巴是拉美地区的一个缩影，其他拉美国家同样由于两极分化严重而存在尖锐的社会矛盾。古巴新政府在经济社会领域实行了一系列改革，大大改善了下层人民的生活状况和社会地位，促进了社会公正。革命政权不仅在古巴国内赢得了人民的拥护，而且在其他拉美国家人民的心中激起了强烈的共鸣。艾森豪威尔不得不承认：“有一点我们是知道的：菲德尔·卡斯特罗在许多拉美国家的群众心目中是一个英雄。他们把他看作被践踏的人们的先锋，看作在一多半拉美国家掌握着财富和政府的特权者的敌人。”(注：艾森豪威尔著：《艾森豪威尔回忆录：白宫岁月(下)：缔造和平》，北京，三联书店，1977，第592～593页。)拉美各国人民受到古巴革命的鼓舞，希望在自己的国家也进行这样一场深刻的、彻底的变革，重组社会结构，对社会财富进行公正的分配。拉美地区开始出现动荡的局势，一股革命的浪潮正在涌来。在6月30日的第449次国家安全委员会会议上，赫托指出了拉美面临的严峻形势：多年以来，富人的财富和权力持续增长，而人民的生活水平没有提高。各国普遍存在着贫富悬殊，特别是土地是该地区的严重问题。所以，卡斯特罗革命在南美洲的影响非常显著，一股社会动荡的浪潮正在蔓延。(注：Declassified Documents Reference System,London,Gale Groups,Fiche#:1991-194.)
到1960年春夏，泛美关系已经出现了严重的危机。在艾森豪威尔政府看来，古巴已经完全成为威胁美国利益的敌人。而局势动荡的其他拉美国家，随时都有可能爆发古巴式的革命，出现更多的卡斯特罗。正是在这种情况下，艾森豪威尔政府从根本上调整了对拉美的经济援助政策，设立了社会进步信托基金。这种调整旨在缓和拉美国家内部的社会矛盾，防止古巴革命产生“多米诺骨牌效应”，避免西半球出现更多与美国敌对的激进政权。正如负责政策规划的助理国务卿史密斯在7月6日给迪龙的一份备忘录中所说，经济援助“将在拉美大大遏制卡斯特罗主义的号召，并且抵消美国反对卡斯特罗的行动的负面影响。”(注：FRUS:1958～1960,Vol.V,Microfiche Supplements,Fiche 4,84-450～84-456.)
争取进步联盟计划出台
1960年是美国总统选举年。拉美地区的危机不仅迫使行将离任的艾森豪威尔政府调整了政策，而且也成为总统竞选人无法回避的焦点问题。在酝酿社会进步信托基金的过程中，迪龙为了得到两党的一致支持，找到了刚刚被民主党提名为总统候选人的肯尼迪。肯尼迪表示支持这个计划，但是希望能推迟到大选以后。这样，如果肯尼迪当选，他就能把这个计划纳入自己更宏大的援助计划中。经过协商，双方达成妥协：肯尼迪承诺努力促成国会同意这一方案，在8月通过授权法，艾森豪威尔政府则同意真正的拨款推迟到1961年新总统就职以后。(注：C.Douglas Dillon，“The Prelude”,in Scheman:the Alliance for Progress:A Retrospective,pp.65～66.)
波哥大会议结束1个月后，肯尼迪在佛罗里达州坦帕县公布了一个演讲稿，提出了自己的援助计划。他首次使用“争取进步联盟”一词，表示如果当选，将对拉美采取全新的援助政策。“我们的新政策可以用一个西班牙语短语‘alianza para progreso’——争取进步联盟来最好地概括。这是在自由和经济发展上有着共同利益的国家之间的联盟，通过共同努力，开发整个半球的资源，加强民主力量，扩大美洲所有人民的就业和教育机会。”(注：Kennedy Library,Pre-Presidential Papers,Box 913.)入主白宫不到两个月，肯尼迪就在白宫东厅对拉美国家外交使团发表演讲，正式启动了联盟计划。他具体提出了作为争取进步联盟的10点初步内容。主要包括：该计划将持续10年，美国将在拉美国家自己努力的前提下提供“足够的”资金，拉美国家要制定自己的发展计划，支持拉美一体化，稳定出口商品的市场价格，实施粮食用于和平计划，扩大文化交流，等等。8月，美国和拉美国家的财政部长或经济部长在乌拉圭的埃斯特角举行特别会议，通过了《告美洲人民书》和《埃斯特角宪章》，对争取进步联盟的具体内容作了详细的阐述，开始实施这一前所未有的经济援助计划。
争取进步联盟是一个内容更全面、有着具体目标的援助计划。该计划的目标是拉美国家在10年之内人均国民收入的增长率要达到2.5%，同时“通过更平等的国民收入分配，使经济的进步惠及经济和社会群体的所有公民，较快提高更贫穷人口的收入和生活水平”。为此，美国政府承诺提供大量公共资金。在埃斯特角会议开幕式上，美国代表团团长、此时已任肯尼迪政府财政部长的迪龙宣布，美国将在联盟计划的第1年(即1962年3月之前)提供10亿美元。《埃斯特角宪章》第4章“支持国家发展计划的外部援助”规定：“美国将援助那些发展计划中制定了自助措施、经济社会政策和计划与本宪章的目标和原则相一致的参加国。作为这类国家内部努力的补充，美国将与来自其他外部渠道的预期援助一道分配资金，这些资金在范围和规模上将足以实现本宪章设想的目标。”(注：Pan American Union,Alliance for Progress:Official Documents Emanating from the Special Meeting of the Inter-American Economic and Social Council at the Ministerial Level,OEA/Ser.H/XII.1,Rev.2,p.12.)无论是先期提供的10亿美元，还是后续的“足够”援款，美国所做的承诺都是前所未有的。这正是《埃斯特角宪章》和争取进步联盟计划最重要的内容。
米尔顿在谈到建立争取进步联盟的根源时认为：“我们应当记住，联盟的演进在很大程度上与卡斯特罗共产主义无关，即使没有共产党的威胁，这个计划也势在必行，它与我们根深蒂固的宗教和民主信条相吻合，我们持久的目标是积极的而不是消极的。”(注：Milton Eisenhower，“The Alliance for Progress:Historical Roots”,in John C.Dreier,eds.,The Alliance for Progress:Problems and Perspectives,Baltimore:the Johns Hopkins Press,1962,p.23.)然而，事实恰恰相反。肯尼迪政府推出争取进步联盟计划，从根本上说是对西半球出现的冷战形势的反应。古巴革命后美古关系的恶化为苏联发展与古巴的关系提供了契机。1960年2月，苏联部长会议第一副主席米高扬访问古巴，双方签订贸易协定，苏联保证在1960年购买古巴食糖425 000吨，此后4年每年购买古巴糖100万吨。苏联每年向古巴提供600万吨石油(约占古巴总需求量的1/3到1/2)，到岸价格比委内瑞拉石油价格低33%。苏联还答应提供1亿美元的贷款，以帮助古巴实现工业化。此后不久，双方正式恢复巴蒂斯塔时期中断的外交关系。另外，苏联公开表示要以自身的军事力量来保护古巴，使之免遭美国的干涉。7月9日，赫鲁晓夫在莫斯科发表讲话：“在必要时，苏联的炮手可以用自己的火箭火力支持古巴人民，如果五角大楼的侵略势力胆敢对古巴发动干涉的话。”几天以后，赫鲁晓夫又在一次记者招待会上对门罗主义发出了挑战：“我们认为，门罗主义已经过时了，已经寿终正寝了。这个主义的遗体最好是埋葬掉，以免它腐烂而毒化空气。”(注：洪育沂、徐世澄：《拉美国际关系史纲》，第239～240页，北京，外语教学与研究出版社，1996。)
面对这种形势，美国新的决策层认为，冷战前线已经从亚洲和欧洲延伸到了拉美，共产主义已经来到了美国在冷战中的大后方，威胁到了美国在这一地区的传统利益和在全球冷战格局中的战略利益。肯尼迪称西半球的独立受到了海外势力的威胁：“在古巴，共产党已经获得了一个卫星国，建立了一个渗透和颠覆所有拉美国家的基地。”在其他国家，“精力旺盛、竭力鼓噪的共产党人正在利用国内的穷困和动荡，怂恿对美国日益增长的不满，设法把共产党的统治施加到这些国家。”(注：Kennedy Library,Pre-Presidential Papers,Box 913.)大选获胜以后，肯尼迪马上组织了“关于当前拉美问题的工作小组”，筹划新政府的政策。该小组在1月4日向肯尼迪提交了报告，指出美国在西半球面临的主要形势是：“莫斯科和北京看起来已经达成一致，把通过革命夺取拉美的一部分作为‘冷战’的早期目标，这种‘冷战’目前在加勒比地区还很活跃。”“在美国看来，目前拉美的共产党挑战与富兰克林·罗斯福时代的纳粹法西斯威胁很相似，而且较之更为危险，需要更大胆、更富想象力的回应。”(注：FRUS：1961～1963,Vol.XII,pp.9～10.)
争取进步联盟正是这种“更大胆、更富想象力的回应”。肯尼迪及其智囊团普遍认为，冷战来到西半球的根本原因是拉美的经济和社会问题。不发达的经济、贫富悬殊的社会状况是动荡的根源，为共产主义的扩张和苏联的渗透创造了条件。所以，美国必须提供大量的经济援助，帮助拉美国家发展经济，改善社会状况。这样才能避免拉美国家爆发革命“使拉美不可避免的、必要的社会变革脱离海外的共产党国家、防止被其利用。”(注：FRUS：1961～1963,Vol.XII,pp.9～10.)可见，争取进步联盟的出台，主要是政治驱动的，是为了应对西半球出现的冷战局面。
结论
对外经济援助是第二次世界大战以后美国外交政策中的新内容，是冷战的共生物。1947年出台的杜鲁门主义，不但规定了美国冷战外交的总模式，而且奠定了经济援助政策的基石。在冷战时期，美国的经济援助具有鲜明的政治和战略特征，援助的重点主要是战略意义重要、处于冷战前线的地区和国家。大规模的紧急经济援助计划多数是用来化解所谓共产主义扩张带来的危机。40年代后期对希腊、土耳其的紧急援助和“马歇尔计划”，50年代对台湾和韩国的援助，70年代对非洲和中东的援助，都是这种情况。在拉美，美国的援助同样表现出这一特征。当拉美形势比较稳定，美国的霸权地位比较巩固时，美国的援助很少。但是，如果西半球局势动荡，泛美体系出现危机，美国就会重视拉美的经济社会问题。当危机不太严重时，美国只是做出一些局部调整，如在“尼克松事件”以后同意建立美洲开发银行。一旦出现深刻的全面危机，出现了所谓苏联和共产主义的威胁，泛美危机演变为具有全球冷战意义的危机，美国就会从根本上调整对拉美的援助政策，提供大量的资金。争取进步联盟计划正是在这样一种情况下出台的。就本质而言，该援助计划是反对共产主义的冷战工具。^