| 明清史 |
从艾森豪威尔到卡特：美国文官“高级行政职位”的建立
石庆环/高岳
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年02期
【原文出处】《求是学刊》(哈尔滨)2002年06期第125～131页
【英文标题】From Eisenhower to Carter:The Establishment of“Senior Executive Service” in the American Civil Service
SHI Qing-huan/GAO Yue
Department of History,Northeart Normal University,Changchun,Jilin 130024,Ch ina
【作者简介】东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
石庆环(1958-)，女，吉林双辽人，东北师范大学历史系副教授，博士研究生，从事美 国史及西方文官制度研究。/高岳(1977-)，女，吉林长春人，东北师范大学历史系硕士 研究生。
【关 键 词】文官高级行政职位/联邦行政职位/文官制度Senior Executive Service/fedeval ex ecutive service/civil service institution
中图分类号：K712.54 文献标识码：A 文章编号：1000-7504(2002)06-0125-07
人们一般认为，美国文官“高级行政职位”(Senior Executive Service，简称SES)， 作为当时文官制度改革的一项重要内容，出现在卡特总统任内的文官制度改革中。实际 上，卡特总统建立的“高级行政职位”(SES)，是在艾森豪威尔总统时期建议建立的“ 高级文官职位”(Senior Civil Service，简称SCS)与尼克松总统时期提出设立的“联 邦行政职位”(Federal Executive Service简称FES)的基础上形成的。本文试图完成的 工作是，从艾森豪威尔、尼克松和卡特三位总统对美国高级文官制度改革的论述与分析 中，逐步勾勒出美国文官“高级行政职位”从设想到建立的过程。
一、艾森豪威尔：“高级文官职位”
1953年1月，共和党人德怀特·艾森豪威尔就任美国第34届总统，结束了民主党人独占 美国联邦政府20年的历史。然而，尽管此时共和党人已经控制了国会的多数议席，艾森 豪威尔仍然“急于铲除杜鲁门民主党人在政府中的影响”[1](P140-160)。因为1952年 杜鲁门卸任以前，曾把一大批民主党人的非职业文官纳入职业文官行列。结果，到艾森 豪威尔时期，联邦政府中95%的职位是在功绩制管理下，而留给新政府直接可用的职位 仅有10000左右[2](P101-121)。更为严重的是，到1953年，只有不到7%的联邦文官以前 曾在共和党总统任内供过职[3](P444)。正如艾森豪威尔对他的一位助手所说的那样： “几乎没有例外，这些职业文官得到他们的高级职位，恰恰是在民主党人统治的20年中 ，通过献身他们的社会改革主义与官僚政治的实践得以实现的。”[4](P42-43)上述情 况不仅“使1953年的联邦总统的行政交接对职业文官产生了重要的影响”[2](P101-121 )，同时也使艾森豪威尔在就职后很快把改组联邦行政机构特别是改革高级文官制度提 上议程。
1953年3月31日，艾森豪威尔发布第10440号行政命令，宣布建立一种新的、不受文官 制度保护的职务类别，即“政策决策类”或“机要类”(Schedule C)[5](P91)。然而， 艾森豪威尔的行动不仅引起了相当大的争论，而且也受到了政府内外各界人士的猛烈抨 击。这一职位类别没有存在多久，即被废除。
1953年7月，艾森豪威尔又倡议成立由两党组成的负责联邦人事管理特别是文官事务的 机构——第二胡佛委员会。1955年，经过两年多的调查与研究，由第二胡佛委员会授权 的一个特别工作组提出关于人事与文官问题的报告，即特别工作组报告。该报告是美国 自文官制度建立以来第一份集中讨论与处理政治官员和职业文官问题以及他们之间的关 系的报告。报告认为：“传统上，美国文官制度过于强调职位，而不是强调人。由于职 位分类、职级、职等与工资划分的限制，使文官调动起来非常困难。”[6](P39)报告也 对美国传统的文官制度进行了抨击：“在联邦人事制度中，在任何层次上，特别是在高 级文官职位上，不存在刺激文官流动与承认竞争或提供管理人才的积极因素。”[6](P3 9)为了改变这种状况，第二胡佛委员会建议：建立“高级文官职位”。高级文官职位“ 应该由一个职业行政集团组成，从高级文官中认真筛选后产生。一般来说，被挑选的候 选人至少要有在联邦政府工作5年以上的经历。作为个人，每一各高级文官职位都应该 有他或她自己的个人身份、等级与工资属性。只有这样，才能吸引大批有才华的人进入 文官行列，使文官的流动变成经常性的工作，也才能使政府的行政工作充满活力与生气 。”他们同时认为，“SCS的建立，也有利于总统对行政工作的领导与监督。”[7](P49 -51)
第二胡佛委员会关于建立SCS的报告在国会中反应冷漠[8]。尽管有一部分众议员特别 是包括几名第二胡佛委员会的成员极力推崇SCS，但是，多数议员反对建立SCS。因此， 1957年6月27日，胡佛委员会关于建立SCS的议案，最终还是“‘死’在了国会众议院邮 政与文官事务委员会中。”[9]此外，官僚们对建立SCS特别是对艾森豪威尔总统建立SC S的动机持怀疑态度，担心“这恐怕是政党政治通过SCS，重新控制文官的开始。……这 样下去，就会使文官重新政治化”[10](P192)。1955年3月31日，在文官委员会召开的 各局领导会议上，就建立SCS进行讨论表决。出席会议的总共有19位代表，4人表示赞同 意见，10人表示反对，另外5人没有表态。此外，1955年6月，联邦管理与预算局就建立 SCS又在各局进行了一次调查，结果是39个局作出反应。其中只有8个局表示赞同，22个 局表示反对，另外9个局没有表态[1](P140-160)。值得注意的是，学术界也对建立SCS 持批评态度。当时美国著名的政治学家和行政管理学家萨摩斯(Herman P.Somers)，首 先对SCS提出批评。他认为，“SCS的文官‘品位分类’是与美国传统的平均主义价值观 念相左的。”特别是SCS要求候选人至少要有5年以上联邦政府的工作经历的规定，实际 上，“是限制有才能的文官‘横向’进入或晋升到高级文官队伍行列。”[11](P15-17) 另一位著名美国政治学家和行政管理学家范·里普也表达了相似的观点。他认为，“在 一个像我们这样既强调自由又强调平等的多元民主政治国家，要不惜一切代价保存以文 官制度为特征的行政机构，以便使它尽可能地接近广大民众。”他又进一步指出，“在 我们国家，官僚政治的代表性的特征与国会的代表性特征一样重要。”[12](P190-197) 另外，范·里普还特别强调美国文官制度的“机会均等”与“开放”原则。他认为，“ 正是在这一原则之下，才有可能产生富有充分代表性的文官行政机构与有能力的文官队 伍。然而，SCS的建议，特别是从底层录用文官与在内部提升文官的建议，实际上是试 图改变传统上以‘代表性’与‘开放性’为特征的美国文官制度，取而代之的将是‘封 闭性’与‘非代表性’的文官体制。”[3](P553-554)还有许多人士也对SCS建议持反对 态度。他们认为，一方面，“当时的美国不具备建立SCS的政治条件和政治气候”；另 一方面，“品位分类也将会引起许多麻烦，特别是导致二元人事管理体制”[13](P31-4 0)。
在艾森豪威尔任内，他的关于联邦行政机构的改革设想，除了存在时间很短的“政策 决策类”或“机要类”和在他即将离任前以行政命令的形式建立的由两党组成的“职业 行政委员会”(Career Executive Committee)以及在文官制度内实行“职业行政方案” (Career Executive Program)以外，别无成效。至于建立高级文官职位的设想，则随着 艾森豪威尔的卸任而逐渐销声匿迹。
二、尼克松：“联邦行政职位”
艾森豪威尔卸任以后，民主党人肯尼迪和约翰逊先后继任总统。尽管他们也试图在改 革美国高级文官制度上取得一些进展，但成就不明显。直到1969年1月，共和党人理查 德·尼克松上台，才又一次开始改革美国高级文官制度的努力。
尼克松入主白宫后不久，他马上指示文官委员会就联邦政府人事管理事宜进行全面与 系统的考察，以便作为文官制度改革的建议与参考。经过分析与研究，发现当时美国联 邦政府人事管理中存在着如下问题：第一，高级文官的工作面临多方面的限制；第二， 行政人事工作极度缺乏计划性；第三，这种官僚政治缺乏创新精神；第四，各局负责人 必须应付一系列有关他们选中人员的行政职位的压力；第五，这种官僚政治很难保证最 有才华的行政天才被选拔、培养与任用；第六，这种体制也缺乏对行政资源管理的集中 领导与责任[14](P47-48)。分析了上述六大问题以后，文官委员会又进一步提出：“必 须以最有效的方式改革现行的文官体制。”[6](P82)在这一宽泛的目标内，委员会重申 了有效的行政人事改革方案的目标，即要求高层行政官员对行政人事管理承担责任；保 证那些对政府方案承担责任的行政官员有权支配与政府的整体需要和职业文官的长远目 标相平衡的行政资源；通过事先计划，在各个层次上录用与培养潜在的人才来保证人才 储备、保护人才的积极性等方式提供大批所需的高质量人才；保证联邦政府的行政官员 在任何时候都对由总统或国会所表述的公共政策与政府高层政治管理负责；给各个行政 官员提供他们实现其促进国家进步与个人成长的机会；保证刚刚进入和正处在管理阶段 的优秀雇员意识到，只有他们有能力和工作出色，才能得到重要的和有影响的职位；在 行政人事管理的所有方面包括总统对各局负责人的管理的方法方面成为提供回顾、分析 与建议的中心来源[15(P67-108)]。
上述文官委员会有关美国联邦行政人事管理存在问题的分析与研究，特别是委员会对 联邦政府文官制度改革的建议，是尼克松提交国会建立“联邦行政职位”(FES)议案的 基础。FES将包括大约7000名职位在GS16—GS18级或相当于这一级别的高级文官。为了 改变现存美国人事制度中存在的分散与责权混乱现象，FES所包括的的范围将不仅是宽 泛的，而且将不以传统的岗位为基础，而是以责任与工资为基础。FES剥夺了过去由文 官委员会操纵行政资源、建立文官个人资格与报酬等级标准和控制工作分派的权力。这 样，FES官员的个人地位与身份等级就将取代传统的高级文官的威望。与集中的职位分 类不同，FES授权各局有责任对文官职位管理进行研究，并提出所需每年行政人员的报 告和下一个财政年度所需行政人员的具体数额。文官委员会的任务是审理各局申报的每 年所需行政人员情况，进而报请国会审批通过。因此，通过FES建议，联邦政府中的各 局特别是一些重要的局的负责人获得了控制行政人事管理的某些权力。FES更为突出的 一个特点是，它包括两部分职位，即非职业性职位与职业性职位。非职业性职位通常包 括以前那些以任职时间较短为特征的行政官员。他们与各局负责人的关系是建立在相互 依赖的政治协议与个人信任基础之上的。更进一步说，非职业性职位的任命与调动是基 于某一部门长官的意志。根据FES的建议，随着联邦政府行政官员的增多，非职业性职 位的比率将占整个FES总数的25%[6](P85)。而且在文官委员会向国会提交年度报告后的 90天之内，上述每年被授权部门的非职业性职位的比率便随之生效。值得注意的是，在 尼克松总统的FES建议中，有一个比较重要的职业性职位官员为期三年的“雇佣协议” 。在这一协议之下，只要符合资格，一个职业性职位官员可以在任何时候调转、辞职或 退休。除非因渎职或拒绝接受工作任务，通常一个部门的长官不能将一个职业性职位官 员撤职。职业性职位官员完成了他或她与雇佣部门签订的协议，雇佣部门可能与他或她 再重新签订一个为期三年的新协议；或者提供一个级别相当于行政GS-15级的竞争职位 ；如果他或她在联邦政府工作满30年，便可以退休。因此，尽管FES并不是要创造一个 行政精英集团，但是，“它仍然承认由于国家的需要，联邦政府也不得不组成由每个当 前有特殊贡献的行政官员构成的行政集团。而且在该集团中，每一个供职官员的职位也 要受到周期性的审查，以便决定是否继续保留该职位”[16](P10)。至于非职业性职位 官员，则不必与雇佣部门签订任何协议，相反，只要部门长官愿意，他或她便可以获得 长期在联邦政府供职的机会。
1971年2月2日，尼克松将FES建议议案提交由民主党控制的国会，并敦促他们对该议案 “予以迅速与特殊的考虑”[6](P87)。在后来的一次演说中，尼克松又对国会再次提到 改革与重组政府行政部门的建议，并且他把对政府“最好的结构”的需要与对“最优秀 的人”的需要联系在一起。他阐述道：“从联邦政府行政机构的角度出发，我们既需要 献身政府工作的官员，同时也需要工作表现出色的官员。在这一点上，仅有竞争还是远 远不够的。因此，今后我们必须在政府机构中创造一种新环境——强调工作出色与足智 多谋——并且这些高素质将既受到鼓励，又受到嘉奖。”[17]
尼克松的建议提出以后，有些人抱以很大期望。例如，当时的文官委员会主席海姆泼 顿(Hampton)对FES建议欢呼雀跃。他甚至把尼松的建议说成是“美国功绩制发展88年历 史上的又一个里程碑，并且希望国会能够顺利地批准该议案”。他还相信，“尼克松总 统的建议，将使功绩制更适应现代社会的需要。”[18](P87)
1971年5月10日，国会参议院邮政与文官事务委员会就FES议案举行了听证会。一年以 后，参议院委员会提出了修改FES建议的委员会报告。参议院委员会的意见与建议修改 的内容包括：第一，参议院委员会反对FES议案中文官委员会有特殊例外的那部分内容 。委员会建议，如果有特殊例外的话，最终的决定权在总统而不是文官委员会；第二， 参议院委员会也反对FES中职业性职位为期三年的“雇佣协议”条款，更反对把它看成 是具有“革命性”的条款；第三，参议院委员会反对FES议案中关于文官委员会应该与 管理与预算局共同合作来管理文官以便扩大文官委员会的责任的要求；第四，参议院委 员会反对部门领导有完全的选择自由来决定FES行政官员(GS-16到GS-18之间)的工资， 取而代之的是，部门长官有权决定从包括在相同级别的11种详细报酬比率中选出一种； 最后，参议院委员会也反对部门领导有特殊的权力来决定没有任何限制的非职业性职位 雇员的资格，相反，参议院委员会建议由文官委员会掌握联邦雇员资格的审查与决定权 [19]。
1972年4月18日、21日和25日，众议院就FES议案举行听证会。与参议院的听证会相比 ，众议院的听证会涉及的范围更广泛、引起的争议也更大。出席众议院听证会的证人除 了文官委员会主席海姆泼顿(Hampton)，还有另外12位证人，他们包括行政部门对FES议 案感兴趣的发言人和政府雇佣协会反对该议案的官员。反对FES议案的官员批评道，FES 关于职业性职位三年“雇佣协议”和三年后重新签订新的雇佣协议的建议以及对职业性 职位与非职业性职位的比例的设计(职业性职位75%与非职业性职位25%)，将导致文官更 加政治化。美国审计署署长艾立摩B.斯达茨(Elmer B.Staats)代表审计署也表达了相似 的批评意见。他认为，FES建议中关于职业性职位三年“雇佣协议”和三年后重新签订 新的雇佣协议的建议，将“不仅给雇佣联邦雇员带来不必要的限制与障碍，而且还有可 能导致用人单位滥用权力”，结果将是“减低而不是提高联邦政府作为雇主对求职者的 吸引力”[20](P217)。人们通常认为，审计署的批评意见，不仅是“强有力的”，而且 它对国会的指导性建议“导致了FES议案的夭折”[21]。
与此同时，FES的建议也在美国社会上引起了反响。与对艾森豪威尔的SCS一样，大多 数人对其持怀疑或反对的态度。美国国家公共行政管理学院的行政院长乔治A.格雷海姆 (George A.Graham)，这时在美国《公共管理博览》杂志上发表了一篇具有讽刺意味的 论文，批判了FES建议。在这篇文章中，他既抨击了FES建议的政治目的，又指出了FES 建议的不足。他认为，FES建议无疑是对高级文官施加“政治压力”，进而使官僚“政 治化”。同时他也认为，由于设立几千个FES职位，一方面“可能使有些从来没有为山 姆大叔工作过的人得到这种职位”，另一方面，“也可能使一部分有能力的文官被排斥 在FES之外”。总之，格雷海姆认为，FES建议是“漏洞百出”[22](P451-452)。
1972年国会众议院听证会以后，参议院再没有对FES议案进行任何审议，而FES议案也 再没有在国会众议院小组委员会中进行讨论。由于两院的冷漠与消极，该议案实际上到 此时已经是被国会“枪毙”了。尽管文官委员会和白宫的高级官员后来仍然试图通过改 变FES形式等办法来重新提出新议案，并把希望寄托在尼克松总统的再次当选上，但是 ，随着尼克松再当选后把主要注意力集中在应付其它政府问题上特别是随着“水门丑闻 ”的出现，文官委员会也“不得不把FES建议束之高阁”[6](P91)。
三、卡特：“高级行政职位”
1977年1月，卡特作为民主党总统候选人在水门丑闻、越南战争失败与美国经济开始走 出繁荣阶段的背景下入主白宫。因此，卡特来到华盛顿时，恰恰是美国人对“政府的不 信任程度达到最高点”，而对“总统的支持率下降到最低点”的时候[2](P149-159)。 卡特正是为了迎合当时美国人的心理并以自己“没有受过污染”为资本[6](P93)，进而 对华盛顿的“官僚迷宫”发起一场改革运动。亦即恰恰是“水门丑闻”为改革政府行政 机构特别是改革高级文官制度提供了一个新的契机。
早在1976年竞选总统时期，卡特就许诺：“当选后，我所要提交给国会的第一项法案 ，便是有关彻底改变联邦政府的官僚制度与预算体制的法案。接下来，第二项工作就是 重新组织联邦官僚结构。目前，美国面临的最大需要，就是一个组织结构良好的联邦政 府——那是一个清廉的、有效率的和节俭的政府。”[23]
当选以后，卡特总统很快便着手对官僚制度进行改革。他授权联邦管理与预算局局长 哈里森·韦尔福特(Harrison Wllford)组成一个调查组，对当时的联邦政府官僚机构进 行全面的调查。1977年4月，该调查组发布一个调查报告。在报告中，他们把联邦政府行政机构描绘成一个机构重叠、人员臃肿与效率低下的政府机构[6](P94)。1977年5月 ，卡特总统决定实施由文官委员会和联邦管理与预算局领导联合参加的“联邦人事管理 工程”(Federal Personnel Management Project)，并任命文官委员会主席阿兰·坎普 贝尔(Alan Campbell)为联邦人事管理工程主席，联邦管理与预算局副局长韦恩·格兰 奎斯特为该工程副主席，同时授权该工程对联邦人事管理的法律、原则、政策、过程以 及组织进行全面与彻底的调查与研究。几个月以后，联邦人事管理工程写出了一份分析 报告。他们认为，美国联邦高级文官制度中存在的问题主要在于：第一，无论国会还是 总统都不能对高级行政官员的人数进行有效的控制；第二，大量被授权的行政官员与当 前的实际需要没有必然的联系，而且不能很快适应计划或方案的变化；第三，大量的雇 佣部门有着各自不同的要求与法律条文，结果导致本质上为承担相同责任而雇佣的雇员 得不到相同标准的报酬；第四，缺乏专门知识的人员经常被安排在管理和监督价值上亿 美元的联邦政府项目和成千上万的雇员岗位上；第五，职业文官如果不辞去原有的职务 ，他们就不能得到承担最高责任的岗位；第六，无论什么时候，如果出现政治领导的变 故，政府许多部门就会出现低效率运转阶段。新的政府项目在这一阶段极少设立，即使 是原有的项目也是以低速度运行；第七，更为重要的是，文官制度中严格的职位制度， 特别是对现存文官等级的保护与非弹性制度，使联邦政府各部门对官员的调动与重新分 派任务相当困难；第八，职业性与非职业性文官通常普遍都认为，一些职业管理者并没 有发挥令人满意的作用。其原因有时是因为他们力不从心，但是在有些情况下是政府对 他们工作的缺少刺激性措施。然而，要调动或撤掉这些职业管理人员仍然是不容易的； 第九，近些年来报酬问题是文官特别是高级文官管理中比较大的问题。通常来说，高级 文官的工资到一定的阶段便处于冻结状态。因此，与私营企业同级官员相比，联邦政府 中的文官的报酬是较低的，而且由于物价的不断上涨，更加影响文官的实际生活水平与 工作积极性；第十，当前建立与补充文官职位的程序既浪费时间又没有效率；第十一， 少数种族和妇女被排除在高级文官行列[24](P1-2)。
在阐述了上述美国文官制度中存在的问题以后，联邦人事管理工程又有针对性地提出 下列改革联邦人事管理制度的建议：第一，创立一个全新的挑选、扩大与管理高级联邦 行政人员的人事结构；第二，除去一部分总统特殊例外的需要以外，把所有的行政体制 与机构全部纳入行政职位；第三，新的行政职位将包括目前在行政管理职位上的GS-16 、-17和-18级高级文官和行政级的第五级和第六级的官员；第四，把整个行政人力放在 全联邦政府与每一个局的需要上，并使用零基础需要计算方法，人事预算归国会做出； 第五，被授权的局负责人有权决定特殊行政职位所需人员的资格与条件(这一建议是针 对一般管理资格的要求提出的)；第六，挑选出一部分特殊的职位由职业文官担任，进 行严格的、非政治性与非政党性的控制。但是，容许大多数职位在各局负责人的权限范 围内由职业性文官与非职业性文官共同填补；第七，变现行的职位分类制度为品位分类 制度，改变对高级文官报酬达到最高点后便冻结的传统做法；第八，废除在行政职位范 围内对文官降职和对退伍军人的保护与优待政策；第九，建立一种与报酬和任期挂钩的 责任制度；第十，保护职业文官不受变幻无常、理由不正当或不合法的待遇。除非他们 失职，否则，不能将已经任命的新的非职业文官在120天内调离或降职；第十一，取消 高级文官工资自动升级的传统做法，取而代之的是建立在重视表现突出基础之上的一次 —奖励的报酬制度，而且对高级文官的工资不封顶；第十二，要求从体制上改变对妇女 、少数种族担任联邦政府高级行政职务的限制；第十三，要求每一个即将进入行政职位 的高级文官都要具备一定的管理才能；第十四，鼓励在职的所有行政官员加入行政职位 行列，并保留他们原有的权利、报酬与待遇[25](P82-200)。
根据联邦人事管理工程提出的问题与建议，卡特于1978年3月向国会提出了改革美国联 邦政府文官制度的议案，包括建立“高级行政职位”(SES)的建议。与艾森豪威尔的“ 高级文官职位”(SCS)和尼克松的“联邦行政职位”(FES)提交国会时的遭遇不同，SES 议案没有遇到太多的麻烦便进入了国会的议事议程。但是，在众议院和参议院的听证会 上，议员们代表各个利益集团就该议案进行了激烈的辩论，“特别是议员们关于SES能 否导致职业文官潜在的政治化倾向的呼声还是一致的”[26]。然而，幸运的是，建立SE S的议案在国会异常顺利地获得了通过，“这种顺利程度远远超出人们的想像”[6](P10 3)。
分析艾森豪威尔、尼克松和卡特在改革高级文官制度方面的成败，我们发现，除了社 会条件是否成熟、总统所拥有的政治资本是否雄厚、总统的努力程度是否足够等因素以 外，策略是否得当，具有关键性的影响。当艾森豪威尔和尼克松提出他们的改革方案的 时候，并没有超出设立“高级文官职位”(SCS)和“联邦行政职位”(FES)的范围。因此 ，这些建议非常容易引起人们的注意，遭到强烈反对也不足为怪。与此不同，卡特“高 级行政职位”(SES)的设立远远超出这一局限，成为一项全面的政治考虑，从而赢得了 更广泛的支持。尤其是把“文官制度改革法案”(CSRA)与反对政府低效率和官僚腐败捆 绑在一起，使法案在国会受到的阻力较小。而把设立“高级行政职位”(SES)这一比较 敏感的问题夹杂在其它人事管理改革内容例如功绩工资制、退伍军人优待政策、文官的 权利、解雇等程序中，没有使“高级行政职位”(SES)这一问题成为矛盾的焦点，更易 获得国会的通过。
1978年10月4日，国会参议院以多数票通过文官制度改革议案。两天之后，国会众议院 又以多数票通过该议案。一周以后，1978年10月13日，卡特总统签署该议案并使之成为 法律。根据法律规定，SES作为“文官制度改革法案”(Civil Service Reform Act，简 称CSRA-78)的一部分内容，在1979年7月13日起开始生效。
四、余论
从以上简略的勾勒和分析中，我们发现，尽管1978年文官制度改革特别是SES在某些方 面有它的独特之处，但从总体上看，它与早些时候文官制度改革的设想与建议是一脉相 承的。1978年“文官制度改革法案”中所涉及到的高级行政职位、功绩工资制等，都曾 是艾森豪威尔总统的“高级文官职位”(SCS)和尼克松总统“联邦高级职位”(FES)改革 建议的核心点。更进一步说，也正是从艾森豪威尔以后，历届美国总统才逐渐认识到“文官特别是高级文官才是总统领导联邦政府行政工作的巨大障碍”[5](P101-102)，并 把改革高级文官制度当作一项重要的工作来做。
正如有些美国学者所说的那样：“也许卡特总统在任期间最突出的革新，就是使国会 通过了‘文官制度改革法案’(CSRA-78)，而在该法案中，最重要的内容便是建立‘高 级行政职位’(SES)的条款。”[2](P149-159)“高级行政职位”(SES)建立以后，美国 联邦政府人事管理体制发生了很大的变化。“高级行政职位”是把文官一般行政工资表 (General Schedule，简称GS)中的16-18等级的高级职业文官的工资从整个文官职务工 资体系中分离出来，变成“级别随人”的工资[6](P103)。从行政意义上来说，“高级 行政职位”(SES)的设立，是美国联邦政府力图改变文官制度中由于实行严格的职位分 类制度而造成对文官调动困难的一种举措；从政治意义上来说，“高级行政职位”(SES )的设立，也是美国总统与政治家企图把一部分高级文官重新变成政治性任命官员并进 而增强对他们的控制的一种手段。在这里，我们发现，美国“高级行政职位”的设立， 实际上涉及到两个非常敏感的关系，即总统与高级文官之间的关系以及在这一关系背后 发挥潜在影响的政治与行政的关系。
总之，1978年的“文官制度改革法案”(CSRA-78)，特别是设立“高级行政职位”(SES )，无论是从行政或政治的角度，都加强了总统对文官的控制与监督。通过SES，总统使 大批职业官僚在很大程度上远比改革前更多地参与政治与政策制定，由于官僚直接被置 于总统的政治控制之下，因此，由1883年《彭德尔顿法》所确立的文官政治中立与功绩 制原则也显得软弱无力。结果是，“改革改变了政治与行政的划分，不仅增加了官僚渗 入政治的机会，更增强了总统控制官僚的能力”[2](P149-159)，使美国“政治家与官 僚之间界限的模糊现象更加严重。”[27](P18-19)
收稿日期：2002-01-19
【专 题 号】K5
【复印期号】2003年02期
【原文出处】《求是学刊》(哈尔滨)2002年06期第125～131页
【英文标题】From Eisenhower to Carter:The Establishment of“Senior Executive Service” in the American Civil Service
SHI Qing-huan/GAO Yue
Department of History,Northeart Normal University,Changchun,Jilin 130024,Ch ina
【作者简介】东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
石庆环(1958-)，女，吉林双辽人，东北师范大学历史系副教授，博士研究生，从事美 国史及西方文官制度研究。/高岳(1977-)，女，吉林长春人，东北师范大学历史系硕士 研究生。
| 【内容提要】 | 文章从勾勒美国建立文官高级行政职位的过程入手，比较了艾森豪威尔总统建议建立 的“高级文官职位”、尼克松总统提出设立的“联邦行政职位”、卡特总统建立的“高 级行政职位”的区别和共同点，分析了三位总统在改革美国文官制度方面成功和失败的 原因。作者认为，美国“高级行政职位”的设立，实际上涉及到两个非常敏感的关系， 即：总统与高级文官之间的关系以及在这一关系背后发挥潜在影响的政治与行政的关系 。“高级行政职位”(SES)的设立，无论是从行政或政治的角度，都加强了总统对文官 的控制与监督。 This article explores the differences and similarities on the creation of the Senior Exective Service(SES)in the American Civil Service of the Eisenho wer,Nixon and Carter Administrations by comparative studies.In particular,it points out reasons of the former two administrations'failure and the latter administration's success.The autbor argues that the Civil Service Reform of 1978 during the Carter Administration is no doubt the heritage from some id eas and suggestions of the Eisenhower and Nixon Administrations.At the same time,the author thinks,the creation of SES is involved in the relationship b etween the President and higher civil servants as well as the relationship b etween politics and executive.Moreover,after the creation of SES,the Preside nt controls the civil service more seriously than ever before,on the one han d,higher civil servants participate in enforcing and making policy decisions more directly than before,on the other hand. |
人们一般认为，美国文官“高级行政职位”(Senior Executive Service，简称SES)， 作为当时文官制度改革的一项重要内容，出现在卡特总统任内的文官制度改革中。实际 上，卡特总统建立的“高级行政职位”(SES)，是在艾森豪威尔总统时期建议建立的“ 高级文官职位”(Senior Civil Service，简称SCS)与尼克松总统时期提出设立的“联 邦行政职位”(Federal Executive Service简称FES)的基础上形成的。本文试图完成的 工作是，从艾森豪威尔、尼克松和卡特三位总统对美国高级文官制度改革的论述与分析 中，逐步勾勒出美国文官“高级行政职位”从设想到建立的过程。
一、艾森豪威尔：“高级文官职位”
1953年1月，共和党人德怀特·艾森豪威尔就任美国第34届总统，结束了民主党人独占 美国联邦政府20年的历史。然而，尽管此时共和党人已经控制了国会的多数议席，艾森 豪威尔仍然“急于铲除杜鲁门民主党人在政府中的影响”[1](P140-160)。因为1952年 杜鲁门卸任以前，曾把一大批民主党人的非职业文官纳入职业文官行列。结果，到艾森 豪威尔时期，联邦政府中95%的职位是在功绩制管理下，而留给新政府直接可用的职位 仅有10000左右[2](P101-121)。更为严重的是，到1953年，只有不到7%的联邦文官以前 曾在共和党总统任内供过职[3](P444)。正如艾森豪威尔对他的一位助手所说的那样： “几乎没有例外，这些职业文官得到他们的高级职位，恰恰是在民主党人统治的20年中 ，通过献身他们的社会改革主义与官僚政治的实践得以实现的。”[4](P42-43)上述情 况不仅“使1953年的联邦总统的行政交接对职业文官产生了重要的影响”[2](P101-121 )，同时也使艾森豪威尔在就职后很快把改组联邦行政机构特别是改革高级文官制度提 上议程。
1953年3月31日，艾森豪威尔发布第10440号行政命令，宣布建立一种新的、不受文官 制度保护的职务类别，即“政策决策类”或“机要类”(Schedule C)[5](P91)。然而， 艾森豪威尔的行动不仅引起了相当大的争论，而且也受到了政府内外各界人士的猛烈抨 击。这一职位类别没有存在多久，即被废除。
1953年7月，艾森豪威尔又倡议成立由两党组成的负责联邦人事管理特别是文官事务的 机构——第二胡佛委员会。1955年，经过两年多的调查与研究，由第二胡佛委员会授权 的一个特别工作组提出关于人事与文官问题的报告，即特别工作组报告。该报告是美国 自文官制度建立以来第一份集中讨论与处理政治官员和职业文官问题以及他们之间的关 系的报告。报告认为：“传统上，美国文官制度过于强调职位，而不是强调人。由于职 位分类、职级、职等与工资划分的限制，使文官调动起来非常困难。”[6](P39)报告也 对美国传统的文官制度进行了抨击：“在联邦人事制度中，在任何层次上，特别是在高 级文官职位上，不存在刺激文官流动与承认竞争或提供管理人才的积极因素。”[6](P3 9)为了改变这种状况，第二胡佛委员会建议：建立“高级文官职位”。高级文官职位“ 应该由一个职业行政集团组成，从高级文官中认真筛选后产生。一般来说，被挑选的候 选人至少要有在联邦政府工作5年以上的经历。作为个人，每一各高级文官职位都应该 有他或她自己的个人身份、等级与工资属性。只有这样，才能吸引大批有才华的人进入 文官行列，使文官的流动变成经常性的工作，也才能使政府的行政工作充满活力与生气 。”他们同时认为，“SCS的建立，也有利于总统对行政工作的领导与监督。”[7](P49 -51)
第二胡佛委员会关于建立SCS的报告在国会中反应冷漠[8]。尽管有一部分众议员特别 是包括几名第二胡佛委员会的成员极力推崇SCS，但是，多数议员反对建立SCS。因此， 1957年6月27日，胡佛委员会关于建立SCS的议案，最终还是“‘死’在了国会众议院邮 政与文官事务委员会中。”[9]此外，官僚们对建立SCS特别是对艾森豪威尔总统建立SC S的动机持怀疑态度，担心“这恐怕是政党政治通过SCS，重新控制文官的开始。……这 样下去，就会使文官重新政治化”[10](P192)。1955年3月31日，在文官委员会召开的 各局领导会议上，就建立SCS进行讨论表决。出席会议的总共有19位代表，4人表示赞同 意见，10人表示反对，另外5人没有表态。此外，1955年6月，联邦管理与预算局就建立 SCS又在各局进行了一次调查，结果是39个局作出反应。其中只有8个局表示赞同，22个 局表示反对，另外9个局没有表态[1](P140-160)。值得注意的是，学术界也对建立SCS 持批评态度。当时美国著名的政治学家和行政管理学家萨摩斯(Herman P.Somers)，首 先对SCS提出批评。他认为，“SCS的文官‘品位分类’是与美国传统的平均主义价值观 念相左的。”特别是SCS要求候选人至少要有5年以上联邦政府的工作经历的规定，实际 上，“是限制有才能的文官‘横向’进入或晋升到高级文官队伍行列。”[11](P15-17) 另一位著名美国政治学家和行政管理学家范·里普也表达了相似的观点。他认为，“在 一个像我们这样既强调自由又强调平等的多元民主政治国家，要不惜一切代价保存以文 官制度为特征的行政机构，以便使它尽可能地接近广大民众。”他又进一步指出，“在 我们国家，官僚政治的代表性的特征与国会的代表性特征一样重要。”[12](P190-197) 另外，范·里普还特别强调美国文官制度的“机会均等”与“开放”原则。他认为，“ 正是在这一原则之下，才有可能产生富有充分代表性的文官行政机构与有能力的文官队 伍。然而，SCS的建议，特别是从底层录用文官与在内部提升文官的建议，实际上是试 图改变传统上以‘代表性’与‘开放性’为特征的美国文官制度，取而代之的将是‘封 闭性’与‘非代表性’的文官体制。”[3](P553-554)还有许多人士也对SCS建议持反对 态度。他们认为，一方面，“当时的美国不具备建立SCS的政治条件和政治气候”；另 一方面，“品位分类也将会引起许多麻烦，特别是导致二元人事管理体制”[13](P31-4 0)。
在艾森豪威尔任内，他的关于联邦行政机构的改革设想，除了存在时间很短的“政策 决策类”或“机要类”和在他即将离任前以行政命令的形式建立的由两党组成的“职业 行政委员会”(Career Executive Committee)以及在文官制度内实行“职业行政方案” (Career Executive Program)以外，别无成效。至于建立高级文官职位的设想，则随着 艾森豪威尔的卸任而逐渐销声匿迹。
二、尼克松：“联邦行政职位”
艾森豪威尔卸任以后，民主党人肯尼迪和约翰逊先后继任总统。尽管他们也试图在改 革美国高级文官制度上取得一些进展，但成就不明显。直到1969年1月，共和党人理查 德·尼克松上台，才又一次开始改革美国高级文官制度的努力。
尼克松入主白宫后不久，他马上指示文官委员会就联邦政府人事管理事宜进行全面与 系统的考察，以便作为文官制度改革的建议与参考。经过分析与研究，发现当时美国联 邦政府人事管理中存在着如下问题：第一，高级文官的工作面临多方面的限制；第二， 行政人事工作极度缺乏计划性；第三，这种官僚政治缺乏创新精神；第四，各局负责人 必须应付一系列有关他们选中人员的行政职位的压力；第五，这种官僚政治很难保证最 有才华的行政天才被选拔、培养与任用；第六，这种体制也缺乏对行政资源管理的集中 领导与责任[14](P47-48)。分析了上述六大问题以后，文官委员会又进一步提出：“必 须以最有效的方式改革现行的文官体制。”[6](P82)在这一宽泛的目标内，委员会重申 了有效的行政人事改革方案的目标，即要求高层行政官员对行政人事管理承担责任；保 证那些对政府方案承担责任的行政官员有权支配与政府的整体需要和职业文官的长远目 标相平衡的行政资源；通过事先计划，在各个层次上录用与培养潜在的人才来保证人才 储备、保护人才的积极性等方式提供大批所需的高质量人才；保证联邦政府的行政官员 在任何时候都对由总统或国会所表述的公共政策与政府高层政治管理负责；给各个行政 官员提供他们实现其促进国家进步与个人成长的机会；保证刚刚进入和正处在管理阶段 的优秀雇员意识到，只有他们有能力和工作出色，才能得到重要的和有影响的职位；在 行政人事管理的所有方面包括总统对各局负责人的管理的方法方面成为提供回顾、分析 与建议的中心来源[15(P67-108)]。
上述文官委员会有关美国联邦行政人事管理存在问题的分析与研究，特别是委员会对 联邦政府文官制度改革的建议，是尼克松提交国会建立“联邦行政职位”(FES)议案的 基础。FES将包括大约7000名职位在GS16—GS18级或相当于这一级别的高级文官。为了 改变现存美国人事制度中存在的分散与责权混乱现象，FES所包括的的范围将不仅是宽 泛的，而且将不以传统的岗位为基础，而是以责任与工资为基础。FES剥夺了过去由文 官委员会操纵行政资源、建立文官个人资格与报酬等级标准和控制工作分派的权力。这 样，FES官员的个人地位与身份等级就将取代传统的高级文官的威望。与集中的职位分 类不同，FES授权各局有责任对文官职位管理进行研究，并提出所需每年行政人员的报 告和下一个财政年度所需行政人员的具体数额。文官委员会的任务是审理各局申报的每 年所需行政人员情况，进而报请国会审批通过。因此，通过FES建议，联邦政府中的各 局特别是一些重要的局的负责人获得了控制行政人事管理的某些权力。FES更为突出的 一个特点是，它包括两部分职位，即非职业性职位与职业性职位。非职业性职位通常包 括以前那些以任职时间较短为特征的行政官员。他们与各局负责人的关系是建立在相互 依赖的政治协议与个人信任基础之上的。更进一步说，非职业性职位的任命与调动是基 于某一部门长官的意志。根据FES的建议，随着联邦政府行政官员的增多，非职业性职 位的比率将占整个FES总数的25%[6](P85)。而且在文官委员会向国会提交年度报告后的 90天之内，上述每年被授权部门的非职业性职位的比率便随之生效。值得注意的是，在 尼克松总统的FES建议中，有一个比较重要的职业性职位官员为期三年的“雇佣协议” 。在这一协议之下，只要符合资格，一个职业性职位官员可以在任何时候调转、辞职或 退休。除非因渎职或拒绝接受工作任务，通常一个部门的长官不能将一个职业性职位官 员撤职。职业性职位官员完成了他或她与雇佣部门签订的协议，雇佣部门可能与他或她 再重新签订一个为期三年的新协议；或者提供一个级别相当于行政GS-15级的竞争职位 ；如果他或她在联邦政府工作满30年，便可以退休。因此，尽管FES并不是要创造一个 行政精英集团，但是，“它仍然承认由于国家的需要，联邦政府也不得不组成由每个当 前有特殊贡献的行政官员构成的行政集团。而且在该集团中，每一个供职官员的职位也 要受到周期性的审查，以便决定是否继续保留该职位”[16](P10)。至于非职业性职位 官员，则不必与雇佣部门签订任何协议，相反，只要部门长官愿意，他或她便可以获得 长期在联邦政府供职的机会。
1971年2月2日，尼克松将FES建议议案提交由民主党控制的国会，并敦促他们对该议案 “予以迅速与特殊的考虑”[6](P87)。在后来的一次演说中，尼克松又对国会再次提到 改革与重组政府行政部门的建议，并且他把对政府“最好的结构”的需要与对“最优秀 的人”的需要联系在一起。他阐述道：“从联邦政府行政机构的角度出发，我们既需要 献身政府工作的官员，同时也需要工作表现出色的官员。在这一点上，仅有竞争还是远 远不够的。因此，今后我们必须在政府机构中创造一种新环境——强调工作出色与足智 多谋——并且这些高素质将既受到鼓励，又受到嘉奖。”[17]
尼克松的建议提出以后，有些人抱以很大期望。例如，当时的文官委员会主席海姆泼 顿(Hampton)对FES建议欢呼雀跃。他甚至把尼松的建议说成是“美国功绩制发展88年历 史上的又一个里程碑，并且希望国会能够顺利地批准该议案”。他还相信，“尼克松总 统的建议，将使功绩制更适应现代社会的需要。”[18](P87)
1971年5月10日，国会参议院邮政与文官事务委员会就FES议案举行了听证会。一年以 后，参议院委员会提出了修改FES建议的委员会报告。参议院委员会的意见与建议修改 的内容包括：第一，参议院委员会反对FES议案中文官委员会有特殊例外的那部分内容 。委员会建议，如果有特殊例外的话，最终的决定权在总统而不是文官委员会；第二， 参议院委员会也反对FES中职业性职位为期三年的“雇佣协议”条款，更反对把它看成 是具有“革命性”的条款；第三，参议院委员会反对FES议案中关于文官委员会应该与 管理与预算局共同合作来管理文官以便扩大文官委员会的责任的要求；第四，参议院委 员会反对部门领导有完全的选择自由来决定FES行政官员(GS-16到GS-18之间)的工资， 取而代之的是，部门长官有权决定从包括在相同级别的11种详细报酬比率中选出一种； 最后，参议院委员会也反对部门领导有特殊的权力来决定没有任何限制的非职业性职位 雇员的资格，相反，参议院委员会建议由文官委员会掌握联邦雇员资格的审查与决定权 [19]。
1972年4月18日、21日和25日，众议院就FES议案举行听证会。与参议院的听证会相比 ，众议院的听证会涉及的范围更广泛、引起的争议也更大。出席众议院听证会的证人除 了文官委员会主席海姆泼顿(Hampton)，还有另外12位证人，他们包括行政部门对FES议 案感兴趣的发言人和政府雇佣协会反对该议案的官员。反对FES议案的官员批评道，FES 关于职业性职位三年“雇佣协议”和三年后重新签订新的雇佣协议的建议以及对职业性 职位与非职业性职位的比例的设计(职业性职位75%与非职业性职位25%)，将导致文官更 加政治化。美国审计署署长艾立摩B.斯达茨(Elmer B.Staats)代表审计署也表达了相似 的批评意见。他认为，FES建议中关于职业性职位三年“雇佣协议”和三年后重新签订 新的雇佣协议的建议，将“不仅给雇佣联邦雇员带来不必要的限制与障碍，而且还有可 能导致用人单位滥用权力”，结果将是“减低而不是提高联邦政府作为雇主对求职者的 吸引力”[20](P217)。人们通常认为，审计署的批评意见，不仅是“强有力的”，而且 它对国会的指导性建议“导致了FES议案的夭折”[21]。
与此同时，FES的建议也在美国社会上引起了反响。与对艾森豪威尔的SCS一样，大多 数人对其持怀疑或反对的态度。美国国家公共行政管理学院的行政院长乔治A.格雷海姆 (George A.Graham)，这时在美国《公共管理博览》杂志上发表了一篇具有讽刺意味的 论文，批判了FES建议。在这篇文章中，他既抨击了FES建议的政治目的，又指出了FES 建议的不足。他认为，FES建议无疑是对高级文官施加“政治压力”，进而使官僚“政 治化”。同时他也认为，由于设立几千个FES职位，一方面“可能使有些从来没有为山 姆大叔工作过的人得到这种职位”，另一方面，“也可能使一部分有能力的文官被排斥 在FES之外”。总之，格雷海姆认为，FES建议是“漏洞百出”[22](P451-452)。
1972年国会众议院听证会以后，参议院再没有对FES议案进行任何审议，而FES议案也 再没有在国会众议院小组委员会中进行讨论。由于两院的冷漠与消极，该议案实际上到 此时已经是被国会“枪毙”了。尽管文官委员会和白宫的高级官员后来仍然试图通过改 变FES形式等办法来重新提出新议案，并把希望寄托在尼克松总统的再次当选上，但是 ，随着尼克松再当选后把主要注意力集中在应付其它政府问题上特别是随着“水门丑闻 ”的出现，文官委员会也“不得不把FES建议束之高阁”[6](P91)。
三、卡特：“高级行政职位”
1977年1月，卡特作为民主党总统候选人在水门丑闻、越南战争失败与美国经济开始走 出繁荣阶段的背景下入主白宫。因此，卡特来到华盛顿时，恰恰是美国人对“政府的不 信任程度达到最高点”，而对“总统的支持率下降到最低点”的时候[2](P149-159)。 卡特正是为了迎合当时美国人的心理并以自己“没有受过污染”为资本[6](P93)，进而 对华盛顿的“官僚迷宫”发起一场改革运动。亦即恰恰是“水门丑闻”为改革政府行政 机构特别是改革高级文官制度提供了一个新的契机。
早在1976年竞选总统时期，卡特就许诺：“当选后，我所要提交给国会的第一项法案 ，便是有关彻底改变联邦政府的官僚制度与预算体制的法案。接下来，第二项工作就是 重新组织联邦官僚结构。目前，美国面临的最大需要，就是一个组织结构良好的联邦政 府——那是一个清廉的、有效率的和节俭的政府。”[23]
当选以后，卡特总统很快便着手对官僚制度进行改革。他授权联邦管理与预算局局长 哈里森·韦尔福特(Harrison Wllford)组成一个调查组，对当时的联邦政府官僚机构进 行全面的调查。1977年4月，该调查组发布一个调查报告。在报告中，他们把联邦政府行政机构描绘成一个机构重叠、人员臃肿与效率低下的政府机构[6](P94)。1977年5月 ，卡特总统决定实施由文官委员会和联邦管理与预算局领导联合参加的“联邦人事管理 工程”(Federal Personnel Management Project)，并任命文官委员会主席阿兰·坎普 贝尔(Alan Campbell)为联邦人事管理工程主席，联邦管理与预算局副局长韦恩·格兰 奎斯特为该工程副主席，同时授权该工程对联邦人事管理的法律、原则、政策、过程以 及组织进行全面与彻底的调查与研究。几个月以后，联邦人事管理工程写出了一份分析 报告。他们认为，美国联邦高级文官制度中存在的问题主要在于：第一，无论国会还是 总统都不能对高级行政官员的人数进行有效的控制；第二，大量被授权的行政官员与当 前的实际需要没有必然的联系，而且不能很快适应计划或方案的变化；第三，大量的雇 佣部门有着各自不同的要求与法律条文，结果导致本质上为承担相同责任而雇佣的雇员 得不到相同标准的报酬；第四，缺乏专门知识的人员经常被安排在管理和监督价值上亿 美元的联邦政府项目和成千上万的雇员岗位上；第五，职业文官如果不辞去原有的职务 ，他们就不能得到承担最高责任的岗位；第六，无论什么时候，如果出现政治领导的变 故，政府许多部门就会出现低效率运转阶段。新的政府项目在这一阶段极少设立，即使 是原有的项目也是以低速度运行；第七，更为重要的是，文官制度中严格的职位制度， 特别是对现存文官等级的保护与非弹性制度，使联邦政府各部门对官员的调动与重新分 派任务相当困难；第八，职业性与非职业性文官通常普遍都认为，一些职业管理者并没 有发挥令人满意的作用。其原因有时是因为他们力不从心，但是在有些情况下是政府对 他们工作的缺少刺激性措施。然而，要调动或撤掉这些职业管理人员仍然是不容易的； 第九，近些年来报酬问题是文官特别是高级文官管理中比较大的问题。通常来说，高级 文官的工资到一定的阶段便处于冻结状态。因此，与私营企业同级官员相比，联邦政府 中的文官的报酬是较低的，而且由于物价的不断上涨，更加影响文官的实际生活水平与 工作积极性；第十，当前建立与补充文官职位的程序既浪费时间又没有效率；第十一， 少数种族和妇女被排除在高级文官行列[24](P1-2)。
在阐述了上述美国文官制度中存在的问题以后，联邦人事管理工程又有针对性地提出 下列改革联邦人事管理制度的建议：第一，创立一个全新的挑选、扩大与管理高级联邦 行政人员的人事结构；第二，除去一部分总统特殊例外的需要以外，把所有的行政体制 与机构全部纳入行政职位；第三，新的行政职位将包括目前在行政管理职位上的GS-16 、-17和-18级高级文官和行政级的第五级和第六级的官员；第四，把整个行政人力放在 全联邦政府与每一个局的需要上，并使用零基础需要计算方法，人事预算归国会做出； 第五，被授权的局负责人有权决定特殊行政职位所需人员的资格与条件(这一建议是针 对一般管理资格的要求提出的)；第六，挑选出一部分特殊的职位由职业文官担任，进 行严格的、非政治性与非政党性的控制。但是，容许大多数职位在各局负责人的权限范 围内由职业性文官与非职业性文官共同填补；第七，变现行的职位分类制度为品位分类 制度，改变对高级文官报酬达到最高点后便冻结的传统做法；第八，废除在行政职位范 围内对文官降职和对退伍军人的保护与优待政策；第九，建立一种与报酬和任期挂钩的 责任制度；第十，保护职业文官不受变幻无常、理由不正当或不合法的待遇。除非他们 失职，否则，不能将已经任命的新的非职业文官在120天内调离或降职；第十一，取消 高级文官工资自动升级的传统做法，取而代之的是建立在重视表现突出基础之上的一次 —奖励的报酬制度，而且对高级文官的工资不封顶；第十二，要求从体制上改变对妇女 、少数种族担任联邦政府高级行政职务的限制；第十三，要求每一个即将进入行政职位 的高级文官都要具备一定的管理才能；第十四，鼓励在职的所有行政官员加入行政职位 行列，并保留他们原有的权利、报酬与待遇[25](P82-200)。
根据联邦人事管理工程提出的问题与建议，卡特于1978年3月向国会提出了改革美国联 邦政府文官制度的议案，包括建立“高级行政职位”(SES)的建议。与艾森豪威尔的“ 高级文官职位”(SCS)和尼克松的“联邦行政职位”(FES)提交国会时的遭遇不同，SES 议案没有遇到太多的麻烦便进入了国会的议事议程。但是，在众议院和参议院的听证会 上，议员们代表各个利益集团就该议案进行了激烈的辩论，“特别是议员们关于SES能 否导致职业文官潜在的政治化倾向的呼声还是一致的”[26]。然而，幸运的是，建立SE S的议案在国会异常顺利地获得了通过，“这种顺利程度远远超出人们的想像”[6](P10 3)。
分析艾森豪威尔、尼克松和卡特在改革高级文官制度方面的成败，我们发现，除了社 会条件是否成熟、总统所拥有的政治资本是否雄厚、总统的努力程度是否足够等因素以 外，策略是否得当，具有关键性的影响。当艾森豪威尔和尼克松提出他们的改革方案的 时候，并没有超出设立“高级文官职位”(SCS)和“联邦行政职位”(FES)的范围。因此 ，这些建议非常容易引起人们的注意，遭到强烈反对也不足为怪。与此不同，卡特“高 级行政职位”(SES)的设立远远超出这一局限，成为一项全面的政治考虑，从而赢得了 更广泛的支持。尤其是把“文官制度改革法案”(CSRA)与反对政府低效率和官僚腐败捆 绑在一起，使法案在国会受到的阻力较小。而把设立“高级行政职位”(SES)这一比较 敏感的问题夹杂在其它人事管理改革内容例如功绩工资制、退伍军人优待政策、文官的 权利、解雇等程序中，没有使“高级行政职位”(SES)这一问题成为矛盾的焦点，更易 获得国会的通过。
1978年10月4日，国会参议院以多数票通过文官制度改革议案。两天之后，国会众议院 又以多数票通过该议案。一周以后，1978年10月13日，卡特总统签署该议案并使之成为 法律。根据法律规定，SES作为“文官制度改革法案”(Civil Service Reform Act，简 称CSRA-78)的一部分内容，在1979年7月13日起开始生效。
四、余论
从以上简略的勾勒和分析中，我们发现，尽管1978年文官制度改革特别是SES在某些方 面有它的独特之处，但从总体上看，它与早些时候文官制度改革的设想与建议是一脉相 承的。1978年“文官制度改革法案”中所涉及到的高级行政职位、功绩工资制等，都曾 是艾森豪威尔总统的“高级文官职位”(SCS)和尼克松总统“联邦高级职位”(FES)改革 建议的核心点。更进一步说，也正是从艾森豪威尔以后，历届美国总统才逐渐认识到“文官特别是高级文官才是总统领导联邦政府行政工作的巨大障碍”[5](P101-102)，并 把改革高级文官制度当作一项重要的工作来做。
正如有些美国学者所说的那样：“也许卡特总统在任期间最突出的革新，就是使国会 通过了‘文官制度改革法案’(CSRA-78)，而在该法案中，最重要的内容便是建立‘高 级行政职位’(SES)的条款。”[2](P149-159)“高级行政职位”(SES)建立以后，美国 联邦政府人事管理体制发生了很大的变化。“高级行政职位”是把文官一般行政工资表 (General Schedule，简称GS)中的16-18等级的高级职业文官的工资从整个文官职务工 资体系中分离出来，变成“级别随人”的工资[6](P103)。从行政意义上来说，“高级 行政职位”(SES)的设立，是美国联邦政府力图改变文官制度中由于实行严格的职位分 类制度而造成对文官调动困难的一种举措；从政治意义上来说，“高级行政职位”(SES )的设立，也是美国总统与政治家企图把一部分高级文官重新变成政治性任命官员并进 而增强对他们的控制的一种手段。在这里，我们发现，美国“高级行政职位”的设立， 实际上涉及到两个非常敏感的关系，即总统与高级文官之间的关系以及在这一关系背后 发挥潜在影响的政治与行政的关系。
总之，1978年的“文官制度改革法案”(CSRA-78)，特别是设立“高级行政职位”(SES )，无论是从行政或政治的角度，都加强了总统对文官的控制与监督。通过SES，总统使 大批职业官僚在很大程度上远比改革前更多地参与政治与政策制定，由于官僚直接被置 于总统的政治控制之下，因此，由1883年《彭德尔顿法》所确立的文官政治中立与功绩 制原则也显得软弱无力。结果是，“改革改变了政治与行政的划分，不仅增加了官僚渗 入政治的机会，更增强了总统控制官僚的能力”[2](P149-159)，使美国“政治家与官 僚之间界限的模糊现象更加严重。”[27](P18-19)
收稿日期：2002-01-19
|