| 明清史 |
北约政治协商制源起的历史分析
许海云
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2002年05期
【原文出处】《河南师范大学学报：哲社版》(新乡)2002年02期第102～105页
【英文标题】The Approach of the Consultation System in NATO
XU Hai-yun
People's University of China,Beijing 100872,China
【作者简介】中国人民大学 历史系，北京 100872
许海云(1966—)，男，山西大同人，中国人民大学历史系副教授，主要从事世界近代 史和北约史研究。
【关 键 词】北约/政治协商制/NATO/the Consultation System
中图分类号：K5、K712 文献标识码：A 文章编号：1000-2359(2002)02-0102-04
1949年4月，北约宣告成立，欧洲军事冷战态势形成。在战后美苏冷战中，欧洲冷战对 峙是一个重要内容，北约作为西方冷战政策工具发挥了重要作用。在北约冷战实践中， 其成员国制定并实施共同政策、设立冷战框架下的政治、军事组织，在北约对外战略、 军事防御政策以及经济责任分担等领域确立合作关系，构成了北约独特的政治协商结构 。
北约政治协商制的内涵相当丰富，它并非特指北约内部某个固定的组织或某种固定不 变的体制。其确切含义应是北约成员国制定共同对外政策、发挥北约社会职能的政治与 军事联合实践。它既涵盖了北约政治、军事联合的诸多组织机构，也包括了北约冷战战 略的制定与实施，同时还囊括了北约成员国相互联系与磋商的过程，“即不仅仅通过军 事手段而且通过在政治、经济、社会以及文化领域的合作，以保卫一种生活方式”。[1 ](P21)
因此，对北约政治协商制起源的研究，不仅仅是对北约政治结构形成原因的研究，也 是对欧洲早期冷战格局的研究。本文目的在于通过对北约政治协商制源起的学理分析， 研究北约政治协商制的优劣，全面了解北约在冷战格局中的地位，并希望借此文抛砖引 玉，引起学界对北约政治结构研究的重视。
一、战后初期的国际冷战与北约政治协商源起
战后初期，美苏由于一系列重大国际利益分歧而陷入冷战对峙。处于美苏冷战中心的 欧洲，迫切需要建立有效的国际安全秩序，具有联合一致的内在需要。纵观战后欧洲历 史，从英法同盟、西欧联盟直至北约，都是这种要求的具体体现。
1947年3月，美英苏召开莫斯科三国外长会议，就雅尔塔会议所确立的战后欧洲秩序展 开磋商。但美苏在关键问题上立场南辕北辙，无法达成一致，会议加大了双方的政治分 歧。相对美苏关系的紧张化趋势，英法加紧磋商，并于当月签署《敦刻尔克条约》，结 成“英法同盟”。条约规定：“缔约双方于任何一方的安全受到威胁时，不管这种威胁 系来自德国采取的侵略政策或者来自旨在便利这种政策的德国行动，经彼此协商并在相 应的场合与负有对德国采取行动责任的其他国家协商后，将采取一致行动制止这种威胁 。”[2](P438)条约的内涵相当丰富，其防范对象虽是德国，但在冷战下则泛指对英法 西欧的侵略，影射苏联。
英法同盟标志着西欧联合进入一个新阶段。1947年12月，伦敦三国外长会议谈判失败 ，东西方政治对立达到顶点；1948年初“第一次柏林危机”与“捷克斯洛伐克事件”， 更激化了美苏冷战态势，加快了西欧联合。英国外交大臣贝文曾就此提议，西方应通过 扩大“敦刻尔克模式”，使之变成一个包括美国在内的双边协议网，以此发展一种“防 务联盟”。[3](P142)经充分协商，3月17日，英法与荷兰、比利时、卢森堡订立《布鲁 塞尔条约》。条约规定“任何缔约国在欧洲成为武装力量进攻目标，其他缔约国应依照 联合国宪章第51条的规定向受攻击的缔约国提供他们力所能及的一切军事的或者其他的 援助……”[4](P48)
《布鲁塞尔条约》继承并发展了“敦刻尔克模式”的精髓，将“集体安全结构”与“ 双边政治协商”加以深化，代之以“多重双边协商”或“多边协商”，并以冷战实践作 为其主要内容。“西欧联盟”尽管其目标比较含糊，但其防范的对象针对苏东集团则不 言自明，条约的冷战特性凸现。条约加强了西欧联合，促进了其内部力量的整合，协调 并发展了其社会职能。更重要的是，《布鲁塞尔条约》成为“北大西洋条约组织”的先 导。[5](P58)西欧联合自此进入高潮，各国充分借鉴了《里约热内卢条约》，“对一个 美洲国家的武装攻击，应该被看做是对所有美洲国家的进攻，每一个美洲国家都应该随 之抵抗这种进攻”。事实上，《里约热内卢条约》也受制于其模型，即在联合国宪章下 的集体防御协议。[6](P31)以此为基础，西欧就新的集体防御与政治协商达成共识。特 别是低地国家一致认为，只有将美国囊括进欧洲安全框架，将西欧安全设定在联合国国 际安全结构下，才能得到根本性保证。
1949年4月4日，《北大西洋公约》在华盛顿签署，北约宣告建立。条约第四款明确提 出，成员国任何一国发生威胁，诸如在领土统一或者政治独立方面受到威胁时，签约国 应该共同协商。第三款、第五款都强调了集体防御的精神。“签约国同意，对欧洲或者 北美一国或数国的武装攻击应该被看做是对缔约国全体的进攻……”[1](P22)第九款规 定建立理事会，负责代表缔约国每一方考虑履行条约的有关事务。理事会设立该组织结 构，是为了能在任何时间迅速召开会议……，为实施公约第三、第五款内容提出建议。 事实上，公约第九款为后来北约制度的发展提供了构成基础。[7](P417)
北约政治协商制自建立后发展迅速，在北约理事会基础上，北约为完善其政治协商机 制作出努力。1949年9月，由成员国国防部长组成的防务委员会宣告成立。同时，由各 国参谋长组成的军事委员会亦宣告成立，而且还设立了由英美法三国组成的核心小组， 具体负责军事委员会休会期间审核并监督委员会军事计划的制定程序。[8](P135-155)1 950年7月，朝鲜战争爆发，北约理事会又建立了统一的军事指挥机构，即北约最高盟军 司令部，其军事领导走向高度统一。1951年，北约委员会宣告成立。该组织的目标就是 进一步商讨扩大北约国家政治协商的途径与方法。委员会在充分肯定北约各个成员国拥 有行动完全自由的同时，要求在现有基础上增加磋商，以此达到巩固北约联盟的目的。 “因为在其看来，当北约成员国在一些适当的事务上与其伙伴磋商时，这种磋商的责任 分担必须依赖于北约共同体更强大的成员国”。[9](P14-15)此后，五六十年代北约政 治、军事协商深入发展，在社会文化、科技以及经济等领域取得进展，如防务计划小组 、现代社会挑战委员会等组织的出现，北约社会职能日趋发展，政治协商深度加深，最 终从根本上推进了北约在冷战中发挥作用。
二、美国与北约的政治协商
北约政治协商制尽管起自欧洲安全防御政策，但却受到美国战后外交政策的强烈影响 。在两极冷战格局下，美国的扩张性、对抗性外交战略对北约政治协商机制产生了重要 影响。
战后初期，美国外交政策极为矛盾，一方面慑于孤立主义的影响，有退回国内的政治 需要；另一方面惮于苏联的强大，又不甘退出欧洲冷战角逐。表现在对欧战略上，既希 望西欧强大，建立受其控制的欧洲联盟，夺取对苏冷战优势，又不愿火中取栗，为他人 卷入欧洲纷争。他们怀疑英国(将美国拉入欧洲安全事务)的目的是寻求对抗苏联的安全 保证，同时也是寻求出现德国重新武装可能的安全保证。[10](P4-6)因此，美国的欧洲 安全政策经历了一个由观望到参与，并最终夺取领导权的发展过程。
早在二战中，英美就曾设立“联合总司令部”，负责统一并协调两国的军事步骤。二 战结束后，美英的战时军事同盟关系得以延续。战后初期欧洲冷战对峙，增加了这种联 合的现实性与必要性。1947年英法签署《敦刻尔克条约》，结成军事同盟。美国深表关 切，并对英国外交大臣贝文提出的“在此基础上最好地发展该防御体系，并与包括意大 利、其他地中海国家以及斯堪的纳维亚国家相互联系”的观点表示热切欢迎。[11](P4- 5)但是，在建立新欧洲安全模式的具体实践中，美国外交政策则受到国内各种因素的干 扰，比如共和党控制下国会的掣肘、国内孤立主义牵制、1948年大选等。这些因素使其 对待西欧安全模式的态度表现得含糊且隐晦，导致美国介入西欧安全防御进程放慢。
1948年3月，就《布鲁塞尔条约》签署，杜鲁门总统在国会讲话中指出：“这是朝向欧 洲统一……令人瞩目的一步，这一进展值得我们全力支持。我相信，美国将以适当的方 式给自由国家以必须的支持。”[12](P203)同时，美国、加拿大及英国在华盛顿召开秘 密会议，就西方新安全模式下的成员国资格问题进行交流，“就建立大西洋安全体系进 行了讨论”。[13](P125)在会后发表的“五角大楼文件”中，三国一致提出，建立包括 西欧、北美等地区在内的防御体系，每个签约国应在条约覆盖区域内，将任何对其他签 约国的武装攻击视为对自己的攻击……每个签约国保证抵抗攻击，以行使联合国宪章第 51条款所认可的个人或集体自我防御的固有权力，会议为美国加入西欧安全防御铺平了 道路。与此同时，面对英国退出东地中海势力范围的机会，美国积极插手希腊、土耳其 事务。“杜鲁门主义”的推出，几乎与《布鲁塞尔条约》同时，直接加速了对美国在世 界，特别是在欧洲的外交战略调整的步伐，加速了美国欧洲防务政策与西欧联合的融合 。
同年6月，美国国会通过“范登堡决议案”，认可政府当局参加北大西洋条约的谈判。 [6](P17)该议案为排除美国国内孤立主义干扰，加入西欧安全体制作出法律保证。“范 登堡决议案”明确强调了美国与欧洲安全防务的合作关系，重申美欧之间“集体安全” 的防御原则，即“政府应该通过宪法程序，将美国与那些建立在持续且有效的自助与互 助基础上、与美国自身国家安全相关的区域性与集体性的协议联系起来。”[10](P135- 136)议案将未来美欧安全联合置于联合国宪章下，排除了美国以及西欧欧洲防务政策的 脱节，有利于北约建立。
北约1949年建立，其“政治协商”精神得到新发展。“政治协商制”成为北约成员国 政治、军事合作的重要纽带。事实上，在美国介入北大西洋安全联合之际，在北约筹划 与酝酿过程中，美国就已经给北约的政治协商制打上自身烙印，即新北大西洋联盟中协 商结构的雏形环状政治联合。该协商结构包括三个部分：政治协商的中心、协商的外围 以及协商的附属。美国是北约政治协商制的核心，拥有政治、军事行为的主导权力，有 权决定联盟政治协商的对象与内容；以英法为代表的西欧国家与加拿大则处于北约政治 协商的外围，具有不完全的政治协商权力，在一定程度上可以影响并制约政治协商过程 ；北欧国家及其他欧陆小国则作为北约政治协商的附属，受制并听命于大国决策。因为 在“1949年春，在条约文本完成后，挪威、丹麦、冰岛、葡萄牙以及意大利是在要么接 受、要么离开的基础上被邀请参加会议，并随之成为联盟成员国的”。[14](P92)
由此可见，在美国主导下，北约政治协商制在其形成之初就已形成一种权力分配模式 ，即未来北约政治权力的分层与等级化发展。而且随着美国欧洲安全战略与西欧安全实 践的融合，北约“政治协商制”的不平衡进一步加深。就美国而言，北约“政治协商制 ”成为其建立战后欧洲政治与军事同盟体制的重要手段，其结果是进一步加强了美国的 欧洲领导地位，更有利于其与苏联争夺世界霸权。
三、对北约政治协商制起源的几点分析
北约政治协商制的形成是个动态的过程，在北约建立后不断发展、完善。该体制出台 后，对协调北大西洋两岸的政治与军事战略、加强其成员国间的团结与协作意义深远。
首先，北约政治协商制的存在，与其自身的某种合理特性密切相关。具体表现在：其 一，小国通过与大国联盟，在一定范围内享有与大国同样的联盟权力，这使小国能够以 其有限的资源参与国际权力及利益的分配，达到两者间性能比的最大化。
其二，政治协商制可以使大国更好地发挥其政治主导作用。“一个多边联盟有助于抵 制在任何时间其成员国相对能力的变化，因为大国在开始时不会公开被允许持有特权， 由于国家相对分散而对联盟结构直接挑战的可能性会很小”。[3](P175)大国国际作用 的发挥并不是孤立的，它具有群体性和示范性。政治协商体制可以使大国控制并影响小 国，达到其政治意志表述的最大化效果。因此，“政治协商制”对北约成员国来说都意 义重大，这是北约建立和发展的基础。
然而，北约“政治协商制”出台后，道路曲折多变，尽管在维系美欧政治协作以及巩 固北约组织等方面取得了某些成就，但其自身存在的问题影响并制约了北约的发展。北 约政治协商制最大的问题集中体现在其现存的政治结构上，即大国政治决策与小国政治 参与的权力分配。该政治结构作为政治协商制的一个重要体现，决定着北约社会政治权 力的配置，而且制约着北约对外社会职能的发挥。然而，自北约政治协商制建立伊始， 其政治结构则与“政治协商精神”的要求大相径庭。北约理事会作为北约最高权力机构 ，其章程规定，各国代表权力平等，在一切重大政治决策上采取“一致通过”的原则， 以体现“协商与合作”的精神，而且明确提出防止“多数通过”制度，以免造成对小国 利益及其权力意志的忽视，直至造成对北约政治协商原则的破坏。但事实上，北约在大 多数情况下，都造成了大国对小国利益的侵犯。
北约“政治协商制”的基础充斥了不对等的力量对比，发展极不平衡。这反映在贝文 向内阁所作的说明中，“该政策可能会要求英国和欧洲国家的利益屈从于美国的利益” ，[15](P69)这既反映了战后初期美苏冷战对峙激化的现实，同时又反映了战后国际力 量存在巨大差异的现状。美国强大的政治、经济及军事实力使之有足够的力量建立以其 为核心的西方政治一军事联盟。然而，恰恰由于美国在锻造北约政治机制时其自身的特 殊性，以及北约“政治协商制”中各个成员国间力量的不平衡发展，造成了北约“政治 协商”在其对外战略的制定与实践中长期处于弱势，无法真正发挥北大西洋公约所宣称 的“协商与合作”的作用，从根本上制约和影响了北约协商机制走向深入。“因为对所 有成员国来说，普遍存在着一种紧迫的要求，即将北约的政治协商变为一项制定国家政 策的组成部分，没有这些，北大西洋共同体的存在可能会处于危险中”。[16](P12-13) 更进一步而言，则严重影响了北约在两极格局中作用的发挥，削弱了其冷战对峙中的地 位，最终危及其存在。
【专 题 号】K5
【复印期号】2002年05期
【原文出处】《河南师范大学学报：哲社版》(新乡)2002年02期第102～105页
【英文标题】The Approach of the Consultation System in NATO
XU Hai-yun
People's University of China,Beijing 100872,China
【作者简介】中国人民大学 历史系，北京 100872
许海云(1966—)，男，山西大同人，中国人民大学历史系副教授，主要从事世界近代 史和北约史研究。
| 【内容提要】 | 北约政治协商制是北约成员国制定共同的对外政策、发挥北约社会职能的政治与军事 联合实践，是北约建立和发展的基础。北约政治协商制的形成是由多种因素决定的：其 基础在于战后欧洲冷战格局的变化，但其深层的原因还在于新形势下欧洲的国际合作实 践(欧洲安全防御政策)，美、欧共同的社会思想传统以及美国扩张性、对抗性的外交战 略和政策的巨大影响。北约政治协商制的形成是个动态的过程，在北约建立后不断发展 、完善。北约政治协商制的基础充斥了不对等的力量对比，发展极不平衡。其政治结构 中存在的问题严重影响了北约在两极格局中作用的发挥，削弱了其在冷战对峙中的地位 ，最终危及其存在。 The Consultation System in NATO lied on the changing station of the cold w ar in Europe,There were deeper reasons anymore,such as the common spiritual tradition of America-Europe,the post foreign policy of the U.S.,and the prac tice of the unity in Europe,etc.Although the Consultation System played a im portant role in the politics and foreign Affairs of NATO,the problems in the political structure restricted the practice of NATO eventually. |
1949年4月，北约宣告成立，欧洲军事冷战态势形成。在战后美苏冷战中，欧洲冷战对 峙是一个重要内容，北约作为西方冷战政策工具发挥了重要作用。在北约冷战实践中， 其成员国制定并实施共同政策、设立冷战框架下的政治、军事组织，在北约对外战略、 军事防御政策以及经济责任分担等领域确立合作关系，构成了北约独特的政治协商结构 。
北约政治协商制的内涵相当丰富，它并非特指北约内部某个固定的组织或某种固定不 变的体制。其确切含义应是北约成员国制定共同对外政策、发挥北约社会职能的政治与 军事联合实践。它既涵盖了北约政治、军事联合的诸多组织机构，也包括了北约冷战战 略的制定与实施，同时还囊括了北约成员国相互联系与磋商的过程，“即不仅仅通过军 事手段而且通过在政治、经济、社会以及文化领域的合作，以保卫一种生活方式”。[1 ](P21)
因此，对北约政治协商制起源的研究，不仅仅是对北约政治结构形成原因的研究，也 是对欧洲早期冷战格局的研究。本文目的在于通过对北约政治协商制源起的学理分析， 研究北约政治协商制的优劣，全面了解北约在冷战格局中的地位，并希望借此文抛砖引 玉，引起学界对北约政治结构研究的重视。
一、战后初期的国际冷战与北约政治协商源起
战后初期，美苏由于一系列重大国际利益分歧而陷入冷战对峙。处于美苏冷战中心的 欧洲，迫切需要建立有效的国际安全秩序，具有联合一致的内在需要。纵观战后欧洲历 史，从英法同盟、西欧联盟直至北约，都是这种要求的具体体现。
1947年3月，美英苏召开莫斯科三国外长会议，就雅尔塔会议所确立的战后欧洲秩序展 开磋商。但美苏在关键问题上立场南辕北辙，无法达成一致，会议加大了双方的政治分 歧。相对美苏关系的紧张化趋势，英法加紧磋商，并于当月签署《敦刻尔克条约》，结 成“英法同盟”。条约规定：“缔约双方于任何一方的安全受到威胁时，不管这种威胁 系来自德国采取的侵略政策或者来自旨在便利这种政策的德国行动，经彼此协商并在相 应的场合与负有对德国采取行动责任的其他国家协商后，将采取一致行动制止这种威胁 。”[2](P438)条约的内涵相当丰富，其防范对象虽是德国，但在冷战下则泛指对英法 西欧的侵略，影射苏联。
英法同盟标志着西欧联合进入一个新阶段。1947年12月，伦敦三国外长会议谈判失败 ，东西方政治对立达到顶点；1948年初“第一次柏林危机”与“捷克斯洛伐克事件”， 更激化了美苏冷战态势，加快了西欧联合。英国外交大臣贝文曾就此提议，西方应通过 扩大“敦刻尔克模式”，使之变成一个包括美国在内的双边协议网，以此发展一种“防 务联盟”。[3](P142)经充分协商，3月17日，英法与荷兰、比利时、卢森堡订立《布鲁 塞尔条约》。条约规定“任何缔约国在欧洲成为武装力量进攻目标，其他缔约国应依照 联合国宪章第51条的规定向受攻击的缔约国提供他们力所能及的一切军事的或者其他的 援助……”[4](P48)
《布鲁塞尔条约》继承并发展了“敦刻尔克模式”的精髓，将“集体安全结构”与“ 双边政治协商”加以深化，代之以“多重双边协商”或“多边协商”，并以冷战实践作 为其主要内容。“西欧联盟”尽管其目标比较含糊，但其防范的对象针对苏东集团则不 言自明，条约的冷战特性凸现。条约加强了西欧联合，促进了其内部力量的整合，协调 并发展了其社会职能。更重要的是，《布鲁塞尔条约》成为“北大西洋条约组织”的先 导。[5](P58)西欧联合自此进入高潮，各国充分借鉴了《里约热内卢条约》，“对一个 美洲国家的武装攻击，应该被看做是对所有美洲国家的进攻，每一个美洲国家都应该随 之抵抗这种进攻”。事实上，《里约热内卢条约》也受制于其模型，即在联合国宪章下 的集体防御协议。[6](P31)以此为基础，西欧就新的集体防御与政治协商达成共识。特 别是低地国家一致认为，只有将美国囊括进欧洲安全框架，将西欧安全设定在联合国国 际安全结构下，才能得到根本性保证。
1949年4月4日，《北大西洋公约》在华盛顿签署，北约宣告建立。条约第四款明确提 出，成员国任何一国发生威胁，诸如在领土统一或者政治独立方面受到威胁时，签约国 应该共同协商。第三款、第五款都强调了集体防御的精神。“签约国同意，对欧洲或者 北美一国或数国的武装攻击应该被看做是对缔约国全体的进攻……”[1](P22)第九款规 定建立理事会，负责代表缔约国每一方考虑履行条约的有关事务。理事会设立该组织结 构，是为了能在任何时间迅速召开会议……，为实施公约第三、第五款内容提出建议。 事实上，公约第九款为后来北约制度的发展提供了构成基础。[7](P417)
北约政治协商制自建立后发展迅速，在北约理事会基础上，北约为完善其政治协商机 制作出努力。1949年9月，由成员国国防部长组成的防务委员会宣告成立。同时，由各 国参谋长组成的军事委员会亦宣告成立，而且还设立了由英美法三国组成的核心小组， 具体负责军事委员会休会期间审核并监督委员会军事计划的制定程序。[8](P135-155)1 950年7月，朝鲜战争爆发，北约理事会又建立了统一的军事指挥机构，即北约最高盟军 司令部，其军事领导走向高度统一。1951年，北约委员会宣告成立。该组织的目标就是 进一步商讨扩大北约国家政治协商的途径与方法。委员会在充分肯定北约各个成员国拥 有行动完全自由的同时，要求在现有基础上增加磋商，以此达到巩固北约联盟的目的。 “因为在其看来，当北约成员国在一些适当的事务上与其伙伴磋商时，这种磋商的责任 分担必须依赖于北约共同体更强大的成员国”。[9](P14-15)此后，五六十年代北约政 治、军事协商深入发展，在社会文化、科技以及经济等领域取得进展，如防务计划小组 、现代社会挑战委员会等组织的出现，北约社会职能日趋发展，政治协商深度加深，最 终从根本上推进了北约在冷战中发挥作用。
二、美国与北约的政治协商
北约政治协商制尽管起自欧洲安全防御政策，但却受到美国战后外交政策的强烈影响 。在两极冷战格局下，美国的扩张性、对抗性外交战略对北约政治协商机制产生了重要 影响。
战后初期，美国外交政策极为矛盾，一方面慑于孤立主义的影响，有退回国内的政治 需要；另一方面惮于苏联的强大，又不甘退出欧洲冷战角逐。表现在对欧战略上，既希 望西欧强大，建立受其控制的欧洲联盟，夺取对苏冷战优势，又不愿火中取栗，为他人 卷入欧洲纷争。他们怀疑英国(将美国拉入欧洲安全事务)的目的是寻求对抗苏联的安全 保证，同时也是寻求出现德国重新武装可能的安全保证。[10](P4-6)因此，美国的欧洲 安全政策经历了一个由观望到参与，并最终夺取领导权的发展过程。
早在二战中，英美就曾设立“联合总司令部”，负责统一并协调两国的军事步骤。二 战结束后，美英的战时军事同盟关系得以延续。战后初期欧洲冷战对峙，增加了这种联 合的现实性与必要性。1947年英法签署《敦刻尔克条约》，结成军事同盟。美国深表关 切，并对英国外交大臣贝文提出的“在此基础上最好地发展该防御体系，并与包括意大 利、其他地中海国家以及斯堪的纳维亚国家相互联系”的观点表示热切欢迎。[11](P4- 5)但是，在建立新欧洲安全模式的具体实践中，美国外交政策则受到国内各种因素的干 扰，比如共和党控制下国会的掣肘、国内孤立主义牵制、1948年大选等。这些因素使其 对待西欧安全模式的态度表现得含糊且隐晦，导致美国介入西欧安全防御进程放慢。
1948年3月，就《布鲁塞尔条约》签署，杜鲁门总统在国会讲话中指出：“这是朝向欧 洲统一……令人瞩目的一步，这一进展值得我们全力支持。我相信，美国将以适当的方 式给自由国家以必须的支持。”[12](P203)同时，美国、加拿大及英国在华盛顿召开秘 密会议，就西方新安全模式下的成员国资格问题进行交流，“就建立大西洋安全体系进 行了讨论”。[13](P125)在会后发表的“五角大楼文件”中，三国一致提出，建立包括 西欧、北美等地区在内的防御体系，每个签约国应在条约覆盖区域内，将任何对其他签 约国的武装攻击视为对自己的攻击……每个签约国保证抵抗攻击，以行使联合国宪章第 51条款所认可的个人或集体自我防御的固有权力，会议为美国加入西欧安全防御铺平了 道路。与此同时，面对英国退出东地中海势力范围的机会，美国积极插手希腊、土耳其 事务。“杜鲁门主义”的推出，几乎与《布鲁塞尔条约》同时，直接加速了对美国在世 界，特别是在欧洲的外交战略调整的步伐，加速了美国欧洲防务政策与西欧联合的融合 。
同年6月，美国国会通过“范登堡决议案”，认可政府当局参加北大西洋条约的谈判。 [6](P17)该议案为排除美国国内孤立主义干扰，加入西欧安全体制作出法律保证。“范 登堡决议案”明确强调了美国与欧洲安全防务的合作关系，重申美欧之间“集体安全” 的防御原则，即“政府应该通过宪法程序，将美国与那些建立在持续且有效的自助与互 助基础上、与美国自身国家安全相关的区域性与集体性的协议联系起来。”[10](P135- 136)议案将未来美欧安全联合置于联合国宪章下，排除了美国以及西欧欧洲防务政策的 脱节，有利于北约建立。
北约1949年建立，其“政治协商”精神得到新发展。“政治协商制”成为北约成员国 政治、军事合作的重要纽带。事实上，在美国介入北大西洋安全联合之际，在北约筹划 与酝酿过程中，美国就已经给北约的政治协商制打上自身烙印，即新北大西洋联盟中协 商结构的雏形环状政治联合。该协商结构包括三个部分：政治协商的中心、协商的外围 以及协商的附属。美国是北约政治协商制的核心，拥有政治、军事行为的主导权力，有 权决定联盟政治协商的对象与内容；以英法为代表的西欧国家与加拿大则处于北约政治 协商的外围，具有不完全的政治协商权力，在一定程度上可以影响并制约政治协商过程 ；北欧国家及其他欧陆小国则作为北约政治协商的附属，受制并听命于大国决策。因为 在“1949年春，在条约文本完成后，挪威、丹麦、冰岛、葡萄牙以及意大利是在要么接 受、要么离开的基础上被邀请参加会议，并随之成为联盟成员国的”。[14](P92)
由此可见，在美国主导下，北约政治协商制在其形成之初就已形成一种权力分配模式 ，即未来北约政治权力的分层与等级化发展。而且随着美国欧洲安全战略与西欧安全实 践的融合，北约“政治协商制”的不平衡进一步加深。就美国而言，北约“政治协商制 ”成为其建立战后欧洲政治与军事同盟体制的重要手段，其结果是进一步加强了美国的 欧洲领导地位，更有利于其与苏联争夺世界霸权。
三、对北约政治协商制起源的几点分析
北约政治协商制的形成是个动态的过程，在北约建立后不断发展、完善。该体制出台 后，对协调北大西洋两岸的政治与军事战略、加强其成员国间的团结与协作意义深远。
首先，北约政治协商制的存在，与其自身的某种合理特性密切相关。具体表现在：其 一，小国通过与大国联盟，在一定范围内享有与大国同样的联盟权力，这使小国能够以 其有限的资源参与国际权力及利益的分配，达到两者间性能比的最大化。
其二，政治协商制可以使大国更好地发挥其政治主导作用。“一个多边联盟有助于抵 制在任何时间其成员国相对能力的变化，因为大国在开始时不会公开被允许持有特权， 由于国家相对分散而对联盟结构直接挑战的可能性会很小”。[3](P175)大国国际作用 的发挥并不是孤立的，它具有群体性和示范性。政治协商体制可以使大国控制并影响小 国，达到其政治意志表述的最大化效果。因此，“政治协商制”对北约成员国来说都意 义重大，这是北约建立和发展的基础。
然而，北约“政治协商制”出台后，道路曲折多变，尽管在维系美欧政治协作以及巩 固北约组织等方面取得了某些成就，但其自身存在的问题影响并制约了北约的发展。北 约政治协商制最大的问题集中体现在其现存的政治结构上，即大国政治决策与小国政治 参与的权力分配。该政治结构作为政治协商制的一个重要体现，决定着北约社会政治权 力的配置，而且制约着北约对外社会职能的发挥。然而，自北约政治协商制建立伊始， 其政治结构则与“政治协商精神”的要求大相径庭。北约理事会作为北约最高权力机构 ，其章程规定，各国代表权力平等，在一切重大政治决策上采取“一致通过”的原则， 以体现“协商与合作”的精神，而且明确提出防止“多数通过”制度，以免造成对小国 利益及其权力意志的忽视，直至造成对北约政治协商原则的破坏。但事实上，北约在大 多数情况下，都造成了大国对小国利益的侵犯。
北约“政治协商制”的基础充斥了不对等的力量对比，发展极不平衡。这反映在贝文 向内阁所作的说明中，“该政策可能会要求英国和欧洲国家的利益屈从于美国的利益” ，[15](P69)这既反映了战后初期美苏冷战对峙激化的现实，同时又反映了战后国际力 量存在巨大差异的现状。美国强大的政治、经济及军事实力使之有足够的力量建立以其 为核心的西方政治一军事联盟。然而，恰恰由于美国在锻造北约政治机制时其自身的特 殊性，以及北约“政治协商制”中各个成员国间力量的不平衡发展，造成了北约“政治 协商”在其对外战略的制定与实践中长期处于弱势，无法真正发挥北大西洋公约所宣称 的“协商与合作”的作用，从根本上制约和影响了北约协商机制走向深入。“因为对所 有成员国来说，普遍存在着一种紧迫的要求，即将北约的政治协商变为一项制定国家政 策的组成部分，没有这些，北大西洋共同体的存在可能会处于危险中”。[16](P12-13) 更进一步而言，则严重影响了北约在两极格局中作用的发挥，削弱了其冷战对峙中的地 位，最终危及其存在。
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