| 明清史 |
论日本近代民主制的建立
武寅
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2002年06期
【原文出处】《中国社会科学》(京)2002年02期第182～193页
【作者简介】作者武寅，女，1948年生，中国社会科学院世界历史研究所所长、研究员。
【关 键 词】日本/民主制/政权/组织形式
日本自19世纪走上资本主义道路以来，不但在经济上融入了资本主义世界市场体系， 而且在政治上也最终采用了起源于欧洲的资产阶级议会民主制。作为东方后起的资本主 义国家，日本在政体建设的历史过程中表现出来的种种特点，不仅对于研究日本资本主 义政权形成的历史条件是必不可少的重要内容，而且为深入认识资本主义国家形态，提 供了重要的理论线索。
一
日本在政治上建立近代民主制的进程，大大晚于其经济的资本主义化进程。或者说， 日本对在政权建设上采用欧洲式的资产阶级议会民主制，不仅在态度上极其谨慎，而且 在行动上也是相当滞后的。下面通过经济与政治两个历史进程的比较，对这一特点的形 成做一考察。
首先看经济进程。
日本是在生产力发展水平十分落后的情况下，利用内外矛盾交织形成的历史机遇，一 举进入资本主义化进程的，因此对于领导者来说，几乎在所有的领域都面临着亟待解决 的发展问题。然而在制定国家发展战略时，日本政府毫不犹豫地把经济的现代化放在了 首位。为了能在最短的时间内实现其“富国强兵”的战略目标，日本政府对西方经济制 度几乎是采取了全面拿来主义，对妨碍这一制度的封建残余则进行了迅速而有力的清理 。
从明治维新的当年起，日本政府就陆续颁布法令，取消商业行会等垄断组织；撤消各 藩设立的关卡，废除各藩粮米外运禁令，准许人民自由迁徙、自由择业；允许土地自由 买卖、自由种植；废除封建等级制度，取消贱民制，宣布士、农、工、商与皇族、华族 在身份上一律平等。所有这些措施，都为商品经济的迅速发展和国内统一市场的形成创 造了条件。
最能够说明新政府决心的，是为消灭武士阶级而采取的一系列坚决而有效的措施。武 士阶级在幕藩封建体制下是理所当然的统治阶级，幕藩体制的实质是武家政权，因此消 灭武士阶级本身就意味着对旧制度的否定。不仅如此，新政府的领导者几乎都出身于武 士阶级，因此消灭武士阶级也是对自身的一场革命。另外，明治初期武士阶级约占日本 总人口的1/16，而其俸禄总额则达国家财政支出的1/3①(注：中村政则等编《经济构想 》，《日本近代思想大系》第8卷，岩波书店，1988年，第111页。)。武士阶级蕴涵的 能量，以及对其处理不慎可能给政权与社会带来的风险是显而易见的。新政府正是在这 样一种条件下，力排艰险，用8年左右的时间，分三步彻底铲除了武士阶级赖以存在的 经济基础。第一步，与废除封建领主土地所有制相结合，改年贡制为俸禄制。即武士被 剥夺了年贡征收权后，改由政府发给相当于过去领地收入1/10的俸禄；第二步，改禄米 为货币俸禄。在这一过程中，大量削减傣禄额；第三步，改货币俸禄为公债。通过这一 实质性的跨越，使封建贡租变成了资本主义原始积累的重要来源。武士阶级则急剧分化 ，下层武士成为投身农、工、商的自由职业者；上层武士则通过公债向资本的转变，过 渡为大资本拥有者和新生资产阶级。就在政府修改“国立银行条例”，允许用货币俸禄 公债券投资兴办银行后，日本兴起了银行热，三年间成立了153家银行，绝大部分资本 是由货币俸禄公债转化而来。另外，政府实施征兵制，剥夺了武士阶级的职业特权；废 除封建等级制，剥夺了武士阶级的身份特权，而俸禄制度的改革，与这两者相呼应，最 终埋葬了武士阶级，为新制度的登场扫清了道路。
对资本主义经济制度在欧洲所创造的奇迹，日本政府的高层领导人表示“令我等吃惊 ”②(注：小西四郎等编《明治国家的权力与思想》，吉川弘文馆，1979年，第125页。 )，为了使这一奇迹能够在日本出现，政府倾注了极大的热情。针对日本基础差，水平 低，对现代产业知之甚少、甚至一无所知的现实，政府动用了政权的力量，自上而下， 强行推进工业化。不懂技术，政府不惜重金，从欧美招聘人才，让其一方面担任经济顾 问，一方面协助培养本国技术力量。当时政府最高官员“太政大臣”的工资为月薪800 日元，而外国技术人员的工资最高则可达月薪2000日元，为前者的2.5倍。日本政府还 积极学习西方的经验，通过举办博览会等方式，卓有成效地宣传和推广先进技术。不懂 经营，政府就从欧美直接引进现代公司制度、金融制度，直至保险制度等全套西方经济 制度。明治维新后的第二年，日本就尝试着成立了通商会社和外汇会社两个具有现代性 质的股份有限公司。后来为了普及现代公司制度和有关知识，又陆续颁布了一系列相关 条例，包括《立会略则》、《会社辩》、《股票交易条例》、《股票交易所条例》等等 。同年，政府还派高级官员伊藤博文去美国考察货币金融制度。伊藤回来后仅两年，日 本的第一个《国立银行条例》就颁布实行。另外还颁布了《新币条例》，在历史上首开 金本位制的先河。不知现代企业为何物，政府就率先投资，兴办“模范工厂”，申明目 的是为了“诱导督促薄弱者，使其致力于工业”③(注：森川英正编《日本的企业与国 家》，日本经济新闻社，1976年，第12页。)。在政府出资兴办的企业中，大多聘有外 籍技师，拥有全套进口先进设备，厂长也多是由政府委派曾经留学欧美、学习有关技术 的人员担任。这样的企业起点高，见效快，能够在较短的时间内迅速提高生产力水平， 缩短与先进国家的差距。在运营了一段时间后，当政府认为条件成熟时，再把这些企业 以近乎白送的低廉价格转让给私人资本经营。在所有重要的产业部门都能够看到日本政 府“引进”、“模仿”、甚至是“照搬”西方资本主义经济制度的努力。
就这样，日本政府用了20年左右的时间，在经济上走完了三大步，即：扫除封建残余 ；引进西方制度；建立现代产业。
再看政治进程。
在政权建设上，日本政府23年间也走完了三大步，这三步，就其基本特征而言，可以 概括为：形式复古、内容复古、实质复古。
第一步，建立了“太政官制”。这是日本公元7世纪“大化革新”后建立的中央集权制 统治体制。明治维新后，日本政府在“王政复古”的口号下，重建太政官制，在古体制 的框架内，实现权力向中央的集中和强化。古代的太政官制包括2官8省，即神祇官、太政官两个统合机构，以及中务、式部、治部、民部、兵部、刑部、大藏、宫内8 个部门。明治政府重建的太政官制几乎是原样承袭了古制，只是将8省并为6省，使政务 更加集中。这种太政官制运行了将近10年，没有出现大的变动，但小的调整却始终没断 。说它“形式复古”，也主要是针对这些小的调整而言，因为这些小调整给人一种印象 ，似乎在“太政官制”的外壳下，正在悄悄发生着现代意义上的变化。比如2官8省制在 实行了两年后，调整为三院制，即太政官设正院、左院、右院，并再次强调要学习西方 的三权分立政体，使之在制度上有所表现。但实际上这一口号始终停留在口头上和纸面 上，并没有真正实行。两年后对正院的内部结构再次做了调整，新的《正院事物章程》 规定，正院是位于左、右两院之上的最高权力机构，“凡立法事物为本院之特权”①( 注：日本内阁官房编《内阁制度九十年资料集》，大藏省印刷局，1976年，第22页。) ，其具体实行由正院的高级官员“参议”担任，参议还兼任各行政部门如大藏、内务、 外务等省的最高长官，同时还握有司法大权，实际上集立法、司法、行政为一体，这与 西方的三权分立毫无共同之处。
第二步，对“太政官制”做重大修改。1877年，明治政府对太政官制进行了成立以来 最重要的一次改革，撤消了权倾一时的正院，同时设立元老院作为立法机构，设立大审 院作为司法机构，使之与行政机构并列。改革后的体制虽然在名称上还叫太政官制，但 是从形式上已看不出古制的影子。然而形式的现代化并不能掩盖内容的陈旧。《元老院 章程》规定，元老院是“议法官”办公的场所。“议法”与“立法”虽然只有一字之差 ，其性质却有天壤之别，“议法”的作用仅仅是为决策提供咨询，说到底是行政权的附 属品。这种决策咨询不但古已有之，而且明治维新以后，它一直打着议会政治的幌子， 充当学习西方民主政治似是而非的标志物。发展到元老院时代，其名称已历经“议政官 ”(1868年)、“公议所”(1869年)、“集议院”(1869年)、“左院”(1871年)等等，元 老院与它的诸多前身相比，不变的是它的内容。1876年，元老院奉敕起草国宪，这正是 考验它究竟有无立法机能的最好机会。而最后的结果是，元老院起草的多稿宪法草案均 未被采纳，理由是“不符合国体”。另外，元老院的成员也不是由民选产生，而是由政 府任命的元老和地方官组成。这种形式上做了重大改革而内容依旧的太政官制运行了8 年左右，于1885年为现代内阁制所取代。
第三步，建立现代内阁制。现代内阁制从形式到内容都与古制有了明显不同，它彻底 摈弃了太政官制所使用的古制名称，在内阁总理大臣下设分管各部事务的国务大臣，采 取内阁会议的形式进行决策。关于内阁的性质、职能和特点，《内阁官制》等文件虽然 已做了详细规定，但是不如1877年即内阁制实行后不久，内阁全体成员给天皇的一份奏 折说得更简明、透彻。这份奏折说：“内阁乃陛下信任之府，百揆由此而出”，“大臣 之说无论是否被采用，只要未经君主特别许可，不得擅自向议会及其他人民公开。一旦 违犯此禁，不仅其身为法律上辅相之地位难保，亦为德义所不容。内阁组织应以同心一 致为根本。内阁成员无论内部议论有多少异同，其对外宣布及实行时，政治方向定要归 一。内阁一致又当以内阁机密最为紧要。尽管立宪国家之政体以公明为要旨，议会按惯 例为公开，但内阁会议专以秘密为主。”①(注：日本内阁官房编《内阁制度九十年资 料集》，第84页。)奏折清楚地表明，内阁只是处理行政事物的场所，它与议会分属两 个性质不同的机构，本身自然也不具有议会的职能。另外，内阁臣属于天皇，它只是天 皇旨意的一个执行机构，天皇才是最高权力之所在。现代内阁制与太政官制以及改良后 的太政官制最大的不同点在于，它第一次明白无误地宣告了一个事实，即明治维新以来 将近20年，日本所建立的政治体制与西方的议会民主制格格不入。如果说前两步还试图 对这一事实做些遮掩，在内容上或者形式上摆出议会民主的架势，那么现代内阁制则直 言不讳它的本质是“君主”，而且它不负有履行代议制政治的义务。那么，是否有一个 另外的机构即现代意义上的议会与之同时设立并履行相应的职能呢?没有。日本真正开 设议会进行现代民主政治的尝试，是在现代内阁制建立5年之后的事情。而在此之前， 内阁接连不断地颁布的大量法令法规，并不需要经过任何机构的审议和监督。
经济进程的迅速资本主义化与政治进程的明显滞后造成了一个奇特的反差：19世纪70 年代，当大城市之间铁路已经畅通，电灯已经点亮，现代邮政事业已经开始的时候，在 政治领域，日本的高层领导人还在就什么是立宪政治，日本究竟能否实行立宪政治争论 不休；80年代，当产业革命已经掀起了高潮，铁路资本、矿山资本、航运资本等成倍增 长②(注：后藤靖等：《日本资本主义发达史》，有斐阁，1979年，第61页。)，近代化 大工业已经在以纺织业为中心的轻工业部门确立了统治地位，而在政治领域，日本还没 有制定出一部自己的宪法。19世纪90年代一开始，日本经济出现了有史以来的第一次经 济危机，股市暴跌，金融窘迫，纺织工业因产品滞销而开始第一次压缩生产规模甚至停 业。日本经济无论从哪方面看都已经具备了资本主义经济的主要特征，并开始呈现出资 本主义经济特有的周期性。而在政治领域，1890年底终于诞生的第一届帝国议会，则刚 刚拉开了资产阶级议会民主政治的序幕。
二
从上面的历史过程中可以看到，日本建立近代民主制的尝试是在其资本主义生产方式 已经确立，并且具有了相当的基础之后才开始进行的。为什么会出现这一现象呢?为什 么两个过程不是同时开始呢?这要从日本作为后发国家的发展特点谈起。
作为后起的资本主义国家，日本的资本主义并不是内部经济关系成熟后的自然产物， 而是在一个低水平上，通过直接仿效先进国家，实现一种跳跃式的发展。正因为如此， 它就在某种意义上具有了比原创国更多的选择机会。选择，成为后发国家特有的、甚至 是无可回避的历史出发点。是选择某个单一国家为样板，还是博采众长?是把对方的全 套做法整个搬来，还是只采用其中的一部分?简言之，学什么?怎样学?学多少?成为摆在 日本面前必须解决的现实问题。纵观日本历史，解决这样的问题并非一次。公元8世纪 的“大化革新”，可以说是日本历史上第一次通过大规模、全方位学习外国而实现跳跃 式发展的例子。那一次，日本模仿的样板是中国唐朝，从经济到政治，进行了全面的引 进。经济上，模仿唐制，实行班田收授法，废除本国旧有的贵族私有土地制度和部民制 ，把土地和部民全部收归国有。凡6岁以上公民，由政府颁给口分田，统一租税，实行 租庸调制；在政权建设上，以唐朝为蓝本，实行太政官制，废除本国旧有的世袭氏姓贵 族制度，建立中央集权的官僚制政治体制。通过全面的学习和引进，很快缩小了日本与 唐朝之间的巨大差距，加快了日本的发展步伐。
把明治维新与大化革新相比，可以发现，同样是学习外国，二者所采取的对策却有很 大不同。一个很明显的事实就是，日本每次向外国学习，其学习内容都是经过慎重选择 的。那么，在政治制度的层面上，影响日本选择的主要因素是什么呢?
首先是本国固有的政治文化传统。日本虽然把英国等欧洲先进国家引为发展经济的样 板，但是它与这些国家的历史文化传统截然不同。以英国为例，它在资产阶级革命以后 实行议会民主政治毋宁说是在承袭一种历史传统。在英国，中世纪早期的“贤人会议” 和后来发展成的“大会议”，已经在国家政治生活中发挥着极其重要的作用。至少到13 世纪，已经形成了议会，它不仅是封建王权的重要限制因素，而且是维护民主与法治的 重要力量。14世纪，议会不仅履行其监督和弹劾行政官员的职能，而且还两次废黜了国 王。列举的理由包括“独裁、破坏自由和法律”、“狂妄地凌驾于法律之上”，等等。 15世纪和16世纪，是英国封建主义不断衰落，新的资本主义生产方式获得长足的发展， 并准备登上历史舞台的激荡时期。这一时期虽然王权也有了极大的加强，但议会的立法 机能进一步完善，在国家税收、财政核算、宗教事务等所有重大事务中继续发挥着不可 低估的政治作用。17世纪以后，经历了资产阶级革命，议会的作用更是不断增大，中心 地位逐渐形成。可见议会民主政治与英国资产阶级政权的结合有其深刻的历史必然性。
除了英国以外，欧洲大陆自古以来也有着民主政治的深厚土壤。从古代星罗棋布的民 主共和政体，到中世纪具有相当普遍性的等级会议、等级君主制，对王权的限制，对个 人权利的重视，对法律至上的认同，这一切在资产阶级革命以前已经普遍存在。由于欧 洲大陆错综复杂的种族与民族关系，教权与世俗权力的相互斗争与利用，地域间经济社 会发展的不平衡，使得任何一种专制和极权的努力都难以持久。相反，以平等和相互独 立为基础的契约关系，以分权、选举、法治等民主因素为主要内容的政体形式却很容易 被接受。因此，当欧洲近代民族国家逐渐形成，当资产阶级革命在这些国家爆发并取得 胜利以后，资产阶级国家政权大多实行代议制民主也就不足为奇了。
在日本的历史文化传统中，找不出议会民主政治的影子。这个偏在东亚一隅的岛国， 不仅种族与民族关系十分简单，而且从早期国家形成时起，在神与人的关系这个对国家 形态有着至关重要的影响方面，日本就与欧洲国家走上了截然不同的发展道路。在日本 ，神权与人权是二位一体的。在这种二位一体的最高权力面前，任何分权、制衡、限制 、监督等等都变得毫无意义。权力的神性内涵，从观念上排除了民主政治产生的可能性 ，而把敬畏、尊奉、服从、依附作为它运作的基本环境。作为这种特殊权力载体的天皇 ，在漫长的历史发展过程中，虽然由于现实社会的政治斗争和各方的实力消长，有时会 被“尊”到极点，有时又可能被“搁置”一旁，却从来不可能被废除，也不可能被取代 。中世纪以后，武家政权兴起，皇权衰微，但尊奉与服从的实质并没有改变，历代幕府 统治者都需要从天皇那里讨得“征夷大将军”的封号，以证明其统治的合法性。
与皇权的神性内涵相辅相成的是，它在现实社会中所形成的中央集权官僚制统治。这 种统治体制的渊源可以追溯到公元5世纪日本列岛统一后出现的早期国家形态——氏姓 制度。以氏族血缘关系和模拟血缘关系为纽带，所有的政治集团最终都归属并听命于天 皇(其前身为“君”、“大君”等等)这个总家长和氏族集团的总头领。共同体内部严格 的家族式统治关系，使共同体成员唯上是从。国家大事由天皇任命的各级官吏去决定和 管理。大化革新后，中国唐朝的中央集权制统治体制从理论和实践两个方面大大装备和 完善了日本原有的氏姓制度，使皇权至上的统治理念由于嫁接了“忠”和“孝”的思想 而变得更加巩固。氏姓贵族的统治向着更为严密有效的官僚制演进。按爵位授官，按官 职授田，官吏的考绩、监察、奖惩均有法可依，使官尊民卑，上令下从有了更强有力的 制度保证。在武士掌权的幕府时代，从中央到地方各级行政机构的官员均由大将军任命 。大将军和他的下属通过以“忠”“信”为核心的武家法度，结成了生死相许的主从关 系。主从之间，只有命令与服从。
在这样一种统治体制下，如果要说有什么“议政”、“合议”之类的政治形式的话， 那就是在官僚体制内部，存在着某种资治佐政性质的政治运作。例如公元604年，圣德 太子制定《十七条宪法》，规定“大事不可独断，必与众宣论”。1225年，镰仓幕府执 权北条泰时当政时，推行“民主”政治，设立“评定众”制度，规定大事需经过讨论决 定。以后足利幕府也效法北条，保留评定众制度。1585年丰臣秀吉任宰相时，设立“五 奉行”制度，每遇大事，召集5人合议，等等。但是所有这些形式并不具有决策机能， 而只是一种政策咨询，是官僚政治的附属物。它与欧洲的议会制有着本质的不同。
日本政治传统中根深蒂固的道义而非契约关系，共同体观念而非个人权利观念，官僚 治国而非民众议政，所有这些，都使欧洲式的议会民主制没有产生的土壤和基础。
其次，政权与政权组织形式之间的关系。任何一个政权的建立，都必须解决两个问题 ，即政权的性质和政权的组织形式。二者之间并没有必然的逻辑关系。二者中，政权的 性质是本质的、决定性的，同时也是相对活跃的部分；相比之下，政权的组织形式则表 现出相对的稳定性和延续性，尽管它也会由于历史的发展而向前发展，但这种变化总是 相对迟缓和渐进的，它更多地表现出传统的积淀和历史的惯性。日本决心学习欧美，走 资本主义道路，这就决定了它要建立的，是一个资产阶级性质的，能够为资本主义经济 发展服务的政权，这是它的首要的和带有根本性的任务。而这个任务，由于日本历史发 展的特点，并未能随着新政权的建立而自然地、全部地获得解决。也正是由于维新前资 产阶级发展的幼稚程度，使新政权不能不把培植资产阶级，以完善政权的阶级基础作为 它的首要工作。
明治维新前后的资产阶级，尚处于发育和形成阶段，它正在由几部分力量衍化而来：
一是士族。士族作为一个阶级，处在势将被消灭的历史地位。随着革命的深入，这个 代表封建生产关系的没落阶级急剧地分化、蜕变、消亡。一部分站在倒幕维新前列的中 下级武士，在痛苦的抉择中，完成着他们从“藩臣”到“朝臣”的转变，即从昔日效忠 自家家主的武士，转变到效忠中央政府的维新官僚，这是由封建制度的卫道士向资产阶 级代言人的转变，许多人都经历了痛苦的过渡期。如被誉为“维新三杰”之一的木户孝 允，曾上书政府，表露自己的矛盾心情，即在效忠新政权的同时，对昔日的旧主“也不 得不尽臣子之至情”①(注：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》 第3卷，岩波书店，1990年，第15页。)。三杰之一的大久保利通，在接到旧主的召唤， 要其回藩理事时，表示：“若为国家计，此举止关系甚大，事关朝廷之本体；若论私情 ，累代臣子之情义亦难无动于衷，不能视之度外，是以几乎进退两难，茫然失措。”① (注：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》第3卷，第17页。)这些 中下级武士经过脱胎换骨的转变，成为资产阶级的政治代表。但是也有的封建武士不愿 意割断他们与旧制度的血脉联系，改革越深入，对他们的切身利益触及越深刻，他们越 是本能地进行激烈的反抗。同样是“维新三杰”之一的西乡隆盛，最终成为大规模士族 叛乱的总头领。
除部分下级武士经过维新运动的洗礼，或成为新生产关系在政权中的忠实代表，或成 为旧制度的卫道士外，不少中上层武士经过奉还版籍、废藩置县、禄制改革、投资兴办 实业等步骤，逐渐由封建食利者阶级转化为资本的所有者和运用者，并最终成为资产阶 级队伍中的一员。
二是新兴地主。这是一个在封建领主土地所有制内部孕育和产生的群体。随着土地私 有权的合法化，他们手中的资本不断膨胀。在采取各种手段继续扩大土地面积的同时， 他们也把目光转向城市中日益发展的工商业，通过向新兴产业投资，成为地主资本家一 身二任的实力派人物。正如当时著名评论家德富苏峰在一篇影响颇广的专论“田舍绅士 ”中对他们的评论：“其中的多数人渐渐改变了其封建大名的境遇，无可置疑地变成了 经营起家之民。例如，既已种桑，定要养蚕，既已养蚕，定要销售。势已至此，他们定 要扩大其农夫之魁的资格，而发展制造贸易的资格，即他们不仅有法国社会那种百姓根 性，而且要养成蛇一般敏锐的商卖根性。如此一来，组成一国中等社会的最敏锐、最活 泼的要素，则非他们莫属。”②(注：中村政则等编《经济构想》，《日本近代思想大 系》第8卷，第284页。)
三是工商业阶层。这里面包括特权商人和高利贷者。在封建制度下，他们作为御用商 人，依附于封建领主，并垄断着商品的经营特权。但是他们与商品经济的天然属性和为 此而产生的与封建制度之间不可调和的矛盾，使他们具有了在维新后向新的生产方式转 变的可能性。在资本主义生产方式建立的过程中产生的大财阀，不少是由这些特权商人 转化而来。另外，维新政权一手扶植起来的“政商”，成为新生资产阶级的重要组成部 分，他们亦工亦商，凭借手中的资本向各个领域全面出击。最有代表性的如涩泽荣一， 他早年经商，参加过尊王攘夷活动，在新政府做过官，以后投身实业界，创办银行、公 司，涉足制造业、农业、林业、能源、运输业、进出口贸易、金融等几乎所有重要部门 ，成为近100家银行和公司的大股东和领导者之一③(注：森川英正编《日本的企业与国 家》，第50页。)。涩泽荣一在回顾日本资产阶级的成长历程时说：“二三百年来，说 到商业，也就是零售大酱一斤，说到农业，也就是种萝卜供腌咸菜之用，说到工业，不 过是老媪摇纺车，姑娘织布之类。而今日，我国农工商现状当刮目相看。”④(注：中 村政则等编《经济构想》，《日本近代思想大系》第8卷，第326页。)
四是其他已经或正在向资本主义生产方式过渡的社会阶层，如农村和家庭手工业工场 主，小商品生产者，向商品生产和流通领域转移的富裕农民，等等。
对于这一新生阶级的政治状况，当时的大藏省高级官僚井上馨与涩泽荣一共同撰文说 道：“久惯专擅之余习，长安偏僻之固陋，知识未开，志操未确，进退俯仰，惟遵政府 之命，至于所谓权利义务等等，尚不能辨其为何物。政府所令之事，举国奉之，政府所 赴之处，举国归之。凡风习、语言、服饰、器物乃至日用玩具，无不争先恐后，模仿政 府之好尚者”。⑤(注：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》第3卷 ，第68页。)
维新政权的当务之急，就是要扶植这些前资产阶级的或准资产阶级的力量尽快成长， 使之真正成为政权的阶级基础和经济基础。当时的舆论界在评论政府对新生阶级的扶持 时说：“吾等不能不为我政府无微不至的关心所感动，哪怕是从玉川河取一把砂子，在 品川湾采一束海带，制一块冰，都要一一给予关照……无论是筹措股金，聘请技师，筹 建公司，制图，测量，所有准备工作都离不开政府，若无当局点头，则铁轨绝不能敷， 火车绝不能跑，股金绝不能获利。”①(注：中村政则等编《经济构想》，《日本近代 思想大系》第8卷，第286—287页。)
那么，这个代表新的生产关系的政权能不能按照欧洲议会民主制的方式进行运作呢?历 史证明，采取何种政权组织形式，最终要根据政权建设的根本任务来决定。即与政权的 性质相比，政权的组织形式只能处于从属地位。对引为样板的欧洲资产阶级政权，如果 它的组织形式有助于解决日本从封建割据走向统一民族国家的历史过程中，错综复杂的 矛盾和问题，有助于日本在落后的条件下，迅速建立起新生产关系的基础，即有助于解 决政权性质问题，当然也不妨一并拿来，否则无可避免地要在历史惯性的作用下，承袭 传统的政权组织形式，直至这种形式被证明阻碍了继续发展的可能性；而绝不会舍本逐 末，单纯模仿西方政权的组织形式。
三
既然日本没有议会民主制的传统，而且在官僚制统治体制下也能够实现经济的跳跃式 发展，为什么在明治维新后已经过了20多年，最终在政体建设上还是采用了西方式的议 会民主制呢?
主要原因有两点。
第一，日本统治集团对议会民主制的价值判断。日本真正较大规模地接触和了解欧美 资产阶级议会民主制，是始于明治维新前后的思想大活跃期。这一时期以日本知识界为 桥梁，西方资产阶级的民主思想源源不断地进入日本。仅以启蒙学派代表人物福泽谕吉 为例，他的《西洋事情》一书前后发行了十几版，发行量达25万册；《劝学篇》发行量 达70万册。以当时日本人口3500万计，平均每160人中就有一人持有此书。资产阶级政 治学说中一些最基本的理念，如自由、平等、天赋人权、立宪政治、民选政府等等，在 日本激进的社会活动家中引起了强烈的震动。他们对这些外来的新思想持积极的和肯定 的态度，认为这些思想的广泛传播有助于倒幕维新事业的成功。作为维新运动的中坚和 骨干，他们甚至开始尝试把这些新思想写入未来国家的发展蓝图。比较有代表性者，如 维新前夕坂本龙马等人提出的“船中八策”，其中第2条谈到，“应设立上下议政局， 置议员参赞万机，万机应决于公论”；从荷兰留学归国，后来在新政府任职的津田真道 提出的“日本国总制度”设想，其中第8条为“制法大权应由上下两院与政府分掌”， 第10条为“下院作为日本全体国民的总代表，应从国民每10万人中推举一人”②(注： 江村荣一编《宪法构成》，《日本近代思想大系》第9卷，岩波书店，1989年，第32、3 5页。)。维新前后，这样的言论十分普遍，它所代表的推翻幕府旧制度，建立一个崭新 国家的鲜明的革命性，成为动员维新力量的有力武器。
新政府成立后，为了号召天下，把“广兴会议，万机决于公论”列为“五条誓文”之 一。第四年，又派出大型使节团遍访欧美，目的之一就是考察其典章制度。与新政权建 立前相比，这时的维新领导人对西方的民主制度有了更加深入和系统的了解，对本国的 政权建设也考虑得更为现实和长远。维新政府的核心人物岩仓具视从制度建设的长远需 要出发，对国体与政体的关系以及未来日本应有的政治制度做了审慎的分析，认为西方 的宪政制度与日本的传统体制相比，有它的可取之处。他在给政府的“国事意见书”中 谈到，“政体建设必须以国体为基础，但是，……其制度也不得不审时度势，择善而从 ，因此，虽有自古以来良法美制，如若不适应今日发展，也应该断然废除，……必须确 立一种制度，使国家即使无明天子贤丞相出现，也能够维持下去。否则若没有明天子、 贤丞相，则国家将面临千里长堤毁于蚁穴之危险，岂可不惧乎?岂可不慎乎?”①(注： 江村荣一编《宪法构成》，《日本近代思想大系》第9卷，第46页。)岩仓还建议，应该 立即着手进行有关西方立宪政体的系统调查，以备将来之需。岩仓的意见代表了维新领 导层的主流。
另外还有一种意见，比主流派更为激进。这一派以大隈重信、板垣退助等人为代表， 不但认为西方的议会民主制要优于君主专制，而且千方百计要促其在日本立即实现。明 治7年板垣等人在“开设民选议院建议书”中说，“夫人民对政府有缴纳租税之义务者 ，乃有权参与知悉政府之事，是为天下之通说，自不待臣等喋喋赘言”，“即使今日就 开设民选议院，恐怕也要待多年后才能够达到十分完善的程度，因此臣等恨不得早一天 立即开设民选议院”。大隈重信于明治14年上书，建议当年制定宪法，年底或次年初公 布，此年末召集议员，下一年年初就可以正式召开国会。他还抨击执政者迟迟不愿开设 国会有恋权之嫌：“方今之时，当施立宪之政，若反立宪国现行之通则，舍其真利，却 露恋权之迹，则执政者焉得不为国人所厌忌?更何况其恋权反埋下急速失权之种子。” ②(注：江村荣一编《宪法构成》，《日本近代思想大系》第9卷，第67—68、69、222 页。)然而激进派始终没有得到统治集团中多数人的支持，终至被逐出政府。
纵观两派分歧的实质，不在于要否实现立宪政治，在这一点上，两派的回答都是肯定 的，分歧仅仅在于实行的时机和条件。主流派认为时机和条件远未成熟，这不仅仅表现 在基础薄弱，形势不稳，而且还表现在国民素质和习惯势力等方面。主流派提出的代表 性观点是“尚早论”和“渐进论”，认为“人民尚未文明开化，不得不暂时以君主之英 断来表达民意之协和一致，代其条理国务……渐渐将其导入文明之域”，“努力教育生 民，使其渐渐脱离品位贱劣之境地，以期全国之大成。”“成就君民共治之大局虽吾等 之所望，然事关国体之变更，实乃旷古之大事，决不可急躁为之”。“应先固基址，次 构柱础，终及屋茨，举行之序，固有缓急”③(注：清水伸：《明治宪法制定史》上卷 ，原书房，1974年，第160、212页。)。“履行之期仍需在岁月累积之后”④(注：大津 淳一郎：《大日本宪政史》第2卷，原书房，1969年，第400页。)。正因为如此，维新 领导层认为要想建立资产阶级议会民主政治，就必须有一个思想上和物质条件上的准备 过程。作为这一过程的开始，新政权建立后不久，围绕立宪政治问题进行的调查研究就 列上了日程。到1875年至1876年，即明治8年到明治9年，政府第一次以天皇的名义颁布 了“立宪诏书”，明确提出：“要逐步建立国家立宪之政体”。1882年，派遣伊藤博文 赴欧洲考察立宪政治的有关事宜。如果说，明治初期的大型使节团是就西方文明进行的 泛泛考察，那么，伊藤的这次欧洲之行则是领导层认为实行立宪政治的时机和条件正在 逐渐走向成熟，以往的设想需要最终付诸实行，为此而做的专项调查和最后的准备。伊 藤欧洲之行目标明确，任务具体，正如他临行前接受的敕命中所说：“应就欧洲各立宪 君主国的宪法，寻其渊源，考其沿革，视其现行状况，研究其利害得失之所在”⑤(注 ：江村荣一编《宪法构成》，《日本近代思想大系》第9卷，第485页。)。伊藤到欧洲 后，先是去德意志，在柏林大学学习了6个月，接着到奥地利，在维也纳大学又学习了 一个半月。回国后，便组织了宪法起草小组，正式开始了宪法的编撰工作。从1886年即 明治19年秋，到1888年4月，历时一年半左右，完成了宪法草案并提交政府审定。为开 设国会实行君主立宪制做好了最后的准备。
从以上的分析中可以看出，正是维新领导层对西方资产阶级民主政治本质的认同，使 日本在政体建设上，尽管步履蹒跚，但最终还是采纳了西方模式。
第二，对所效法的样板进行了日本化的改造。伊藤等人奉命调查欧洲宪法，一个很重 要的前提，就是要了解欧洲各国的立宪政治究竟是一种什么状况，哪些做法是日本可以 学习的，哪些是日本不能够接受的。他在调查期间写给政府领导人的信中说：“英、法 、德三国虽然都是代议政体。但其精神却大不相同。在英国，所谓政府(指行政)是国会 中多数党的领袖实施政治的场所；在法国，政府是国会的臣仆；在德国，政府虽采用众 议，却仍有独立行为之权。”①(注：江村荣一：《宪法构想》，《日本近代思想大系 》第9卷，第486页。)日本领导层通过大量的调查研究，越来越清楚地了解到，所谓欧 洲代议制民主政体，并非只有一种模式，而是千差万别，因国而异，固而日本绝不可盲 目追随。维新政府的主要领导人之一大久保利通在谈到日本的政体建设应采取的方针时 说：“所谓政体者，虽有君主民主之异，大抵随土地风俗人情时势而自然成立之，…… 普鲁士之政体不能行于英国，英国之政体不能用于美国，美国、英国、普鲁士之政体不 能用于我国，因此我国也必须根据本国的土地风俗人情时势，来建立我国之政体。”② (注：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》第3卷，第76页。)在对 各国政体比较、权衡的基础上，日本决定以普鲁士为主要蓝本，同时又参考欧洲其他国 家的做法，最终形成了日本自己的立宪政体。与欧洲各国相比，日本的立宪政治有两个 突出的特点，一个是中心权威的存在，一个是行政系统的特殊地位。
在立宪政体中，君主的权力不是无限的，它不同程度地受到宪政体制的种种限制。日 本宪法中所规定的皇权的范围尽管已远远超过欧洲立宪君主制中的君权，但它毕竟也受 到立宪政体的限制，如明治宪法规定天皇大权必须依宪法条规而行，即立法权实际上由 帝国议会来行使，行政权实际上由内阁来行使，等等。宪法起草者对皇权的有限性做了 明确的解释：“天皇在行政部设责任宰相，对君主的行政权进行某些限制；在立法部非 经议会承认不能制定法律。设此两种限制乃立宪政体之本义，少此两点则非立宪政体， 对此两点做任何宪法上的巧饰亦非立宪政体之本义。”③(注：清水伸：《明治宪法制 定史》下卷，原书房，1973年，第171页。)如果单纯从这一点来看，日本的天皇与欧洲 的立宪君主并没有什么本质上的区别。然而事情并没有就此完结，关键在于，在有限的 皇权之外，日本天皇还被赋予一种宪法承认的无限权威。
当日本从明治23年起，第一次开设了国会，开始了其立宪民主制的历史时，它首先要 做的，就是以宪法的形式，明确天皇在国家政治体制中的地位和作用。宪法起草者伊藤 博文说：“我在起草帝国宪法时从一开始就明确一点，即单纯模仿外国宪法是不够的。 我国自有其本身固有的特质，绝不能对此视而不见。例如在我国，皇位有比外国更深的 一种国史上的根据，在国民脑海中也有一种印象。当我国尚未建立立宪政体，尚未实行 封建制度，仍处于神权国家时代时，皇位就是国家的真髓和中枢。”④(注：大津淳一 郎：《大日本宪政史》第3卷，原书房，1969年，第84页。)维新领导者希望天皇在国家 政体中所起的最大作用，就是确立一种无可动摇的核心和枢轴地位，而这种作用的发挥 仅仅靠立宪政体下有限的皇权是不够的，还必须借助一种传统的统治权威，一种其他任 何势力都无法代替的、为天皇本身所特有的统治力量。这种力量与具体的、有限的宪法 权力相比，含有一种无形的、绝对的、超乎物质之上的精神因素。有这种精神因素所依 托的统治权，可以成为一种伸缩自如的力量。它所具有的法外效果在于，对于统治对象 来说，它不仅仅是有形的、物质的、法的统治，而且是一种彻底的、心灵的支配；对于 统治权的行使来说，它自然而然地摆脱了立宪政体的束缚，延伸到它所需要的一切领域 。
对天皇权威的认定，集中体现在明治宪法的第1条：“大日本帝国由万世一系之天皇统 治之”；第3条：“天皇神圣不可侵犯”。这些看来不合情理的、近乎神话般的条文规 定，构成了日本的立宪君主制不同于欧洲的明显特点。正是这一特点，对日本国家的政 治发展产生了极其深刻的影响。
第二个突出特点是行政系统的特殊地位。这种特殊地位首先表现为一种根深蒂固的传 统观念，这种观念认为，官吏属于“公家人”；行政官厅是为国家办理“公务”的地方 ，官吏和官厅所代表的“公”的利益是至高无上的。这种观念在立宪政体下便发展成为 行政系统的地位应该在议会、政党等等之上。议会被看作是政党为了一己私利进行争斗 的场所，他们所代表的只是局部的利益，或是某一行业的，或是某一地区的。民选的议 员也缺乏足够的素质。而行政官僚则被认为是超越政党利益的、着眼全局的和秉公办事 的，他们经过系统的教育，严格而正规的选拔程序，业务精通，责任感强，属于社会的 精英集团。
在这种观念支配下，日本立宪政体中立法权、行政权、司法权三者并非等量齐观，行 政权在其中处于主导地位，“而司法权只是行政权的一个分支”①(注：清水伸：《明 治宪法制定史》中卷，原书房，1974年，第135页。)。立法权从理论上讲，应该与行政 权并列，并对其起制衡作用，但实际情况远非如此。由于行政系统以其“至公至正”的 国家利益代言人身份，维系着其在国家权力机构中的传统优势，立法权常常被置于被动 和尴尬的地位，正如伊藤博文在宪政实施后所明确表示的那样：“不可使政府常受党派 之左右”②(注：朝日新闻社编《史料·明治百年》，朝日新闻社，1966年，第413页。 )。
在立宪政治初期，这种政高党低的特点就已经表现得十分明显。明治宪法刚刚颁布， 当时的内阁总理大臣黑田清隆就在地方官会议上发表演说，称：“政府不可不常取一定 之方向，超然立于政党之外，居至公至正之道。各位宜留意于此，以不偏不党之心临于 人民，抚驭得宜，以助国家隆盛之治。”③(注：朝日新闻社编《史料·明治百年》， 朝日新闻社，1966年，第413页。)明治后期行政官僚的典型代表都筑馨六撰文说：“立 宪国之大臣在内治上每以国是为施政之目的，将其意见堂堂正正公之于天下，认准为国 是者即努力贯彻之，若自己坚信为不可变更者，则无论议会或舆论如何反对，也要不屈 不挠奏请贯彻之。若议会不同意，而这种不同意终将给自己认定为国家所必需之事业造 成损害，则必须奏请解散议会，无论解散几次，直至议会同意自己意见为止。”④(注 ：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》第3卷，第171页。)在明治 宪法体制中，行政系统拥有种种优于议会的特权。议会的两大主要权力——立法权和预 算审议权，都由于内阁的特权而打了折扣。对于立法权，内阁虽不是立法机构，但是一 方面，国务大臣拥有法律的副署权，凡是颁布法律时，若无国务大臣的副署可视为无效 。国务大臣通过对重要法律敕令的副署承揽着天皇的行政责任。另一方面，在立法实践 中，内阁提出的法案不但在总量上超过议会，在成功率上与议会相比更是占压倒多数⑤ (注：有马学、三谷博等编《近代日本政治构造》，吉川弘文馆，1993年，第22页。)。 对预算审议，明治宪法也赋予了内阁特殊权力。宪法第67条规定：“凡基于宪法大权已 决定之岁出，以及由于法律之结果或法律上属于政府义务之岁出，非经政府同意，帝国 议会不得废除或削减之。”第71条规定：“议会如未议定预算，或预算不能成立时，政 府可照上年度预算施行。”有了这两条规定，一是压缩了议会的预算审定范围，因为只 要认定是属于天皇大权范围的需要，内阁就可直接决定，无需经议会通过。这样实际运 作的结果，往往“大权所需”占的比例超过需经议会审议的部分。二是年度预算即使议 会不通过也无妨，可以继续执行上一年度预算。三是议会在审定某些预算时，为了能征 得内阁同意，不得不反过来求助于内阁，或是向内阁让步。
这种从理论上进行政权与立法权的关系同欧美立宪政治并无二致，而在观念上和政治 实践中，议会与内阁相比却始终处于从属地位的情况，成为日本立宪政治的一大特点。
综上所述，日本近代民主制的建立，实质上是以资本主义生产方式的移入为根本目标 和中心任务，以西方政体模式为参照和手段，对自身传统的政权组织形式进行扬弃的过 程。这是一个伴随资本主义经济关系发育成熟的漫长而曲折的历史过程。在这一过程中 ，政治传统中不适应新的时代要求的成分抛掉了，而有助于新的历史任务的完成和新的 经济基础确立的成分则积淀下来，成为新的上层建筑中不可分割的组织部分，同时也成 为反映新的政治体制特点的典型因素。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2002年06期
【原文出处】《中国社会科学》(京)2002年02期第182～193页
【作者简介】作者武寅，女，1948年生，中国社会科学院世界历史研究所所长、研究员。
| 【内容提要】 | 日本近代民主制的建立，实质上是以资本主义生产方式的移入为根本目标和中心任务 ，以西方政体模式为参照和手段，对自身传统的政权组织形式进行扬弃的过程。这是一 个伴随着资本主义经济关系的发育成熟而逐渐进行的漫长而曲折的历史过程。在这一过 程中，政治传统中不适应新的时代需求的成分被抛弃了，而有助于完成新的历史任务和 确立新的经济基础的成分则积淀下来，成为新的上层建筑中不可分割的组成部分，同时 也成为反映新的政治体制特点的典型因素。日本近代民主制的建立过程表明，采取何种 政权组织形式，最终要根据政权建设的根本任务来决定。在政权的性质和政权的组织形 式之间并没有必然的逻辑关系。 |
一
日本在政治上建立近代民主制的进程，大大晚于其经济的资本主义化进程。或者说， 日本对在政权建设上采用欧洲式的资产阶级议会民主制，不仅在态度上极其谨慎，而且 在行动上也是相当滞后的。下面通过经济与政治两个历史进程的比较，对这一特点的形 成做一考察。
首先看经济进程。
日本是在生产力发展水平十分落后的情况下，利用内外矛盾交织形成的历史机遇，一 举进入资本主义化进程的，因此对于领导者来说，几乎在所有的领域都面临着亟待解决 的发展问题。然而在制定国家发展战略时，日本政府毫不犹豫地把经济的现代化放在了 首位。为了能在最短的时间内实现其“富国强兵”的战略目标，日本政府对西方经济制 度几乎是采取了全面拿来主义，对妨碍这一制度的封建残余则进行了迅速而有力的清理 。
从明治维新的当年起，日本政府就陆续颁布法令，取消商业行会等垄断组织；撤消各 藩设立的关卡，废除各藩粮米外运禁令，准许人民自由迁徙、自由择业；允许土地自由 买卖、自由种植；废除封建等级制度，取消贱民制，宣布士、农、工、商与皇族、华族 在身份上一律平等。所有这些措施，都为商品经济的迅速发展和国内统一市场的形成创 造了条件。
最能够说明新政府决心的，是为消灭武士阶级而采取的一系列坚决而有效的措施。武 士阶级在幕藩封建体制下是理所当然的统治阶级，幕藩体制的实质是武家政权，因此消 灭武士阶级本身就意味着对旧制度的否定。不仅如此，新政府的领导者几乎都出身于武 士阶级，因此消灭武士阶级也是对自身的一场革命。另外，明治初期武士阶级约占日本 总人口的1/16，而其俸禄总额则达国家财政支出的1/3①(注：中村政则等编《经济构想 》，《日本近代思想大系》第8卷，岩波书店，1988年，第111页。)。武士阶级蕴涵的 能量，以及对其处理不慎可能给政权与社会带来的风险是显而易见的。新政府正是在这 样一种条件下，力排艰险，用8年左右的时间，分三步彻底铲除了武士阶级赖以存在的 经济基础。第一步，与废除封建领主土地所有制相结合，改年贡制为俸禄制。即武士被 剥夺了年贡征收权后，改由政府发给相当于过去领地收入1/10的俸禄；第二步，改禄米 为货币俸禄。在这一过程中，大量削减傣禄额；第三步，改货币俸禄为公债。通过这一 实质性的跨越，使封建贡租变成了资本主义原始积累的重要来源。武士阶级则急剧分化 ，下层武士成为投身农、工、商的自由职业者；上层武士则通过公债向资本的转变，过 渡为大资本拥有者和新生资产阶级。就在政府修改“国立银行条例”，允许用货币俸禄 公债券投资兴办银行后，日本兴起了银行热，三年间成立了153家银行，绝大部分资本 是由货币俸禄公债转化而来。另外，政府实施征兵制，剥夺了武士阶级的职业特权；废 除封建等级制，剥夺了武士阶级的身份特权，而俸禄制度的改革，与这两者相呼应，最 终埋葬了武士阶级，为新制度的登场扫清了道路。
对资本主义经济制度在欧洲所创造的奇迹，日本政府的高层领导人表示“令我等吃惊 ”②(注：小西四郎等编《明治国家的权力与思想》，吉川弘文馆，1979年，第125页。 )，为了使这一奇迹能够在日本出现，政府倾注了极大的热情。针对日本基础差，水平 低，对现代产业知之甚少、甚至一无所知的现实，政府动用了政权的力量，自上而下， 强行推进工业化。不懂技术，政府不惜重金，从欧美招聘人才，让其一方面担任经济顾 问，一方面协助培养本国技术力量。当时政府最高官员“太政大臣”的工资为月薪800 日元，而外国技术人员的工资最高则可达月薪2000日元，为前者的2.5倍。日本政府还 积极学习西方的经验，通过举办博览会等方式，卓有成效地宣传和推广先进技术。不懂 经营，政府就从欧美直接引进现代公司制度、金融制度，直至保险制度等全套西方经济 制度。明治维新后的第二年，日本就尝试着成立了通商会社和外汇会社两个具有现代性 质的股份有限公司。后来为了普及现代公司制度和有关知识，又陆续颁布了一系列相关 条例，包括《立会略则》、《会社辩》、《股票交易条例》、《股票交易所条例》等等 。同年，政府还派高级官员伊藤博文去美国考察货币金融制度。伊藤回来后仅两年，日 本的第一个《国立银行条例》就颁布实行。另外还颁布了《新币条例》，在历史上首开 金本位制的先河。不知现代企业为何物，政府就率先投资，兴办“模范工厂”，申明目 的是为了“诱导督促薄弱者，使其致力于工业”③(注：森川英正编《日本的企业与国 家》，日本经济新闻社，1976年，第12页。)。在政府出资兴办的企业中，大多聘有外 籍技师，拥有全套进口先进设备，厂长也多是由政府委派曾经留学欧美、学习有关技术 的人员担任。这样的企业起点高，见效快，能够在较短的时间内迅速提高生产力水平， 缩短与先进国家的差距。在运营了一段时间后，当政府认为条件成熟时，再把这些企业 以近乎白送的低廉价格转让给私人资本经营。在所有重要的产业部门都能够看到日本政 府“引进”、“模仿”、甚至是“照搬”西方资本主义经济制度的努力。
就这样，日本政府用了20年左右的时间，在经济上走完了三大步，即：扫除封建残余 ；引进西方制度；建立现代产业。
再看政治进程。
在政权建设上，日本政府23年间也走完了三大步，这三步，就其基本特征而言，可以 概括为：形式复古、内容复古、实质复古。
第一步，建立了“太政官制”。这是日本公元7世纪“大化革新”后建立的中央集权制 统治体制。明治维新后，日本政府在“王政复古”的口号下，重建太政官制，在古体制 的框架内，实现权力向中央的集中和强化。古代的太政官制包括2官8省，即神祇官、太政官两个统合机构，以及中务、式部、治部、民部、兵部、刑部、大藏、宫内8 个部门。明治政府重建的太政官制几乎是原样承袭了古制，只是将8省并为6省，使政务 更加集中。这种太政官制运行了将近10年，没有出现大的变动，但小的调整却始终没断 。说它“形式复古”，也主要是针对这些小的调整而言，因为这些小调整给人一种印象 ，似乎在“太政官制”的外壳下，正在悄悄发生着现代意义上的变化。比如2官8省制在 实行了两年后，调整为三院制，即太政官设正院、左院、右院，并再次强调要学习西方 的三权分立政体，使之在制度上有所表现。但实际上这一口号始终停留在口头上和纸面 上，并没有真正实行。两年后对正院的内部结构再次做了调整，新的《正院事物章程》 规定，正院是位于左、右两院之上的最高权力机构，“凡立法事物为本院之特权”①( 注：日本内阁官房编《内阁制度九十年资料集》，大藏省印刷局，1976年，第22页。) ，其具体实行由正院的高级官员“参议”担任，参议还兼任各行政部门如大藏、内务、 外务等省的最高长官，同时还握有司法大权，实际上集立法、司法、行政为一体，这与 西方的三权分立毫无共同之处。
第二步，对“太政官制”做重大修改。1877年，明治政府对太政官制进行了成立以来 最重要的一次改革，撤消了权倾一时的正院，同时设立元老院作为立法机构，设立大审 院作为司法机构，使之与行政机构并列。改革后的体制虽然在名称上还叫太政官制，但 是从形式上已看不出古制的影子。然而形式的现代化并不能掩盖内容的陈旧。《元老院 章程》规定，元老院是“议法官”办公的场所。“议法”与“立法”虽然只有一字之差 ，其性质却有天壤之别，“议法”的作用仅仅是为决策提供咨询，说到底是行政权的附 属品。这种决策咨询不但古已有之，而且明治维新以后，它一直打着议会政治的幌子， 充当学习西方民主政治似是而非的标志物。发展到元老院时代，其名称已历经“议政官 ”(1868年)、“公议所”(1869年)、“集议院”(1869年)、“左院”(1871年)等等，元 老院与它的诸多前身相比，不变的是它的内容。1876年，元老院奉敕起草国宪，这正是 考验它究竟有无立法机能的最好机会。而最后的结果是，元老院起草的多稿宪法草案均 未被采纳，理由是“不符合国体”。另外，元老院的成员也不是由民选产生，而是由政 府任命的元老和地方官组成。这种形式上做了重大改革而内容依旧的太政官制运行了8 年左右，于1885年为现代内阁制所取代。
第三步，建立现代内阁制。现代内阁制从形式到内容都与古制有了明显不同，它彻底 摈弃了太政官制所使用的古制名称，在内阁总理大臣下设分管各部事务的国务大臣，采 取内阁会议的形式进行决策。关于内阁的性质、职能和特点，《内阁官制》等文件虽然 已做了详细规定，但是不如1877年即内阁制实行后不久，内阁全体成员给天皇的一份奏 折说得更简明、透彻。这份奏折说：“内阁乃陛下信任之府，百揆由此而出”，“大臣 之说无论是否被采用，只要未经君主特别许可，不得擅自向议会及其他人民公开。一旦 违犯此禁，不仅其身为法律上辅相之地位难保，亦为德义所不容。内阁组织应以同心一 致为根本。内阁成员无论内部议论有多少异同，其对外宣布及实行时，政治方向定要归 一。内阁一致又当以内阁机密最为紧要。尽管立宪国家之政体以公明为要旨，议会按惯 例为公开，但内阁会议专以秘密为主。”①(注：日本内阁官房编《内阁制度九十年资 料集》，第84页。)奏折清楚地表明，内阁只是处理行政事物的场所，它与议会分属两 个性质不同的机构，本身自然也不具有议会的职能。另外，内阁臣属于天皇，它只是天 皇旨意的一个执行机构，天皇才是最高权力之所在。现代内阁制与太政官制以及改良后 的太政官制最大的不同点在于，它第一次明白无误地宣告了一个事实，即明治维新以来 将近20年，日本所建立的政治体制与西方的议会民主制格格不入。如果说前两步还试图 对这一事实做些遮掩，在内容上或者形式上摆出议会民主的架势，那么现代内阁制则直 言不讳它的本质是“君主”，而且它不负有履行代议制政治的义务。那么，是否有一个 另外的机构即现代意义上的议会与之同时设立并履行相应的职能呢?没有。日本真正开 设议会进行现代民主政治的尝试，是在现代内阁制建立5年之后的事情。而在此之前， 内阁接连不断地颁布的大量法令法规，并不需要经过任何机构的审议和监督。
经济进程的迅速资本主义化与政治进程的明显滞后造成了一个奇特的反差：19世纪70 年代，当大城市之间铁路已经畅通，电灯已经点亮，现代邮政事业已经开始的时候，在 政治领域，日本的高层领导人还在就什么是立宪政治，日本究竟能否实行立宪政治争论 不休；80年代，当产业革命已经掀起了高潮，铁路资本、矿山资本、航运资本等成倍增 长②(注：后藤靖等：《日本资本主义发达史》，有斐阁，1979年，第61页。)，近代化 大工业已经在以纺织业为中心的轻工业部门确立了统治地位，而在政治领域，日本还没 有制定出一部自己的宪法。19世纪90年代一开始，日本经济出现了有史以来的第一次经 济危机，股市暴跌，金融窘迫，纺织工业因产品滞销而开始第一次压缩生产规模甚至停 业。日本经济无论从哪方面看都已经具备了资本主义经济的主要特征，并开始呈现出资 本主义经济特有的周期性。而在政治领域，1890年底终于诞生的第一届帝国议会，则刚 刚拉开了资产阶级议会民主政治的序幕。
二
从上面的历史过程中可以看到，日本建立近代民主制的尝试是在其资本主义生产方式 已经确立，并且具有了相当的基础之后才开始进行的。为什么会出现这一现象呢?为什 么两个过程不是同时开始呢?这要从日本作为后发国家的发展特点谈起。
作为后起的资本主义国家，日本的资本主义并不是内部经济关系成熟后的自然产物， 而是在一个低水平上，通过直接仿效先进国家，实现一种跳跃式的发展。正因为如此， 它就在某种意义上具有了比原创国更多的选择机会。选择，成为后发国家特有的、甚至 是无可回避的历史出发点。是选择某个单一国家为样板，还是博采众长?是把对方的全 套做法整个搬来，还是只采用其中的一部分?简言之，学什么?怎样学?学多少?成为摆在 日本面前必须解决的现实问题。纵观日本历史，解决这样的问题并非一次。公元8世纪 的“大化革新”，可以说是日本历史上第一次通过大规模、全方位学习外国而实现跳跃 式发展的例子。那一次，日本模仿的样板是中国唐朝，从经济到政治，进行了全面的引 进。经济上，模仿唐制，实行班田收授法，废除本国旧有的贵族私有土地制度和部民制 ，把土地和部民全部收归国有。凡6岁以上公民，由政府颁给口分田，统一租税，实行 租庸调制；在政权建设上，以唐朝为蓝本，实行太政官制，废除本国旧有的世袭氏姓贵 族制度，建立中央集权的官僚制政治体制。通过全面的学习和引进，很快缩小了日本与 唐朝之间的巨大差距，加快了日本的发展步伐。
把明治维新与大化革新相比，可以发现，同样是学习外国，二者所采取的对策却有很 大不同。一个很明显的事实就是，日本每次向外国学习，其学习内容都是经过慎重选择 的。那么，在政治制度的层面上，影响日本选择的主要因素是什么呢?
首先是本国固有的政治文化传统。日本虽然把英国等欧洲先进国家引为发展经济的样 板，但是它与这些国家的历史文化传统截然不同。以英国为例，它在资产阶级革命以后 实行议会民主政治毋宁说是在承袭一种历史传统。在英国，中世纪早期的“贤人会议” 和后来发展成的“大会议”，已经在国家政治生活中发挥着极其重要的作用。至少到13 世纪，已经形成了议会，它不仅是封建王权的重要限制因素，而且是维护民主与法治的 重要力量。14世纪，议会不仅履行其监督和弹劾行政官员的职能，而且还两次废黜了国 王。列举的理由包括“独裁、破坏自由和法律”、“狂妄地凌驾于法律之上”，等等。 15世纪和16世纪，是英国封建主义不断衰落，新的资本主义生产方式获得长足的发展， 并准备登上历史舞台的激荡时期。这一时期虽然王权也有了极大的加强，但议会的立法 机能进一步完善，在国家税收、财政核算、宗教事务等所有重大事务中继续发挥着不可 低估的政治作用。17世纪以后，经历了资产阶级革命，议会的作用更是不断增大，中心 地位逐渐形成。可见议会民主政治与英国资产阶级政权的结合有其深刻的历史必然性。
除了英国以外，欧洲大陆自古以来也有着民主政治的深厚土壤。从古代星罗棋布的民 主共和政体，到中世纪具有相当普遍性的等级会议、等级君主制，对王权的限制，对个 人权利的重视，对法律至上的认同，这一切在资产阶级革命以前已经普遍存在。由于欧 洲大陆错综复杂的种族与民族关系，教权与世俗权力的相互斗争与利用，地域间经济社 会发展的不平衡，使得任何一种专制和极权的努力都难以持久。相反，以平等和相互独 立为基础的契约关系，以分权、选举、法治等民主因素为主要内容的政体形式却很容易 被接受。因此，当欧洲近代民族国家逐渐形成，当资产阶级革命在这些国家爆发并取得 胜利以后，资产阶级国家政权大多实行代议制民主也就不足为奇了。
在日本的历史文化传统中，找不出议会民主政治的影子。这个偏在东亚一隅的岛国， 不仅种族与民族关系十分简单，而且从早期国家形成时起，在神与人的关系这个对国家 形态有着至关重要的影响方面，日本就与欧洲国家走上了截然不同的发展道路。在日本 ，神权与人权是二位一体的。在这种二位一体的最高权力面前，任何分权、制衡、限制 、监督等等都变得毫无意义。权力的神性内涵，从观念上排除了民主政治产生的可能性 ，而把敬畏、尊奉、服从、依附作为它运作的基本环境。作为这种特殊权力载体的天皇 ，在漫长的历史发展过程中，虽然由于现实社会的政治斗争和各方的实力消长，有时会 被“尊”到极点，有时又可能被“搁置”一旁，却从来不可能被废除，也不可能被取代 。中世纪以后，武家政权兴起，皇权衰微，但尊奉与服从的实质并没有改变，历代幕府 统治者都需要从天皇那里讨得“征夷大将军”的封号，以证明其统治的合法性。
与皇权的神性内涵相辅相成的是，它在现实社会中所形成的中央集权官僚制统治。这 种统治体制的渊源可以追溯到公元5世纪日本列岛统一后出现的早期国家形态——氏姓 制度。以氏族血缘关系和模拟血缘关系为纽带，所有的政治集团最终都归属并听命于天 皇(其前身为“君”、“大君”等等)这个总家长和氏族集团的总头领。共同体内部严格 的家族式统治关系，使共同体成员唯上是从。国家大事由天皇任命的各级官吏去决定和 管理。大化革新后，中国唐朝的中央集权制统治体制从理论和实践两个方面大大装备和 完善了日本原有的氏姓制度，使皇权至上的统治理念由于嫁接了“忠”和“孝”的思想 而变得更加巩固。氏姓贵族的统治向着更为严密有效的官僚制演进。按爵位授官，按官 职授田，官吏的考绩、监察、奖惩均有法可依，使官尊民卑，上令下从有了更强有力的 制度保证。在武士掌权的幕府时代，从中央到地方各级行政机构的官员均由大将军任命 。大将军和他的下属通过以“忠”“信”为核心的武家法度，结成了生死相许的主从关 系。主从之间，只有命令与服从。
在这样一种统治体制下，如果要说有什么“议政”、“合议”之类的政治形式的话， 那就是在官僚体制内部，存在着某种资治佐政性质的政治运作。例如公元604年，圣德 太子制定《十七条宪法》，规定“大事不可独断，必与众宣论”。1225年，镰仓幕府执 权北条泰时当政时，推行“民主”政治，设立“评定众”制度，规定大事需经过讨论决 定。以后足利幕府也效法北条，保留评定众制度。1585年丰臣秀吉任宰相时，设立“五 奉行”制度，每遇大事，召集5人合议，等等。但是所有这些形式并不具有决策机能， 而只是一种政策咨询，是官僚政治的附属物。它与欧洲的议会制有着本质的不同。
日本政治传统中根深蒂固的道义而非契约关系，共同体观念而非个人权利观念，官僚 治国而非民众议政，所有这些，都使欧洲式的议会民主制没有产生的土壤和基础。
其次，政权与政权组织形式之间的关系。任何一个政权的建立，都必须解决两个问题 ，即政权的性质和政权的组织形式。二者之间并没有必然的逻辑关系。二者中，政权的 性质是本质的、决定性的，同时也是相对活跃的部分；相比之下，政权的组织形式则表 现出相对的稳定性和延续性，尽管它也会由于历史的发展而向前发展，但这种变化总是 相对迟缓和渐进的，它更多地表现出传统的积淀和历史的惯性。日本决心学习欧美，走 资本主义道路，这就决定了它要建立的，是一个资产阶级性质的，能够为资本主义经济 发展服务的政权，这是它的首要的和带有根本性的任务。而这个任务，由于日本历史发 展的特点，并未能随着新政权的建立而自然地、全部地获得解决。也正是由于维新前资 产阶级发展的幼稚程度，使新政权不能不把培植资产阶级，以完善政权的阶级基础作为 它的首要工作。
明治维新前后的资产阶级，尚处于发育和形成阶段，它正在由几部分力量衍化而来：
一是士族。士族作为一个阶级，处在势将被消灭的历史地位。随着革命的深入，这个 代表封建生产关系的没落阶级急剧地分化、蜕变、消亡。一部分站在倒幕维新前列的中 下级武士，在痛苦的抉择中，完成着他们从“藩臣”到“朝臣”的转变，即从昔日效忠 自家家主的武士，转变到效忠中央政府的维新官僚，这是由封建制度的卫道士向资产阶 级代言人的转变，许多人都经历了痛苦的过渡期。如被誉为“维新三杰”之一的木户孝 允，曾上书政府，表露自己的矛盾心情，即在效忠新政权的同时，对昔日的旧主“也不 得不尽臣子之至情”①(注：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》 第3卷，岩波书店，1990年，第15页。)。三杰之一的大久保利通，在接到旧主的召唤， 要其回藩理事时，表示：“若为国家计，此举止关系甚大，事关朝廷之本体；若论私情 ，累代臣子之情义亦难无动于衷，不能视之度外，是以几乎进退两难，茫然失措。”① (注：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》第3卷，第17页。)这些 中下级武士经过脱胎换骨的转变，成为资产阶级的政治代表。但是也有的封建武士不愿 意割断他们与旧制度的血脉联系，改革越深入，对他们的切身利益触及越深刻，他们越 是本能地进行激烈的反抗。同样是“维新三杰”之一的西乡隆盛，最终成为大规模士族 叛乱的总头领。
除部分下级武士经过维新运动的洗礼，或成为新生产关系在政权中的忠实代表，或成 为旧制度的卫道士外，不少中上层武士经过奉还版籍、废藩置县、禄制改革、投资兴办 实业等步骤，逐渐由封建食利者阶级转化为资本的所有者和运用者，并最终成为资产阶 级队伍中的一员。
二是新兴地主。这是一个在封建领主土地所有制内部孕育和产生的群体。随着土地私 有权的合法化，他们手中的资本不断膨胀。在采取各种手段继续扩大土地面积的同时， 他们也把目光转向城市中日益发展的工商业，通过向新兴产业投资，成为地主资本家一 身二任的实力派人物。正如当时著名评论家德富苏峰在一篇影响颇广的专论“田舍绅士 ”中对他们的评论：“其中的多数人渐渐改变了其封建大名的境遇，无可置疑地变成了 经营起家之民。例如，既已种桑，定要养蚕，既已养蚕，定要销售。势已至此，他们定 要扩大其农夫之魁的资格，而发展制造贸易的资格，即他们不仅有法国社会那种百姓根 性，而且要养成蛇一般敏锐的商卖根性。如此一来，组成一国中等社会的最敏锐、最活 泼的要素，则非他们莫属。”②(注：中村政则等编《经济构想》，《日本近代思想大 系》第8卷，第284页。)
三是工商业阶层。这里面包括特权商人和高利贷者。在封建制度下，他们作为御用商 人，依附于封建领主，并垄断着商品的经营特权。但是他们与商品经济的天然属性和为 此而产生的与封建制度之间不可调和的矛盾，使他们具有了在维新后向新的生产方式转 变的可能性。在资本主义生产方式建立的过程中产生的大财阀，不少是由这些特权商人 转化而来。另外，维新政权一手扶植起来的“政商”，成为新生资产阶级的重要组成部 分，他们亦工亦商，凭借手中的资本向各个领域全面出击。最有代表性的如涩泽荣一， 他早年经商，参加过尊王攘夷活动，在新政府做过官，以后投身实业界，创办银行、公 司，涉足制造业、农业、林业、能源、运输业、进出口贸易、金融等几乎所有重要部门 ，成为近100家银行和公司的大股东和领导者之一③(注：森川英正编《日本的企业与国 家》，第50页。)。涩泽荣一在回顾日本资产阶级的成长历程时说：“二三百年来，说 到商业，也就是零售大酱一斤，说到农业，也就是种萝卜供腌咸菜之用，说到工业，不 过是老媪摇纺车，姑娘织布之类。而今日，我国农工商现状当刮目相看。”④(注：中 村政则等编《经济构想》，《日本近代思想大系》第8卷，第326页。)
四是其他已经或正在向资本主义生产方式过渡的社会阶层，如农村和家庭手工业工场 主，小商品生产者，向商品生产和流通领域转移的富裕农民，等等。
对于这一新生阶级的政治状况，当时的大藏省高级官僚井上馨与涩泽荣一共同撰文说 道：“久惯专擅之余习，长安偏僻之固陋，知识未开，志操未确，进退俯仰，惟遵政府 之命，至于所谓权利义务等等，尚不能辨其为何物。政府所令之事，举国奉之，政府所 赴之处，举国归之。凡风习、语言、服饰、器物乃至日用玩具，无不争先恐后，模仿政 府之好尚者”。⑤(注：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》第3卷 ，第68页。)
维新政权的当务之急，就是要扶植这些前资产阶级的或准资产阶级的力量尽快成长， 使之真正成为政权的阶级基础和经济基础。当时的舆论界在评论政府对新生阶级的扶持 时说：“吾等不能不为我政府无微不至的关心所感动，哪怕是从玉川河取一把砂子，在 品川湾采一束海带，制一块冰，都要一一给予关照……无论是筹措股金，聘请技师，筹 建公司，制图，测量，所有准备工作都离不开政府，若无当局点头，则铁轨绝不能敷， 火车绝不能跑，股金绝不能获利。”①(注：中村政则等编《经济构想》，《日本近代 思想大系》第8卷，第286—287页。)
那么，这个代表新的生产关系的政权能不能按照欧洲议会民主制的方式进行运作呢?历 史证明，采取何种政权组织形式，最终要根据政权建设的根本任务来决定。即与政权的 性质相比，政权的组织形式只能处于从属地位。对引为样板的欧洲资产阶级政权，如果 它的组织形式有助于解决日本从封建割据走向统一民族国家的历史过程中，错综复杂的 矛盾和问题，有助于日本在落后的条件下，迅速建立起新生产关系的基础，即有助于解 决政权性质问题，当然也不妨一并拿来，否则无可避免地要在历史惯性的作用下，承袭 传统的政权组织形式，直至这种形式被证明阻碍了继续发展的可能性；而绝不会舍本逐 末，单纯模仿西方政权的组织形式。
三
既然日本没有议会民主制的传统，而且在官僚制统治体制下也能够实现经济的跳跃式 发展，为什么在明治维新后已经过了20多年，最终在政体建设上还是采用了西方式的议 会民主制呢?
主要原因有两点。
第一，日本统治集团对议会民主制的价值判断。日本真正较大规模地接触和了解欧美 资产阶级议会民主制，是始于明治维新前后的思想大活跃期。这一时期以日本知识界为 桥梁，西方资产阶级的民主思想源源不断地进入日本。仅以启蒙学派代表人物福泽谕吉 为例，他的《西洋事情》一书前后发行了十几版，发行量达25万册；《劝学篇》发行量 达70万册。以当时日本人口3500万计，平均每160人中就有一人持有此书。资产阶级政 治学说中一些最基本的理念，如自由、平等、天赋人权、立宪政治、民选政府等等，在 日本激进的社会活动家中引起了强烈的震动。他们对这些外来的新思想持积极的和肯定 的态度，认为这些思想的广泛传播有助于倒幕维新事业的成功。作为维新运动的中坚和 骨干，他们甚至开始尝试把这些新思想写入未来国家的发展蓝图。比较有代表性者，如 维新前夕坂本龙马等人提出的“船中八策”，其中第2条谈到，“应设立上下议政局， 置议员参赞万机，万机应决于公论”；从荷兰留学归国，后来在新政府任职的津田真道 提出的“日本国总制度”设想，其中第8条为“制法大权应由上下两院与政府分掌”， 第10条为“下院作为日本全体国民的总代表，应从国民每10万人中推举一人”②(注： 江村荣一编《宪法构成》，《日本近代思想大系》第9卷，岩波书店，1989年，第32、3 5页。)。维新前后，这样的言论十分普遍，它所代表的推翻幕府旧制度，建立一个崭新 国家的鲜明的革命性，成为动员维新力量的有力武器。
新政府成立后，为了号召天下，把“广兴会议，万机决于公论”列为“五条誓文”之 一。第四年，又派出大型使节团遍访欧美，目的之一就是考察其典章制度。与新政权建 立前相比，这时的维新领导人对西方的民主制度有了更加深入和系统的了解，对本国的 政权建设也考虑得更为现实和长远。维新政府的核心人物岩仓具视从制度建设的长远需 要出发，对国体与政体的关系以及未来日本应有的政治制度做了审慎的分析，认为西方 的宪政制度与日本的传统体制相比，有它的可取之处。他在给政府的“国事意见书”中 谈到，“政体建设必须以国体为基础，但是，……其制度也不得不审时度势，择善而从 ，因此，虽有自古以来良法美制，如若不适应今日发展，也应该断然废除，……必须确 立一种制度，使国家即使无明天子贤丞相出现，也能够维持下去。否则若没有明天子、 贤丞相，则国家将面临千里长堤毁于蚁穴之危险，岂可不惧乎?岂可不慎乎?”①(注： 江村荣一编《宪法构成》，《日本近代思想大系》第9卷，第46页。)岩仓还建议，应该 立即着手进行有关西方立宪政体的系统调查，以备将来之需。岩仓的意见代表了维新领 导层的主流。
另外还有一种意见，比主流派更为激进。这一派以大隈重信、板垣退助等人为代表， 不但认为西方的议会民主制要优于君主专制，而且千方百计要促其在日本立即实现。明 治7年板垣等人在“开设民选议院建议书”中说，“夫人民对政府有缴纳租税之义务者 ，乃有权参与知悉政府之事，是为天下之通说，自不待臣等喋喋赘言”，“即使今日就 开设民选议院，恐怕也要待多年后才能够达到十分完善的程度，因此臣等恨不得早一天 立即开设民选议院”。大隈重信于明治14年上书，建议当年制定宪法，年底或次年初公 布，此年末召集议员，下一年年初就可以正式召开国会。他还抨击执政者迟迟不愿开设 国会有恋权之嫌：“方今之时，当施立宪之政，若反立宪国现行之通则，舍其真利，却 露恋权之迹，则执政者焉得不为国人所厌忌?更何况其恋权反埋下急速失权之种子。” ②(注：江村荣一编《宪法构成》，《日本近代思想大系》第9卷，第67—68、69、222 页。)然而激进派始终没有得到统治集团中多数人的支持，终至被逐出政府。
纵观两派分歧的实质，不在于要否实现立宪政治，在这一点上，两派的回答都是肯定 的，分歧仅仅在于实行的时机和条件。主流派认为时机和条件远未成熟，这不仅仅表现 在基础薄弱，形势不稳，而且还表现在国民素质和习惯势力等方面。主流派提出的代表 性观点是“尚早论”和“渐进论”，认为“人民尚未文明开化，不得不暂时以君主之英 断来表达民意之协和一致，代其条理国务……渐渐将其导入文明之域”，“努力教育生 民，使其渐渐脱离品位贱劣之境地，以期全国之大成。”“成就君民共治之大局虽吾等 之所望，然事关国体之变更，实乃旷古之大事，决不可急躁为之”。“应先固基址，次 构柱础，终及屋茨，举行之序，固有缓急”③(注：清水伸：《明治宪法制定史》上卷 ，原书房，1974年，第160、212页。)。“履行之期仍需在岁月累积之后”④(注：大津 淳一郎：《大日本宪政史》第2卷，原书房，1969年，第400页。)。正因为如此，维新 领导层认为要想建立资产阶级议会民主政治，就必须有一个思想上和物质条件上的准备 过程。作为这一过程的开始，新政权建立后不久，围绕立宪政治问题进行的调查研究就 列上了日程。到1875年至1876年，即明治8年到明治9年，政府第一次以天皇的名义颁布 了“立宪诏书”，明确提出：“要逐步建立国家立宪之政体”。1882年，派遣伊藤博文 赴欧洲考察立宪政治的有关事宜。如果说，明治初期的大型使节团是就西方文明进行的 泛泛考察，那么，伊藤的这次欧洲之行则是领导层认为实行立宪政治的时机和条件正在 逐渐走向成熟，以往的设想需要最终付诸实行，为此而做的专项调查和最后的准备。伊 藤欧洲之行目标明确，任务具体，正如他临行前接受的敕命中所说：“应就欧洲各立宪 君主国的宪法，寻其渊源，考其沿革，视其现行状况，研究其利害得失之所在”⑤(注 ：江村荣一编《宪法构成》，《日本近代思想大系》第9卷，第485页。)。伊藤到欧洲 后，先是去德意志，在柏林大学学习了6个月，接着到奥地利，在维也纳大学又学习了 一个半月。回国后，便组织了宪法起草小组，正式开始了宪法的编撰工作。从1886年即 明治19年秋，到1888年4月，历时一年半左右，完成了宪法草案并提交政府审定。为开 设国会实行君主立宪制做好了最后的准备。
从以上的分析中可以看出，正是维新领导层对西方资产阶级民主政治本质的认同，使 日本在政体建设上，尽管步履蹒跚，但最终还是采纳了西方模式。
第二，对所效法的样板进行了日本化的改造。伊藤等人奉命调查欧洲宪法，一个很重 要的前提，就是要了解欧洲各国的立宪政治究竟是一种什么状况，哪些做法是日本可以 学习的，哪些是日本不能够接受的。他在调查期间写给政府领导人的信中说：“英、法 、德三国虽然都是代议政体。但其精神却大不相同。在英国，所谓政府(指行政)是国会 中多数党的领袖实施政治的场所；在法国，政府是国会的臣仆；在德国，政府虽采用众 议，却仍有独立行为之权。”①(注：江村荣一：《宪法构想》，《日本近代思想大系 》第9卷，第486页。)日本领导层通过大量的调查研究，越来越清楚地了解到，所谓欧 洲代议制民主政体，并非只有一种模式，而是千差万别，因国而异，固而日本绝不可盲 目追随。维新政府的主要领导人之一大久保利通在谈到日本的政体建设应采取的方针时 说：“所谓政体者，虽有君主民主之异，大抵随土地风俗人情时势而自然成立之，…… 普鲁士之政体不能行于英国，英国之政体不能用于美国，美国、英国、普鲁士之政体不 能用于我国，因此我国也必须根据本国的土地风俗人情时势，来建立我国之政体。”② (注：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》第3卷，第76页。)在对 各国政体比较、权衡的基础上，日本决定以普鲁士为主要蓝本，同时又参考欧洲其他国 家的做法，最终形成了日本自己的立宪政体。与欧洲各国相比，日本的立宪政治有两个 突出的特点，一个是中心权威的存在，一个是行政系统的特殊地位。
在立宪政体中，君主的权力不是无限的，它不同程度地受到宪政体制的种种限制。日 本宪法中所规定的皇权的范围尽管已远远超过欧洲立宪君主制中的君权，但它毕竟也受 到立宪政体的限制，如明治宪法规定天皇大权必须依宪法条规而行，即立法权实际上由 帝国议会来行使，行政权实际上由内阁来行使，等等。宪法起草者对皇权的有限性做了 明确的解释：“天皇在行政部设责任宰相，对君主的行政权进行某些限制；在立法部非 经议会承认不能制定法律。设此两种限制乃立宪政体之本义，少此两点则非立宪政体， 对此两点做任何宪法上的巧饰亦非立宪政体之本义。”③(注：清水伸：《明治宪法制 定史》下卷，原书房，1973年，第171页。)如果单纯从这一点来看，日本的天皇与欧洲 的立宪君主并没有什么本质上的区别。然而事情并没有就此完结，关键在于，在有限的 皇权之外，日本天皇还被赋予一种宪法承认的无限权威。
当日本从明治23年起，第一次开设了国会，开始了其立宪民主制的历史时，它首先要 做的，就是以宪法的形式，明确天皇在国家政治体制中的地位和作用。宪法起草者伊藤 博文说：“我在起草帝国宪法时从一开始就明确一点，即单纯模仿外国宪法是不够的。 我国自有其本身固有的特质，绝不能对此视而不见。例如在我国，皇位有比外国更深的 一种国史上的根据，在国民脑海中也有一种印象。当我国尚未建立立宪政体，尚未实行 封建制度，仍处于神权国家时代时，皇位就是国家的真髓和中枢。”④(注：大津淳一 郎：《大日本宪政史》第3卷，原书房，1969年，第84页。)维新领导者希望天皇在国家 政体中所起的最大作用，就是确立一种无可动摇的核心和枢轴地位，而这种作用的发挥 仅仅靠立宪政体下有限的皇权是不够的，还必须借助一种传统的统治权威，一种其他任 何势力都无法代替的、为天皇本身所特有的统治力量。这种力量与具体的、有限的宪法 权力相比，含有一种无形的、绝对的、超乎物质之上的精神因素。有这种精神因素所依 托的统治权，可以成为一种伸缩自如的力量。它所具有的法外效果在于，对于统治对象 来说，它不仅仅是有形的、物质的、法的统治，而且是一种彻底的、心灵的支配；对于 统治权的行使来说，它自然而然地摆脱了立宪政体的束缚，延伸到它所需要的一切领域 。
对天皇权威的认定，集中体现在明治宪法的第1条：“大日本帝国由万世一系之天皇统 治之”；第3条：“天皇神圣不可侵犯”。这些看来不合情理的、近乎神话般的条文规 定，构成了日本的立宪君主制不同于欧洲的明显特点。正是这一特点，对日本国家的政 治发展产生了极其深刻的影响。
第二个突出特点是行政系统的特殊地位。这种特殊地位首先表现为一种根深蒂固的传 统观念，这种观念认为，官吏属于“公家人”；行政官厅是为国家办理“公务”的地方 ，官吏和官厅所代表的“公”的利益是至高无上的。这种观念在立宪政体下便发展成为 行政系统的地位应该在议会、政党等等之上。议会被看作是政党为了一己私利进行争斗 的场所，他们所代表的只是局部的利益，或是某一行业的，或是某一地区的。民选的议 员也缺乏足够的素质。而行政官僚则被认为是超越政党利益的、着眼全局的和秉公办事 的，他们经过系统的教育，严格而正规的选拔程序，业务精通，责任感强，属于社会的 精英集团。
在这种观念支配下，日本立宪政体中立法权、行政权、司法权三者并非等量齐观，行 政权在其中处于主导地位，“而司法权只是行政权的一个分支”①(注：清水伸：《明 治宪法制定史》中卷，原书房，1974年，第135页。)。立法权从理论上讲，应该与行政 权并列，并对其起制衡作用，但实际情况远非如此。由于行政系统以其“至公至正”的 国家利益代言人身份，维系着其在国家权力机构中的传统优势，立法权常常被置于被动 和尴尬的地位，正如伊藤博文在宪政实施后所明确表示的那样：“不可使政府常受党派 之左右”②(注：朝日新闻社编《史料·明治百年》，朝日新闻社，1966年，第413页。 )。
在立宪政治初期，这种政高党低的特点就已经表现得十分明显。明治宪法刚刚颁布， 当时的内阁总理大臣黑田清隆就在地方官会议上发表演说，称：“政府不可不常取一定 之方向，超然立于政党之外，居至公至正之道。各位宜留意于此，以不偏不党之心临于 人民，抚驭得宜，以助国家隆盛之治。”③(注：朝日新闻社编《史料·明治百年》， 朝日新闻社，1966年，第413页。)明治后期行政官僚的典型代表都筑馨六撰文说：“立 宪国之大臣在内治上每以国是为施政之目的，将其意见堂堂正正公之于天下，认准为国 是者即努力贯彻之，若自己坚信为不可变更者，则无论议会或舆论如何反对，也要不屈 不挠奏请贯彻之。若议会不同意，而这种不同意终将给自己认定为国家所必需之事业造 成损害，则必须奏请解散议会，无论解散几次，直至议会同意自己意见为止。”④(注 ：由井正臣等编《官僚制·警察》，《日本近代思想大系》第3卷，第171页。)在明治 宪法体制中，行政系统拥有种种优于议会的特权。议会的两大主要权力——立法权和预 算审议权，都由于内阁的特权而打了折扣。对于立法权，内阁虽不是立法机构，但是一 方面，国务大臣拥有法律的副署权，凡是颁布法律时，若无国务大臣的副署可视为无效 。国务大臣通过对重要法律敕令的副署承揽着天皇的行政责任。另一方面，在立法实践 中，内阁提出的法案不但在总量上超过议会，在成功率上与议会相比更是占压倒多数⑤ (注：有马学、三谷博等编《近代日本政治构造》，吉川弘文馆，1993年，第22页。)。 对预算审议，明治宪法也赋予了内阁特殊权力。宪法第67条规定：“凡基于宪法大权已 决定之岁出，以及由于法律之结果或法律上属于政府义务之岁出，非经政府同意，帝国 议会不得废除或削减之。”第71条规定：“议会如未议定预算，或预算不能成立时，政 府可照上年度预算施行。”有了这两条规定，一是压缩了议会的预算审定范围，因为只 要认定是属于天皇大权范围的需要，内阁就可直接决定，无需经议会通过。这样实际运 作的结果，往往“大权所需”占的比例超过需经议会审议的部分。二是年度预算即使议 会不通过也无妨，可以继续执行上一年度预算。三是议会在审定某些预算时，为了能征 得内阁同意，不得不反过来求助于内阁，或是向内阁让步。
这种从理论上进行政权与立法权的关系同欧美立宪政治并无二致，而在观念上和政治 实践中，议会与内阁相比却始终处于从属地位的情况，成为日本立宪政治的一大特点。
综上所述，日本近代民主制的建立，实质上是以资本主义生产方式的移入为根本目标 和中心任务，以西方政体模式为参照和手段，对自身传统的政权组织形式进行扬弃的过 程。这是一个伴随资本主义经济关系发育成熟的漫长而曲折的历史过程。在这一过程中 ，政治传统中不适应新的时代要求的成分抛掉了，而有助于新的历史任务的完成和新的 经济基础确立的成分则积淀下来，成为新的上层建筑中不可分割的组织部分，同时也成 为反映新的政治体制特点的典型因素。^