| 明清史 |
美国文官录用中退伍军人优待政策的历史演变
石庆环
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年12期
【原文出处】《《东北师大学报》：哲社版》(长春)2001年05期第64～70页
【英文标题】The Historical Evolution of Veterans Preference in the Civil Service Recruitment of American Federal Government
SHI Qing-huan
(Department of History,Northeast Normal University,Changchun130024,China)
【作者简介】石庆环(1958-)，女，吉林双辽人，东北师范大学历史系副教授，博士研究生。东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
【关 键 词】美国/文官/退伍军人/优待政策America/Civil Service/Veterans/Preference
[中图分类号]K712.54 [文献标识码]A [文章编号]1001-6201(2001)05-0064-07
传统上来说，美国联邦政府在文官录用中，对一般退伍军人、服役致残而又丧失工作能力的退伍军人的配偶以及在服役中阵亡将士的遗孀，在考分和投档等方面都给予优先的考虑与照顾。联邦政府的这种“优待”政策(Veterans Preference)，不仅增加了退伍军人及其家属在文官总数中的比例，而且某种程度上是以违反“功绩制”(Merit)原则与牺牲文官素质为代价的。随着文官队伍中退伍军人及其家属比例的增大，优待政策越来越引起了美国公众特别是妇女和少数种族的不满。因此，1978年卡特文官制度改革中，开始实行限制对退伍军人的优待政策。本文试图通过对早期联邦政府非制度性的照顾、两次世界大战后政策性的优待以及1978年开始对上述照顾与优待的限制的论述与分析，以美国退伍军人优待政策的发展变化作为线索，进一步考察文官制度发展过程中所折射出的美国社会的变化。
一、退伍军人优待政策的历史渊源
美国联邦政府文官录用中对退伍军人的优待政策，最早可以追述到18世纪末联邦政府在一些官员职位的任命时，优先考虑退伍军人的做法上[1]。然而，这时的做法还仍然属于“非制度性和非政策性”的范畴。关于这一点。美国历史学家怀特(White)进行了专门的论述，他认为：“杰佛逊时代（1801-1829年）以前，在联邦政府官员的任用中，不存在对退伍军人法令性的特殊优待”，但是，他同时也承认，“在联邦政府的军事部门特别是在海关机构的官员任用上，还是存在对退伍军人的非制度性的照顾。”[2](P395)由于当时还没有一种统一与客观的文官制度，所以，在录用官员中，退伍军人照顾的做法很大程度上有赖于长官的判断与意志。实际上，“直到1865年，联邦政府才第一次在法律上承认在政府官员的任用中对退伍军人的照顾做法。”[3](P46)1865年3月3日，国会通过修改法令第1754款(Section 1754 of Revised Statutes)。该法令规定，“在联邦政府文职官员的录用中，对那些在服役期间负伤和染病的荣誉退伍军人，实行照顾政策。”[4]此后，关于退伍军人的照顾，便有了法律依据。而且第一次世界大战结束以前，1865年的修改法令第1754款一直是退伍军人照顾政策的核心法律文件。
不过，即使通过了上述法律，对退伍军人如何照顾以及照顾到什么程度，在当时并没有一个统一的标准。由于该法律通过时美国仍然没有建立统一的文官制度，所以，对退伍军人的雇佣与对普通官员的任用一样，很大程度上还是由长官意志决定的。在这种情况下，“该法律的影响也只能局限在长官对它的理解与兴趣上。”[5](P1)而且，当时对退伍军人“照顾”的理解，人们的观点与意见也不尽相同。例如，1881年美国司法部长就修改法令第1754款，发表自己的看法。他认为：“根据修改法令第1754款，我们在招募政府文职官员时，对于在陆军和海军服役中负伤和染病的退伍军人应该优先考虑与照顾，但是，在其它方面例如是否录用还要取决于他们的能力以及他们个人是否适合该职位等等。”[6](P85)这说明，对退伍军人的照顾政策，从一开始在美国就存在着争议。但是，即使在1883年《彭德尔顿法》(Pendleton Act of1883)通过和文官制度建立时，改革的先驱们“也没有把退伍军人的照顾问题放在一个重要的位置上”[3](P45)，而且他们也没有打算扩大前期的照顾做法。实际上，在《彭德尔顿法》中，只有一行文字中提到对陆海军退伍军人“优待”的问题[3](P47)。值得注意的是，《彭德尔顿法》也没有提到要取消由修改法令第1754款所规定的照顾内容。尽管如此，第一次世界大战以前，由于有上述法律的存在，退伍军人还是得到了政府的照顾，特别是在申请政府公职方面受到了优待。继1865年法律以后，政府又于1876年第一次实行保护退伍军人不受政府减员与解雇影响的政策[7]。该政策规定：如果发生政府临时减员和解雇现象，在考核记录中被认为表现好的荣退陆军和海军人员不受影响，甚至他们的等级与报酬也不受到影响[3](P47)。此外，1889年，联邦政府又以行政命令的形式，取消了以前对荣退军人在重新恢复原有职务时间上的限制。
当然，美国联邦政府上述早期对退伍军人的照顾的法律与政策，并没有给美国文官录用比例带来根本性的影响和变化。事实上，在这一时期，每年文官委员会批准的由退伍军人“照顾”政策所录用的文官仅占录用文官总数很小的比例[5](P2)。例如，1900年，联邦政府根据职位分类录用的文官有7138人，恢复原来职位的有864人，在上述人数中，根据“照顾”政策而录用的退伍军人只有45人，比例低于1%[3](P48)。这里需要强调的是，尽管早期联邦政府对退伍军人的照顾做法，还没有完全制度化与政策化，但是它还是为退伍军人在联邦政府的求职中提供了许多方便条件，同时也为后来的退伍军人优待政策奠定了基础。
二、两次世界大战与退伍军人优待政策
1918年第一次世界大战结束后，美国人口比例中退伍军人人数急剧增加，给美国联邦政府实行退伍军人优待政策带来了一个新的契机。在这一新形势下，美国联邦政府对退伍军人的优待政策无论在适用范围与方式上都有很大的发展。
1919年，国会通过“1919年优待法”(1919 Preference Act)[5](P6)，联邦政府通过国会的法律，对退伍军人及其家属在申请文官时在年龄、身体条件等方面放宽了要求。特别是容许退伍军人可以申请要求一定文化考试成绩的高级文官职位，并给予一般退伍军人在录取时可以比非退伍军人申请人低5分、伤残退伍军人可以低10分的优待[5](P7)。此外，政府还放宽了对退伍军人在重新恢复原有职务上的许多限制等[8](P269)。通过这些法案，美国对退伍军人实行无限制照顾的政策正式形成。在此，我们可以把“1919年优待法”作为一个界限，来讨论在此前后联邦政府文官优待政策的演变以及由此而带来的文官队伍构成的变化。
我们首先看到的一个问题是：“1919年优待法”以后，联邦政府文官队伍中退伍军人及其家属比例急剧增加。据统计，1919年以前，文官委员会(Civil Service Commission)每年仅仅收到大约600-900张退伍军人要求“优待”的申请表，而“1919年优待法”以后，这一数字迅速增加到6000-7000张[5](P6)。1919年3月到1920年11月，文官委员会大约收到了8万张要求申请退伍军人优待的申请表，其中有7.5万人通过资格审查，6万人通过考试，最后有1.5万人被录用上岗。此外，还有1.5千名退伍军人被容许恢复原来职务[9](PP115-116)。1919年以前，每年在联邦政府文官录用中，由“照顾”政策所接纳的退伍军人的比例数额是很小的。但是，在“1919年优待法”通过以后，由优待政策而录用的退伍军人的总人数一跃上升到占新录用文官总数的1/4左右[3](P49)。根据美国联邦政府文官委员会的年度报告统计：1920年，进入文官职位分类行列的退伍军人占当时文官总数的比例是13.6%；1921年，这一比例上升到28.9%；而到1923年又达到了34.1%。而且从1921年到1940年将近20年间，这一比例只有一个年度下降到低于20%[10](P134)。
我们看到的第二个问题是：“1919年优待法”以后，由于在联邦政府文官录用中对退伍军人的无限制优待，引起了人们对如何保证“功绩制”原则的思考与担忧。众所周知，美国从1883年文官制度建立以后，就把“功绩制”原则作为文官录用、晋升与加薪的依据。从这个意义上来说，政府对退伍军人的“照顾”和“优待”的做法与政策，实际上在一定的范围内，是以违背“功绩制”原则和牺牲文官的素质为代价的。但是，第一次世界大战之前，由于“照顾”的范围较小，这一问题并没有引起太多的争议。而“1919年优待法”通过以后，政府对退伍军人的“优待”，无论在范围还是在方式上都远远超出了人们的想象，特别是退伍军人在文官队伍中比例的迅速增加，无疑引起了人们的重视。关于这一点，文官委员会的担忧表达了当时一些人的看法。第一次世界大战结束前后，在国会酝酿扩大对退伍军人优待，准备制定新的优待法的过程中，文官委员会提出了强烈的反对意见。1918年，国会就“优待法”进行公开辩论的时候，文官委员会又直接指出：“1883年《彭德尔顿法》，是建立在政府职位平等与竞争原则基础上的，而且任何一个职位都应该选任最能胜任它的人来担任。然而，扩大对退伍军人的优待，实际上就等于承认军事机构可以不遵守这一原则。”[11](P18)当然，文官委员会的意见并没有能够阻止“1919年优待法”的通过。但是，法案通过后，文官委员会仍然对该法律可能造成的不良后果阐述了他们的看法。他们认为：“政府对退伍军人优待所作出的努力，尽管可能不会马上出现它的最不良的后果，但是，从长远上来看，它会减低政府的工作效率。开始时，我们可以优待大批退伍军人，而且我们可能还有一些措施或办法来保障‘竞争’。然而，几年以后，当政府雇员过剩特别是当退伍军人中那部分能力最强的人已经自己能够选择自己职业的时候，留给我们最担心的问题，将是文官素质低下的问题。”[12](P17)换句话说，文官委员会担心的是，“‘1919年优待法’对美国文官制度产生的危害，可能不是在当时而是在未来”[13](P16-19)。
然而，1920年以后，文官委员会对退伍军人优待政策的态度又发生了很大的转变。在1920年的年度报告中，文官委员会没有再提及优待政策可能产生的“副作用”问题。相反，他们关心的是，“如何努力使大批退伍的陆海军军人在政府中尽快得到职位。”[14](P14)而且，1920年文官委员会年度报告中，他们还引用了美国退伍军人协会的一些文件。有些文件，恰恰是赞扬关于文官委员会是“如何帮助退伍军人在政府中得到职位的”[3](P49)。文官委员会对退伍军人的优待政策的态度会在一夜之间由反对转为支持，是一个需要认真研究的问题。造成这种转变的原因，我们可以从以下几个方面来进行分析：
其一，文官委员会受到了来自社会的压力。传统上来说，美国人提倡人权和珍惜人的生命，反对战争，特别是反对无谓地牺牲人的生命。但是，为了国家利益，有时政府又不得不组成军队参加战争。因此，青年人参军，一方面被认为是他们对国家的责任和义务；另一方面也被看成是一种奉献精神和行为。基于这种价值观念，荣誉退伍军人、残废军人和阵亡的将士及其家属受到了社会的广泛尊敬和同情。因此，联邦政府对退伍军人的优待政策，在社会上得到了广泛的社会阶层的拥护。所以，社会的压力是文官委员会不得不考虑的一个因素。
其二，文官委员会受到了来自政府内部的政治压力。文官委员会自1883年成立以来，一直是美国联邦政府的主要人事管理机构。因此，从行政管理的角度来说，委员会所关心的是如何遵守“功绩制”原则与提高政府的工作效率，这也是为什么当初他们反对无限制地扩大对退伍军人优待政策的主要原因。但是，从政治角度来说，尽管文官委员会是由两党组成的独立机构，但它仍然是一个直接隶属于总统的机构。而在退伍军人优待政策上，当时的国会和总统都是持支持态度的。总统的态度又不能不影响到文官委员会的态度，而国会的压力也是文官委员会不能不考虑的另一个因素。
其三，20年代初，退伍军人已经发展成为社会上一个强大的利益集团。这使得退伍军人有能力以有组织的形式对文官委员会施加压力。不仅如此。随着政府对退伍军人照顾政策的实施，退伍军人已经成为文官队伍中一支比较有实力的政治势力，以至于“文官委员会不得不与退伍军人协会建立起某种特殊的联系”[8](P270)，进而确保文官委员会对文官的领导地位。
“1919年优待法”以后，联邦政府对退伍军人的政策没有进行太大的调整，这种情况一直持续到第二次世界大战的爆发。随着第二次世界大战的到来，“主要的退伍军人组织、文官委员会和国会参众两院委员会的退伍军人优待工作又进入了新的高潮。”[5](P15)
1944年国会通过了“1944年优待法”(1944 Preference Act)，进一步重申和确认了“1919年优待法”以及后来有关行政命令和法律对退伍军人优待的条款，并把对伤残军人在文官录取时所优待的10分扩大到他们的家属[3](P50)。
与“1919年优待法”通过前后的情况相似，文官委员会对“1944年优待法”的无限制优待政策又表现出担忧。他们的理由仍然在于：“这种无限期的优待是与‘功绩制’原则完全背道而弛的。”[15](P64)“1944年优待法”通过前，在国会举行的听证会上，文官委员会陈述了他们的反对意见。但是，该法案最终仍然是以绝对的多数票在国会获得了通过。因此，“1944年优待法”通过以后，文官委员会抱怨道：“通过‘1944年优待法’，国会已经给政府行政部门以明确的指示，去执行对那些在政府文官求职中的退伍军人的优待政策。因而，现在卷入上述这些行政的实践与程序便成为行政部门的责任，而这些实践和程序就是把国会通过的法律付诸实施。”[15](P64)但是，与1919年相比，文官委员会的态度要软弱得多。
此后，在越南战争期间，为了安抚那些为国捐躯的军人家属和退伍军人，1968年2月9日，约翰逊总统又发布了第11397号行政命令(Executive Order No.11397)。该行政命令决定，创设一个包括文官一般行政工资表1级到5级（GS-1到GS-5）在内的越战退伍军人过渡时期工作安排工程。在宣布该工程的时候，约翰逊总统说：“这些退伍军人曾以优良的业绩服务于他们的国家，那么，他们的国家唯一应该做的就是很好地服务于他们。”[16](P24)因此，1971年，联邦政府开始实行对越南战争中退伍军人可以不通过“竞争”考试而被录用为一般行政1-5级的文官的优待政策。
由于“1944年优待法”的颁布，使联邦政府文官队伍中退伍军人的比例又有了新的变化。如上所述，1919年到1940年是退伍军人在联邦政府文官中比例比较高的一个时期，即平均比例不低于20%。1940年以后有所下降，最低点曾达到低于15%。但是，“1944年优待法”以后，退伍军人的比例不仅开始回升，而且逐渐高于前期，出现了又一个退伍军人比例高峰的时期。1944年，退伍军人在联邦政府文官中的比例是14%；但是，到1945年，这一比例已经上升到23%；而到1949年更接近50%。更为重要是，从1949年以后，退伍军人在联邦政府文官中的比例一直保持在50%左右[3](P50)。甚至到“1978年卡特总统文官制度改革前后，在联邦政府270多万文官中，仍然有45%是通过过去接受退伍军人照顾与优待而进入文官行列的。”（注：Veterans Preference Oversight Hearing,P.3.In Emmert Mark A.,andGregory B.Lewis:Veterans Preference and the Merit System.In CentenaryIssues of the Pendleton Act of 1883:The Problematic Legacy of Civil Service Reform.By Rosenbloom David H.and Mark A Emmert,New York:MarcelDekker,Inc.,1982,P.50.）
三、当代退伍军人优待政策的变化及其所面临的问题
然而，60年代以后，伴随着美国社会的发展变化，特别是以黑人运动和女权运动为代表的社会运动的兴起，使联邦政府对退伍军人的优待政策又进行了新的调整。
第二次世界大战以后，尽管没有爆发世界性规模的大战，但是，在冷战的背景下，局部战争仍然是持续不断的。特别是由于战后初期美国卷入两次规模较大、持续时间较长的局部战争即朝鲜战争和越南战争，使美国在战后保留了一支规模巨大的常备军，其结果是每年都有大批的退伍军人需要安置。因此，两次世界大战前后形成的在联邦政府文官录用中对退伍军人的优待政策，在战后一个相当长的时期仍然是有效的。不仅如此，如上所述，在越南战争接近尾声的时候，约翰逊和尼克松总统又以行政命令的形式，进一步补充了前期的优待政策。由于上述政府政策，使战后一个时期里，在联邦政府文官人员构成中，通过接受“照顾”和“优待”的退伍军人的人数仍然占1/2左右[3](P52)。联邦政府长期以来无限制地实行退伍军人“优待”政策，不仅出现了早年文官委员会所预见的“庸员”充斥政府的结果，而且也引起了美国公众特别是少数种族和妇女的强烈不满。
60年代末和70年代初，在美国社会运动中，人们表达了这种不满情绪。在社会运动的推动下，美国联邦政府在公民担任政府公职问题上便产生了另一种“照顾”倾向，即提出对那些过去在社会上特别在政府求职上受到歧视和不公正待遇的黑人、少数种族和妇女给予适当的考虑与照顾，使他们就业的实际能力与他们在总人口中的比例相适应。由于上述政府政策的调整，使联邦政府文官构成的比例发生了明显的升降起伏。首先是退伍军人在每年新录用的文官总数中所占的比例开始呈下降趋势，其次是妇女在文官总数中的比例呈上升势头。从1976年开始，在每年新录用的文官中，退伍军人的比例由原来的50%下降到20%左右，1979年下降到低于20%[17]。与此相反，妇女的比例在这一时期中超过50%[17]。这一时期，妇女比例的上升，除了女权运动的结果以外，还因为当时被“优待”的男退伍军人相对减少，女退伍军人相对增多。此外，这一时期中，尽管少数种族特别是黑人在文官中的比例没有上升，但是，他们在被“优待”的退伍军人中的比例却有所增加，即从以前的17%上升到18.6%[17]。
黑人、少数种族和妇女地位的提高，特别是随着联邦政府对他们在就业与求职上的“照顾”和他们在联邦政府文官总人数中比例的上升，又引起了退伍军人的不满。因为“联邦政府在文官录用中对少数种族和妇女的‘照顾’，就意味着减少对退伍军人的‘优待’。”[3](P52)因此，二者的矛盾不但不可避免，而且随着时间的推移，矛盾逐渐达到了不可调和的程度。如何平衡社会利益的分配，已经成为联邦政府必须解决的问题。在这种形势下，调整或者说是限制对退伍军人的优待政策，也已经成为不可避免的现实。
1977年1月，卡特入主白宫。卡特来到华盛顿时，恰恰是美国人对“政府的不信任程度达到最高点”、而对“总统的支持率下降到最低点”[18](P149-159)的时候。卡特为了迎合当时美国人的心理并以自己的“没有受到过政治污染”[19](P93)为资本，进而对华盛顿的“官僚迷宫”发起一场改革运动。1978年国会通过由卡特总统提交的“文官制度改革法”(Civil Service Reform Act of 1978)，决定对文官制度中存在的问题进行全面、系统的改革。在该法案的草拟过程中，卡特总统也提出了对退伍军人的优待政策进行限制的建议。尽管遭到了来自退伍军人利益集团的强大压力，但是国会最后还是通过了该建议的主要部分。这次对退伍军人优待政策改革的特点是，减少对一般退伍军人的照顾，而增加对伤残退伍军人的待遇。其中包括：从1980年10月1日起，对少校以上的退伍军人中没有受伤残者，停止其退伍军人的优待待遇；取消对退伍军人及其家属在文官录用中优先投档的做法。此外还规定：从1979年1月起，对伤残的退伍军人，特别是伤残程度已经达到30%的退伍军人，将给予以下照顾：第一，不用经过竞争考试，他们就可以担任文官职务，并且有权利申请高级文官职位；第二，在政府裁减雇员的时候，他们可以优先留用；第三，他们有权对于不实行上述规定的做法提出意见[20](P134-135)。
1978年卡特文官制度改革，基本上确立了联邦政府对退伍军人在政府文官录用中实行有限制优待的政策格局。此后，历届总统包括里根、布什和克林顿等在退伍军人优待政策都没有进行太大的调整。相反，几位总统特别是作为民主党总统的克林顿，却很注意“增加对非洲裔（主要是黑人）、西班牙裔和妇女在联邦政府文官录用中的‘照顾’，以进一步消除种族与性别上的歧视和差异，达到拢络民心的目的”[18](P197-217)。
从以上的论述与分析中可见，美国联邦政府文官录用中退伍军人优待政策，在美国两百多年的历史发展中，经历了从无限制优待向有限制优待的发展变化过程。而这种发展与变化，或与世界大战甚至局部战争相关，或与美国社会运动相连。
但是，无论是无限制优待还是有限制优待，实际上并没有改变这种“照顾”是以违背“功绩制”原则与牺牲文官的素质为代价的这一根本前提。问题的实质在于：无限制优待是把“照顾”对象的全部都放在退伍军人身上，而有限制优待是把“照顾”对象的一部分转移到黑人、少数种族和妇女身上。正如上面我们所看到的，从无限制优待向有限制优待的转变，实际上被“照顾”对象在文官录用中总的比例数（大约50%左右）并没有太大的变化，变化的仅仅是减少了退伍军人的比例，而增加了黑人、少数种族和妇女的比例。
文官录用中退伍军人“优待”政策与文官制度中“功绩制”原则之间的矛盾，向我们揭示出的事实是：只要优待政策存在，文官录用就很难实现公正与公平。正如著名的美国行政管理学家毛舍(Mosher)所说的：“把公职作为一种报酬手段来酬谢退伍军人，未必是明智之举，而且它还是以牺牲文官的素质和行政工作效率为代价的。”[21](P219)那么，如果严格执行“功绩制”原则，则势必取消对退伍军人甚至包括对黑人、少数种族和妇女在文官录用中“照顾”的优待政策。但是，如果这样做，又势必会引起上述各阶层特别是退伍军人的反对，进而引起更强烈的社会不满。因此，如何协调“优待”政策与“功绩制”原则二者之间的矛盾，仍然是新世纪美国文官制度改革所面临的一个重要课题。
[收稿日期]2000-06-16
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年12期
【原文出处】《《东北师大学报》：哲社版》(长春)2001年05期第64～70页
【英文标题】The Historical Evolution of Veterans Preference in the Civil Service Recruitment of American Federal Government
SHI Qing-huan
(Department of History,Northeast Normal University,Changchun130024,China)
【作者简介】石庆环(1958-)，女，吉林双辽人，东北师范大学历史系副教授，博士研究生。东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
| 【内容提要】 | 美国联邦政府文官录用中对退伍军人的优待政策经历了早期联邦政府对退伍军人非制度性的照顾、两次世界大战后政策性的优待以及1978年开始实行有限制优待政策等几个历史演变阶段。在历史演变过程中，优待政策也经历了从无限制优待向有限制优待的历史转变过程。这种转变并没有从根本上改变优待政策是以违背“功绩制”原则和牺牲文官素质为代价这一事实。因此，协调联邦政府文官录用中退伍军人的“优待”政策与“功绩制”原则二者之间的矛盾，仍然是新世纪美国文官制度改革所面临的一个重要课题。 Through examining and analyzing the non-system preference in the early years,the system preference during two world wars as well as the limited preference after the Civil Service Reform of 1978,this article not only traces the historical transforming process of Veterans Preference from unlimited to limited state in the civil service recruitment of American Federal Government,but also points out that the transformation did not change the fact in which Veterans Preference violates the Merit and reduces officials' quality .The author further argues that how to harmonize the relationship between Preference and Merit will be an important topic of American civil service reform in the new century. |
传统上来说，美国联邦政府在文官录用中，对一般退伍军人、服役致残而又丧失工作能力的退伍军人的配偶以及在服役中阵亡将士的遗孀，在考分和投档等方面都给予优先的考虑与照顾。联邦政府的这种“优待”政策(Veterans Preference)，不仅增加了退伍军人及其家属在文官总数中的比例，而且某种程度上是以违反“功绩制”(Merit)原则与牺牲文官素质为代价的。随着文官队伍中退伍军人及其家属比例的增大，优待政策越来越引起了美国公众特别是妇女和少数种族的不满。因此，1978年卡特文官制度改革中，开始实行限制对退伍军人的优待政策。本文试图通过对早期联邦政府非制度性的照顾、两次世界大战后政策性的优待以及1978年开始对上述照顾与优待的限制的论述与分析，以美国退伍军人优待政策的发展变化作为线索，进一步考察文官制度发展过程中所折射出的美国社会的变化。
一、退伍军人优待政策的历史渊源
美国联邦政府文官录用中对退伍军人的优待政策，最早可以追述到18世纪末联邦政府在一些官员职位的任命时，优先考虑退伍军人的做法上[1]。然而，这时的做法还仍然属于“非制度性和非政策性”的范畴。关于这一点。美国历史学家怀特(White)进行了专门的论述，他认为：“杰佛逊时代（1801-1829年）以前，在联邦政府官员的任用中，不存在对退伍军人法令性的特殊优待”，但是，他同时也承认，“在联邦政府的军事部门特别是在海关机构的官员任用上，还是存在对退伍军人的非制度性的照顾。”[2](P395)由于当时还没有一种统一与客观的文官制度，所以，在录用官员中，退伍军人照顾的做法很大程度上有赖于长官的判断与意志。实际上，“直到1865年，联邦政府才第一次在法律上承认在政府官员的任用中对退伍军人的照顾做法。”[3](P46)1865年3月3日，国会通过修改法令第1754款(Section 1754 of Revised Statutes)。该法令规定，“在联邦政府文职官员的录用中，对那些在服役期间负伤和染病的荣誉退伍军人，实行照顾政策。”[4]此后，关于退伍军人的照顾，便有了法律依据。而且第一次世界大战结束以前，1865年的修改法令第1754款一直是退伍军人照顾政策的核心法律文件。
不过，即使通过了上述法律，对退伍军人如何照顾以及照顾到什么程度，在当时并没有一个统一的标准。由于该法律通过时美国仍然没有建立统一的文官制度，所以，对退伍军人的雇佣与对普通官员的任用一样，很大程度上还是由长官意志决定的。在这种情况下，“该法律的影响也只能局限在长官对它的理解与兴趣上。”[5](P1)而且，当时对退伍军人“照顾”的理解，人们的观点与意见也不尽相同。例如，1881年美国司法部长就修改法令第1754款，发表自己的看法。他认为：“根据修改法令第1754款，我们在招募政府文职官员时，对于在陆军和海军服役中负伤和染病的退伍军人应该优先考虑与照顾，但是，在其它方面例如是否录用还要取决于他们的能力以及他们个人是否适合该职位等等。”[6](P85)这说明，对退伍军人的照顾政策，从一开始在美国就存在着争议。但是，即使在1883年《彭德尔顿法》(Pendleton Act of1883)通过和文官制度建立时，改革的先驱们“也没有把退伍军人的照顾问题放在一个重要的位置上”[3](P45)，而且他们也没有打算扩大前期的照顾做法。实际上，在《彭德尔顿法》中，只有一行文字中提到对陆海军退伍军人“优待”的问题[3](P47)。值得注意的是，《彭德尔顿法》也没有提到要取消由修改法令第1754款所规定的照顾内容。尽管如此，第一次世界大战以前，由于有上述法律的存在，退伍军人还是得到了政府的照顾，特别是在申请政府公职方面受到了优待。继1865年法律以后，政府又于1876年第一次实行保护退伍军人不受政府减员与解雇影响的政策[7]。该政策规定：如果发生政府临时减员和解雇现象，在考核记录中被认为表现好的荣退陆军和海军人员不受影响，甚至他们的等级与报酬也不受到影响[3](P47)。此外，1889年，联邦政府又以行政命令的形式，取消了以前对荣退军人在重新恢复原有职务时间上的限制。
当然，美国联邦政府上述早期对退伍军人的照顾的法律与政策，并没有给美国文官录用比例带来根本性的影响和变化。事实上，在这一时期，每年文官委员会批准的由退伍军人“照顾”政策所录用的文官仅占录用文官总数很小的比例[5](P2)。例如，1900年，联邦政府根据职位分类录用的文官有7138人，恢复原来职位的有864人，在上述人数中，根据“照顾”政策而录用的退伍军人只有45人，比例低于1%[3](P48)。这里需要强调的是，尽管早期联邦政府对退伍军人的照顾做法，还没有完全制度化与政策化，但是它还是为退伍军人在联邦政府的求职中提供了许多方便条件，同时也为后来的退伍军人优待政策奠定了基础。
二、两次世界大战与退伍军人优待政策
1918年第一次世界大战结束后，美国人口比例中退伍军人人数急剧增加，给美国联邦政府实行退伍军人优待政策带来了一个新的契机。在这一新形势下，美国联邦政府对退伍军人的优待政策无论在适用范围与方式上都有很大的发展。
1919年，国会通过“1919年优待法”(1919 Preference Act)[5](P6)，联邦政府通过国会的法律，对退伍军人及其家属在申请文官时在年龄、身体条件等方面放宽了要求。特别是容许退伍军人可以申请要求一定文化考试成绩的高级文官职位，并给予一般退伍军人在录取时可以比非退伍军人申请人低5分、伤残退伍军人可以低10分的优待[5](P7)。此外，政府还放宽了对退伍军人在重新恢复原有职务上的许多限制等[8](P269)。通过这些法案，美国对退伍军人实行无限制照顾的政策正式形成。在此，我们可以把“1919年优待法”作为一个界限，来讨论在此前后联邦政府文官优待政策的演变以及由此而带来的文官队伍构成的变化。
我们首先看到的一个问题是：“1919年优待法”以后，联邦政府文官队伍中退伍军人及其家属比例急剧增加。据统计，1919年以前，文官委员会(Civil Service Commission)每年仅仅收到大约600-900张退伍军人要求“优待”的申请表，而“1919年优待法”以后，这一数字迅速增加到6000-7000张[5](P6)。1919年3月到1920年11月，文官委员会大约收到了8万张要求申请退伍军人优待的申请表，其中有7.5万人通过资格审查，6万人通过考试，最后有1.5万人被录用上岗。此外，还有1.5千名退伍军人被容许恢复原来职务[9](PP115-116)。1919年以前，每年在联邦政府文官录用中，由“照顾”政策所接纳的退伍军人的比例数额是很小的。但是，在“1919年优待法”通过以后，由优待政策而录用的退伍军人的总人数一跃上升到占新录用文官总数的1/4左右[3](P49)。根据美国联邦政府文官委员会的年度报告统计：1920年，进入文官职位分类行列的退伍军人占当时文官总数的比例是13.6%；1921年，这一比例上升到28.9%；而到1923年又达到了34.1%。而且从1921年到1940年将近20年间，这一比例只有一个年度下降到低于20%[10](P134)。
我们看到的第二个问题是：“1919年优待法”以后，由于在联邦政府文官录用中对退伍军人的无限制优待，引起了人们对如何保证“功绩制”原则的思考与担忧。众所周知，美国从1883年文官制度建立以后，就把“功绩制”原则作为文官录用、晋升与加薪的依据。从这个意义上来说，政府对退伍军人的“照顾”和“优待”的做法与政策，实际上在一定的范围内，是以违背“功绩制”原则和牺牲文官的素质为代价的。但是，第一次世界大战之前，由于“照顾”的范围较小，这一问题并没有引起太多的争议。而“1919年优待法”通过以后，政府对退伍军人的“优待”，无论在范围还是在方式上都远远超出了人们的想象，特别是退伍军人在文官队伍中比例的迅速增加，无疑引起了人们的重视。关于这一点，文官委员会的担忧表达了当时一些人的看法。第一次世界大战结束前后，在国会酝酿扩大对退伍军人优待，准备制定新的优待法的过程中，文官委员会提出了强烈的反对意见。1918年，国会就“优待法”进行公开辩论的时候，文官委员会又直接指出：“1883年《彭德尔顿法》，是建立在政府职位平等与竞争原则基础上的，而且任何一个职位都应该选任最能胜任它的人来担任。然而，扩大对退伍军人的优待，实际上就等于承认军事机构可以不遵守这一原则。”[11](P18)当然，文官委员会的意见并没有能够阻止“1919年优待法”的通过。但是，法案通过后，文官委员会仍然对该法律可能造成的不良后果阐述了他们的看法。他们认为：“政府对退伍军人优待所作出的努力，尽管可能不会马上出现它的最不良的后果，但是，从长远上来看，它会减低政府的工作效率。开始时，我们可以优待大批退伍军人，而且我们可能还有一些措施或办法来保障‘竞争’。然而，几年以后，当政府雇员过剩特别是当退伍军人中那部分能力最强的人已经自己能够选择自己职业的时候，留给我们最担心的问题，将是文官素质低下的问题。”[12](P17)换句话说，文官委员会担心的是，“‘1919年优待法’对美国文官制度产生的危害，可能不是在当时而是在未来”[13](P16-19)。
然而，1920年以后，文官委员会对退伍军人优待政策的态度又发生了很大的转变。在1920年的年度报告中，文官委员会没有再提及优待政策可能产生的“副作用”问题。相反，他们关心的是，“如何努力使大批退伍的陆海军军人在政府中尽快得到职位。”[14](P14)而且，1920年文官委员会年度报告中，他们还引用了美国退伍军人协会的一些文件。有些文件，恰恰是赞扬关于文官委员会是“如何帮助退伍军人在政府中得到职位的”[3](P49)。文官委员会对退伍军人的优待政策的态度会在一夜之间由反对转为支持，是一个需要认真研究的问题。造成这种转变的原因，我们可以从以下几个方面来进行分析：
其一，文官委员会受到了来自社会的压力。传统上来说，美国人提倡人权和珍惜人的生命，反对战争，特别是反对无谓地牺牲人的生命。但是，为了国家利益，有时政府又不得不组成军队参加战争。因此，青年人参军，一方面被认为是他们对国家的责任和义务；另一方面也被看成是一种奉献精神和行为。基于这种价值观念，荣誉退伍军人、残废军人和阵亡的将士及其家属受到了社会的广泛尊敬和同情。因此，联邦政府对退伍军人的优待政策，在社会上得到了广泛的社会阶层的拥护。所以，社会的压力是文官委员会不得不考虑的一个因素。
其二，文官委员会受到了来自政府内部的政治压力。文官委员会自1883年成立以来，一直是美国联邦政府的主要人事管理机构。因此，从行政管理的角度来说，委员会所关心的是如何遵守“功绩制”原则与提高政府的工作效率，这也是为什么当初他们反对无限制地扩大对退伍军人优待政策的主要原因。但是，从政治角度来说，尽管文官委员会是由两党组成的独立机构，但它仍然是一个直接隶属于总统的机构。而在退伍军人优待政策上，当时的国会和总统都是持支持态度的。总统的态度又不能不影响到文官委员会的态度，而国会的压力也是文官委员会不能不考虑的另一个因素。
其三，20年代初，退伍军人已经发展成为社会上一个强大的利益集团。这使得退伍军人有能力以有组织的形式对文官委员会施加压力。不仅如此。随着政府对退伍军人照顾政策的实施，退伍军人已经成为文官队伍中一支比较有实力的政治势力，以至于“文官委员会不得不与退伍军人协会建立起某种特殊的联系”[8](P270)，进而确保文官委员会对文官的领导地位。
“1919年优待法”以后，联邦政府对退伍军人的政策没有进行太大的调整，这种情况一直持续到第二次世界大战的爆发。随着第二次世界大战的到来，“主要的退伍军人组织、文官委员会和国会参众两院委员会的退伍军人优待工作又进入了新的高潮。”[5](P15)
1944年国会通过了“1944年优待法”(1944 Preference Act)，进一步重申和确认了“1919年优待法”以及后来有关行政命令和法律对退伍军人优待的条款，并把对伤残军人在文官录取时所优待的10分扩大到他们的家属[3](P50)。
与“1919年优待法”通过前后的情况相似，文官委员会对“1944年优待法”的无限制优待政策又表现出担忧。他们的理由仍然在于：“这种无限期的优待是与‘功绩制’原则完全背道而弛的。”[15](P64)“1944年优待法”通过前，在国会举行的听证会上，文官委员会陈述了他们的反对意见。但是，该法案最终仍然是以绝对的多数票在国会获得了通过。因此，“1944年优待法”通过以后，文官委员会抱怨道：“通过‘1944年优待法’，国会已经给政府行政部门以明确的指示，去执行对那些在政府文官求职中的退伍军人的优待政策。因而，现在卷入上述这些行政的实践与程序便成为行政部门的责任，而这些实践和程序就是把国会通过的法律付诸实施。”[15](P64)但是，与1919年相比，文官委员会的态度要软弱得多。
此后，在越南战争期间，为了安抚那些为国捐躯的军人家属和退伍军人，1968年2月9日，约翰逊总统又发布了第11397号行政命令(Executive Order No.11397)。该行政命令决定，创设一个包括文官一般行政工资表1级到5级（GS-1到GS-5）在内的越战退伍军人过渡时期工作安排工程。在宣布该工程的时候，约翰逊总统说：“这些退伍军人曾以优良的业绩服务于他们的国家，那么，他们的国家唯一应该做的就是很好地服务于他们。”[16](P24)因此，1971年，联邦政府开始实行对越南战争中退伍军人可以不通过“竞争”考试而被录用为一般行政1-5级的文官的优待政策。
由于“1944年优待法”的颁布，使联邦政府文官队伍中退伍军人的比例又有了新的变化。如上所述，1919年到1940年是退伍军人在联邦政府文官中比例比较高的一个时期，即平均比例不低于20%。1940年以后有所下降，最低点曾达到低于15%。但是，“1944年优待法”以后，退伍军人的比例不仅开始回升，而且逐渐高于前期，出现了又一个退伍军人比例高峰的时期。1944年，退伍军人在联邦政府文官中的比例是14%；但是，到1945年，这一比例已经上升到23%；而到1949年更接近50%。更为重要是，从1949年以后，退伍军人在联邦政府文官中的比例一直保持在50%左右[3](P50)。甚至到“1978年卡特总统文官制度改革前后，在联邦政府270多万文官中，仍然有45%是通过过去接受退伍军人照顾与优待而进入文官行列的。”（注：Veterans Preference Oversight Hearing,P.3.In Emmert Mark A.,andGregory B.Lewis:Veterans Preference and the Merit System.In CentenaryIssues of the Pendleton Act of 1883:The Problematic Legacy of Civil Service Reform.By Rosenbloom David H.and Mark A Emmert,New York:MarcelDekker,Inc.,1982,P.50.）
三、当代退伍军人优待政策的变化及其所面临的问题
然而，60年代以后，伴随着美国社会的发展变化，特别是以黑人运动和女权运动为代表的社会运动的兴起，使联邦政府对退伍军人的优待政策又进行了新的调整。
第二次世界大战以后，尽管没有爆发世界性规模的大战，但是，在冷战的背景下，局部战争仍然是持续不断的。特别是由于战后初期美国卷入两次规模较大、持续时间较长的局部战争即朝鲜战争和越南战争，使美国在战后保留了一支规模巨大的常备军，其结果是每年都有大批的退伍军人需要安置。因此，两次世界大战前后形成的在联邦政府文官录用中对退伍军人的优待政策，在战后一个相当长的时期仍然是有效的。不仅如此，如上所述，在越南战争接近尾声的时候，约翰逊和尼克松总统又以行政命令的形式，进一步补充了前期的优待政策。由于上述政府政策，使战后一个时期里，在联邦政府文官人员构成中，通过接受“照顾”和“优待”的退伍军人的人数仍然占1/2左右[3](P52)。联邦政府长期以来无限制地实行退伍军人“优待”政策，不仅出现了早年文官委员会所预见的“庸员”充斥政府的结果，而且也引起了美国公众特别是少数种族和妇女的强烈不满。
60年代末和70年代初，在美国社会运动中，人们表达了这种不满情绪。在社会运动的推动下，美国联邦政府在公民担任政府公职问题上便产生了另一种“照顾”倾向，即提出对那些过去在社会上特别在政府求职上受到歧视和不公正待遇的黑人、少数种族和妇女给予适当的考虑与照顾，使他们就业的实际能力与他们在总人口中的比例相适应。由于上述政府政策的调整，使联邦政府文官构成的比例发生了明显的升降起伏。首先是退伍军人在每年新录用的文官总数中所占的比例开始呈下降趋势，其次是妇女在文官总数中的比例呈上升势头。从1976年开始，在每年新录用的文官中，退伍军人的比例由原来的50%下降到20%左右，1979年下降到低于20%[17]。与此相反，妇女的比例在这一时期中超过50%[17]。这一时期，妇女比例的上升，除了女权运动的结果以外，还因为当时被“优待”的男退伍军人相对减少，女退伍军人相对增多。此外，这一时期中，尽管少数种族特别是黑人在文官中的比例没有上升，但是，他们在被“优待”的退伍军人中的比例却有所增加，即从以前的17%上升到18.6%[17]。
黑人、少数种族和妇女地位的提高，特别是随着联邦政府对他们在就业与求职上的“照顾”和他们在联邦政府文官总人数中比例的上升，又引起了退伍军人的不满。因为“联邦政府在文官录用中对少数种族和妇女的‘照顾’，就意味着减少对退伍军人的‘优待’。”[3](P52)因此，二者的矛盾不但不可避免，而且随着时间的推移，矛盾逐渐达到了不可调和的程度。如何平衡社会利益的分配，已经成为联邦政府必须解决的问题。在这种形势下，调整或者说是限制对退伍军人的优待政策，也已经成为不可避免的现实。
1977年1月，卡特入主白宫。卡特来到华盛顿时，恰恰是美国人对“政府的不信任程度达到最高点”、而对“总统的支持率下降到最低点”[18](P149-159)的时候。卡特为了迎合当时美国人的心理并以自己的“没有受到过政治污染”[19](P93)为资本，进而对华盛顿的“官僚迷宫”发起一场改革运动。1978年国会通过由卡特总统提交的“文官制度改革法”(Civil Service Reform Act of 1978)，决定对文官制度中存在的问题进行全面、系统的改革。在该法案的草拟过程中，卡特总统也提出了对退伍军人的优待政策进行限制的建议。尽管遭到了来自退伍军人利益集团的强大压力，但是国会最后还是通过了该建议的主要部分。这次对退伍军人优待政策改革的特点是，减少对一般退伍军人的照顾，而增加对伤残退伍军人的待遇。其中包括：从1980年10月1日起，对少校以上的退伍军人中没有受伤残者，停止其退伍军人的优待待遇；取消对退伍军人及其家属在文官录用中优先投档的做法。此外还规定：从1979年1月起，对伤残的退伍军人，特别是伤残程度已经达到30%的退伍军人，将给予以下照顾：第一，不用经过竞争考试，他们就可以担任文官职务，并且有权利申请高级文官职位；第二，在政府裁减雇员的时候，他们可以优先留用；第三，他们有权对于不实行上述规定的做法提出意见[20](P134-135)。
1978年卡特文官制度改革，基本上确立了联邦政府对退伍军人在政府文官录用中实行有限制优待的政策格局。此后，历届总统包括里根、布什和克林顿等在退伍军人优待政策都没有进行太大的调整。相反，几位总统特别是作为民主党总统的克林顿，却很注意“增加对非洲裔（主要是黑人）、西班牙裔和妇女在联邦政府文官录用中的‘照顾’，以进一步消除种族与性别上的歧视和差异，达到拢络民心的目的”[18](P197-217)。
从以上的论述与分析中可见，美国联邦政府文官录用中退伍军人优待政策，在美国两百多年的历史发展中，经历了从无限制优待向有限制优待的发展变化过程。而这种发展与变化，或与世界大战甚至局部战争相关，或与美国社会运动相连。
但是，无论是无限制优待还是有限制优待，实际上并没有改变这种“照顾”是以违背“功绩制”原则与牺牲文官的素质为代价的这一根本前提。问题的实质在于：无限制优待是把“照顾”对象的全部都放在退伍军人身上，而有限制优待是把“照顾”对象的一部分转移到黑人、少数种族和妇女身上。正如上面我们所看到的，从无限制优待向有限制优待的转变，实际上被“照顾”对象在文官录用中总的比例数（大约50%左右）并没有太大的变化，变化的仅仅是减少了退伍军人的比例，而增加了黑人、少数种族和妇女的比例。
文官录用中退伍军人“优待”政策与文官制度中“功绩制”原则之间的矛盾，向我们揭示出的事实是：只要优待政策存在，文官录用就很难实现公正与公平。正如著名的美国行政管理学家毛舍(Mosher)所说的：“把公职作为一种报酬手段来酬谢退伍军人，未必是明智之举，而且它还是以牺牲文官的素质和行政工作效率为代价的。”[21](P219)那么，如果严格执行“功绩制”原则，则势必取消对退伍军人甚至包括对黑人、少数种族和妇女在文官录用中“照顾”的优待政策。但是，如果这样做，又势必会引起上述各阶层特别是退伍军人的反对，进而引起更强烈的社会不满。因此，如何协调“优待”政策与“功绩制”原则二者之间的矛盾，仍然是新世纪美国文官制度改革所面临的一个重要课题。
[收稿日期]2000-06-16
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