| 明清史 |
美国政府对南部落后地区的扶植和开发
黄贤全
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2002年01期
【原文出处】《世界历史》(京)2001年05期第11～19页
【作者简介】本文作者黄贤全，西南师范大学历史系副教授。重庆 400715
研究美国对南部落后地区的开发，无疑会对我国西部大开发提供一些借鉴，并拓展史学的 研究领域（注：国内学术界对美国开发落后地区的专题研究尚属空白，有学者在分析美国经济问题时， 论述过美国南部的经济发展。例如，曲桓昌：《美国“阳光地带”经济迅速发展原因初探》 ，载《美国经济讨论会论文集》，商务印书馆1981年版；在相关章节论及美国南部经济发展 的专著包括：薛伯英、曲恒昌：《美国经济的兴衰》，湖南人民出版社1988年版；陈宝森： 《美国经济与政府政策》，世界知识出版社1988年版。）。美国社会经济发展不平衡由来已久，地区间人均收入差距1900年达37%，1940 年仍有28%。美国的贫困落后地区主要分布在南部（注：“美国南部”的范围，本文采用美国人口普查局的区域划分法，全国分为四大区：东北 部（9州）、中北部（12州）、西部（13州）、南部（16个州，即特拉华、马里兰、西弗吉尼亚、弗 吉尼亚、佐治亚、佛罗里达、肯塔基、田纳西、亚拉巴马、密西西比、路易斯安那、阿肯色 、俄克拉荷马、得克萨斯、南卡罗来纳和北卡罗来纳，个别数据包括哥伦比亚特区）。）。本文扼要分析了联邦政府开发南部的 原因，论述了联邦政府开发南部的主要措施——20世纪50年代引导军工企业南移，加速南部 工业化进程；60年代敦促国会制定扶贫开发法案，向落后地区直接投资，实施区域性综合开 发；在财政政策上向南部倾斜，通过转移支付等形式扶持南部经济发展。
一、美国政府开发南部落后地区的原因
首先，美国经济发展不平衡，南部经济结构落后，工业基础非常薄弱。战后初期，分成制 仍是南部农业的主要经营方式，分成制农民仍是棉花、烟草等大种植园的主要劳动力。据19 50年人口普查，在南部以种植棉花为主的200多万农户中，71%是分成制租佃农民（注：南开大学美国史研究室：《美国黑人解放运动史》，人民出版社1977年版，第307-308页 。）。南部工 业举步维艰，战前只有少量采掘业和加工工业。南部人口占全国人口的近1/3，1940、1969 年的制造业职工分别只占全国制造业人数的19%和26%；而东北部分别占40.5%和29%（注：罗伯特·埃斯特尔：《美国现代地理》(Robert Estall,A Modern Geography of the Un ited States),纽约时代出版公司1972年版，第288页。）。以农 、 林、矿业为主体的经济结构制约南部经济发展，这些初级经济活动的增加值和利润率都很低 ，这些行业在工业发达的东北部已急剧萎缩，在南部却得到长足发展，显示南部是美国的“ 国内殖民地”。美国70%的“夕阳工业”职工集中在南部（注：罗伯特·埃斯特尔：《美国现代地理》，第317页。）。
其次，南部投资环境差，难以吸引外地地资金启动地区经济。南部种族矛盾尖锐，社会骚 动 不断；居民收入最低，市场购买力弱。1950年南部人均收入只有1102美元，只及全国人均收 入1496美元的74%（注：伯纳德·L.温斯坦、哈罗德·T.格罗斯、约翰·里斯：《美国地区的兴衰》(Bernard L. Weinstein,Harold T.Gross,John Rees,Regional Growth and Decline in the United Sta tes)，纽约普雷格公司1985年版，第17-18页。）。南部教育落后，文盲率高居全国榜首，这就直接导致南部劳动力素质 和劳动生产率的低下。这样，南部低工资的优势被低劳动生产率所抵销。因为“一个地区的 平均劳动生产率如果比另一个地区低50%，那么工资水平必须低到50%以上，才能对资本家有 吸引力”（注：周起业：《西方生产布局学原理》，中国人民大学出版社1987年版，第14页。）。贫困是滋生和激化各种矛盾的温床，它又反作用于投资环境，导致恶性循环。
再次，在思想观念上，维护国民经济健康发展已成为政府的一项主要职能。美国政府对经 济的调控最早可追溯到《州际贸易法》(1887)。罗斯福“新政”开创政府宏观调控经济的新 时代，1946年《就业法》赋予联邦政府宏观调控经济的职能。该法第2条规定，“采取一切 切实可行的措施……促进最大限度的就业、生产和提高购买力，是联邦政府的一贯政策和职 责。”（注：薛伯英、曲恒昌：《美国经济的兴衰》，湖南人民出版社1988年版，第19页。）在理论上，一些经济学家也为开发落后地区摇旗呐喊，提出不平衡发展理论。冈纳 ·默达尔在1957年提出积累因果论(Cumulative Causation)，认为某个地区一旦发展成为繁 荣地区，它对周边地区的影响有两个方面：“反作用效应”和“扩展效应”。在市场力量作 用 下，繁荣地区对生产要素有一种与生俱来的吸引力，周边地区的资本和熟练劳动力会流向繁 荣地区，它们的发展差距会进一步拉大；另一方面，繁荣地区对周边地区又有“扩展效应” ，它需要周边地区提供原材料和零部件，这将刺激人们向周边地区投资，带动周边地区发展 。关键在于反作用效应和扩展效应的力量对比，如果扩展效应能完全抵销反作用效应，周 边地区就会步入积累发展的良性循环；反之，落后地区的形成就是市场竞争失败的结果。因 此，通过政府的干预抵销反作用效应，繁荣地区的资本和技术才会倒流向周边落后地区，扩 展效应才能发挥出来。阿尔伯特·赫什曼在1958年提出成长极理论，认为经济发展在空间上 呈点状分布，向少数核心聚集，这些核心即为推动经济发展的成长极，它直接控制的区域即 为核心区，成长极透过核心区将自己的经济辐射脉冲向外围地区传递，并形成相互间的经济 能量交流，产生推动外围地区发展的边缘效应，而且外围地区可能发展成次核心区。但成长 极只有在适当的“保证机制”下才会发挥其辐射效应，否则成长极会在市场力量作用下掠夺 外围地区的生产要素，产生“马太效应”。“保证机制”的核心是政府为外围落后地区提供 平等的发展机会（注：保罗·吉尼斯、迈克尔·布拉德肖：《北美人文地理》(Paul Guinness,Michael Bradsh aw,North America:A Human Geography)，巴恩斯-诺布尔图书公司1985年版，第71-72页。 默 达尔系当代瑞典经济学家，曾受卡内基公司邀请专题研究美国经济和黑人问题。）。
经过20世纪五六十年代的快速发展，美国步入丰裕社会，贫困和地区发展悬殊与之格格不 入，成为举国关注的热点。地区发展失衡，不仅影响国民经济的协调发展，还会引发地区间 的龃龉不和，在州权意识渊远流长的美国，对地区发展差距尤其敏感。1960年阿巴拉契亚地 区州长联席会议提出一项《特别地区发展计划》，要求联邦政府进行综合开发。1965年国会 讨论《公共工程和经济开发法案》时，南部议员认为，南部的贫困落后是长期作为“国内殖 民地”形成的产业分工不合理所致，如果没有联邦政府的扶持，就难以建立公平竞争和公正 分配社会财富的基础，贫困地区将陷入恶性循环；一些北方议员则抨击该法案企图劫夺工业 化地区的财富，妄称落后地区的贫困是临时性的，廉价的劳动力优势将吸引客商前去投资开 发，最终走向共同发展的道路（注：保罗·吉尼斯、迈克尔·布拉德肖：《北美人文地理》，第76页。）。尽管双方在国会唇枪舌战，但开发落后地区，缩小贫富差 距已是大势所趋，人心所向，民主党、共和党都在1960年竞选纲领中提出，应当利用联邦权 力，确保在住房、就业、入学和公共设施方面向公民提供平等权利和均等机会。对南部落后 地区的开发已成为美国社会经济发展的必然结果。
二、美国政府的南部开发政策
联邦政府开发南部落后地区的指导思想仍是传统的机会均等与权益共享，试图为落后地区 居民提供均等的经济社会发展机会，创造平等的市场竞争环境；但其政策举措却以现代经济 理论为指导，将政府的行政措施与国会立法开发相结合，实施全方位开发。
第一，联邦政府引导军工企业南移，把南部建成高技术产业基地。
二战期间，联邦政府把740亿美元军事拨款的约60%投在南部，建立一批军工企业；战后将 其转为私人经营，继续投入军事研究费、订货费，有意识地鼓励军工企业向南部转移，在南 部扶植起一批军火公司，它们在新型武器装备的研制生产方面比北方同行更具优势。联邦政 府在南部的巨额军费开支，弥补了南部经济发展中的投资不足。1975年，南部获得联邦防务 合同和防务薪金225亿美元，人均获得358美元，超过319美元的全国平均水平，仅次于西部 人均519美元。源源不断的军事拨款推动了南部的投资增长，1960—1976年南部年均投资增 长率达5.3%，超过3.8%的全国平均水平，位居全国榜首（注：约翰·阿格纽：《全球经济中的美国：区域地理》(John Agnew,The United States in the World Economy:A Regional Geography)，剑桥大学出版社1987年版，第169、179页。）。
联邦政府还把大量的国防设施和航空航天基地部署在南部，形成以休斯敦、亨茨维尔和肯 尼迪角为中心的著名宇航三角区。仅“约翰逊宇航中心”就吸引1200多家电子企业在休斯敦 图谋发展。众多拥有尖端技术的军工企业在南部投资设厂，带动了南部高新技术产业的迅速 发展，南部生产的航空和宇航设备已占全国产量的70%，电子产品占全国的2/3（注：薛伯英、曲恒昌：《美国经济的兴衰》，第151页。）。美国有4 个高技术产业的科研和生产基地，南部就有2个，即佛罗里达的“硅滩”、北卡罗来纳的“ 研究三角园区”。
第二，联邦政府的财政税收政策向南部落后地区倾斜
联邦财政政策的既定社会目标是通过国民收入的再分配，控制和缩小各集团间和各地区间 的收入差距，尽量为社会成员提供均等的发展机会。联邦政府“重新分配收入的目标之一是 弥合富人与穷人间的鸿沟。……财政政策同样服务于地区间重新分配收入”（注：C.朱塞纽斯、L.莱德伯：《炮制神话：南部经济的挑战与北部经济的衰落》(C.Jusenius ,L.Ledebur,A Myth in the Making:The Southern Economic Challenge and Northern Eco nomic Decline)，华盛顿1976年版，第28页。转引自伯纳德·L.温斯坦：《美国地区的兴衰 》，第28页。）。尽管联邦政 府的税收政策没有明显的地区偏向，但联邦税收制度中的累进制原则，在客观上具有“劫富 济贫”的性质。从总体上看，联邦政府向各州征收的赋税和返还的补贴差距较大，工业化的 富裕地区向联邦政府上缴的税金比联邦政府返还的补贴要多一些，相反，贫困落后地区向联 邦政府上缴的税金比联邦政府返还的补贴要少一些。这样，联邦政府就把富裕地区的部分财 富以再分配形式转移到贫困地区（表1）。
表1 1975年各地区人均向联邦政府上缴的赋税和从联邦政府获得的补贴（单位：美元)（注：约翰·阿格纽：《全球经济中的美国：区域地理》，第180-181页。*引者认为“1172” 有误。）
把各地区上缴联邦政府的赋税（流出）与从联邦政府获得的补贴（流入）相比较，南部和西部 是联邦美元净流入地区，净流入量是其上缴税金的14%和20%。南部各州（除有“能源库”之 称的得克萨斯、俄克拉荷马和路易斯安那州外），“一直是联邦财政活动的受惠者。资金的 净流入要占个人总收入的7%”。东北部和中北部是联邦美元净流出地区，净流出最多的是密 歇根、俄亥俄和伊利诺斯州。“大湖区（资金）的大规模净外流，相当于这个地区个人收入的 6%”（注：陈宝森：《美国经济与政府政策》，世界知识出版社1988年版，第420页。）。
第三，国会立法开发落后地区
20世纪60年代，联邦政府决定对贫困落后地区进行区域性开发，但对开发方式争议颇大， 焦点集中在：发展区域经济还是缓解地区贫困？向落后地区居民提供工作机会还是鼓励他们 异地安置？联邦补贴用于工程项目还是发给贫困者？联邦补助资金集中投在最需要的贫困地区 还是分散到很多地区？对前三个问题的争论结果倾向于前一种方案，最后一个问题涉及地方 利益，后一种方案占了上风。国会通过的一系列开发法案——1961年《地区再开发法》、19 62年《人力开发培训法》和《加速公共工程法》、1964年《经济机会均等法》、1965年《公 共工程与经济开发法》和《阿巴拉契亚区域开发法》——反映了美国的开发思路：为落后地 区提供均等的发展机会，进行造血性开发，培植落后地区的增长机制。这些法案针对所有贫 困地区，尤其是贫困地区集中的南部。
《阿巴拉契亚区域开发法》(1965)采取修筑公路带动落后地区发展的开发策略。阿巴拉契 亚地区委员会认为，州际高速公路大多绕过阿巴拉契亚地区，缺乏与外界联系的通道是该地 区经济停滞的主要原因；而“提高经济增长率的关键是推动劳动力和商品在区域内外高效率 地相互流动”（注：卡尔·B.雷茨、理查德·乌拉克：《阿巴拉契亚：区域地理》(Karl B.Raitz,Richard U lack,Appalachia:A Regional Geography)，博尔德1984年版，第303页。）。交通运输具有支撑经济发展的桥梁作用，交通设施的改善可增加当地居民 的经济机会，吸引外地投资者。因此，阿巴拉契亚地区委员会希望把开发公路建成发展地方 经济的“开发走廊”，计划修筑3025英里开发公路网和882英里地方公路，连接村村寨寨。 到1980年，联邦政府实际投入筑路资金24.5亿美元，州政府配套资金15亿美元，建成公路15 65 英里，还有1459英里正在建设中，完成计划工程量的58%；建成地方公路653英里，完成计划 的77%。1981年阿巴拉契亚地区委员会要求国会拨款70亿美元完成开发公路网建设，众议院 拨款委员会只同意拨款22.7亿美元完成主要的开发公路建设。对阿巴拉契亚地区的开发取得 可喜成绩，1980年通过开发公路运出煤炭11.5亿吨，新增就业岗位40万个，当地新建企业的 60%分布在距开发公路半小时路程的范围内（注：卡尔·B.雷茨、理查德·乌拉克：《阿巴拉契亚：区域地理》，第307-309页。）；该地区人口净流出现象得到遏制，20世纪70 年代还净增人口110万，1960—1980年贫困线以下的家庭减少了一半（注：J.H.佩特森：《北美：美国和加拿大地理》(J.H.Paterson,North America:A Geography of Canada and the United States),牛津大学出版社1984年版，第314页。）。
针对落后地区的农业危机和产业结构老化，《公共工程与经济开发法》(1965)采取扶持“ 经济增长中心”的开发策略。经济开发署强调跨州县的统一规划和综合开发，鼓励毗邻再开 发区组成跨州县的经济开发专区，而且必须包括一个“经济增长中心”——具有良好经济基 础和增长潜力的城镇，使之成为带动开发专区经济发展的龙头。经济开发署向它投入巨额基 础设施建设赠款和开发项目贷款，把它建成开发专区的经济增长点。这样，它既可给再开发 区的其他城镇作出示范，又可通过自身经济发展辐射周边地区。“经济增长中心”对资源贫 乏的再开发区意义重大，因为通过开发专区的组织协调，它可与毗邻再开发区共享资源，实 现开发专区内的资源优势互补。首批开发专区有137个。经济开发署把第一个五年拨款33亿 美元的大部分用于基础设施项目，对经济增长中心的基础设施拨款达项目预算的80%—100% ，仅前三年就为基础设施拨款6亿美元（注：罗伯特·埃斯特尔：《美国现代地理》，第381页。）。1971年国会修改该法，加大对再开发区的扶持力 度，每年为基础设施项目拨款8亿美元，向企业发展拨款1.7亿美元，为职业培训拨款500万 美元。1981年里根政府宣布该法完成开发使命。
还须指出的是，美国的联邦体制决定其开发政策表面公允适用全国，实际上有明显的地区 倾向性。如《阿巴拉契亚区域开发法》覆盖该地区13州，北部只涉及马里兰和纽约州，其余 皆为南部州，其实是一个南部开发法。联邦政府通过产业、财政和投资政策，对南部实施立 体开发，取得明显成效，它的经验教训值得认真总结和研究。
三、开发经验与成就
第一，联邦政府把扶植落后地区发展作为宏观经济调控的一个目标，并与调整产业结构、 协调区域经济发展结合起来。美国历届政府都有比较明确的经济政策，因不同利益集团的斗 争和妥协，有时缺乏稳定性和连续性。19世纪，联邦政府资助修筑运河、收费公路和铁路， 旨在开发大西部。二战后，联邦政府为引导南部农业改变经营方式，贷款资助大农场兼并小 农场，到20世纪60年代南部农业实现集约化规模经营，分成制销声匿迹。为调整产业地区布 局，联邦政府鼓励军工企业向南部拓展，在阳光地带发展高新技术产业和石化工业。联邦税 收政策也鼓励企业南移，1962年联邦新税制允许公司注销旧的工厂设备，将重新安置费打入 经营成本，这对需要更新设备或改变主业的企业极富吸引力，导致一些企业实施战略性南移 。因此，南部工业化的动力“不只是自由市场力量作用的必然结果，而是受到50年来联邦政 府对南部、西部经济政策的实质性影响”（注：加尔·阿尔普罗维茨、杰夫·福克斯：《重建美国》(Gar Alperovitz,Jeff Faux,Rebui lding America)，纽约1984年版，第141页。）。
在指导思想上，联邦政府着力改善开发区的经济环境，培植开发区的自身造血机制——人 力资源开发和扶持“经济增长中心”。振兴落后地区，归根结底还得靠当地居民。提高劳动 者素质，激发其负重自强的进取精神，是开发区政策取得成功的关键。每个开发法案都要求 扶持开发区的基础教育，认真办好职业培训，让开发区居民掌握一些科技知识，学到谋生本 领。因此，联邦政府奉行从知识脱贫到经济脱贫的开发思路，重视教育和职业培训，敦促国 会制定了《人力开发培训法》(1962)、《职业教育法》(1963)和《经济机会均等法》(1964) 。后者明确指出，消除贫困的方法是向贫困者提供受教育和培训的机会与工作岗位；并每年 拨款3亿美元用于职业教育。到20世纪70年代末，联邦政府的职业教育和培训经费每年高达 约100亿美元。
第二，加速南部工业化进程，扶持高技术产业发展。在联邦政府和地方政府共同努力下， 南部投资环境明显改善。据范塔斯公司(Fantus)1975年企业环境研究报告，投资环境最好的 12个州中南部有8个；最差的12个州中，南部只有1个。南部地区教育委员会的研究报告认为 ，南部赋税总体偏低，1975年南部地方政府只用了其税收潜力的82.5%（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第113、118页。）。良好的投资环境 使外地资金和员工源源不断地涌入南部，推动南部制造业快速发展。1951—1978年，南部制 造业年均投资增长率为1.91%（据表2计算的算术平均值，下同），位居各地区榜首，是全国平 均水平的2倍；南部劳动力和产品增加值的年均增长率分别为1.58%、5.06%，仅次于西部的2 .21%和5.32%；南部劳动生产率年均增长2.4%，仅次于中北部的2.52%。1950—1981年，南部 制造业职工从302.3万增至615.7万，增长103.6%，仅次于西部增幅159.7%，高于中北部的9. 7%和东北部的-10.8%；南部制造业职工占全国的比重由19.8%升至30.3%（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第15-16页“地区和州制造业职工表”计算 。）。在政府和企业共 同推动下，南部高技术产业获得较快发展。1970—1980年，联邦政府投向南部的研发经费(R &D)比率有所增加，从占总额的29%（43.3亿美元）升至31%（95.1亿美元）；1980年南部人均获 得研发费126美元，接近134.5美元的全国平均水平（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第78-79页“地区和州获得联邦研发经费表 ”计算。）。据布鲁金斯研究所的阿明顿报告，19 76年南部、东北部、中北部、西部的高技术产业职工分别占全国的24%、29%、28%、19%，在 1976—1980年高技术产业新增职工人数中，上述四地分别占42%、11%、18%、29%（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第84页。这些数据是按投资者属地统计的 ，南部有大量外地公司的分支企业，如果加上这部分，南部高技术产业的比重会更大。）。可见， 南部高技术产业发展最快。迈尔尼克对南部的产业结构作过专题研究，他认为1940年南部农 业和基础能源工业职工比率分别比全国高73%和约1/3，而其他部门的职工比率低于全国水平 。到1975年，南部农业职工比率与全国持平，制造业职工比率较全国低10%，基础能源、运 输、通讯、公用事业职工比率高于全国。因此，“南部职工的产业结构与全国的差异很小， 或者可以忽略不计”（注：威廉·H.迈尔尼克：《变化中的南部经济结构》(William H.Miernyk,The Changing Str ucture of the Southern Economy)，南部发展政策委员会1977年版，第8页。转引自伯纳德 ·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第46页。）。
②赫尔腾、施瓦布：《1951—1978年美国地区制造业生产率的发展》(Hulten & Schwab,“ Regional Productivity Growth in U.S.Manufacturing,1951—1978”)，《美国经济评论 》(The American Economic Review)1984年3月。
第三，以市场为导向，发挥资源优势，培育支柱产业。
南部具有生产稻谷的良好条件，早在20世纪30年代联邦农业部就与得克萨斯州政府合作研 究和培育稻谷新品种，战后联邦政府对稻谷等农产品的价格补贴，促进了得克萨斯湾沿海地 区稻谷生产的迅猛发展。1972年，得克萨斯湾沿海地区的稻谷产量达2207.7万英担（约合100 .1万吨），位居各州之首，占全国总产量的25.8%，其稻谷出口量占世界稻谷出口总量的8%。 到1982年，得克萨斯湾沿海地区的稻谷产量略有增加（为2208.9万英担），但迅速被阿肯色（5 703.7万英担）、加利福尼亚（3665.1万英担）和路易斯安那州（2486.2万英担）所超过（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第140-143页。1英担(cwt.)=45.359公斤。）。这样 ，得克萨斯州的稻谷种植业成功地辐射到周边地区，使南部成为美国稻谷生产区和出口基地 。
南部还利用石油、天然气资源丰富的优势，大力发展石化工业。1966年仅得克萨斯和路易 斯安那州的石油产量就达17.3亿桶，占全国产量的58%，得州石化产值已占该州工业产值的1 /4 （注：乔治·S.汤姆金斯、西奥·L.希尔斯、托马斯·R.韦尔：《北美区域地理》(George S.T omkings,Theo L.Hills,Thomas R.Weir,A Regional Geography of North America)，多伦 多盖奇教育出版有限公司1970年版，第521页。）。南部石化工业职工已占同行业的2/5，埃克森、壳牌、美孚、杜邦等著名石化公司的 总部、科研机构、重要企业都设在南部。1940—1980年，休斯敦由一个仅有39万人的小城市 快速发展成170万人的大都市就是南部石化工业的一个缩影。南部一些州还利用得天独厚的 旖旎风光，大力开发旅游资源，使之成为重要产业。佛罗里达州把“阳光城”圣彼得斯堡开 发为退休休养胜地，将迈阿密辟为旅游度假地，利用肯尼迪航天中心发展科技旅游，带动社 会经济蓬勃发展，人口也急剧增长，20世纪50年代增长78.7%，70年代又增长43.5%（注：罗伯特·D.米切尔、波尔·A.格罗夫斯：《北美：一个变化着的大陆的历史地理》(Robe rt D.Mitchell & Paul A.Groves,North America:The Historical Geography of a Changi ng Continent)，托托瓦1987年版，第455页。）。该州 人均收入在1954年仅有全国人均收入的85%，1981年达到95.6%；1990年为19，127美元，几 乎达到全国人均收入（19，156美元）。据统计，在20世纪70年代发展最快的22个大都市中， 佛罗里达就有6个（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第51、224页；1990年数据据因特网《美国 统计摘要》。）。南部一些州还凭借农产品主产区的优势，大力发展纺织、烟草和食品 工业。以皮德蒙特为中心，从弗吉尼亚到佐治亚的纺织工业带几乎集中了全国的棉纺织厂和 绝大部分人造纤维厂，并发展成为美国的第二大服装生产基地。
第四，生机勃勃的南部经济给当地居民带来发展机会，南部居民收入快速增长，缩小了与 其他地区的收入差距，并吸引大量移民南迁。经济环境的改善给南部居民带来更多就业机会 ，1969—1976年，南部净增工作岗位427万个，而东北部则减少18万个（注：约翰·阿格纽：《全球经济中的美国：区域地理》，第166页。）。1950—1980年， 南部人均收入增长了673%，超过536%的全国平均增幅，位居各地区榜首；南部人均收入从仅 有全国人均收入的74%上升到91%（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第17-18页“地区与州人均收入表”计算。）。按1995年美元计算，南部中等家庭收入的年均增长率在 1953—1973年为3.5%，1973—1995年为0.3%，均超过2.6%和0.17%的全国平均水平，增幅高 于其他地区；1953—1995年，南部中等家庭收入从17，384美元增为36，628美元，从只有全 国 中等家庭收入的80%升至90.2%（注：劳伦斯·米希尔、贾里德·伯恩斯坦、约翰·施米特：《美国职工状况》(Lawrence Mis hel,Jared Bernstein,John Schmitt,The State of Working America 1996—1997)，M.E. 夏 普有限公司1997年版，第349页“地区中等家庭收入表”计算。）。上述数据表明，南部居民收入在30年间上升了10多个百分 点，达到全国人均收入的90%以上。尽管南部一直是美国最贫困的地区，但南部贫困率则相 对下降了。1973—1995年南部贫困率的增幅最低，由15.3%增为15.7%，而全国则由11.1%升 至13.8%，南部贫困率由超过全国贫困率4.2个百分点降为1.9个百分点（注：劳伦斯·米希尔等：《美国职工状况》，第374页。）。总之，地区间的 收入差异呈缩小趋势，由1940年的28%降至1980年的9%（注：保罗·吉尼斯、迈克尔·布拉德肖：《北美人文地理》，第66页。）。1960年人均收入最低的10个州， 即亚拉巴马、阿肯色、佐治亚、肯塔基、路易斯安那、密西西比、田纳西、西弗吉尼亚和南 卡罗来纳、北卡罗来纳，这10个州的人均收入只有全国人均收入的69%；到1979年，南部只 有5个州仍在人均收入最低的10个州之列，即亚拉巴马、阿肯色、密西西比、田纳西和南卡 罗来纳州，而且这10个州的人均收入已达全国人均收入的81%（注：艾拉·夏汗斯凯：《重新审视美国：仍是一个发展中国家》(Ira Sharkansky,The Unite d States Revisited:A Study of a Still Developing Country)，朗曼公司1982年版，第1 84-185页。）。
20世纪70年代以来，形成北方居民向南部迁移的移民潮，这是南部社会经济生机勃勃的综 合反映。美国人极富流动性，他们千里迢迢举家搬迁的根本原因是发现外地有更多更好的经 济机会。社会学家克莱顿认为，“迁移是人们对机会和资源在空间上分布不均的一种自然反 应”（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第42页。）。美国历史上三次大规模移民浪潮显示，移民都流向经济蓬勃发展、充满生机与活力 的地区。19世纪的西进运动，1890—1920年从农村涌入城市的进城潮，1920—1960年南部黑 人的北迁潮，南部净移出（移出与移入之差）黑人350万。到20世纪70年代，移民流向逆转， 北方的中等收入者纷纷南迁，南部由20世纪50年代的移民净移出地区变成70年代的净移入地 区。1970—1980年，南部净移入359万人，而东北部和中北部则分别净移出283万人和237万 人；20世纪70年代前半期和后半期，移民分别占南部新增人口的35%和24%（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第9页。）。
第五，尽管中美国情不同，但美国的开发经验对我们仍有借鉴意义。在思想上，树立各地 区协调发展共同受益的原则。在政策上，中央政府向落后地区直接投资，改善落后地区的基 础设施，为落后地区创造一个进入市场竞争的公平环境；重视人力资源开发，治贫先治愚， 授之以渔；以市场为导向，因地制宜，培植优势产业；地方政府采取放水养渔的富民政策， 大力吸引投资者创业者。美国开发政策的不足之处也显而易见，为平衡各州利益，划定的开 发区过多过滥，致使联邦政府的开发资金未能发挥应有效益。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2002年01期
【原文出处】《世界历史》(京)2001年05期第11～19页
【作者简介】本文作者黄贤全，西南师范大学历史系副教授。重庆 400715
一、美国政府开发南部落后地区的原因
首先，美国经济发展不平衡，南部经济结构落后，工业基础非常薄弱。战后初期，分成制 仍是南部农业的主要经营方式，分成制农民仍是棉花、烟草等大种植园的主要劳动力。据19 50年人口普查，在南部以种植棉花为主的200多万农户中，71%是分成制租佃农民（注：南开大学美国史研究室：《美国黑人解放运动史》，人民出版社1977年版，第307-308页 。）。南部工 业举步维艰，战前只有少量采掘业和加工工业。南部人口占全国人口的近1/3，1940、1969 年的制造业职工分别只占全国制造业人数的19%和26%；而东北部分别占40.5%和29%（注：罗伯特·埃斯特尔：《美国现代地理》(Robert Estall,A Modern Geography of the Un ited States),纽约时代出版公司1972年版，第288页。）。以农 、 林、矿业为主体的经济结构制约南部经济发展，这些初级经济活动的增加值和利润率都很低 ，这些行业在工业发达的东北部已急剧萎缩，在南部却得到长足发展，显示南部是美国的“ 国内殖民地”。美国70%的“夕阳工业”职工集中在南部（注：罗伯特·埃斯特尔：《美国现代地理》，第317页。）。
其次，南部投资环境差，难以吸引外地地资金启动地区经济。南部种族矛盾尖锐，社会骚 动 不断；居民收入最低，市场购买力弱。1950年南部人均收入只有1102美元，只及全国人均收 入1496美元的74%（注：伯纳德·L.温斯坦、哈罗德·T.格罗斯、约翰·里斯：《美国地区的兴衰》(Bernard L. Weinstein,Harold T.Gross,John Rees,Regional Growth and Decline in the United Sta tes)，纽约普雷格公司1985年版，第17-18页。）。南部教育落后，文盲率高居全国榜首，这就直接导致南部劳动力素质 和劳动生产率的低下。这样，南部低工资的优势被低劳动生产率所抵销。因为“一个地区的 平均劳动生产率如果比另一个地区低50%，那么工资水平必须低到50%以上，才能对资本家有 吸引力”（注：周起业：《西方生产布局学原理》，中国人民大学出版社1987年版，第14页。）。贫困是滋生和激化各种矛盾的温床，它又反作用于投资环境，导致恶性循环。
再次，在思想观念上，维护国民经济健康发展已成为政府的一项主要职能。美国政府对经 济的调控最早可追溯到《州际贸易法》(1887)。罗斯福“新政”开创政府宏观调控经济的新 时代，1946年《就业法》赋予联邦政府宏观调控经济的职能。该法第2条规定，“采取一切 切实可行的措施……促进最大限度的就业、生产和提高购买力，是联邦政府的一贯政策和职 责。”（注：薛伯英、曲恒昌：《美国经济的兴衰》，湖南人民出版社1988年版，第19页。）在理论上，一些经济学家也为开发落后地区摇旗呐喊，提出不平衡发展理论。冈纳 ·默达尔在1957年提出积累因果论(Cumulative Causation)，认为某个地区一旦发展成为繁 荣地区，它对周边地区的影响有两个方面：“反作用效应”和“扩展效应”。在市场力量作 用 下，繁荣地区对生产要素有一种与生俱来的吸引力，周边地区的资本和熟练劳动力会流向繁 荣地区，它们的发展差距会进一步拉大；另一方面，繁荣地区对周边地区又有“扩展效应” ，它需要周边地区提供原材料和零部件，这将刺激人们向周边地区投资，带动周边地区发展 。关键在于反作用效应和扩展效应的力量对比，如果扩展效应能完全抵销反作用效应，周 边地区就会步入积累发展的良性循环；反之，落后地区的形成就是市场竞争失败的结果。因 此，通过政府的干预抵销反作用效应，繁荣地区的资本和技术才会倒流向周边落后地区，扩 展效应才能发挥出来。阿尔伯特·赫什曼在1958年提出成长极理论，认为经济发展在空间上 呈点状分布，向少数核心聚集，这些核心即为推动经济发展的成长极，它直接控制的区域即 为核心区，成长极透过核心区将自己的经济辐射脉冲向外围地区传递，并形成相互间的经济 能量交流，产生推动外围地区发展的边缘效应，而且外围地区可能发展成次核心区。但成长 极只有在适当的“保证机制”下才会发挥其辐射效应，否则成长极会在市场力量作用下掠夺 外围地区的生产要素，产生“马太效应”。“保证机制”的核心是政府为外围落后地区提供 平等的发展机会（注：保罗·吉尼斯、迈克尔·布拉德肖：《北美人文地理》(Paul Guinness,Michael Bradsh aw,North America:A Human Geography)，巴恩斯-诺布尔图书公司1985年版，第71-72页。 默 达尔系当代瑞典经济学家，曾受卡内基公司邀请专题研究美国经济和黑人问题。）。
经过20世纪五六十年代的快速发展，美国步入丰裕社会，贫困和地区发展悬殊与之格格不 入，成为举国关注的热点。地区发展失衡，不仅影响国民经济的协调发展，还会引发地区间 的龃龉不和，在州权意识渊远流长的美国，对地区发展差距尤其敏感。1960年阿巴拉契亚地 区州长联席会议提出一项《特别地区发展计划》，要求联邦政府进行综合开发。1965年国会 讨论《公共工程和经济开发法案》时，南部议员认为，南部的贫困落后是长期作为“国内殖 民地”形成的产业分工不合理所致，如果没有联邦政府的扶持，就难以建立公平竞争和公正 分配社会财富的基础，贫困地区将陷入恶性循环；一些北方议员则抨击该法案企图劫夺工业 化地区的财富，妄称落后地区的贫困是临时性的，廉价的劳动力优势将吸引客商前去投资开 发，最终走向共同发展的道路（注：保罗·吉尼斯、迈克尔·布拉德肖：《北美人文地理》，第76页。）。尽管双方在国会唇枪舌战，但开发落后地区，缩小贫富差 距已是大势所趋，人心所向，民主党、共和党都在1960年竞选纲领中提出，应当利用联邦权 力，确保在住房、就业、入学和公共设施方面向公民提供平等权利和均等机会。对南部落后 地区的开发已成为美国社会经济发展的必然结果。
二、美国政府的南部开发政策
联邦政府开发南部落后地区的指导思想仍是传统的机会均等与权益共享，试图为落后地区 居民提供均等的经济社会发展机会，创造平等的市场竞争环境；但其政策举措却以现代经济 理论为指导，将政府的行政措施与国会立法开发相结合，实施全方位开发。
第一，联邦政府引导军工企业南移，把南部建成高技术产业基地。
二战期间，联邦政府把740亿美元军事拨款的约60%投在南部，建立一批军工企业；战后将 其转为私人经营，继续投入军事研究费、订货费，有意识地鼓励军工企业向南部转移，在南 部扶植起一批军火公司，它们在新型武器装备的研制生产方面比北方同行更具优势。联邦政 府在南部的巨额军费开支，弥补了南部经济发展中的投资不足。1975年，南部获得联邦防务 合同和防务薪金225亿美元，人均获得358美元，超过319美元的全国平均水平，仅次于西部 人均519美元。源源不断的军事拨款推动了南部的投资增长，1960—1976年南部年均投资增 长率达5.3%，超过3.8%的全国平均水平，位居全国榜首（注：约翰·阿格纽：《全球经济中的美国：区域地理》(John Agnew,The United States in the World Economy:A Regional Geography)，剑桥大学出版社1987年版，第169、179页。）。
联邦政府还把大量的国防设施和航空航天基地部署在南部，形成以休斯敦、亨茨维尔和肯 尼迪角为中心的著名宇航三角区。仅“约翰逊宇航中心”就吸引1200多家电子企业在休斯敦 图谋发展。众多拥有尖端技术的军工企业在南部投资设厂，带动了南部高新技术产业的迅速 发展，南部生产的航空和宇航设备已占全国产量的70%，电子产品占全国的2/3（注：薛伯英、曲恒昌：《美国经济的兴衰》，第151页。）。美国有4 个高技术产业的科研和生产基地，南部就有2个，即佛罗里达的“硅滩”、北卡罗来纳的“ 研究三角园区”。
第二，联邦政府的财政税收政策向南部落后地区倾斜
联邦财政政策的既定社会目标是通过国民收入的再分配，控制和缩小各集团间和各地区间 的收入差距，尽量为社会成员提供均等的发展机会。联邦政府“重新分配收入的目标之一是 弥合富人与穷人间的鸿沟。……财政政策同样服务于地区间重新分配收入”（注：C.朱塞纽斯、L.莱德伯：《炮制神话：南部经济的挑战与北部经济的衰落》(C.Jusenius ,L.Ledebur,A Myth in the Making:The Southern Economic Challenge and Northern Eco nomic Decline)，华盛顿1976年版，第28页。转引自伯纳德·L.温斯坦：《美国地区的兴衰 》，第28页。）。尽管联邦政 府的税收政策没有明显的地区偏向，但联邦税收制度中的累进制原则，在客观上具有“劫富 济贫”的性质。从总体上看，联邦政府向各州征收的赋税和返还的补贴差距较大，工业化的 富裕地区向联邦政府上缴的税金比联邦政府返还的补贴要多一些，相反，贫困落后地区向联 邦政府上缴的税金比联邦政府返还的补贴要少一些。这样，联邦政府就把富裕地区的部分财 富以再分配形式转移到贫困地区（表1）。
表1 1975年各地区人均向联邦政府上缴的赋税和从联邦政府获得的补贴（单位：美元)（注：约翰·阿格纽：《全球经济中的美国：区域地理》，第180-181页。*引者认为“1172” 有误。）
上缴赋税 获得补贴 流入流出比 各地区净流入（亿） 东北部 1579 1361 0.86 -107.776 中北部 1477 1128 0.76 -200.74 南部 1219 1389 1.14 115.22 西部 1431 1172* 1.20 106.39 |
把各地区上缴联邦政府的赋税（流出）与从联邦政府获得的补贴（流入）相比较，南部和西部 是联邦美元净流入地区，净流入量是其上缴税金的14%和20%。南部各州（除有“能源库”之 称的得克萨斯、俄克拉荷马和路易斯安那州外），“一直是联邦财政活动的受惠者。资金的 净流入要占个人总收入的7%”。东北部和中北部是联邦美元净流出地区，净流出最多的是密 歇根、俄亥俄和伊利诺斯州。“大湖区（资金）的大规模净外流，相当于这个地区个人收入的 6%”（注：陈宝森：《美国经济与政府政策》，世界知识出版社1988年版，第420页。）。
第三，国会立法开发落后地区
20世纪60年代，联邦政府决定对贫困落后地区进行区域性开发，但对开发方式争议颇大， 焦点集中在：发展区域经济还是缓解地区贫困？向落后地区居民提供工作机会还是鼓励他们 异地安置？联邦补贴用于工程项目还是发给贫困者？联邦补助资金集中投在最需要的贫困地区 还是分散到很多地区？对前三个问题的争论结果倾向于前一种方案，最后一个问题涉及地方 利益，后一种方案占了上风。国会通过的一系列开发法案——1961年《地区再开发法》、19 62年《人力开发培训法》和《加速公共工程法》、1964年《经济机会均等法》、1965年《公 共工程与经济开发法》和《阿巴拉契亚区域开发法》——反映了美国的开发思路：为落后地 区提供均等的发展机会，进行造血性开发，培植落后地区的增长机制。这些法案针对所有贫 困地区，尤其是贫困地区集中的南部。
《阿巴拉契亚区域开发法》(1965)采取修筑公路带动落后地区发展的开发策略。阿巴拉契 亚地区委员会认为，州际高速公路大多绕过阿巴拉契亚地区，缺乏与外界联系的通道是该地 区经济停滞的主要原因；而“提高经济增长率的关键是推动劳动力和商品在区域内外高效率 地相互流动”（注：卡尔·B.雷茨、理查德·乌拉克：《阿巴拉契亚：区域地理》(Karl B.Raitz,Richard U lack,Appalachia:A Regional Geography)，博尔德1984年版，第303页。）。交通运输具有支撑经济发展的桥梁作用，交通设施的改善可增加当地居民 的经济机会，吸引外地投资者。因此，阿巴拉契亚地区委员会希望把开发公路建成发展地方 经济的“开发走廊”，计划修筑3025英里开发公路网和882英里地方公路，连接村村寨寨。 到1980年，联邦政府实际投入筑路资金24.5亿美元，州政府配套资金15亿美元，建成公路15 65 英里，还有1459英里正在建设中，完成计划工程量的58%；建成地方公路653英里，完成计划 的77%。1981年阿巴拉契亚地区委员会要求国会拨款70亿美元完成开发公路网建设，众议院 拨款委员会只同意拨款22.7亿美元完成主要的开发公路建设。对阿巴拉契亚地区的开发取得 可喜成绩，1980年通过开发公路运出煤炭11.5亿吨，新增就业岗位40万个，当地新建企业的 60%分布在距开发公路半小时路程的范围内（注：卡尔·B.雷茨、理查德·乌拉克：《阿巴拉契亚：区域地理》，第307-309页。）；该地区人口净流出现象得到遏制，20世纪70 年代还净增人口110万，1960—1980年贫困线以下的家庭减少了一半（注：J.H.佩特森：《北美：美国和加拿大地理》(J.H.Paterson,North America:A Geography of Canada and the United States),牛津大学出版社1984年版，第314页。）。
针对落后地区的农业危机和产业结构老化，《公共工程与经济开发法》(1965)采取扶持“ 经济增长中心”的开发策略。经济开发署强调跨州县的统一规划和综合开发，鼓励毗邻再开 发区组成跨州县的经济开发专区，而且必须包括一个“经济增长中心”——具有良好经济基 础和增长潜力的城镇，使之成为带动开发专区经济发展的龙头。经济开发署向它投入巨额基 础设施建设赠款和开发项目贷款，把它建成开发专区的经济增长点。这样，它既可给再开发 区的其他城镇作出示范，又可通过自身经济发展辐射周边地区。“经济增长中心”对资源贫 乏的再开发区意义重大，因为通过开发专区的组织协调，它可与毗邻再开发区共享资源，实 现开发专区内的资源优势互补。首批开发专区有137个。经济开发署把第一个五年拨款33亿 美元的大部分用于基础设施项目，对经济增长中心的基础设施拨款达项目预算的80%—100% ，仅前三年就为基础设施拨款6亿美元（注：罗伯特·埃斯特尔：《美国现代地理》，第381页。）。1971年国会修改该法，加大对再开发区的扶持力 度，每年为基础设施项目拨款8亿美元，向企业发展拨款1.7亿美元，为职业培训拨款500万 美元。1981年里根政府宣布该法完成开发使命。
还须指出的是，美国的联邦体制决定其开发政策表面公允适用全国，实际上有明显的地区 倾向性。如《阿巴拉契亚区域开发法》覆盖该地区13州，北部只涉及马里兰和纽约州，其余 皆为南部州，其实是一个南部开发法。联邦政府通过产业、财政和投资政策，对南部实施立 体开发，取得明显成效，它的经验教训值得认真总结和研究。
三、开发经验与成就
第一，联邦政府把扶植落后地区发展作为宏观经济调控的一个目标，并与调整产业结构、 协调区域经济发展结合起来。美国历届政府都有比较明确的经济政策，因不同利益集团的斗 争和妥协，有时缺乏稳定性和连续性。19世纪，联邦政府资助修筑运河、收费公路和铁路， 旨在开发大西部。二战后，联邦政府为引导南部农业改变经营方式，贷款资助大农场兼并小 农场，到20世纪60年代南部农业实现集约化规模经营，分成制销声匿迹。为调整产业地区布 局，联邦政府鼓励军工企业向南部拓展，在阳光地带发展高新技术产业和石化工业。联邦税 收政策也鼓励企业南移，1962年联邦新税制允许公司注销旧的工厂设备，将重新安置费打入 经营成本，这对需要更新设备或改变主业的企业极富吸引力，导致一些企业实施战略性南移 。因此，南部工业化的动力“不只是自由市场力量作用的必然结果，而是受到50年来联邦政 府对南部、西部经济政策的实质性影响”（注：加尔·阿尔普罗维茨、杰夫·福克斯：《重建美国》(Gar Alperovitz,Jeff Faux,Rebui lding America)，纽约1984年版，第141页。）。
在指导思想上，联邦政府着力改善开发区的经济环境，培植开发区的自身造血机制——人 力资源开发和扶持“经济增长中心”。振兴落后地区，归根结底还得靠当地居民。提高劳动 者素质，激发其负重自强的进取精神，是开发区政策取得成功的关键。每个开发法案都要求 扶持开发区的基础教育，认真办好职业培训，让开发区居民掌握一些科技知识，学到谋生本 领。因此，联邦政府奉行从知识脱贫到经济脱贫的开发思路，重视教育和职业培训，敦促国 会制定了《人力开发培训法》(1962)、《职业教育法》(1963)和《经济机会均等法》(1964) 。后者明确指出，消除贫困的方法是向贫困者提供受教育和培训的机会与工作岗位；并每年 拨款3亿美元用于职业教育。到20世纪70年代末，联邦政府的职业教育和培训经费每年高达 约100亿美元。
第二，加速南部工业化进程，扶持高技术产业发展。在联邦政府和地方政府共同努力下， 南部投资环境明显改善。据范塔斯公司(Fantus)1975年企业环境研究报告，投资环境最好的 12个州中南部有8个；最差的12个州中，南部只有1个。南部地区教育委员会的研究报告认为 ，南部赋税总体偏低，1975年南部地方政府只用了其税收潜力的82.5%（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第113、118页。）。良好的投资环境 使外地资金和员工源源不断地涌入南部，推动南部制造业快速发展。1951—1978年，南部制 造业年均投资增长率为1.91%（据表2计算的算术平均值，下同），位居各地区榜首，是全国平 均水平的2倍；南部劳动力和产品增加值的年均增长率分别为1.58%、5.06%，仅次于西部的2 .21%和5.32%；南部劳动生产率年均增长2.4%，仅次于中北部的2.52%。1950—1981年，南部 制造业职工从302.3万增至615.7万，增长103.6%，仅次于西部增幅159.7%，高于中北部的9. 7%和东北部的-10.8%；南部制造业职工占全国的比重由19.8%升至30.3%（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第15-16页“地区和州制造业职工表”计算 。）。在政府和企业共 同推动下，南部高技术产业获得较快发展。1970—1980年，联邦政府投向南部的研发经费(R &D)比率有所增加，从占总额的29%（43.3亿美元）升至31%（95.1亿美元）；1980年南部人均获 得研发费126美元，接近134.5美元的全国平均水平（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第78-79页“地区和州获得联邦研发经费表 ”计算。）。据布鲁金斯研究所的阿明顿报告，19 76年南部、东北部、中北部、西部的高技术产业职工分别占全国的24%、29%、28%、19%，在 1976—1980年高技术产业新增职工人数中，上述四地分别占42%、11%、18%、29%（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第84页。这些数据是按投资者属地统计的 ，南部有大量外地公司的分支企业，如果加上这部分，南部高技术产业的比重会更大。）。可见， 南部高技术产业发展最快。迈尔尼克对南部的产业结构作过专题研究，他认为1940年南部农 业和基础能源工业职工比率分别比全国高73%和约1/3，而其他部门的职工比率低于全国水平 。到1975年，南部农业职工比率与全国持平，制造业职工比率较全国低10%，基础能源、运 输、通讯、公用事业职工比率高于全国。因此，“南部职工的产业结构与全国的差异很小， 或者可以忽略不计”（注：威廉·H.迈尔尼克：《变化中的南部经济结构》(William H.Miernyk,The Changing Str ucture of the Southern Economy)，南部发展政策委员会1977年版，第8页。转引自伯纳德 ·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第46页。）。
②赫尔腾、施瓦布：《1951—1978年美国地区制造业生产率的发展》(Hulten & Schwab,“ Regional Productivity Growth in U.S.Manufacturing,1951—1978”)，《美国经济评论 》(The American Economic Review)1984年3月。
第三，以市场为导向，发挥资源优势，培育支柱产业。
南部具有生产稻谷的良好条件，早在20世纪30年代联邦农业部就与得克萨斯州政府合作研 究和培育稻谷新品种，战后联邦政府对稻谷等农产品的价格补贴，促进了得克萨斯湾沿海地 区稻谷生产的迅猛发展。1972年，得克萨斯湾沿海地区的稻谷产量达2207.7万英担（约合100 .1万吨），位居各州之首，占全国总产量的25.8%，其稻谷出口量占世界稻谷出口总量的8%。 到1982年，得克萨斯湾沿海地区的稻谷产量略有增加（为2208.9万英担），但迅速被阿肯色（5 703.7万英担）、加利福尼亚（3665.1万英担）和路易斯安那州（2486.2万英担）所超过（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第140-143页。1英担(cwt.)=45.359公斤。）。这样 ，得克萨斯州的稻谷种植业成功地辐射到周边地区，使南部成为美国稻谷生产区和出口基地 。
南部还利用石油、天然气资源丰富的优势，大力发展石化工业。1966年仅得克萨斯和路易 斯安那州的石油产量就达17.3亿桶，占全国产量的58%，得州石化产值已占该州工业产值的1 /4 （注：乔治·S.汤姆金斯、西奥·L.希尔斯、托马斯·R.韦尔：《北美区域地理》(George S.T omkings,Theo L.Hills,Thomas R.Weir,A Regional Geography of North America)，多伦 多盖奇教育出版有限公司1970年版，第521页。）。南部石化工业职工已占同行业的2/5，埃克森、壳牌、美孚、杜邦等著名石化公司的 总部、科研机构、重要企业都设在南部。1940—1980年，休斯敦由一个仅有39万人的小城市 快速发展成170万人的大都市就是南部石化工业的一个缩影。南部一些州还利用得天独厚的 旖旎风光，大力开发旅游资源，使之成为重要产业。佛罗里达州把“阳光城”圣彼得斯堡开 发为退休休养胜地，将迈阿密辟为旅游度假地，利用肯尼迪航天中心发展科技旅游，带动社 会经济蓬勃发展，人口也急剧增长，20世纪50年代增长78.7%，70年代又增长43.5%（注：罗伯特·D.米切尔、波尔·A.格罗夫斯：《北美：一个变化着的大陆的历史地理》(Robe rt D.Mitchell & Paul A.Groves,North America:The Historical Geography of a Changi ng Continent)，托托瓦1987年版，第455页。）。该州 人均收入在1954年仅有全国人均收入的85%，1981年达到95.6%；1990年为19，127美元，几 乎达到全国人均收入（19，156美元）。据统计，在20世纪70年代发展最快的22个大都市中， 佛罗里达就有6个（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第51、224页；1990年数据据因特网《美国 统计摘要》。）。南部一些州还凭借农产品主产区的优势，大力发展纺织、烟草和食品 工业。以皮德蒙特为中心，从弗吉尼亚到佐治亚的纺织工业带几乎集中了全国的棉纺织厂和 绝大部分人造纤维厂，并发展成为美国的第二大服装生产基地。
第四，生机勃勃的南部经济给当地居民带来发展机会，南部居民收入快速增长，缩小了与 其他地区的收入差距，并吸引大量移民南迁。经济环境的改善给南部居民带来更多就业机会 ，1969—1976年，南部净增工作岗位427万个，而东北部则减少18万个（注：约翰·阿格纽：《全球经济中的美国：区域地理》，第166页。）。1950—1980年， 南部人均收入增长了673%，超过536%的全国平均增幅，位居各地区榜首；南部人均收入从仅 有全国人均收入的74%上升到91%（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第17-18页“地区与州人均收入表”计算。）。按1995年美元计算，南部中等家庭收入的年均增长率在 1953—1973年为3.5%，1973—1995年为0.3%，均超过2.6%和0.17%的全国平均水平，增幅高 于其他地区；1953—1995年，南部中等家庭收入从17，384美元增为36，628美元，从只有全 国 中等家庭收入的80%升至90.2%（注：劳伦斯·米希尔、贾里德·伯恩斯坦、约翰·施米特：《美国职工状况》(Lawrence Mis hel,Jared Bernstein,John Schmitt,The State of Working America 1996—1997)，M.E. 夏 普有限公司1997年版，第349页“地区中等家庭收入表”计算。）。上述数据表明，南部居民收入在30年间上升了10多个百分 点，达到全国人均收入的90%以上。尽管南部一直是美国最贫困的地区，但南部贫困率则相 对下降了。1973—1995年南部贫困率的增幅最低，由15.3%增为15.7%，而全国则由11.1%升 至13.8%，南部贫困率由超过全国贫困率4.2个百分点降为1.9个百分点（注：劳伦斯·米希尔等：《美国职工状况》，第374页。）。总之，地区间的 收入差异呈缩小趋势，由1940年的28%降至1980年的9%（注：保罗·吉尼斯、迈克尔·布拉德肖：《北美人文地理》，第66页。）。1960年人均收入最低的10个州， 即亚拉巴马、阿肯色、佐治亚、肯塔基、路易斯安那、密西西比、田纳西、西弗吉尼亚和南 卡罗来纳、北卡罗来纳，这10个州的人均收入只有全国人均收入的69%；到1979年，南部只 有5个州仍在人均收入最低的10个州之列，即亚拉巴马、阿肯色、密西西比、田纳西和南卡 罗来纳州，而且这10个州的人均收入已达全国人均收入的81%（注：艾拉·夏汗斯凯：《重新审视美国：仍是一个发展中国家》(Ira Sharkansky,The Unite d States Revisited:A Study of a Still Developing Country)，朗曼公司1982年版，第1 84-185页。）。
20世纪70年代以来，形成北方居民向南部迁移的移民潮，这是南部社会经济生机勃勃的综 合反映。美国人极富流动性，他们千里迢迢举家搬迁的根本原因是发现外地有更多更好的经 济机会。社会学家克莱顿认为，“迁移是人们对机会和资源在空间上分布不均的一种自然反 应”（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第42页。）。美国历史上三次大规模移民浪潮显示，移民都流向经济蓬勃发展、充满生机与活力 的地区。19世纪的西进运动，1890—1920年从农村涌入城市的进城潮，1920—1960年南部黑 人的北迁潮，南部净移出（移出与移入之差）黑人350万。到20世纪70年代，移民流向逆转， 北方的中等收入者纷纷南迁，南部由20世纪50年代的移民净移出地区变成70年代的净移入地 区。1970—1980年，南部净移入359万人，而东北部和中北部则分别净移出283万人和237万 人；20世纪70年代前半期和后半期，移民分别占南部新增人口的35%和24%（注：伯纳德·L.温斯坦等：《美国地区的兴衰》，第9页。）。
第五，尽管中美国情不同，但美国的开发经验对我们仍有借鉴意义。在思想上，树立各地 区协调发展共同受益的原则。在政策上，中央政府向落后地区直接投资，改善落后地区的基 础设施，为落后地区创造一个进入市场竞争的公平环境；重视人力资源开发，治贫先治愚， 授之以渔；以市场为导向，因地制宜，培植优势产业；地方政府采取放水养渔的富民政策， 大力吸引投资者创业者。美国开发政策的不足之处也显而易见，为平衡各州利益，划定的开 发区过多过滥，致使联邦政府的开发资金未能发挥应有效益。^