| 明清史 |
对“罗斯福——韦尔斯和平计划”的历史考察
徐蓝
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年11期
【原文出处】《《世界历史》》(京)2001年05期第12～21页
【作者简介】徐蓝 首都师范大学历史系教授。北京 100089
1937年底到1938年初，美国总统富兰克林·D.罗斯福及副国务卿塞姆纳·韦尔斯曾共同设计过一个缓和国际紧张局势，和平解决国际争端以维持世界和平的方案，史称“韦尔斯计划”或“罗斯福—韦尔斯和平计划”。但是这一计划从未获得过实施，甚至除了当时的美英两国最高决策层之外，外界完全不了解这个计划。尽管如此，该计划作为第二次世界大战爆发前美英关系的一个典型事例，仍然引起了政治家和历史学家的重视。很多历史学家也从不同的角度探讨了这一课题（注：关于西方学者研究，可参见威廉·L.兰格和S.埃夫里特·格里森：《向孤立挑战，1937-1940》(William L.Langer and S.Everett Gleason,The Challenge to Isolation,1937-1940)，纽约1952年版；阿诺德·A.奥夫纳：《美国的绥靖政策，美国外交政策与德国，1933-1938》(Arnold A.Offner,American Appeasement,United States Foreign Policy andGermany,1933-1938)，纽约1976年版；C.A.麦克唐纳：《美国、英国与绥靖，1936-1939》(C.A.Macdonald,The United States,Britainand Apeasement,1936-1939)，香港1981年版；戴维·雷诺兹：《英美联盟的建立，1937-1941：对竞争中合作的研究》(David Reynolds,The Creation of the Anglo-American Alliance,1937-1941:A Study in Competitive Co-operation)，伦敦1981年版；威廉·R.罗克：《张伯伦和罗斯福：英国外交政策与美国，1937-1940》(william R.Rock,Chamberlain and Roosevelt:British Foreign Policy and The United States,1937-1940)，俄亥俄大学出版社1988年版；罗纳德·E.波瓦斯基：《通向纠缠不休的联盟之路，美国的孤立主义、国际主义与欧洲，1901-1950》(Ronald E.Powaski,Toward An Entangling Alliance,American Isolationism,Internationalism,and Europe,1901-1950)，纽约1991年版。关于中国学者的研究，可参见陈兼、倪培华：《1938年罗斯福的“和平倡议”与英国内阁危机》，《世界历史》1985年第7期；金卫星：《美国对德绥靖的“韦尔斯计划”》，《历史研究》1995年第4期。）。但这些成果仍然或多或少存在某些语焉不详之处，某些结论也值得进一步商讨。本文将从美英关系的角度，依据原始档案及当事人的回忆录等第一手资料，并参考有关这一问题的研究成果，对“罗斯福—韦尔斯和平计划”进行深入的探讨，力图基本理清这一计划的来龙去脉，以就教于读者。
一
1937年10月5日，罗斯福在孤立主义的大本营芝加哥发表了他的“防疫”演说（注：全文见关在汉编译：《罗斯福选集》，商务印书馆1982年版，第150-155页。）。从罗斯福的演说中可以看出：他已经看到了战争的实际威胁，并出现了对侵略者要实行遏制的想法，但是这种遏制决不是制裁，充其量是采取某些道义的做法呼吁和平。与此同时，副国务卿萨姆纳·韦尔斯也形成了一个企图恢复世界和平的计划。
10月6日，韦尔斯起草了一份和平计划备忘录。他建议总统去询问世界各国政府是否愿意出席由总统准备召开的世界会议，并就下列问题达成共同协议：1.在国际关系中应当遵守的基本原则（例如不干涉其他国家内政的原则）。2.陆战法则及惯例。3.海战法则及惯例。4.中立国在陆上和海上的权利和义务，除了它们受到现有的国际条约的限制之外。5.所有民族自由获得原料的权利。韦尔斯认为，他的建议旨在达成有关国际行为准则的共同协定，而不包括政治、经济或财政方面的调整（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1937》(The U.S.Department of State,ed.,Foreign
of the United States:Diplomatic Papers,1937)第1卷，美国政府出版局1954年版，第666页，全文见第665-666页。）。
罗斯福对韦尔斯的计划相当欣赏，认为这个计划“将给他一个机会去要求美国人民和所有其他民主国家的人民支持一个维持和平的新尝试……将向欧洲独裁者表明美国并不是像他们过去所倾向于相信的那样对他们征服世界的计划漠不关心”，而且在使美国公众舆论关注维护和平的同时，又不会对流行的孤立主义情绪构成直接的挑战（注：韦尔斯：《形成历史的七个决定》(Sumner Welles,Seven Decisions That Shaped History)，纽约1950年版，第22页；罗纳德·E.波瓦斯基：《通向纠缠不休的联盟之路，美国的孤立主义、国际主义与欧洲，1901-1950》，第73页。）。但是罗斯福还是希望更加谨慎行事，并提出了具体的四步程序：(1)美国政府通过正式外交渠道向其他各国政府说明应当根据10月6日备忘录所列的5条达成国际协议。(2)如果各国同意，美国将领导一个少数国家参加的小组具体拟定出国际关系和国际行为准则。(3)美国将通过外交途径把该小组的决议通知其他国家。(4)如果其他大多数国家同意这些决议，将通过召开一次国际会议达成正式协议（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1937》第1卷，第667页。）。
韦尔斯进一步概括了总统的想法，并于10月26日向罗斯福提出了以总统的口气写成的“为进行协调一致的国际努力以达成有关维护世界和平所必需的国际行为准则的建议草案”。该草案主要包括以下内容：
第一，说明目前形势的危险以及各国重新达成国际关系基本原则的重要性。
第二，提出以下具体原则并建议达成协议：1.在国际关系中应当遵循的必要的基本原则。2.各国人民根据平等与有效的条件实践他们获得原料与其他生活必需品的权利的方式。3.能够和平修改国际协定的方式。4.一旦不幸的战争爆发，中立国在陆地和海上的权利和义务，除了某些国家受到现有的国际协议束缚的情况之外。
第三，在各国政府同意上述建议并向美国提出要求的情况下，美国将与其他国家一道立即制定试验性的建议细则，并将召开所有国家的会议向它们提出这些建议。
第四，说明美国支持修改凡尔赛条约，但表示美国坚持对欧洲事务的不干预政策。该草案强调，在建立持久和平之前，有必要对国际关系进行某种调整，以便消除那些由于第一次世界大战结束时达成的某些解决方案的性质所决定的目前依然存在的不平等现象；但是美国政府已经坚持并将继续坚持不干预（欧洲）政治的传统政策，在决定政治调整中美国不能起任何作用。然而，如果所有国家事先就国际关系所基于的准则达成一致意见，那么要做出这些调整可能就更容易了（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1937》第1卷，第668-670页。）。
在提交这份“草案”的同时，韦尔斯建议总统在11月11日，即第一次世界大战停战日邀请驻华盛顿的各国外交代表在白宫东厅召开会议，并向他们宣读草案中提出的建议。在韦尔斯看来，之所以选择停战纪念日，不仅是由于停战日本身具有的意义将对世界舆论产生影响，而且到那时解决中日冲突的布鲁塞尔会议已经进行了8天，而“一项上述性质的建议肯定能够加强那些谋求防止世界走向无政府状态的大国的地位”，韦尔斯强调“草案中提到的可能必须重新调整第一次世界大战所达成的安排的建议，几乎肯定会在德国产生良好的反应”，他还谈到国务卿科德尔·赫尔也认为这个草案“完全可行”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1937》第1卷，第668页。这封信的全文见第667-668页。最后交给罗斯福总统的计划本身包括三个文件：其一是总统在停战纪念日对世界各国的一个呼吁；其二是由美国向被选出来的包括美国在内的10个国家组成的首届执行委员会提出议程；其三是组成该执行委员会的国家名单，包括拉丁美洲、欧洲的一些小国，以及近东和远东的代表。参见韦尔斯：《七个重大决定》(Sumner Welles,Seven Major Decisions)，伦敦1945年版，第35页。）。
但是，罗斯福并没有在11月11日提出这个计划。究其原因，主要有以下几点。
第一个直接的因素是原来对这个计划并未表示异议的赫尔转而坚决反对这个计划。他认为该计划“既不合理也不可能实现”。他向罗斯福勾勒了整个形势：“在1937年的最后阶段，德国、日本和意大利已经极大地加快了重整军备的步伐，毫无疑问他们这是打算进攻而不是力图防御，是为了征服而不是为了和平。当民主国家最需要做出实际的努力去武装他们自己以进行防御之时，召开一次和平会议而使他们产生一种虚幻的平静之感，这对他们来说是致命的。”赫尔还认为，英国和法国正在与德国和意大利进行微妙的谈判，因此不事先就韦尔斯的“多少有点儿天花乱坠的”和平会议计划征求英国和法国的意见是不明智和不可靠的，更何况张伯伦已经在9月拒绝过罗斯福的访美邀请（注：赫尔：《赫尔回忆录》(Cordell Hull,The Memoirs ofCordell Hull)第1卷，纽约1948年版，第547-549页。关于张伯伦拒绝了罗斯福的访美邀请，参见拙文：《简评1937年美英关于罗斯福和平计划的秘密谈判》，《首都师范大学学报》2000年第4期。）。
第二个因素是韦尔斯所寄予希望的布鲁塞尔会议在尚未召开之前就已经呈现出失败的征兆。10月27日，日本正式拒绝参加布鲁塞尔会议，同时继续增派部队到上海作战。因此，国务院的官员已经开始担心由于“日本人拒绝参加九国公约会议，这使韦尔斯计划看起来情况不妙”（注：B.B.伯利和T.B.雅各布森编：《在激流中航行，1918-1971，来自阿道夫·A.伯利的文件》(Beatrice Bishop Berle and TravisBeal Jacobs,eds.,Navigating the Rapids 1918-1971,from thePapers of Adolf A.Berle)，纽约1973年版，第145页。）。11月3日布鲁塞尔会议虽然按时召开，但是会议在最初几天采取的唯一行动是再次向日本发出邀请信，而日本人则再次给以回绝。在这种情况下，正如助理国务卿阿道夫·A.伯利在11月8日的日记中所说：“布鲁塞尔会议已陷入麻烦之中，我并不认为总统推进塞姆纳的关于召开一个国际会议的计划是明智的。”（注：伯利和雅各布森编：《在激流中航行，1918-1971，来自阿道夫·A.伯利的文件》，第146页。）
第三个原因是美国政府担心公众舆论。韦尔斯在制定这一计划时认为，由于该计划并不涉及直接或间接的军事义务，而且其目的主要是运用美国的影响去阻止国际法和国际秩序的崩溃，所以他希望这个建议会获得国会和大多数美国人民的支持（注：韦尔斯：《七个重大决定》，第34页。）。然而实际情况是当时美国的公众舆论并不赞成美国政府提出任何倡议，尤其是不赞成看起来要使美国卷入与英国的合作中去的那种倡议。在布鲁塞尔会议开幕后，赫斯特报业集团已经对英国外交大臣安东尼·艾登在布鲁塞尔的所作所为吵吵嚷嚷，声称英国在玩弄手段使美国来保卫大英帝国。甚至出席会议的美国代表团的一些成员也持这种看法（注：南希·H.胡克编：《莫法特文件：选自杰伊·匹尔庞特·莫法特外交日志，1919-1943》(Nancy H.Hooker ed.,The Moffat Papers:Selections from the Diplomatic Journals of Jay Pirrepont Moffat 1919-1943)，马萨诸塞1956年版，第182-183页；多箩西·博格：《美国与1933-1938年的远东危机》(Dorothy Borg,The United States and the Far Eastern Crisis of 1933-1938)，哈佛大学出版社1964年版，第433-434页。）。罗斯福担心如果这一计划在此时提出，必将遭到舆论的抨击，并可能为他的政治反对派所利用（注：参见韦尔斯：《形成历史的七个决定》，第24页。）。
第四个原因与韦尔斯计划本身的目的和欧洲形势的变化有关。据韦尔斯所说，他最初制定这个计划的目的之一，是希望它能够推动英法为防止欧洲事态的任何进一步恶化而努力，是唤起支持欧洲大大小小的民主国家的愿望，而只有清楚地表明美国将在一场为解决日益严重的危机的国际努力中给以帮助，才能达到这个目的（注：塞姆纳·韦尔斯：《决定的时刻》(Sumner Welles,The Timeof Decision)，纽约1944年版，第66页；韦尔斯：《七个重大决定》，第31页。）。但是现在英国首相尼维尔·张伯伦已经采取了主动。10月中旬，在张伯伦的支持下，英国枢密院长哈里法克斯勋爵接受了德国方面要他去参加11月在柏林举行的狩猎展览会的邀请。张伯伦对这次即将进行的访问十分重视，期望它成为绥靖总过程的第一步，因此他授权哈里法克斯在这次柏林之行的同时去伯希特斯加登拜见希特勒（注：参见约翰·惠勒－贝内特：《慕尼黑——悲剧的序幕》，北京出版社1978年版，第19页。）。在这种情况下，美国需要等待哈里法克斯的访问结果，而且韦尔斯计划的目标也必须有所改变，正如伯利所指出的：“现在韦尔斯计划的目标是，一旦在巴黎、伦敦和柏林之间拟订出任何解决办法，则将努力使之付诸实施。”（注：伯利和雅各布森编：《在激流中航行，1918-1971，来自阿道夫·A.伯利的文件》，第145、150页。）
鉴于以上原因，罗斯福暂时搁置了这个计划。
二
然而，美国所关心的欧洲的形势并没有由于哈里法克斯对德国的访问而得到改善。在会谈中，哈里法克斯遵从张伯伦的旨意，说明他这次来访的目的是“以求英德两国达成更好的谅解”，以便为西欧四大国英、法、德、意建立持久的欧洲和平奠定基础，并表示英国人“比其他人更加确信，凡尔赛条约酿成的一些错误，必须加以纠正……英国所关注的，是任何变更都应该通过和平演进的方法”。而希特勒则对德国仍然承受凡尔赛条约的道义与物质耻辱愤愤不平，并大谈德国的生存需要，表示“德国不会永远处在凡尔赛条约所规定的状态之下”。会谈没有取得任何实际结果（注：这次会谈的记录，详见李巨廉、王斯德主编：《第二次世界大战起源历史文件资料集》，华东师范大学出版社1985年版，第68-79页。）。
另一方面，亚洲的形势也在继续恶化。日本不但拒不出席布鲁塞尔会议，还在12月12日制造了炸沉炸伤美英战舰“帕奈号”、“蜜蜂号”和“瓢虫号”的重大恶性事件（注：关于这一事件，参见阿尔文·D.库克斯：《虎年》(Alvin D.Coox,Year of the Tiger)，西奥连特1964年版，第84-97页；欧文·S.弗里德曼：《英中关系：1931-1939》(Irving S.Friedman,BritishRelations with China:1931-1939)，纽约1940年版，第112-114页。对这一事件的概括论述，参见拙著：《英国与中日战争，1931-1941》，北京师范学院出版社1991年版，第7章第1节。）。
与此同时，美国的公众舆论仍然为孤立主义所左右，这在12月众议员们纷纷支持印第安纳州众议员路易斯·勒德洛在1935年提出的要求把宣战权力从国会移交给人民的典型的孤立主义提案中表现得极为突出。尽管1938年1月10日众议院终于以209∶188票的微弱多数否决了这一提案，但是该议案几乎取得胜利本身便可以看出孤立主义的势力之大（注：参见罗伯特·A.迪万：《中立的幻想》(Robert A.Divine,The Illusion of Neutrality)，芝加哥大学出版社1962年版，第219-220页。）。
鉴于国际国内形势的这种状况，美国政府在不得不考虑对日本进一步损害美英在远东的利益采取某些事先的防范措施的同时，也希望在不刺激国内舆论的前提下对已经开始的英德接触给以一定的助力。于是，这导致罗斯福总统做出了一系列重大决定，其中的一个决定就是继续做出外交努力，促使欧洲的民主国家和法西斯国家之间达成协议。这便是重提韦尔斯和平计划，尽管由于事态的变化使原计划必须做出修改。此时的赫尔也不再反对这个计划，但前提是必须事先咨询张伯伦的看法，如果张伯伦表示同意，那么在白宫采取任何行动之前也要与法国、德国和意大利协商（注：韦尔斯：《形成历史的七个决定》，第25页。）。
于是，韦尔斯在1938年1月10日向罗斯福递交了一份关于解决欧洲问题的新的和平计划备忘录，并得到了后者的同意。它与1937年10月26日建议草案的不同之处是：
第一，在向各国通报之前，首先将这一建议秘密通知英国，以确保后者的支持。
第二，说明现在这个建议的目的是对英德谈判给以帮助，即帮助英国与德国“就殖民地和安全方面，以及在欧洲的调整方面达成切实可行的谅解基础”；并设想“如果这种切实可行的重新调整得到谈判并得以实行，同时在美国政府建议下所拟订的规则得到明确肯定，那么，这两个平行谈判中的每一个谈判显然都会部分地受到另一个谈判达成的协议所指导”，而美国“将可能对这两个平行谈判中有关限制军备的问题发挥有帮助的作用”。
第三，强调该计划的实行对美国在世界上的领导作用，以及对欧洲和远东形势将起到的积极影响。韦尔斯写道：“如果德国和意大利未能与英国和法国达成实际谅解……他们可能也不会承认那些根据美国政府的建议所制订的原则。在这种情况下……美国政府至少会得到世界上所有其他国家——除了坚决与柏林－罗马轴心站在一起的国家——对将确保世界和平和保卫现代文明的那些建议的支持。”他还认为：“如果德国和意大利与英国和法国解决了他们的实际问题，将可能大大削弱目前它们对日本的支持——至少足以迫使日本在不违背九国公约原则的条件下与中国议和。”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1938》第1卷，第115-117页。）
1月11日韦尔斯以总统的名义草拟了给张伯伦的秘密信件，向他通报上述建议。在这封信中，罗斯福更为概括而明确地说明了美国建议的实施步骤、内容和目的。该建议的实施分为两步：第一步，首先与瑞典、荷兰、比利时、瑞士、匈牙利、南斯拉夫、土耳其和包括美国在内的三个美洲国家共10个国家的代表就下列问题进行协商：(1)国际关系中必须遵循的基本原则；(2)最有效地达成限制和裁减军备的方法；(3)促进平等地获得原料和其他生活必需品的方法；(4)中立国的权利和义务，以及中立国有权要求遵守的战争法则及其惯例。第二步，将协商的结果提交其他国家，以获得批准。在这封信中，罗斯福提到凡尔赛条约中有某些不公正之处，可能要进行修改。美国政府虽然不能背离其“传统的不介入政治纠纷的政策”，但总统认为，如果各国在如何处理它们之间的关系方面取得一致意见，他准备将政策作一些调整。现在他希望在根据上述时间表采取行动之前，能够首先获得张伯伦首相的迅速而表示支持的回答（注：威廉·R.罗克：《张伯伦和罗斯福：英国外交政策与美国，1937-1940》(William R.Rock,Chamberlain and Roosevelt:British Foreign Policy and The United States,1937-1940)，俄亥俄大学出版社1988年版，第55-56页；安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，商务印书馆1977年版，第981-982页。）。
从新的和平计划和罗斯福给张伯伦的密信中可以看出，现在罗斯福并不打算干扰张伯伦与德、意法西斯国家进行的谈判，而是希望“这个建议本身能够推动英法为防止欧洲事态的任何进一步恶化而作出的努力”（注：韦尔斯：《决定的时刻》，第66页。），正如历史学家兰格和格里森所说：“尽管它并不包括对英国绥靖政策的赞同，但实际上却暗含着接受这项政策的意思。而且一旦这一政策遭到失败，这个计划至少也会对激励世界舆论产生道义影响。”（注：威廉·L.兰格和S.埃夫里特·格里森：《向孤立挑战，1937-1940》(William L.Langer and S.Everett Gleason,The Challengeto Isolation,1937-1940)，纽约1952年版，第25-26页。）
为了保密，当天韦尔斯便到英国大使馆去会见雷诺·林赛大使，请他将这个计划秘密转达英国政府。韦尔斯说明：总统打算在1月23日在白宫会见驻华盛顿各国外交使节，并向他们提出上述建议；如果总统能够在1月17日以前得到张伯伦的保证，表明“英王陛下政府热情同意并衷心支持”这项计划，那么罗斯福就往下进行了，否则整个计划就将作罢（注：安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第981页；韦尔斯：《形成历史的七个决定》，第26-27页。韦尔斯所说的总统打算召见各国驻华盛顿使节的日期为1月22日。）。
1月12日，林赛大使的电报到达英国外交部，此时艾登正在法国休假，张伯伦则在契克斯。外交部常务次官亚历山大·贾德干爵士立即把全部材料呈送张伯伦，并附有一份他自己写的建议与美国密切合作的短函（注：参见安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第984页；C.A.麦克唐纳：《美国、英国与绥靖，1936-1939》(C.A.Macdonald,The United States,Britain and Appeasement,1936-1939)，香港1981年版，第66页。）。他认为，在艾登回国之前不要作出答复。
但是张伯伦却根本就不喜欢总统的这个建议。这一直认为美国是孤立主义的，而罗斯福在这封电报中再次提到的美国不介入政治纠纷更加强了他的这一看法；同时他认为这个计划将使他自己要同希特勒和墨索里尼达成解决办法的努力化为泡影。因此他把这个建议说成是“晴天霹雳”和“一颗炸弹”，并在日记中写道：“这项计划有点异想天开，很可能会遭到德国和意大利的嘲讽。他们甚至会以此为借口拖延与我们的会谈。而且，如果我们公开支持这一计划，他们会认为这是民主国家集团又一次企图把独裁国家置于被告席上的行动。”（注：坦普尔伍德子爵：《动乱的九年》(Viscount Temlpewood,Nine Troubled Years)，伦敦1954年版，第270页；基思·法伊林：《张伯伦生平》(Keith Feiling,The Life of Neville Chamberlain)，伦敦1946年版，第336页；伊恩·麦克劳德：《张伯伦传》，商务印书馆1990年版，第200页。）在他看来，罗斯福总统可能在某个有利的阶段帮助制订有关某些欧洲问题的协定，但是许多事先要进行的工作必须首先在伦敦完成（注：罗克：《张伯伦和罗斯福》，第59页。）。
于是，张伯伦未等艾登回国，便于1月14日给罗斯福发回了一份冷冰冰的回答。张伯伦希望“总统将会了解英王陛下政府正在进行的绥靖方案”，并通报了英国即将与意大利重开谈判，还说明“如果能够获得国联的同意，英王陛下政府将准备在法律上承认意大利对埃塞俄比亚的征服”；至于德国方面，张伯伦表示“在各方都能够而且应当作出他们的贡献的同样基础之上，英王陛下政府将着手研究哈里法克斯勋爵访问柏林所显现出的形势，其目的是寻求采取什么样的措施能够满足德国的要求，以便使他们也能对普遍的缓和作出贡献”。在这种情况下，张伯伦要求总统考虑“是否总统的建议冒了把英国在这里的努力拦腰切断的危险”，因此他要求总统“暂时住手，看看英国人在开始解决那些具体问题的时候会取得什么进展”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1938》第1卷，第118-120页。）。
对美国来说，张伯伦的答复“简直就是浇了一盆冷水”（注：韦尔斯：《决定的时刻》，第66页。）。美国人大失所望，怀疑张伯伦是想把美国完全排除在欧洲的和解之外；而且英国如此热衷于双边谈判，也使美国人怀疑这种谈判达成的协议将不会有利于美国的利益。于是，1月17日罗斯福给张伯伦发出回信，表示他同意“暂缓”提出他希望提出的建议，但同时说明，他担心“英国要在法律上承认意大利对埃塞俄比亚的征服，特别是在此时走出这一步”，不仅“将会对远东的事态造成有害的影响”，而且“英王陛下政府放弃不承认原则”，也将对美国的公众舆论产生严重影响。总统强调指出，“承认对埃塞俄比亚的征服——这在某个适当时候，可能不得不被视为一个既成事实——在我看来这是一个影响到所有遵守不承认原则的国家的问题，因此这一问题应当作为世界绥靖措施的一个组成部分来看待，对此，世界上所有国家应该预先表现出共同的兴趣并愿意在其中承担他们各自的责任。”接着罗斯福希望英国人将他们与德国和意大利的谈判情况见告，因为“本政府和其他政府一样同那些与条约权利以及涉及经济和财政的问题直接有关”。当然罗斯福也没有忘记说明，“美国当然与这些谈判的政治方面无关”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1938》第1卷，第121-122页。）
赫尔和韦尔斯则更明确地向林赛表达了美国政府的态度。赫尔说，美国无意要求在英意讨论中加入美国的意见，但是“如果任何像英国这样重要的国家突然放弃不承认原则而走到承认意大利征服埃塞俄比亚的地步，那么无赖国家就会把它看成是对他们明目张胆地撕毁条约和用武力夺取领土的政策的实际认可”；而且这种承认“在太平洋地区的影响可能相当严重”。他还认为即使要修改不承认原则，也将“由世界上所有的国家或大多数国家通过某种普遍的安排有条不紊地进行修改”（注：赫尔：《赫尔回忆录》第1卷，第580-581页。）。韦尔斯则根据总统的指示告诉林赛，法律上承认意大利的征服问题关系到美国在远东的物质利益（这与英国的物质利益并无不同）和人民的思想情绪，“这样做将会激起厌恶的情绪；将会使人们对火中取栗的做法再度产生并增加恐惧情绪；而且将表明，在欧洲做成的这一桩肮脏交易是以牺牲与美国密切相关的远东利益换来的”（注：安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第995-996页。）。
因此，可以看出，美国并非坚决反对承认意大利对埃塞俄比亚的征服，而是如英国史学家C.A.麦克唐纳所说：“罗斯福认为这种承认应该是一个集体的行动，应该是作为美国和平计划的一部分而作的让步。在作出这一让步时必须同时就确立新的国际法体系达成协议。而张伯伦则似乎在宽容意大利破坏国际法的同时却没有坚持确立新的行为准则。”（注：麦克唐纳：《美国、英国与绥靖》，第69页。）
三
但是，1月15日艾登的回国使形势有所变化，也使英国政府内部的分歧趋于表面化。艾登认为张伯伦的做法是错过了“一个与美国合作的前所未有的机会”。在艾登看来，总统倡议的目的在于用他目前所能采取的唯一手段来在希特勒和墨索里尼前进的道路上设置障碍，而且即使在最坏的情况下，总统的倡议也能使我们赢得时间，并使美国向四分五裂的欧洲靠拢一步。因此英国应该“立即接受罗斯福的建议，同时对声明草稿提出一些文字上的修改意见”。艾登还对张伯伦在没有和他商量的情况下就给总统发出回信表示不满（注：安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第979、987页。）。艾登的私人秘书奥利弗·哈维也认为罗斯福的计划提供了英国长期以来所谋求的与美国合作的机会，他在给艾登的一份备忘录中写道：“对我们来说唯一致命的危险是与美国相对抗。没有罗斯福的支持，我们就会在一场战争中遭到毁灭。”（注：约翰·哈维编：《奥利弗·哈维外交日记，1937-1940》(John Harvey,ed.,The Diplomatic Diaries ofOliver Harvey,1937-1940)，纽约1970年版，第69-70页。）
于是艾登于1月17日和18日多次与张伯伦讨论这一问题。艾登的基本思想是：英国不能单独对付联合在一起的德意日三国，而总统的倡议是一个增进英美合作的机会；英国与意大利的谈判即使取得成功，但同时又拒绝美国的建议，也会使总统退而采取更为孤立主义的态度，这种情况是对世界和平的最大灾难，并且会破坏英国鼓励美国进行合作的努力。他还认为，英国必须作出的抉择是：或是通过英美合作来保卫世界和平，或是通过与墨索里尼达成没有把握的协议来取得零打碎敲的解决办法；而且与美国的合作并不一定损害英国与德国谈判的前景，“实际上，美国和我们之间的感情愈一致，合作愈加强，我们与德国打交道的地位就愈加强”。但是张伯伦坚持要求罗斯福收回他的建议，并继续英国与意大利的谈判，不惜一切代价与意大利达成协议，包括法律上承认意大利对埃塞俄比亚的征服。德国的问题则可以等一等再说（注：参见安东尼·艾登：《艾登回记录·面对独裁者》下卷，第989-999页，第1091-1093页附录2。）。
1月19日和20日，英国内阁外交委员会对这一问题进行了两天辩论。张伯伦、哈里法克斯等人均以美国不会在实际上进行帮助为理由，激烈反对罗斯福的计划。张伯伦拿出一份他要发给罗斯福的电报草稿，再度向总统解释他希望在法律上对意大利征服埃塞俄比亚予以承认，并请总统运用他对意大利的影响帮助英国达成协议。国防协调大臣托马斯·英斯基普认为：“艾登的联合美英法三国的政策，将引起战争。”英国政府首席工业顾问，张伯伦的密友霍勒斯·威尔逊态度更为激烈，认为罗斯福的倡议是“含糊不清的废话”，并尽力劝说首相向美国的倡议泼冷水，同时继续进行他自己的与独裁者进行和解的计划（注：参见安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第1000-1002、1005页。）。艾登则坚持支持罗斯福的建议，至少不能离开罗斯福的声明来讨论承认的问题。
经过两天的激烈辩论，艾登终于取得了张伯伦的妥协。现在张伯伦打算采取双管齐下的方针：英国继续与墨索里尼打交道，罗斯福继续进行他的计划。1月21日张伯伦给罗斯福发出两封电报，表示他现在热诚欢迎并支持总统提出他的倡议，并进一步详细说明了英国打算在法律上承认意大利对埃塞俄比亚的征服（注：罗克：《张伯伦和罗斯福》，第65页；安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第1008页。）。
1月22日，林赛将张伯伦的电报交给韦尔斯。后者对英国政府保证“法律上的承认只能和与意大利达成总的解决办法一并解决”感到满意，并说明“总统把这种承认当作我们双方都必须吞服的一粒苦药。他希望我们双方要吞就一起吞”；他还说，“英王陛下政府希望在与意大利全面和解时吞它，而总统则希望在取得包括全世界缓和在内的全面和解时才吞这粒药丸。”（注：安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第1010-1011页。）这再一次证明，美国并非坚决反对承认意大利对埃塞俄比亚的征服，只是这种承认应该是一个集体的行动，应该是作为美国和平计划的一部分而作的让步。但是，在这次会谈中，韦尔斯表示总统当前不大可能在一周或更多的时间内提出他的倡议。随之而来的德国的事态发展，则使罗斯福—韦尔斯和平计划的前途更加暗淡。
1938年，希特勒决心在国内排除影响他开拓“生存空间”的几个障碍。2月4日，希特勒宣布陆军元帅、战争部长和武装部队总司令冯·勃洛姆贝格辞职，而由他本人担任武装部队的总司令；同时陆军总司令冯·弗立契也被免职，接替他的是冯·勃劳希契将军。第二天，原驻英大使冯·里宾特洛甫接替冯·纽赖特成为外交部长，而经济部长雅尔玛·沙赫特则在1937年12月就被迫辞职。美国政府对德国的这些变化感到担忧，认为德国“稳健派”的失势，表明了德国政府正在向“更加激进的方向发展的趋势”。在这种情况下，如果罗斯福仍然提出和平倡议，那么这种做法就如美国驻法国大使威廉·C.布利特在给总统的信中所说：“尽管这样一个（讨论国际法的）会议能够被美国公众舆论所接受，但是对世界的其他地区来说却是一种逃避现实的行动。这看起来就像是在艾尔·卡彭（按指芝加哥的大匪徒）横行不法嚣张之时，你却在华盛顿召开全国心理分析家会议，研究犯罪的心理原因。”（注：弗雷德里克·W.马克斯三世：《风吹过沙滩，富兰克林·罗斯福的外交》(Frederick W.Marks Ⅲ,Wind Over Sand,The Diplomacyof Franklin Roosevelt)，佐治亚大学出版社1988年版，第139-140页。）因此当2月9日林赛向韦尔斯问起美国的倡议时，后者回答说：“由于近来在德国出现了严重的局势，总统已经再次拖延了对他的计划采取行动，并认为在形势进一步明朗化之前，贸然前进是不明智的。”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1938》第1卷，第124页。）
但是，随后欧洲发生的事件的确使“形势进一步明朗化”了。2月20日，艾登由于与张伯伦的分歧而辞职，英国将继续沿着绥靖法西斯的外交方向走下去，而在此之前，英国与德国的会谈已在进行。3月13日，纳粹德国正式完成了对奥地利的吞并。在这种情况下，正如韦尔斯后来所说，“要想取得体现在总统倡议中的那些建设性和预防性的补救措施，已经是机不可失，时不再来了。”（注：韦尔斯：《决定的时刻》，第68-69页。）因此，3月13日，罗斯福在给英国政府的电报中说，他的计划已经无限期地推迟，实行这一计划的时机“将不会再出现了”（注：坦普尔伍德子爵：《动乱的九年》，第273页。）。
1937-1938年初美国希望与英国采取联合行动并通过战争以外的方法维持世界和平的罗斯福—韦尔斯计划，最终夭折。究其失败原因，不仅在于张伯伦政府坚持推行绥靖政策，还在于美英之间的互不信任。美国担心英国将与欧洲的独裁者达成某种秘密交易，从而破坏体现在罗斯福计划中的美国的世界贸易体系和公平获取原料的要求与愿望。英国尽管希望美国的帮助，但是不仅对后者是否会提供有效的帮助充满怀疑，更担心美国会把这种援助作为索取报酬的筹码，最终导致美国在广泛的领域，特别是在经济和海军领域取代英国的世界领导地位。另外，该计划的目的在于助张伯伦在欧洲的绥靖行动一臂之力，但是奥地利的命运已经表明，张伯伦的绥靖政策已经出师不利，英国新任外交大臣哈里法克斯在3月11日希特勒进军奥地利的前一天给罗斯福的电报中承认，“英王陛下政府在为绥靖铺设的道路中急于做出的两项努力之一（按指对德国的绥靖努力）已告失败。”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1938》第1卷，第132页。）因此，罗斯福—韦尔斯和平计划本身的非现实性与实际发展的国际形势的现实之间所形成的巨大反差，是把该计划置于死地的另一个根本因素。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年11期
【原文出处】《《世界历史》》(京)2001年05期第12～21页
【作者简介】徐蓝 首都师范大学历史系教授。北京 100089
一
1937年10月5日，罗斯福在孤立主义的大本营芝加哥发表了他的“防疫”演说（注：全文见关在汉编译：《罗斯福选集》，商务印书馆1982年版，第150-155页。）。从罗斯福的演说中可以看出：他已经看到了战争的实际威胁，并出现了对侵略者要实行遏制的想法，但是这种遏制决不是制裁，充其量是采取某些道义的做法呼吁和平。与此同时，副国务卿萨姆纳·韦尔斯也形成了一个企图恢复世界和平的计划。
10月6日，韦尔斯起草了一份和平计划备忘录。他建议总统去询问世界各国政府是否愿意出席由总统准备召开的世界会议，并就下列问题达成共同协议：1.在国际关系中应当遵守的基本原则（例如不干涉其他国家内政的原则）。2.陆战法则及惯例。3.海战法则及惯例。4.中立国在陆上和海上的权利和义务，除了它们受到现有的国际条约的限制之外。5.所有民族自由获得原料的权利。韦尔斯认为，他的建议旨在达成有关国际行为准则的共同协定，而不包括政治、经济或财政方面的调整（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1937》(The U.S.Department of State,ed.,Foreign
of the United States:Diplomatic Papers,1937)第1卷，美国政府出版局1954年版，第666页，全文见第665-666页。）。罗斯福对韦尔斯的计划相当欣赏，认为这个计划“将给他一个机会去要求美国人民和所有其他民主国家的人民支持一个维持和平的新尝试……将向欧洲独裁者表明美国并不是像他们过去所倾向于相信的那样对他们征服世界的计划漠不关心”，而且在使美国公众舆论关注维护和平的同时，又不会对流行的孤立主义情绪构成直接的挑战（注：韦尔斯：《形成历史的七个决定》(Sumner Welles,Seven Decisions That Shaped History)，纽约1950年版，第22页；罗纳德·E.波瓦斯基：《通向纠缠不休的联盟之路，美国的孤立主义、国际主义与欧洲，1901-1950》，第73页。）。但是罗斯福还是希望更加谨慎行事，并提出了具体的四步程序：(1)美国政府通过正式外交渠道向其他各国政府说明应当根据10月6日备忘录所列的5条达成国际协议。(2)如果各国同意，美国将领导一个少数国家参加的小组具体拟定出国际关系和国际行为准则。(3)美国将通过外交途径把该小组的决议通知其他国家。(4)如果其他大多数国家同意这些决议，将通过召开一次国际会议达成正式协议（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1937》第1卷，第667页。）。
韦尔斯进一步概括了总统的想法，并于10月26日向罗斯福提出了以总统的口气写成的“为进行协调一致的国际努力以达成有关维护世界和平所必需的国际行为准则的建议草案”。该草案主要包括以下内容：
第一，说明目前形势的危险以及各国重新达成国际关系基本原则的重要性。
第二，提出以下具体原则并建议达成协议：1.在国际关系中应当遵循的必要的基本原则。2.各国人民根据平等与有效的条件实践他们获得原料与其他生活必需品的权利的方式。3.能够和平修改国际协定的方式。4.一旦不幸的战争爆发，中立国在陆地和海上的权利和义务，除了某些国家受到现有的国际协议束缚的情况之外。
第三，在各国政府同意上述建议并向美国提出要求的情况下，美国将与其他国家一道立即制定试验性的建议细则，并将召开所有国家的会议向它们提出这些建议。
第四，说明美国支持修改凡尔赛条约，但表示美国坚持对欧洲事务的不干预政策。该草案强调，在建立持久和平之前，有必要对国际关系进行某种调整，以便消除那些由于第一次世界大战结束时达成的某些解决方案的性质所决定的目前依然存在的不平等现象；但是美国政府已经坚持并将继续坚持不干预（欧洲）政治的传统政策，在决定政治调整中美国不能起任何作用。然而，如果所有国家事先就国际关系所基于的准则达成一致意见，那么要做出这些调整可能就更容易了（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1937》第1卷，第668-670页。）。
在提交这份“草案”的同时，韦尔斯建议总统在11月11日，即第一次世界大战停战日邀请驻华盛顿的各国外交代表在白宫东厅召开会议，并向他们宣读草案中提出的建议。在韦尔斯看来，之所以选择停战纪念日，不仅是由于停战日本身具有的意义将对世界舆论产生影响，而且到那时解决中日冲突的布鲁塞尔会议已经进行了8天，而“一项上述性质的建议肯定能够加强那些谋求防止世界走向无政府状态的大国的地位”，韦尔斯强调“草案中提到的可能必须重新调整第一次世界大战所达成的安排的建议，几乎肯定会在德国产生良好的反应”，他还谈到国务卿科德尔·赫尔也认为这个草案“完全可行”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1937》第1卷，第668页。这封信的全文见第667-668页。最后交给罗斯福总统的计划本身包括三个文件：其一是总统在停战纪念日对世界各国的一个呼吁；其二是由美国向被选出来的包括美国在内的10个国家组成的首届执行委员会提出议程；其三是组成该执行委员会的国家名单，包括拉丁美洲、欧洲的一些小国，以及近东和远东的代表。参见韦尔斯：《七个重大决定》(Sumner Welles,Seven Major Decisions)，伦敦1945年版，第35页。）。
但是，罗斯福并没有在11月11日提出这个计划。究其原因，主要有以下几点。
第一个直接的因素是原来对这个计划并未表示异议的赫尔转而坚决反对这个计划。他认为该计划“既不合理也不可能实现”。他向罗斯福勾勒了整个形势：“在1937年的最后阶段，德国、日本和意大利已经极大地加快了重整军备的步伐，毫无疑问他们这是打算进攻而不是力图防御，是为了征服而不是为了和平。当民主国家最需要做出实际的努力去武装他们自己以进行防御之时，召开一次和平会议而使他们产生一种虚幻的平静之感，这对他们来说是致命的。”赫尔还认为，英国和法国正在与德国和意大利进行微妙的谈判，因此不事先就韦尔斯的“多少有点儿天花乱坠的”和平会议计划征求英国和法国的意见是不明智和不可靠的，更何况张伯伦已经在9月拒绝过罗斯福的访美邀请（注：赫尔：《赫尔回忆录》(Cordell Hull,The Memoirs ofCordell Hull)第1卷，纽约1948年版，第547-549页。关于张伯伦拒绝了罗斯福的访美邀请，参见拙文：《简评1937年美英关于罗斯福和平计划的秘密谈判》，《首都师范大学学报》2000年第4期。）。
第二个因素是韦尔斯所寄予希望的布鲁塞尔会议在尚未召开之前就已经呈现出失败的征兆。10月27日，日本正式拒绝参加布鲁塞尔会议，同时继续增派部队到上海作战。因此，国务院的官员已经开始担心由于“日本人拒绝参加九国公约会议，这使韦尔斯计划看起来情况不妙”（注：B.B.伯利和T.B.雅各布森编：《在激流中航行，1918-1971，来自阿道夫·A.伯利的文件》(Beatrice Bishop Berle and TravisBeal Jacobs,eds.,Navigating the Rapids 1918-1971,from thePapers of Adolf A.Berle)，纽约1973年版，第145页。）。11月3日布鲁塞尔会议虽然按时召开，但是会议在最初几天采取的唯一行动是再次向日本发出邀请信，而日本人则再次给以回绝。在这种情况下，正如助理国务卿阿道夫·A.伯利在11月8日的日记中所说：“布鲁塞尔会议已陷入麻烦之中，我并不认为总统推进塞姆纳的关于召开一个国际会议的计划是明智的。”（注：伯利和雅各布森编：《在激流中航行，1918-1971，来自阿道夫·A.伯利的文件》，第146页。）
第三个原因是美国政府担心公众舆论。韦尔斯在制定这一计划时认为，由于该计划并不涉及直接或间接的军事义务，而且其目的主要是运用美国的影响去阻止国际法和国际秩序的崩溃，所以他希望这个建议会获得国会和大多数美国人民的支持（注：韦尔斯：《七个重大决定》，第34页。）。然而实际情况是当时美国的公众舆论并不赞成美国政府提出任何倡议，尤其是不赞成看起来要使美国卷入与英国的合作中去的那种倡议。在布鲁塞尔会议开幕后，赫斯特报业集团已经对英国外交大臣安东尼·艾登在布鲁塞尔的所作所为吵吵嚷嚷，声称英国在玩弄手段使美国来保卫大英帝国。甚至出席会议的美国代表团的一些成员也持这种看法（注：南希·H.胡克编：《莫法特文件：选自杰伊·匹尔庞特·莫法特外交日志，1919-1943》(Nancy H.Hooker ed.,The Moffat Papers:Selections from the Diplomatic Journals of Jay Pirrepont Moffat 1919-1943)，马萨诸塞1956年版，第182-183页；多箩西·博格：《美国与1933-1938年的远东危机》(Dorothy Borg,The United States and the Far Eastern Crisis of 1933-1938)，哈佛大学出版社1964年版，第433-434页。）。罗斯福担心如果这一计划在此时提出，必将遭到舆论的抨击，并可能为他的政治反对派所利用（注：参见韦尔斯：《形成历史的七个决定》，第24页。）。
第四个原因与韦尔斯计划本身的目的和欧洲形势的变化有关。据韦尔斯所说，他最初制定这个计划的目的之一，是希望它能够推动英法为防止欧洲事态的任何进一步恶化而努力，是唤起支持欧洲大大小小的民主国家的愿望，而只有清楚地表明美国将在一场为解决日益严重的危机的国际努力中给以帮助，才能达到这个目的（注：塞姆纳·韦尔斯：《决定的时刻》(Sumner Welles,The Timeof Decision)，纽约1944年版，第66页；韦尔斯：《七个重大决定》，第31页。）。但是现在英国首相尼维尔·张伯伦已经采取了主动。10月中旬，在张伯伦的支持下，英国枢密院长哈里法克斯勋爵接受了德国方面要他去参加11月在柏林举行的狩猎展览会的邀请。张伯伦对这次即将进行的访问十分重视，期望它成为绥靖总过程的第一步，因此他授权哈里法克斯在这次柏林之行的同时去伯希特斯加登拜见希特勒（注：参见约翰·惠勒－贝内特：《慕尼黑——悲剧的序幕》，北京出版社1978年版，第19页。）。在这种情况下，美国需要等待哈里法克斯的访问结果，而且韦尔斯计划的目标也必须有所改变，正如伯利所指出的：“现在韦尔斯计划的目标是，一旦在巴黎、伦敦和柏林之间拟订出任何解决办法，则将努力使之付诸实施。”（注：伯利和雅各布森编：《在激流中航行，1918-1971，来自阿道夫·A.伯利的文件》，第145、150页。）
鉴于以上原因，罗斯福暂时搁置了这个计划。
二
然而，美国所关心的欧洲的形势并没有由于哈里法克斯对德国的访问而得到改善。在会谈中，哈里法克斯遵从张伯伦的旨意，说明他这次来访的目的是“以求英德两国达成更好的谅解”，以便为西欧四大国英、法、德、意建立持久的欧洲和平奠定基础，并表示英国人“比其他人更加确信，凡尔赛条约酿成的一些错误，必须加以纠正……英国所关注的，是任何变更都应该通过和平演进的方法”。而希特勒则对德国仍然承受凡尔赛条约的道义与物质耻辱愤愤不平，并大谈德国的生存需要，表示“德国不会永远处在凡尔赛条约所规定的状态之下”。会谈没有取得任何实际结果（注：这次会谈的记录，详见李巨廉、王斯德主编：《第二次世界大战起源历史文件资料集》，华东师范大学出版社1985年版，第68-79页。）。
另一方面，亚洲的形势也在继续恶化。日本不但拒不出席布鲁塞尔会议，还在12月12日制造了炸沉炸伤美英战舰“帕奈号”、“蜜蜂号”和“瓢虫号”的重大恶性事件（注：关于这一事件，参见阿尔文·D.库克斯：《虎年》(Alvin D.Coox,Year of the Tiger)，西奥连特1964年版，第84-97页；欧文·S.弗里德曼：《英中关系：1931-1939》(Irving S.Friedman,BritishRelations with China:1931-1939)，纽约1940年版，第112-114页。对这一事件的概括论述，参见拙著：《英国与中日战争，1931-1941》，北京师范学院出版社1991年版，第7章第1节。）。
与此同时，美国的公众舆论仍然为孤立主义所左右，这在12月众议员们纷纷支持印第安纳州众议员路易斯·勒德洛在1935年提出的要求把宣战权力从国会移交给人民的典型的孤立主义提案中表现得极为突出。尽管1938年1月10日众议院终于以209∶188票的微弱多数否决了这一提案，但是该议案几乎取得胜利本身便可以看出孤立主义的势力之大（注：参见罗伯特·A.迪万：《中立的幻想》(Robert A.Divine,The Illusion of Neutrality)，芝加哥大学出版社1962年版，第219-220页。）。
鉴于国际国内形势的这种状况，美国政府在不得不考虑对日本进一步损害美英在远东的利益采取某些事先的防范措施的同时，也希望在不刺激国内舆论的前提下对已经开始的英德接触给以一定的助力。于是，这导致罗斯福总统做出了一系列重大决定，其中的一个决定就是继续做出外交努力，促使欧洲的民主国家和法西斯国家之间达成协议。这便是重提韦尔斯和平计划，尽管由于事态的变化使原计划必须做出修改。此时的赫尔也不再反对这个计划，但前提是必须事先咨询张伯伦的看法，如果张伯伦表示同意，那么在白宫采取任何行动之前也要与法国、德国和意大利协商（注：韦尔斯：《形成历史的七个决定》，第25页。）。
于是，韦尔斯在1938年1月10日向罗斯福递交了一份关于解决欧洲问题的新的和平计划备忘录，并得到了后者的同意。它与1937年10月26日建议草案的不同之处是：
第一，在向各国通报之前，首先将这一建议秘密通知英国，以确保后者的支持。
第二，说明现在这个建议的目的是对英德谈判给以帮助，即帮助英国与德国“就殖民地和安全方面，以及在欧洲的调整方面达成切实可行的谅解基础”；并设想“如果这种切实可行的重新调整得到谈判并得以实行，同时在美国政府建议下所拟订的规则得到明确肯定，那么，这两个平行谈判中的每一个谈判显然都会部分地受到另一个谈判达成的协议所指导”，而美国“将可能对这两个平行谈判中有关限制军备的问题发挥有帮助的作用”。
第三，强调该计划的实行对美国在世界上的领导作用，以及对欧洲和远东形势将起到的积极影响。韦尔斯写道：“如果德国和意大利未能与英国和法国达成实际谅解……他们可能也不会承认那些根据美国政府的建议所制订的原则。在这种情况下……美国政府至少会得到世界上所有其他国家——除了坚决与柏林－罗马轴心站在一起的国家——对将确保世界和平和保卫现代文明的那些建议的支持。”他还认为：“如果德国和意大利与英国和法国解决了他们的实际问题，将可能大大削弱目前它们对日本的支持——至少足以迫使日本在不违背九国公约原则的条件下与中国议和。”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1938》第1卷，第115-117页。）
1月11日韦尔斯以总统的名义草拟了给张伯伦的秘密信件，向他通报上述建议。在这封信中，罗斯福更为概括而明确地说明了美国建议的实施步骤、内容和目的。该建议的实施分为两步：第一步，首先与瑞典、荷兰、比利时、瑞士、匈牙利、南斯拉夫、土耳其和包括美国在内的三个美洲国家共10个国家的代表就下列问题进行协商：(1)国际关系中必须遵循的基本原则；(2)最有效地达成限制和裁减军备的方法；(3)促进平等地获得原料和其他生活必需品的方法；(4)中立国的权利和义务，以及中立国有权要求遵守的战争法则及其惯例。第二步，将协商的结果提交其他国家，以获得批准。在这封信中，罗斯福提到凡尔赛条约中有某些不公正之处，可能要进行修改。美国政府虽然不能背离其“传统的不介入政治纠纷的政策”，但总统认为，如果各国在如何处理它们之间的关系方面取得一致意见，他准备将政策作一些调整。现在他希望在根据上述时间表采取行动之前，能够首先获得张伯伦首相的迅速而表示支持的回答（注：威廉·R.罗克：《张伯伦和罗斯福：英国外交政策与美国，1937-1940》(William R.Rock,Chamberlain and Roosevelt:British Foreign Policy and The United States,1937-1940)，俄亥俄大学出版社1988年版，第55-56页；安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，商务印书馆1977年版，第981-982页。）。
从新的和平计划和罗斯福给张伯伦的密信中可以看出，现在罗斯福并不打算干扰张伯伦与德、意法西斯国家进行的谈判，而是希望“这个建议本身能够推动英法为防止欧洲事态的任何进一步恶化而作出的努力”（注：韦尔斯：《决定的时刻》，第66页。），正如历史学家兰格和格里森所说：“尽管它并不包括对英国绥靖政策的赞同，但实际上却暗含着接受这项政策的意思。而且一旦这一政策遭到失败，这个计划至少也会对激励世界舆论产生道义影响。”（注：威廉·L.兰格和S.埃夫里特·格里森：《向孤立挑战，1937-1940》(William L.Langer and S.Everett Gleason,The Challengeto Isolation,1937-1940)，纽约1952年版，第25-26页。）
为了保密，当天韦尔斯便到英国大使馆去会见雷诺·林赛大使，请他将这个计划秘密转达英国政府。韦尔斯说明：总统打算在1月23日在白宫会见驻华盛顿各国外交使节，并向他们提出上述建议；如果总统能够在1月17日以前得到张伯伦的保证，表明“英王陛下政府热情同意并衷心支持”这项计划，那么罗斯福就往下进行了，否则整个计划就将作罢（注：安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第981页；韦尔斯：《形成历史的七个决定》，第26-27页。韦尔斯所说的总统打算召见各国驻华盛顿使节的日期为1月22日。）。
1月12日，林赛大使的电报到达英国外交部，此时艾登正在法国休假，张伯伦则在契克斯。外交部常务次官亚历山大·贾德干爵士立即把全部材料呈送张伯伦，并附有一份他自己写的建议与美国密切合作的短函（注：参见安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第984页；C.A.麦克唐纳：《美国、英国与绥靖，1936-1939》(C.A.Macdonald,The United States,Britain and Appeasement,1936-1939)，香港1981年版，第66页。）。他认为，在艾登回国之前不要作出答复。
但是张伯伦却根本就不喜欢总统的这个建议。这一直认为美国是孤立主义的，而罗斯福在这封电报中再次提到的美国不介入政治纠纷更加强了他的这一看法；同时他认为这个计划将使他自己要同希特勒和墨索里尼达成解决办法的努力化为泡影。因此他把这个建议说成是“晴天霹雳”和“一颗炸弹”，并在日记中写道：“这项计划有点异想天开，很可能会遭到德国和意大利的嘲讽。他们甚至会以此为借口拖延与我们的会谈。而且，如果我们公开支持这一计划，他们会认为这是民主国家集团又一次企图把独裁国家置于被告席上的行动。”（注：坦普尔伍德子爵：《动乱的九年》(Viscount Temlpewood,Nine Troubled Years)，伦敦1954年版，第270页；基思·法伊林：《张伯伦生平》(Keith Feiling,The Life of Neville Chamberlain)，伦敦1946年版，第336页；伊恩·麦克劳德：《张伯伦传》，商务印书馆1990年版，第200页。）在他看来，罗斯福总统可能在某个有利的阶段帮助制订有关某些欧洲问题的协定，但是许多事先要进行的工作必须首先在伦敦完成（注：罗克：《张伯伦和罗斯福》，第59页。）。
于是，张伯伦未等艾登回国，便于1月14日给罗斯福发回了一份冷冰冰的回答。张伯伦希望“总统将会了解英王陛下政府正在进行的绥靖方案”，并通报了英国即将与意大利重开谈判，还说明“如果能够获得国联的同意，英王陛下政府将准备在法律上承认意大利对埃塞俄比亚的征服”；至于德国方面，张伯伦表示“在各方都能够而且应当作出他们的贡献的同样基础之上，英王陛下政府将着手研究哈里法克斯勋爵访问柏林所显现出的形势，其目的是寻求采取什么样的措施能够满足德国的要求，以便使他们也能对普遍的缓和作出贡献”。在这种情况下，张伯伦要求总统考虑“是否总统的建议冒了把英国在这里的努力拦腰切断的危险”，因此他要求总统“暂时住手，看看英国人在开始解决那些具体问题的时候会取得什么进展”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1938》第1卷，第118-120页。）。
对美国来说，张伯伦的答复“简直就是浇了一盆冷水”（注：韦尔斯：《决定的时刻》，第66页。）。美国人大失所望，怀疑张伯伦是想把美国完全排除在欧洲的和解之外；而且英国如此热衷于双边谈判，也使美国人怀疑这种谈判达成的协议将不会有利于美国的利益。于是，1月17日罗斯福给张伯伦发出回信，表示他同意“暂缓”提出他希望提出的建议，但同时说明，他担心“英国要在法律上承认意大利对埃塞俄比亚的征服，特别是在此时走出这一步”，不仅“将会对远东的事态造成有害的影响”，而且“英王陛下政府放弃不承认原则”，也将对美国的公众舆论产生严重影响。总统强调指出，“承认对埃塞俄比亚的征服——这在某个适当时候，可能不得不被视为一个既成事实——在我看来这是一个影响到所有遵守不承认原则的国家的问题，因此这一问题应当作为世界绥靖措施的一个组成部分来看待，对此，世界上所有国家应该预先表现出共同的兴趣并愿意在其中承担他们各自的责任。”接着罗斯福希望英国人将他们与德国和意大利的谈判情况见告，因为“本政府和其他政府一样同那些与条约权利以及涉及经济和财政的问题直接有关”。当然罗斯福也没有忘记说明，“美国当然与这些谈判的政治方面无关”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1938》第1卷，第121-122页。）
赫尔和韦尔斯则更明确地向林赛表达了美国政府的态度。赫尔说，美国无意要求在英意讨论中加入美国的意见，但是“如果任何像英国这样重要的国家突然放弃不承认原则而走到承认意大利征服埃塞俄比亚的地步，那么无赖国家就会把它看成是对他们明目张胆地撕毁条约和用武力夺取领土的政策的实际认可”；而且这种承认“在太平洋地区的影响可能相当严重”。他还认为即使要修改不承认原则，也将“由世界上所有的国家或大多数国家通过某种普遍的安排有条不紊地进行修改”（注：赫尔：《赫尔回忆录》第1卷，第580-581页。）。韦尔斯则根据总统的指示告诉林赛，法律上承认意大利的征服问题关系到美国在远东的物质利益（这与英国的物质利益并无不同）和人民的思想情绪，“这样做将会激起厌恶的情绪；将会使人们对火中取栗的做法再度产生并增加恐惧情绪；而且将表明，在欧洲做成的这一桩肮脏交易是以牺牲与美国密切相关的远东利益换来的”（注：安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第995-996页。）。
因此，可以看出，美国并非坚决反对承认意大利对埃塞俄比亚的征服，而是如英国史学家C.A.麦克唐纳所说：“罗斯福认为这种承认应该是一个集体的行动，应该是作为美国和平计划的一部分而作的让步。在作出这一让步时必须同时就确立新的国际法体系达成协议。而张伯伦则似乎在宽容意大利破坏国际法的同时却没有坚持确立新的行为准则。”（注：麦克唐纳：《美国、英国与绥靖》，第69页。）
三
但是，1月15日艾登的回国使形势有所变化，也使英国政府内部的分歧趋于表面化。艾登认为张伯伦的做法是错过了“一个与美国合作的前所未有的机会”。在艾登看来，总统倡议的目的在于用他目前所能采取的唯一手段来在希特勒和墨索里尼前进的道路上设置障碍，而且即使在最坏的情况下，总统的倡议也能使我们赢得时间，并使美国向四分五裂的欧洲靠拢一步。因此英国应该“立即接受罗斯福的建议，同时对声明草稿提出一些文字上的修改意见”。艾登还对张伯伦在没有和他商量的情况下就给总统发出回信表示不满（注：安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第979、987页。）。艾登的私人秘书奥利弗·哈维也认为罗斯福的计划提供了英国长期以来所谋求的与美国合作的机会，他在给艾登的一份备忘录中写道：“对我们来说唯一致命的危险是与美国相对抗。没有罗斯福的支持，我们就会在一场战争中遭到毁灭。”（注：约翰·哈维编：《奥利弗·哈维外交日记，1937-1940》(John Harvey,ed.,The Diplomatic Diaries ofOliver Harvey,1937-1940)，纽约1970年版，第69-70页。）
于是艾登于1月17日和18日多次与张伯伦讨论这一问题。艾登的基本思想是：英国不能单独对付联合在一起的德意日三国，而总统的倡议是一个增进英美合作的机会；英国与意大利的谈判即使取得成功，但同时又拒绝美国的建议，也会使总统退而采取更为孤立主义的态度，这种情况是对世界和平的最大灾难，并且会破坏英国鼓励美国进行合作的努力。他还认为，英国必须作出的抉择是：或是通过英美合作来保卫世界和平，或是通过与墨索里尼达成没有把握的协议来取得零打碎敲的解决办法；而且与美国的合作并不一定损害英国与德国谈判的前景，“实际上，美国和我们之间的感情愈一致，合作愈加强，我们与德国打交道的地位就愈加强”。但是张伯伦坚持要求罗斯福收回他的建议，并继续英国与意大利的谈判，不惜一切代价与意大利达成协议，包括法律上承认意大利对埃塞俄比亚的征服。德国的问题则可以等一等再说（注：参见安东尼·艾登：《艾登回记录·面对独裁者》下卷，第989-999页，第1091-1093页附录2。）。
1月19日和20日，英国内阁外交委员会对这一问题进行了两天辩论。张伯伦、哈里法克斯等人均以美国不会在实际上进行帮助为理由，激烈反对罗斯福的计划。张伯伦拿出一份他要发给罗斯福的电报草稿，再度向总统解释他希望在法律上对意大利征服埃塞俄比亚予以承认，并请总统运用他对意大利的影响帮助英国达成协议。国防协调大臣托马斯·英斯基普认为：“艾登的联合美英法三国的政策，将引起战争。”英国政府首席工业顾问，张伯伦的密友霍勒斯·威尔逊态度更为激烈，认为罗斯福的倡议是“含糊不清的废话”，并尽力劝说首相向美国的倡议泼冷水，同时继续进行他自己的与独裁者进行和解的计划（注：参见安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第1000-1002、1005页。）。艾登则坚持支持罗斯福的建议，至少不能离开罗斯福的声明来讨论承认的问题。
经过两天的激烈辩论，艾登终于取得了张伯伦的妥协。现在张伯伦打算采取双管齐下的方针：英国继续与墨索里尼打交道，罗斯福继续进行他的计划。1月21日张伯伦给罗斯福发出两封电报，表示他现在热诚欢迎并支持总统提出他的倡议，并进一步详细说明了英国打算在法律上承认意大利对埃塞俄比亚的征服（注：罗克：《张伯伦和罗斯福》，第65页；安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第1008页。）。
1月22日，林赛将张伯伦的电报交给韦尔斯。后者对英国政府保证“法律上的承认只能和与意大利达成总的解决办法一并解决”感到满意，并说明“总统把这种承认当作我们双方都必须吞服的一粒苦药。他希望我们双方要吞就一起吞”；他还说，“英王陛下政府希望在与意大利全面和解时吞它，而总统则希望在取得包括全世界缓和在内的全面和解时才吞这粒药丸。”（注：安东尼·艾登：《艾登回忆录·面对独裁者》下卷，第1010-1011页。）这再一次证明，美国并非坚决反对承认意大利对埃塞俄比亚的征服，只是这种承认应该是一个集体的行动，应该是作为美国和平计划的一部分而作的让步。但是，在这次会谈中，韦尔斯表示总统当前不大可能在一周或更多的时间内提出他的倡议。随之而来的德国的事态发展，则使罗斯福—韦尔斯和平计划的前途更加暗淡。
1938年，希特勒决心在国内排除影响他开拓“生存空间”的几个障碍。2月4日，希特勒宣布陆军元帅、战争部长和武装部队总司令冯·勃洛姆贝格辞职，而由他本人担任武装部队的总司令；同时陆军总司令冯·弗立契也被免职，接替他的是冯·勃劳希契将军。第二天，原驻英大使冯·里宾特洛甫接替冯·纽赖特成为外交部长，而经济部长雅尔玛·沙赫特则在1937年12月就被迫辞职。美国政府对德国的这些变化感到担忧，认为德国“稳健派”的失势，表明了德国政府正在向“更加激进的方向发展的趋势”。在这种情况下，如果罗斯福仍然提出和平倡议，那么这种做法就如美国驻法国大使威廉·C.布利特在给总统的信中所说：“尽管这样一个（讨论国际法的）会议能够被美国公众舆论所接受，但是对世界的其他地区来说却是一种逃避现实的行动。这看起来就像是在艾尔·卡彭（按指芝加哥的大匪徒）横行不法嚣张之时，你却在华盛顿召开全国心理分析家会议，研究犯罪的心理原因。”（注：弗雷德里克·W.马克斯三世：《风吹过沙滩，富兰克林·罗斯福的外交》(Frederick W.Marks Ⅲ,Wind Over Sand,The Diplomacyof Franklin Roosevelt)，佐治亚大学出版社1988年版，第139-140页。）因此当2月9日林赛向韦尔斯问起美国的倡议时，后者回答说：“由于近来在德国出现了严重的局势，总统已经再次拖延了对他的计划采取行动，并认为在形势进一步明朗化之前，贸然前进是不明智的。”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1938》第1卷，第124页。）
但是，随后欧洲发生的事件的确使“形势进一步明朗化”了。2月20日，艾登由于与张伯伦的分歧而辞职，英国将继续沿着绥靖法西斯的外交方向走下去，而在此之前，英国与德国的会谈已在进行。3月13日，纳粹德国正式完成了对奥地利的吞并。在这种情况下，正如韦尔斯后来所说，“要想取得体现在总统倡议中的那些建设性和预防性的补救措施，已经是机不可失，时不再来了。”（注：韦尔斯：《决定的时刻》，第68-69页。）因此，3月13日，罗斯福在给英国政府的电报中说，他的计划已经无限期地推迟，实行这一计划的时机“将不会再出现了”（注：坦普尔伍德子爵：《动乱的九年》，第273页。）。
1937-1938年初美国希望与英国采取联合行动并通过战争以外的方法维持世界和平的罗斯福—韦尔斯计划，最终夭折。究其失败原因，不仅在于张伯伦政府坚持推行绥靖政策，还在于美英之间的互不信任。美国担心英国将与欧洲的独裁者达成某种秘密交易，从而破坏体现在罗斯福计划中的美国的世界贸易体系和公平获取原料的要求与愿望。英国尽管希望美国的帮助，但是不仅对后者是否会提供有效的帮助充满怀疑，更担心美国会把这种援助作为索取报酬的筹码，最终导致美国在广泛的领域，特别是在经济和海军领域取代英国的世界领导地位。另外，该计划的目的在于助张伯伦在欧洲的绥靖行动一臂之力，但是奥地利的命运已经表明，张伯伦的绥靖政策已经出师不利，英国新任外交大臣哈里法克斯在3月11日希特勒进军奥地利的前一天给罗斯福的电报中承认，“英王陛下政府在为绥靖铺设的道路中急于做出的两项努力之一（按指对德国的绥靖努力）已告失败。”（注：美国国务院编：《美国外交关系文件集·1938》第1卷，第132页。）因此，罗斯福—韦尔斯和平计划本身的非现实性与实际发展的国际形势的现实之间所形成的巨大反差，是把该计划置于死地的另一个根本因素。^