| 明清史 |
从策划袭击中国核设施看美国政府的决策过程
郝雨凡
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年09期
【原文出处】《《中共党史研究》》(京)2001年03期第40～45页
【英文标题】Observing the Policy-Making Process of American Government form Its Decision on Using Force against the Chinese Nuclear Facilities
Hao Yufan
【作者简介】郝雨凡 黑龙江省哈尔滨市人，1982年赴美留学，于1984年和1989年先后获得美国约翰·霍普金斯大学高级国际问题研究院硕士和博士学位。现任美国科盖特大学政治学系终身教授，多年从事国际经济和中美关系的研究。近著《无形的手：左右中美关系的美国国内因素》，新华出版社2000年版
【关 键 词】策划摧毁/中国核设施/美国政府的决策
〔中图分类号〕D83/87.0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3815(2001)03-0040-06
60年代上半期，美国政府曾考虑动用武力，摧毁中国的原子弹研制基地。近年来，国内已有文章对此进行报道，但语焉不详。本文准备根据近年来美国解密的档案和一些学者的研究，向读者揭示这段历史内幕，并以此透视白宫的决策过程。
一、肯尼迪被中国的原子弹所困扰
肯尼迪入主白宫时，美国情报部门已初步判定，中国正在研制核武器；但由于中国采取了极为严格的保密措施，美国对中国的原子弹计划所知甚少，基本是估计和猜测。
1960年12月6日美国情报部门上呈的“美国国家情报分析”报告承认，“美国有关中国核设施的证据是支离破碎的，如同我们对苏联援华核技术水平和性质的了解一样支离破碎”（注：威廉·伯尔和杰佛理·理奇逊：《将“婴儿”扼杀在摇篮中？》《国际安全季刊》2000/2001年冬季号，William Burr & JeffreyRichelson,"Whether to 'Strangle the Baby in the Cradle'",International Security,Vol.25,no.3(Winter 2000/01)p.59.）。一周后上呈的另一份报告也只是简单地探讨了中国核计划可能的组织结构、技术能力、铀矿产量和使用的裂变物质。据美国情报部门估计，由于铀的提炼非常困难，中国使用的裂变物质很可能是钚，核武器的研制工作将在1961年进入关键阶段，第一颗钚弹可能在1962内制造出来。次年1月，美国太平洋舰队总司令也告诉华盛顿，中国可能在1962年底爆炸核装置，到1965年可能会拥有一小批原子弹。
这几份报告的重要性在于，它首次向美国政府高层说明，中国正在研制核武器。情报界和军界对中国原子弹的估计使肯尼迪十分紧张。虽然在他的日程表上古巴和柏林问题似乎更加迫切，但他认为“中国爆炸核武器可能会是60年代最重要的事件”。
面对中国即将拥有核武器，肯尼迪政府首先想到的是，利用中苏矛盾，争取与苏联合作，共同对付中国研制核武器一事。1961年2月11日，肯尼迪和副总统约翰逊、国务卿腊斯克、国家安全事务助理邦迪等主要外交政策助手们在白宫讨论有关美苏首脑会谈问题。与会者一致认为：赫鲁晓夫正急于同西方搞出些名堂，苏联领导人似乎对武器控制很有兴趣，而且他们也会担心中国掌握原子弹技术。基于这种判断，肯尼迪决定尽早同赫鲁晓夫举行首脑会谈。他的助手们建议：总统届时应强调，中国是美、苏面对的共同威胁，以争取同赫鲁晓夫在中国问题上达成一些谅解，包括共同阻止中国掌握核技术，成为核国家。
然而，6月举行的维也纳高峰会谈令肯尼迪十分失望，会谈的气氛一点也不融洽。两国首脑几乎在所有的问题，包括中国问题在内，都存在着分歧。赫鲁晓夫表示，坚决支持中国恢复在联合国的席位，支持中国收复台湾。当肯尼迪婉转提出中国将对美、苏构成威胁时，赫鲁晓夫直率地回答，他比美国人更了解中国人。肯尼迪发现，尽管赫鲁晓夫对中国的崛起抱着警觉的态度，但并不打算与美国联手反对中共；尽管他希望缓和同美国的关系，但也不愿表现得过分热情。赫鲁晓夫显然担心，如果同美国搞得太近，就会应验了中国对苏联“与帝国主义妥协、同流合污”的指控。
与此同时，肯尼迪还责成政府有关部门分析中国拥有核武器将会对美国造成什么样的威胁，并提出对策。当年6月以后，有关部门陆续提交了报告。参谋长联席会议认为：“虽然无法具体勾画中国获得核武器的政治和军事后果，但中国具有核打击能力肯定会对美国领导的自由世界的安全形势，特别是在亚洲，产生明显的影响。”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.22,p.84-85.）国务院认为：中国核武器带来的影响，更多是在政治和心理方面，而非军事方面；但它将在世界上特别是在亚洲国家中，产生一种“共产主义是未来潮流”的印象，会使“许多亚洲国家更加相信中国的经济发展模式，并重新评估中国的军事能力对它们本国的影响，重新评估美国在该地区的能力，它们将更愿意接近中国或疏远美国”，美国在该地区的势力无疑将因此遭到削弱（注：国家档案馆，Policy Planning Council Director George McGhee to Secretary of State Dean Rusk,"Anticipatory Action Pending Chinese Demonstration of a Nuclear Capability,"September 13,1961,National Archive,RG 59,Record of Policy Planning Staff,1957-1961.）。中央情报局更关注中国获得核武器对全球核扩散的影响。它提交的报告认为：“当中国或以色列有了核武器之后，其他国家会相继发展核武器，以便对付它们的对手增长了的能力和威信；而拥有核武器的国家增多，又势必会使一些国家丧失理智、增大其铤而走险的可能性。”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.8,p.8.）
作为对策以削减中国获得核武器所造成的影响，国务院政策计划部主任乔治·麦基提出了两项建议：一是鼓励甚至帮助印度发展核武器，用一个非共产主义的亚洲大国来“打击共产主义中国”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.8,p.8.）。当时，印度的原子能研究发展得相当快，如果得到美国的支持就可能先于中国爆炸核装置。该建议得到了副国务卿鲍尔斯的支持，但国务卿腊斯克反对。腊斯克认为，美国不应该偏离反对核扩散的既定方针，不能不考虑印度拥有核武器对亚洲地区的稳定造成的影响，否则美国“将滑入一个没有出路的原始森林中”（注：国家档案馆，National Achive,RG 59,Record of Policy Making Staff,1957-1961,Box 129.）。麦基的另一项建议是在亚洲开展一场宣传攻势，强调美国和自由世界的力量，强调美国的战略核优势，同时还要强调中国研制核武器还有很多问题，并非如西方预期的那样快。其目的是消除周边国家不必要的恐慌和对中国的敬畏。后一项建议得到国务卿的批准。
然而，上述种种分析和建议都不能使肯尼迪感到放心。1961年10月，他对《纽约时报》的一名专栏记者说，“多米诺骨牌效应已经过时了，中国就要有原子弹了，而一旦中国有了原子弹，东南亚就会落入中共手中”。正如邦迪后来所说，“古巴和中国的核武器计划是总统心中最大的两件事”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.22,p.339.）。1962年1月，肯尼迪指示国家安全委员会协调研究中国核武器的威胁以及对东南亚的影响。国务院政策计划部的亚洲专家罗伯特·约翰逊受命进行这项研究。他在一年半之后拿出的研究报告对美国政府的决策起了十分重要的作用。
二、试图与苏联联手
从1961年初至1963年底，美国搜集中国情报的手段有相当大的改进。中央情报局开始使用台湾国民党飞行员驾驶U-2高空侦察机深入中国腹地，并在该机上安装了高清晰度镜头。同时，代号为“花冠”的美国间谍卫星计划也提高了监视苏联和中国一些“禁区”的能力。1963年3月，台湾U-2侦察机的一次飞行，发现了位于包头的核研制基地。1963年6月，U-2侦察机又发现了位于兰州的一个气体离散工厂。中央情报局估计，中国最快将在1964年初爆炸原子弹，而如果出现“正常的困难”，可能会延至1964年底或1965年初。
在对中国研制核武器的情况有进一步了解之后，白宫的决策者们最感兴趣的问题是，中国在拥有原子弹之后对外政策将发生怎样的变化。不过，对此并未形成共识。一些专家认为，中国拥有一颗或少量原子弹不会从根本上改变其外交政策，不会使中国更加好战或更愿冒军事风险。政府情报部门和军界的一些官员则认为：“中国人会因此觉得很强大，而这无疑会反映在他们对周边冲突的态度上；也许他们会觉得美国将更不情愿介入亚洲大陆，中国政策的调门可能会更加强硬，更加好战。”（注：伯尔和理奇逊前引文，第66页。）肯尼迪更相信后一种分析。据邦迪在1963年1月10日同中央情报局局长谈话时透露，肯尼迪恐惧地认为：“装备核武器的中国将会如此地扰乱世界政治面貌，以至到了我们不能容忍的地步”；“除非他们同意在这个领域里停止努力，否则我们得准备采取行动”。在这次谈话后，按照总统的意愿，中央情报局制定了何种计划，有关档案目前仍未解密。
为限制中国发展核武器，肯尼迪在外交方面采取的主要措施是与苏联签订限制核武器试验条约。在入主白宫之初，肯尼迪对这个艾森豪威尔时期与苏联、英国谈判的条约并无兴趣，认为其仅有影响世界舆论的“宣传”功能。但在1962年夏末秋初，他改变了看法，决定推动与苏联的谈判。当时，苏联政府对这一条约持反对态度，原因是美国要求在对方领土内设置监视站，而苏联担心这些监视站会成为美国的情报耳目。1963年1月22日，在国家安全委员会的一次会议上，肯尼迪强调与苏联签订这个条约只有一个原因，那就是共产党中国。如果美苏签署一项禁核试条约，只涉及美苏两家，意义当然不大，但如果能影响中国，阻止中国发展核力量，价值就大了。据当时任国务院情报局局长、后来任东亚事务助理国务卿的希尔斯曼回忆：“肯尼迪确信，美国必须全力防止中共成为核大国。为达此目的，他宁愿向苏联做出一些让步，容忍苏联人可能在签订条约后不受美国的监控或做出一些违约的行为。”（注：Roger Hilsman,To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy ih the Ad of John F.Kennedy.New York,Dell,Delta 1968.p.176.）
但是，这个条约能否起到限制中国发展核武器的作用，显然令人怀疑。如果中国拒绝签署，美国也没有办法。肯尼迪知道，由于中苏论战，苏联对中国的政治影响力已经很小，而莫斯科似乎还没有排队与中国修复关系的想法；但他仍相信，限制核试验条约会使苏联向中国施加压力，这也是在国际上孤立中国的有效手段。哈里曼在会后向肯尼迪表示，由于苏联特别反感德国拥有核武器，美国可以同莫斯科就德国问题和中国问题达成防止核扩散和核试验的协议。这样做的结果会对中国不利。如果华盛顿和莫斯科可以达成协议，“两国可以强迫中国停止核武器的发展，如有必要将采取联合行动”（注：伯尔和理奇逊前引文，第68页。）。
1963年2月，主管国际安全事务的助理国防部长保罗·尼采向参谋长联席会议提出报告，请求参联会研究使用“劝导、压力和威胁手段”来迫使中国签署禁试条约的可能性。4月29日，参联会对此作出回复。在长篇报告中，军界列出美国可以作出的直接或间接反应，间接反应包括外交和宣传攻势；直接的反应包括单方面采取行动、或协同盟国一道行动、或得到苏联的积极支持、或只有苏联的默许。直接行动还包括台湾国民党对大陆的渗透、破坏甚至入侵，海岸封锁，南韩入侵北朝鲜在中国边境上施加压力，对中国核设施进行常规武器空袭，对中国大陆有选择地使用战术原子弹等。同时，参联会也讨论了可能的诱饵，如增加贸易，提高食品援助和支持中国加入国际组织等。
但如果文职决策者希望军界明白无误地告诉他们武力胁迫是否会成功的话，那么参谋长联席会议并没有做到这一点。执行主席勒梅将军在该报告的封面备忘录中总结到：“使用武力强制中国是不现实的”。因为即使中国被迫签署了禁试条约，也无法保证中国会遵守。而如果美国采取单方面行动，或者是海上封锁，或是更为直接的军事行动，决策者必须考虑中国的报复和战争升级，更不用说在国际舆论面前解释这一行动的困难。如果美国可以同苏联一道行动，或起码得到苏联的默许，那么海上封锁和常规军事行动将更容易奏效。所以，“如果美国要对中国的核设施进行空袭，苏联的合作至关重要，它将决定后果是战争升级还是中国的屈从”（注：伯尔和理奇逊前引文，第68页。）。
尽管参谋长联席会议对苏联是否有兴趣同美国合作打击北京表示怀疑。但这种可能却一直使文职官员心动。古巴导弹危机后，苏联领导人似乎认识到武器控制的必要性，而危机过后，肯尼迪和赫鲁晓夫的关系也似乎更近了一些。虽然美苏在禁止核试条约的检验程序上仍然未能达成一致，肯尼迪要求其助手试探苏联的态度。
国家安全事务助理邦迪是肯尼迪政府内头一个与苏联人试探此事的高层官员。1963年5月，在与苏联大使多勃雷宁的会见中，邦迪建议双方就中国核武器问题“私下认真地交流意见”，但苏联大使对此不感兴趣，反而提出美国在欧洲建立多边部队计划的问题。这一计划将使西德和其他一些非核国家介入原子弹使用的决策过程。它一直是苏美防止核扩散谈判中的一个难点。多勃雷宁争辩道，这一计划“使得苏联政府在对付中国核武器问题上更加困难”。邦迪虽然竭力解释多边部队对苏联有利，因为可以将西德同北约绑得更紧，从而遏制了西德的民族主义抬头的倾向和冒险的可能，但多勃雷宁仍拒绝讨论中国。
这时，苏联对美国的意图已完全理解。莫斯科也希望能够限制中国的核武器发展计划，而且更想借此取得与美国平起平坐的超级大国地位。1963年6月7日，赫鲁晓夫同意在莫斯科举行美英苏三边会谈。
肯尼迪挑选哈里曼作为他的特使出席，此次莫斯科之行的中心议题是中国的核武器计划。国防部为哈里曼准备了一份题为“流产中共的核能力”的报告，其中列出了美国可能采取的一系列行动，从政治劝阻（以苏联为首）到美苏联合空袭行动。由于苏联始终反对美国成立欧洲多边部队的计划，报告建议考虑放弃或大幅度修改这一计划。如能换取苏联对中国问题的支持，放弃这一计划看来是值得的，起码可以作为一种政策选择。在哈里曼赴苏前夕，行政当局专门开会，研究是否能谋求同苏联合作，联手对中国的核计划采取行动。在为哈里曼准备的“绝密”级简报文件中，白宫对使用军事手段防止中国获得原子弹谈得更为直接。该文件中有一章标题为“对付中国的军事和其他制裁手段”，其中不仅列举了美国采取“激烈步骤”防止中国发展核武器的各项提议，而且详细分析了苏联对此可能作出的种种反应。白宫的助手们建议同苏联达成某种协议，其中使用了“去掉中国的潜在能力”、“阻止中共得到核技术的行动”等词句。肯尼迪明确表示，为了能防止中国成为核武器国家，他愿意考虑苏联的任何建议，包括放弃成立欧洲多国部队的可能性。但是，国务卿腊斯克坚决反对。他认为“盟国在此问题上卷入得太深”，在没有与盟国磋商的情况下现在就放弃不合适宜（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.7,p.735.）。对多国部队这个重要问题，肯尼迪虽未作出任何决定，但他授权哈里曼在试探美苏对付中国核武器方面，他“要走多远就可以走多远”。
7月中旬，哈里曼飞往莫斯科。他在莫斯科期间与肯尼迪单线联系，使用代号为“切罗基”的密码电报。肯尼迪电告哈里曼，“你应该试图了解赫鲁晓夫对限制或防止中国人发展核武器的看法，向他强调中国核武器对我们大家都是非常危险的，试探他愿不愿意采取行动或接受美国为这一目标而采取的行动”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.7,pp.801,860;Gorden Chang,p.243.）。哈里曼的莫斯科之行虽然成功地完成了禁试条约的谈判，但他未能在中国核武器问题上同赫鲁晓夫达成谅解。只要法国仍拒绝签署禁试条约，赫鲁晓夫便不愿讨论中国的核武器问题。同时，这位苏共总书记还试图在美国人面前降低中苏分裂的影响。他表示不同意哈里曼的观点，即中国的核武器会威胁苏联。赫鲁晓夫说，中国人还有很长一段路要走，因为他们缺乏发展核武器和运载系统的工业基础，从1960年以后苏联再没有向中国提供任何这方面的技术援助。同时，赫鲁晓夫还认为，中国一旦有了核武器，行为将会更加节制。他说：“那些没有核手段的人总是喊得最响的。”（注：肯·奥利佛：《肯尼迪、麦克米兰与禁核试之争》Kendrick Oliver,Kennedy,Macmillan and the Nuclear Test-ban Debate,St.Martin' s Press,1998,p.205-206.）
时至今日，肯尼迪时期的绝密档案尚未完全开禁，人们无从知道肯尼迪到底想同苏联共同采取什么“军事行动”来对付中国的核计划。但据一位肯尼迪时期的高层官员透露，白宫曾相当认真地考虑过美苏联手，先发制人地使用战术核武器打击中国核设施。克里姆林宫也清楚地了解美国谋求与苏联联手铲除中国核武器计划的想法。联合作战方案包括美苏分别出动轰炸机一架，飞越中国西北的罗布泊地区，各抛下一枚炸弹，但其中只有一枚引爆。只是该计划一直没被启用。1963年7月25日，美苏英三国在莫斯科签署了《禁止在大气层外层空间和水下进行核武器试验条约》。
随着中苏分裂的不断加剧，肯尼迪继续保持对中国采取“行动”的兴趣。在8月1日的一次记者会上，总统谈到“威胁的形势”，并承认“中国在几年内就会变成核武器国家……我们应该采取一些步骤，减缓这种可能性”。而几天前，助理国防部长威廉·邦迪，在征得国防部长麦克纳马拉同意后，已经秘密地要求参谋长联席会议着手准备应急计划，以便准备用常规打击手段，使中国的核计划瘫痪或延缓。（注：美国外交关系文件集，FRUS,1964-1968,vol.30,p.24.）
三、国民党乘火打劫
1963年9月，台湾国民党的情报头子蒋经国访问美国，使得打击中国原子弹研制计划一事再次浮上台面。中央情报局局长麦可恩邀请蒋经国前来美国，目的是讨论华盛顿与台北在对付中国的联合军事行动中长期存在的分歧。但讨论的议题很快便转到对中国核武器研制计划的可能打击一事上。
毫无疑问，中国获得原子弹将彻底打破蒋介石重返大陆的梦想。在得知有关情况后，蒋经国在几个场合都主动提出打击中国核设施的问题。在会见肯尼迪的前一天，他访问了美国中央情报局总部，详细讨论了派遣空降部队袭击中国核设施的可能。接着，又会见了国家安全事务助理邦迪。蒋经国提议，首先由美国为一次突击队行动提供运输和技术支持，并说明蒋介石的构想是“在时机成熟时占领江南一省或数省，在大陆建立据点”。邦迪虽然赞成任何能够“弱化中共政权”的行动，但他怀疑国民党在大陆获取一定地盘的计划，并担心美国支持的这类计划会促使中苏重新和好，或引发中美之间的大规模军事冲突。因此，他答复说，美国“对能否策划出什么具体的计划来延缓或防止中共获得核武器很感兴趣”，但任何计划都“必须相当谨慎地论证”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.12,14,doc.67.）。
9月11日，在同蒋经国会面时，肯尼迪仔细询问了空运300至500人的突击队深入大陆腹地打击中国核设施是否可行，还询问了国民党在大陆实施的游击活动的情况和成果，如突击次数多少、伤亡比例如何等等。蒋经国答道，中央情报局的官员认为突击队的计划是可行的。关于国民党的游击活动，他承认从军事角度看这些突击并不算成功，伤亡惨重，但政治效果很大。然后，蒋经国投其所好地告诉肯尼迪，国民党的下一步计划是将突击队的规模从10人扩大到100人或100人以上，空投突击的目标是中共原子弹研制基地以及导弹基地。他保证该计划不会引发世界大战，但却会在未来12至18个月间逐步削弱中共的力量，并再次重申了蒋介石在大陆建立据点的设想。（注：王景弘：《采访历史：从华府档案看台湾》，台北远流出版公司2000年版，第260-262页。）事实上，肯尼迪对国民党的计划是否可行抱有怀疑。他在谈话中几次提到，“弱化中共政权”的计划务必“现实”，不能只基于愿望而不是对“现实的评估”。
几天后，蒋经国再次会见麦可恩，把与肯尼迪会谈时达成的理解明确下来。双方同意建立一个策划小组，研究派遣国民党突击队摧毁大陆核基地的可行性。美国方面强调，任何行动都必须经由双方最高层批准。关于这个策划小组的研究结果，相关档案至今尚未解密。
1963年秋冬，关于如何对付中国的核计划仍在美国决策层的议程之中，各种打击方案的出现使人有紧锣密鼓之感。在蒋经国离美后的数周里，行政当局和五角大楼继续审议包括空降台湾特工队在内的各种行动方案的可能性。早在1963年1月18日，参谋长联席会议主席泰勒将军向他的同事呈交了一份题为“我们怎样可以防止或延缓中国人发展核武器”的报告，展示了一个代号为“BRAVO的非常规作战计划”。这个报告一个月后送交中央情报局，标明参谋长联席会议建议成立一个跨部门小组，考虑“打击中共核武器计划的方法和手段”。为此，当年秋天中央情报局指示台湾国民党驾驶的U-2飞机装备红外线照相机，飞越位于包头的核物质生产工厂，了解并确定该工厂是否“已经过热”（即生产了相当数量的核物质），以至于不适合军事打击（注：美国外交关系文件集FRUS,1961-1963,vol.22,p.405.）。这表明该计划被非常认真地考虑过。12月中旬，参谋长联席会议又制订了一个应急方案，准备使用多次飞行打击，使中国核武器基地瘫痪。然而，该方案要求密集飞行打击，这使得参联会倾向使用原子弹攻击。但考虑到使用原子弹所造成的后果，这一方案似乎很难在白宫通过。
四、不同声音的出现
当美国的军事和情报部门加紧策划对中国核基地实施打击方案时，国务院内出现了不同的声音。根据肯尼迪的指示，国务院政策计划部一直在研究中国拥有核武器是否真的会对美国造成“不可容忍”的后果。1963年7月，政策计划部的罗伯特·约翰逊完成了长达200页的报告，这份报告的看法与弥漫白宫高层的恐慌形成鲜明对照。
约翰逊在报告中提出：美国对中国即将获得原子弹一事根本不必紧张，也无需作出任何大的政策调整。在可预见的未来，中国的核能力不会改变亚洲大国之间的力量对比和平衡；由于美国绝对的核优势将继续对中国起到威慑作用，中国一定会考虑美国核反击的危险，绝不会首先使用原子弹，也不会用它来作“侵略的保护伞”，而只会以此来威慑外部可能的进攻。“中国的原子弹只会是一个政治工具，帮助中国赢得一些尊重”。对于中国在政治上的这一点收获，美国现在正在采取的措施已经足够，没有必要考虑军事打击计划。在中国成功爆炸原子弹后，美国应向盟国确认美国的安全承诺，以抵消中国拥有核武器后对周边形成的心理和政治压力。（注：伯尔和理奇逊前引文，第78～79页.）10月，该报告被压缩成100页，在行政当局各部门广泛传阅，并得到国务卿腊斯克的欣赏。
这份报告的出现增加了肯尼迪政府内部对使用武力对付中国核基地必要性的怀疑，但有限的怀疑并没有动摇肯尼迪政府采取打击行动的想法。1963年10月，腊斯克责成政策计划部进一步研究美国的打击可以采取哪些方式和各种行动方案的可行性。由于罗伯特·约翰逊对此问题的精通，腊斯克决定仍由他牵头成立一个课题小组。制订进一步的计划要求对各种方案的利弊得失进行比较，并认真考虑动用武力的后果，拟定“退出战略”（即在采取行动后如何收场）。在此前的所有的策划中，尚没有人对这些问题进行深入分析。正是在决策的这个阶段，美国高层的看法逐渐发生了转变。
1963年冬，肯尼迪遇刺身亡，林登·约翰逊入主白宫。1964年春，新总统开始认真考虑如何对付中国原子弹研制项目的问题。由于对外交所知有限，这大大提高了他的主要顾问们参与决策的程度。4月中旬，国务院罗伯特·约翰逊领导的小组完成了题为“探索对付中共核设施行动的可能基础”的报告。虽然这份绝密级文件至今仍未解密，但其他几份由约翰逊起草的相关文件已经解密，从中可以看到约翰逊小组的一些主要观点。
有关报告提出，美国在打击的方式上有四种选择。即：（一）由美国直接发起公开的、常规的空中打击；（二）由台湾国民党发起的空中打击；（三）由在中国部署的特务进行的秘密的破坏；（四）空投国民党突击队进行的地面打击（注：美国外交关系文件集，FRUS,1964-1968,vol.30,pp.39-40.）。分析结果表明，直接由美国进行空中打击问题很大，因为需要多次飞行才能摧毁目标；由潜伏特务进行地面破坏也不现实，因为没有这种资源；由国民党进行空中打击更不可行，因为台湾根本不具备这种能力，而美军又无法成功地掩饰对国民党提供的任何军事支持；只有最后一种办法“目前在政治上是最可行的”，但美国一定要与此脱离干系。如果国民党能够空投100人左右的突击队，虽无法彻底摧毁这些设施，却可能对这些设施造成严重的破坏。不过，这一突击行动必须在几处同时进行，否则虽可能摧毁某一地的设施，但其他地区的设施会立刻受到严密保护。这其实是说这个办法也难以奏效。
研究小组认为，从维护美国战略利益的角度来看，即使这些预防性的军事行动能够成功，它也利弊参半，甚至弊大于利。第一，由于缺乏关于中国原子弹研制项目的情报，华盛顿可能无法识别和选择出重要目标进行打击；第二，这种打击只能“争得一些时间”，也许只能4到5年，考虑到北京获得核武器的决心，中国肯定会重新开始原子弹计划，而且会建造地下设施并加强空防，防止美国的下一次打击；第三，不能排除中国可能对台湾和美国采取报复行动；第四，美国先发制人的挑衅式打击一定会惹起世界舆论的不满，从而付出外交上的代价。（注：伯尔和理奇逊前引文，第80～81页。）
根据研究小组的预测和分析，如果美国采取这样的行动，国内外舆论将认为美国“不愿接受中共作为世界大国的存在”，有人会提出这是种族主义行径，还有人会担心这甚至将导致长期战争的严重后果。此类行动如果要得到国际社会的接受，必须基于世界范围的武器控制协议，包括核不扩散协议。如果有类似协议，而中国公然藐视，国际舆论可能会容忍美国单方面的打击行动。但就目前情况看，当为此类协议举行谈判时，中国的核试验可能已成功，像法国一样成为“已经存在的核大国”。而除非有条约约束，苏联也不会支持美国“单挑”中国动手，其默许美国对中国采取行动的可能性非常小。据研究小组分析，只有针对中国的“侵略”行动，即当中国军队公开介入老挝和越南的战争时，世界舆论才比较容易接受美国的打击行动，但随之而来的问题将更为复杂。要摧毁已知的核设施，需要动用相当数量的轰炸机深入中国腹地，而北京和莫斯科可能将此“误解”成“有限战争行为”，是大举入侵中国大陆的开始，因此不能排除中国采取报复行动的可能性。如果中国对台湾采取报复行动，美国将被置于非常困难的境地。由于美台防务条约的存在，如果美国决定介入，那肯定会导致美中全面战争。
总之，约翰逊小组的报告动摇了采取打击行动的种种政策主张的基础。它再次指出中国的核威胁并不大，进一步说明了如果美国对此采取预防性军事行动，不仅要冒相当大的军事风险，成功的希望很小，而且将导致严重的政治后果。美国的形象会受到损伤，威信将遭到削弱。研究报告仅建议将秘密破坏行动作为一种政策选择，供在中国公开介入印度支那战争时考虑使用。
约翰逊小组的报告在决策层中影响很大。尽管国家安全事务助理邦迪等一些热衷于军事打击的人对这份报告不满，但国务卿却非常欣赏。4月底，腊斯克向总统呈交了一份报告梗概，说明预防性军事行动在目前并不可取，但可以继续研究采取秘密行动的办法，以作为针对“中共侵略”时美国反应的一部分。国务卿的做法实际是对政策计划部报告的高层认可。
从4月起，美国情报机构夜以继日地搜集中国原子弹研制方面的情报。8月25日，U-2侦察机在中国新疆的罗布泊发现一座试验塔架。情报分析人员得出结论，这是中国的核试验基地，而且两个月后就可以使用。中国即将进行核试验使得是否采取预防性军事打击的问题提上了总统的决策日程。
9月15日，在与腊斯克、麦克纳马拉、邦迪和麦可恩的午餐会上，约翰逊总统决定，与其发动美国先发制人的单方面军事行动，不如让中国的核试验先发生。对中国核设施的打击只能在两国发生军事敌对时进行。但总统的助手们仍建议考虑与苏联联手采取行动的可能性，如联合对中国的核试验发出警告，或达成联合采取预防性军事行动的协议。此后，腊斯克和邦迪先后同苏联大使多勃雷宁接触，但苏联大使对此没有表现出兴趣。多勃雷宁虽然承认中苏分歧越来越严重，但他认为中国的原子弹不会对美苏军力有任何影响，中国的核试验只在亚洲有些“心理作用”，而对苏联没有什么实质意义。苏联的消极反应也在相当程度上影响了白宫的最终决策。
1964年10月16日，中国成功地爆炸了第一颗原子弹。令美国军情系统惊诧的是，中国的原子弹使用的是铀而不是钚。虽然美国情报界在判断中国核试验的时间上比较接近，但在核武器的质量和技术水平上则大大低估了中国。美国政府的反应是尽量贬低中国原子弹的影响。约翰逊在当天发表的讲话中称，中国的核试验“不出所料”，美国的盟国不必担心“立刻会发生战争的危险”。尽管华盛顿做出一副若无其事的样子，中国原子弹的爆炸成功在国际社会产生了极其深远的影响，极大地提高了中国的国际地位，使得中国的朋友和敌人都开始对中国另眼相看。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年09期
【原文出处】《《中共党史研究》》(京)2001年03期第40～45页
【英文标题】Observing the Policy-Making Process of American Government form Its Decision on Using Force against the Chinese Nuclear Facilities
Hao Yufan
【作者简介】郝雨凡 黑龙江省哈尔滨市人，1982年赴美留学，于1984年和1989年先后获得美国约翰·霍普金斯大学高级国际问题研究院硕士和博士学位。现任美国科盖特大学政治学系终身教授，多年从事国际经济和中美关系的研究。近著《无形的手：左右中美关系的美国国内因素》，新华出版社2000年版
| 【内容提要】 | 在得知中国正在进行原子弹研制时，肯尼迪——约翰逊政府一度非常紧张，曾策划采取军事行动，破坏中国的核武器研制。行政当局的破坏计划一度已相当具体，而且为此美国还秘密向苏联试探，谋求美苏合作。但美国在考虑打击计划的退出战略时，内部出现不同的声音，文职官员对各种军事行动方案的可行性提出异议；苏联对打击计划态度消极，最后导致白宫没有采取行动。本文根据近年来美国解密的档案和一些学者的研究，向读者揭示这段鲜为人知的历史内幕，并以此透视美国白宫的决策过程。 Upon knowing Chinese atomic bomb program,Kennedy-Johnson Administration considered using force against Chinese nuclear facilities.Various operation plans were explored and the Soviets were approached secretly for a joint move.However,there was different voice from the State Department about the feasibility and about the exit strategy.Finally the plan was cancelled.Based on newly-released archive materials,this article examines some crucial decisions made by the White House during this historical moment, in the hope of revealing some features of U.S.decision making process. |
60年代上半期，美国政府曾考虑动用武力，摧毁中国的原子弹研制基地。近年来，国内已有文章对此进行报道，但语焉不详。本文准备根据近年来美国解密的档案和一些学者的研究，向读者揭示这段历史内幕，并以此透视白宫的决策过程。
一、肯尼迪被中国的原子弹所困扰
肯尼迪入主白宫时，美国情报部门已初步判定，中国正在研制核武器；但由于中国采取了极为严格的保密措施，美国对中国的原子弹计划所知甚少，基本是估计和猜测。
1960年12月6日美国情报部门上呈的“美国国家情报分析”报告承认，“美国有关中国核设施的证据是支离破碎的，如同我们对苏联援华核技术水平和性质的了解一样支离破碎”（注：威廉·伯尔和杰佛理·理奇逊：《将“婴儿”扼杀在摇篮中？》《国际安全季刊》2000/2001年冬季号，William Burr & JeffreyRichelson,"Whether to 'Strangle the Baby in the Cradle'",International Security,Vol.25,no.3(Winter 2000/01)p.59.）。一周后上呈的另一份报告也只是简单地探讨了中国核计划可能的组织结构、技术能力、铀矿产量和使用的裂变物质。据美国情报部门估计，由于铀的提炼非常困难，中国使用的裂变物质很可能是钚，核武器的研制工作将在1961年进入关键阶段，第一颗钚弹可能在1962内制造出来。次年1月，美国太平洋舰队总司令也告诉华盛顿，中国可能在1962年底爆炸核装置，到1965年可能会拥有一小批原子弹。
这几份报告的重要性在于，它首次向美国政府高层说明，中国正在研制核武器。情报界和军界对中国原子弹的估计使肯尼迪十分紧张。虽然在他的日程表上古巴和柏林问题似乎更加迫切，但他认为“中国爆炸核武器可能会是60年代最重要的事件”。
面对中国即将拥有核武器，肯尼迪政府首先想到的是，利用中苏矛盾，争取与苏联合作，共同对付中国研制核武器一事。1961年2月11日，肯尼迪和副总统约翰逊、国务卿腊斯克、国家安全事务助理邦迪等主要外交政策助手们在白宫讨论有关美苏首脑会谈问题。与会者一致认为：赫鲁晓夫正急于同西方搞出些名堂，苏联领导人似乎对武器控制很有兴趣，而且他们也会担心中国掌握原子弹技术。基于这种判断，肯尼迪决定尽早同赫鲁晓夫举行首脑会谈。他的助手们建议：总统届时应强调，中国是美、苏面对的共同威胁，以争取同赫鲁晓夫在中国问题上达成一些谅解，包括共同阻止中国掌握核技术，成为核国家。
然而，6月举行的维也纳高峰会谈令肯尼迪十分失望，会谈的气氛一点也不融洽。两国首脑几乎在所有的问题，包括中国问题在内，都存在着分歧。赫鲁晓夫表示，坚决支持中国恢复在联合国的席位，支持中国收复台湾。当肯尼迪婉转提出中国将对美、苏构成威胁时，赫鲁晓夫直率地回答，他比美国人更了解中国人。肯尼迪发现，尽管赫鲁晓夫对中国的崛起抱着警觉的态度，但并不打算与美国联手反对中共；尽管他希望缓和同美国的关系，但也不愿表现得过分热情。赫鲁晓夫显然担心，如果同美国搞得太近，就会应验了中国对苏联“与帝国主义妥协、同流合污”的指控。
与此同时，肯尼迪还责成政府有关部门分析中国拥有核武器将会对美国造成什么样的威胁，并提出对策。当年6月以后，有关部门陆续提交了报告。参谋长联席会议认为：“虽然无法具体勾画中国获得核武器的政治和军事后果，但中国具有核打击能力肯定会对美国领导的自由世界的安全形势，特别是在亚洲，产生明显的影响。”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.22,p.84-85.）国务院认为：中国核武器带来的影响，更多是在政治和心理方面，而非军事方面；但它将在世界上特别是在亚洲国家中，产生一种“共产主义是未来潮流”的印象，会使“许多亚洲国家更加相信中国的经济发展模式，并重新评估中国的军事能力对它们本国的影响，重新评估美国在该地区的能力，它们将更愿意接近中国或疏远美国”，美国在该地区的势力无疑将因此遭到削弱（注：国家档案馆，Policy Planning Council Director George McGhee to Secretary of State Dean Rusk,"Anticipatory Action Pending Chinese Demonstration of a Nuclear Capability,"September 13,1961,National Archive,RG 59,Record of Policy Planning Staff,1957-1961.）。中央情报局更关注中国获得核武器对全球核扩散的影响。它提交的报告认为：“当中国或以色列有了核武器之后，其他国家会相继发展核武器，以便对付它们的对手增长了的能力和威信；而拥有核武器的国家增多，又势必会使一些国家丧失理智、增大其铤而走险的可能性。”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.8,p.8.）
作为对策以削减中国获得核武器所造成的影响，国务院政策计划部主任乔治·麦基提出了两项建议：一是鼓励甚至帮助印度发展核武器，用一个非共产主义的亚洲大国来“打击共产主义中国”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.8,p.8.）。当时，印度的原子能研究发展得相当快，如果得到美国的支持就可能先于中国爆炸核装置。该建议得到了副国务卿鲍尔斯的支持，但国务卿腊斯克反对。腊斯克认为，美国不应该偏离反对核扩散的既定方针，不能不考虑印度拥有核武器对亚洲地区的稳定造成的影响，否则美国“将滑入一个没有出路的原始森林中”（注：国家档案馆，National Achive,RG 59,Record of Policy Making Staff,1957-1961,Box 129.）。麦基的另一项建议是在亚洲开展一场宣传攻势，强调美国和自由世界的力量，强调美国的战略核优势，同时还要强调中国研制核武器还有很多问题，并非如西方预期的那样快。其目的是消除周边国家不必要的恐慌和对中国的敬畏。后一项建议得到国务卿的批准。
然而，上述种种分析和建议都不能使肯尼迪感到放心。1961年10月，他对《纽约时报》的一名专栏记者说，“多米诺骨牌效应已经过时了，中国就要有原子弹了，而一旦中国有了原子弹，东南亚就会落入中共手中”。正如邦迪后来所说，“古巴和中国的核武器计划是总统心中最大的两件事”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.22,p.339.）。1962年1月，肯尼迪指示国家安全委员会协调研究中国核武器的威胁以及对东南亚的影响。国务院政策计划部的亚洲专家罗伯特·约翰逊受命进行这项研究。他在一年半之后拿出的研究报告对美国政府的决策起了十分重要的作用。
二、试图与苏联联手
从1961年初至1963年底，美国搜集中国情报的手段有相当大的改进。中央情报局开始使用台湾国民党飞行员驾驶U-2高空侦察机深入中国腹地，并在该机上安装了高清晰度镜头。同时，代号为“花冠”的美国间谍卫星计划也提高了监视苏联和中国一些“禁区”的能力。1963年3月，台湾U-2侦察机的一次飞行，发现了位于包头的核研制基地。1963年6月，U-2侦察机又发现了位于兰州的一个气体离散工厂。中央情报局估计，中国最快将在1964年初爆炸原子弹，而如果出现“正常的困难”，可能会延至1964年底或1965年初。
在对中国研制核武器的情况有进一步了解之后，白宫的决策者们最感兴趣的问题是，中国在拥有原子弹之后对外政策将发生怎样的变化。不过，对此并未形成共识。一些专家认为，中国拥有一颗或少量原子弹不会从根本上改变其外交政策，不会使中国更加好战或更愿冒军事风险。政府情报部门和军界的一些官员则认为：“中国人会因此觉得很强大，而这无疑会反映在他们对周边冲突的态度上；也许他们会觉得美国将更不情愿介入亚洲大陆，中国政策的调门可能会更加强硬，更加好战。”（注：伯尔和理奇逊前引文，第66页。）肯尼迪更相信后一种分析。据邦迪在1963年1月10日同中央情报局局长谈话时透露，肯尼迪恐惧地认为：“装备核武器的中国将会如此地扰乱世界政治面貌，以至到了我们不能容忍的地步”；“除非他们同意在这个领域里停止努力，否则我们得准备采取行动”。在这次谈话后，按照总统的意愿，中央情报局制定了何种计划，有关档案目前仍未解密。
为限制中国发展核武器，肯尼迪在外交方面采取的主要措施是与苏联签订限制核武器试验条约。在入主白宫之初，肯尼迪对这个艾森豪威尔时期与苏联、英国谈判的条约并无兴趣，认为其仅有影响世界舆论的“宣传”功能。但在1962年夏末秋初，他改变了看法，决定推动与苏联的谈判。当时，苏联政府对这一条约持反对态度，原因是美国要求在对方领土内设置监视站，而苏联担心这些监视站会成为美国的情报耳目。1963年1月22日，在国家安全委员会的一次会议上，肯尼迪强调与苏联签订这个条约只有一个原因，那就是共产党中国。如果美苏签署一项禁核试条约，只涉及美苏两家，意义当然不大，但如果能影响中国，阻止中国发展核力量，价值就大了。据当时任国务院情报局局长、后来任东亚事务助理国务卿的希尔斯曼回忆：“肯尼迪确信，美国必须全力防止中共成为核大国。为达此目的，他宁愿向苏联做出一些让步，容忍苏联人可能在签订条约后不受美国的监控或做出一些违约的行为。”（注：Roger Hilsman,To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy ih the Ad of John F.Kennedy.New York,Dell,Delta 1968.p.176.）
但是，这个条约能否起到限制中国发展核武器的作用，显然令人怀疑。如果中国拒绝签署，美国也没有办法。肯尼迪知道，由于中苏论战，苏联对中国的政治影响力已经很小，而莫斯科似乎还没有排队与中国修复关系的想法；但他仍相信，限制核试验条约会使苏联向中国施加压力，这也是在国际上孤立中国的有效手段。哈里曼在会后向肯尼迪表示，由于苏联特别反感德国拥有核武器，美国可以同莫斯科就德国问题和中国问题达成防止核扩散和核试验的协议。这样做的结果会对中国不利。如果华盛顿和莫斯科可以达成协议，“两国可以强迫中国停止核武器的发展，如有必要将采取联合行动”（注：伯尔和理奇逊前引文，第68页。）。
1963年2月，主管国际安全事务的助理国防部长保罗·尼采向参谋长联席会议提出报告，请求参联会研究使用“劝导、压力和威胁手段”来迫使中国签署禁试条约的可能性。4月29日，参联会对此作出回复。在长篇报告中，军界列出美国可以作出的直接或间接反应，间接反应包括外交和宣传攻势；直接的反应包括单方面采取行动、或协同盟国一道行动、或得到苏联的积极支持、或只有苏联的默许。直接行动还包括台湾国民党对大陆的渗透、破坏甚至入侵，海岸封锁，南韩入侵北朝鲜在中国边境上施加压力，对中国核设施进行常规武器空袭，对中国大陆有选择地使用战术原子弹等。同时，参联会也讨论了可能的诱饵，如增加贸易，提高食品援助和支持中国加入国际组织等。
但如果文职决策者希望军界明白无误地告诉他们武力胁迫是否会成功的话，那么参谋长联席会议并没有做到这一点。执行主席勒梅将军在该报告的封面备忘录中总结到：“使用武力强制中国是不现实的”。因为即使中国被迫签署了禁试条约，也无法保证中国会遵守。而如果美国采取单方面行动，或者是海上封锁，或是更为直接的军事行动，决策者必须考虑中国的报复和战争升级，更不用说在国际舆论面前解释这一行动的困难。如果美国可以同苏联一道行动，或起码得到苏联的默许，那么海上封锁和常规军事行动将更容易奏效。所以，“如果美国要对中国的核设施进行空袭，苏联的合作至关重要，它将决定后果是战争升级还是中国的屈从”（注：伯尔和理奇逊前引文，第68页。）。
尽管参谋长联席会议对苏联是否有兴趣同美国合作打击北京表示怀疑。但这种可能却一直使文职官员心动。古巴导弹危机后，苏联领导人似乎认识到武器控制的必要性，而危机过后，肯尼迪和赫鲁晓夫的关系也似乎更近了一些。虽然美苏在禁止核试条约的检验程序上仍然未能达成一致，肯尼迪要求其助手试探苏联的态度。
国家安全事务助理邦迪是肯尼迪政府内头一个与苏联人试探此事的高层官员。1963年5月，在与苏联大使多勃雷宁的会见中，邦迪建议双方就中国核武器问题“私下认真地交流意见”，但苏联大使对此不感兴趣，反而提出美国在欧洲建立多边部队计划的问题。这一计划将使西德和其他一些非核国家介入原子弹使用的决策过程。它一直是苏美防止核扩散谈判中的一个难点。多勃雷宁争辩道，这一计划“使得苏联政府在对付中国核武器问题上更加困难”。邦迪虽然竭力解释多边部队对苏联有利，因为可以将西德同北约绑得更紧，从而遏制了西德的民族主义抬头的倾向和冒险的可能，但多勃雷宁仍拒绝讨论中国。
这时，苏联对美国的意图已完全理解。莫斯科也希望能够限制中国的核武器发展计划，而且更想借此取得与美国平起平坐的超级大国地位。1963年6月7日，赫鲁晓夫同意在莫斯科举行美英苏三边会谈。
肯尼迪挑选哈里曼作为他的特使出席，此次莫斯科之行的中心议题是中国的核武器计划。国防部为哈里曼准备了一份题为“流产中共的核能力”的报告，其中列出了美国可能采取的一系列行动，从政治劝阻（以苏联为首）到美苏联合空袭行动。由于苏联始终反对美国成立欧洲多边部队的计划，报告建议考虑放弃或大幅度修改这一计划。如能换取苏联对中国问题的支持，放弃这一计划看来是值得的，起码可以作为一种政策选择。在哈里曼赴苏前夕，行政当局专门开会，研究是否能谋求同苏联合作，联手对中国的核计划采取行动。在为哈里曼准备的“绝密”级简报文件中，白宫对使用军事手段防止中国获得原子弹谈得更为直接。该文件中有一章标题为“对付中国的军事和其他制裁手段”，其中不仅列举了美国采取“激烈步骤”防止中国发展核武器的各项提议，而且详细分析了苏联对此可能作出的种种反应。白宫的助手们建议同苏联达成某种协议，其中使用了“去掉中国的潜在能力”、“阻止中共得到核技术的行动”等词句。肯尼迪明确表示，为了能防止中国成为核武器国家，他愿意考虑苏联的任何建议，包括放弃成立欧洲多国部队的可能性。但是，国务卿腊斯克坚决反对。他认为“盟国在此问题上卷入得太深”，在没有与盟国磋商的情况下现在就放弃不合适宜（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.7,p.735.）。对多国部队这个重要问题，肯尼迪虽未作出任何决定，但他授权哈里曼在试探美苏对付中国核武器方面，他“要走多远就可以走多远”。
7月中旬，哈里曼飞往莫斯科。他在莫斯科期间与肯尼迪单线联系，使用代号为“切罗基”的密码电报。肯尼迪电告哈里曼，“你应该试图了解赫鲁晓夫对限制或防止中国人发展核武器的看法，向他强调中国核武器对我们大家都是非常危险的，试探他愿不愿意采取行动或接受美国为这一目标而采取的行动”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.7,pp.801,860;Gorden Chang,p.243.）。哈里曼的莫斯科之行虽然成功地完成了禁试条约的谈判，但他未能在中国核武器问题上同赫鲁晓夫达成谅解。只要法国仍拒绝签署禁试条约，赫鲁晓夫便不愿讨论中国的核武器问题。同时，这位苏共总书记还试图在美国人面前降低中苏分裂的影响。他表示不同意哈里曼的观点，即中国的核武器会威胁苏联。赫鲁晓夫说，中国人还有很长一段路要走，因为他们缺乏发展核武器和运载系统的工业基础，从1960年以后苏联再没有向中国提供任何这方面的技术援助。同时，赫鲁晓夫还认为，中国一旦有了核武器，行为将会更加节制。他说：“那些没有核手段的人总是喊得最响的。”（注：肯·奥利佛：《肯尼迪、麦克米兰与禁核试之争》Kendrick Oliver,Kennedy,Macmillan and the Nuclear Test-ban Debate,St.Martin' s Press,1998,p.205-206.）
时至今日，肯尼迪时期的绝密档案尚未完全开禁，人们无从知道肯尼迪到底想同苏联共同采取什么“军事行动”来对付中国的核计划。但据一位肯尼迪时期的高层官员透露，白宫曾相当认真地考虑过美苏联手，先发制人地使用战术核武器打击中国核设施。克里姆林宫也清楚地了解美国谋求与苏联联手铲除中国核武器计划的想法。联合作战方案包括美苏分别出动轰炸机一架，飞越中国西北的罗布泊地区，各抛下一枚炸弹，但其中只有一枚引爆。只是该计划一直没被启用。1963年7月25日，美苏英三国在莫斯科签署了《禁止在大气层外层空间和水下进行核武器试验条约》。
随着中苏分裂的不断加剧，肯尼迪继续保持对中国采取“行动”的兴趣。在8月1日的一次记者会上，总统谈到“威胁的形势”，并承认“中国在几年内就会变成核武器国家……我们应该采取一些步骤，减缓这种可能性”。而几天前，助理国防部长威廉·邦迪，在征得国防部长麦克纳马拉同意后，已经秘密地要求参谋长联席会议着手准备应急计划，以便准备用常规打击手段，使中国的核计划瘫痪或延缓。（注：美国外交关系文件集，FRUS,1964-1968,vol.30,p.24.）
三、国民党乘火打劫
1963年9月，台湾国民党的情报头子蒋经国访问美国，使得打击中国原子弹研制计划一事再次浮上台面。中央情报局局长麦可恩邀请蒋经国前来美国，目的是讨论华盛顿与台北在对付中国的联合军事行动中长期存在的分歧。但讨论的议题很快便转到对中国核武器研制计划的可能打击一事上。
毫无疑问，中国获得原子弹将彻底打破蒋介石重返大陆的梦想。在得知有关情况后，蒋经国在几个场合都主动提出打击中国核设施的问题。在会见肯尼迪的前一天，他访问了美国中央情报局总部，详细讨论了派遣空降部队袭击中国核设施的可能。接着，又会见了国家安全事务助理邦迪。蒋经国提议，首先由美国为一次突击队行动提供运输和技术支持，并说明蒋介石的构想是“在时机成熟时占领江南一省或数省，在大陆建立据点”。邦迪虽然赞成任何能够“弱化中共政权”的行动，但他怀疑国民党在大陆获取一定地盘的计划，并担心美国支持的这类计划会促使中苏重新和好，或引发中美之间的大规模军事冲突。因此，他答复说，美国“对能否策划出什么具体的计划来延缓或防止中共获得核武器很感兴趣”，但任何计划都“必须相当谨慎地论证”（注：美国外交关系文件集，FRUS,1961-1963,vol.12,14,doc.67.）。
9月11日，在同蒋经国会面时，肯尼迪仔细询问了空运300至500人的突击队深入大陆腹地打击中国核设施是否可行，还询问了国民党在大陆实施的游击活动的情况和成果，如突击次数多少、伤亡比例如何等等。蒋经国答道，中央情报局的官员认为突击队的计划是可行的。关于国民党的游击活动，他承认从军事角度看这些突击并不算成功，伤亡惨重，但政治效果很大。然后，蒋经国投其所好地告诉肯尼迪，国民党的下一步计划是将突击队的规模从10人扩大到100人或100人以上，空投突击的目标是中共原子弹研制基地以及导弹基地。他保证该计划不会引发世界大战，但却会在未来12至18个月间逐步削弱中共的力量，并再次重申了蒋介石在大陆建立据点的设想。（注：王景弘：《采访历史：从华府档案看台湾》，台北远流出版公司2000年版，第260-262页。）事实上，肯尼迪对国民党的计划是否可行抱有怀疑。他在谈话中几次提到，“弱化中共政权”的计划务必“现实”，不能只基于愿望而不是对“现实的评估”。
几天后，蒋经国再次会见麦可恩，把与肯尼迪会谈时达成的理解明确下来。双方同意建立一个策划小组，研究派遣国民党突击队摧毁大陆核基地的可行性。美国方面强调，任何行动都必须经由双方最高层批准。关于这个策划小组的研究结果，相关档案至今尚未解密。
1963年秋冬，关于如何对付中国的核计划仍在美国决策层的议程之中，各种打击方案的出现使人有紧锣密鼓之感。在蒋经国离美后的数周里，行政当局和五角大楼继续审议包括空降台湾特工队在内的各种行动方案的可能性。早在1963年1月18日，参谋长联席会议主席泰勒将军向他的同事呈交了一份题为“我们怎样可以防止或延缓中国人发展核武器”的报告，展示了一个代号为“BRAVO的非常规作战计划”。这个报告一个月后送交中央情报局，标明参谋长联席会议建议成立一个跨部门小组，考虑“打击中共核武器计划的方法和手段”。为此，当年秋天中央情报局指示台湾国民党驾驶的U-2飞机装备红外线照相机，飞越位于包头的核物质生产工厂，了解并确定该工厂是否“已经过热”（即生产了相当数量的核物质），以至于不适合军事打击（注：美国外交关系文件集FRUS,1961-1963,vol.22,p.405.）。这表明该计划被非常认真地考虑过。12月中旬，参谋长联席会议又制订了一个应急方案，准备使用多次飞行打击，使中国核武器基地瘫痪。然而，该方案要求密集飞行打击，这使得参联会倾向使用原子弹攻击。但考虑到使用原子弹所造成的后果，这一方案似乎很难在白宫通过。
四、不同声音的出现
当美国的军事和情报部门加紧策划对中国核基地实施打击方案时，国务院内出现了不同的声音。根据肯尼迪的指示，国务院政策计划部一直在研究中国拥有核武器是否真的会对美国造成“不可容忍”的后果。1963年7月，政策计划部的罗伯特·约翰逊完成了长达200页的报告，这份报告的看法与弥漫白宫高层的恐慌形成鲜明对照。
约翰逊在报告中提出：美国对中国即将获得原子弹一事根本不必紧张，也无需作出任何大的政策调整。在可预见的未来，中国的核能力不会改变亚洲大国之间的力量对比和平衡；由于美国绝对的核优势将继续对中国起到威慑作用，中国一定会考虑美国核反击的危险，绝不会首先使用原子弹，也不会用它来作“侵略的保护伞”，而只会以此来威慑外部可能的进攻。“中国的原子弹只会是一个政治工具，帮助中国赢得一些尊重”。对于中国在政治上的这一点收获，美国现在正在采取的措施已经足够，没有必要考虑军事打击计划。在中国成功爆炸原子弹后，美国应向盟国确认美国的安全承诺，以抵消中国拥有核武器后对周边形成的心理和政治压力。（注：伯尔和理奇逊前引文，第78～79页.）10月，该报告被压缩成100页，在行政当局各部门广泛传阅，并得到国务卿腊斯克的欣赏。
这份报告的出现增加了肯尼迪政府内部对使用武力对付中国核基地必要性的怀疑，但有限的怀疑并没有动摇肯尼迪政府采取打击行动的想法。1963年10月，腊斯克责成政策计划部进一步研究美国的打击可以采取哪些方式和各种行动方案的可行性。由于罗伯特·约翰逊对此问题的精通，腊斯克决定仍由他牵头成立一个课题小组。制订进一步的计划要求对各种方案的利弊得失进行比较，并认真考虑动用武力的后果，拟定“退出战略”（即在采取行动后如何收场）。在此前的所有的策划中，尚没有人对这些问题进行深入分析。正是在决策的这个阶段，美国高层的看法逐渐发生了转变。
1963年冬，肯尼迪遇刺身亡，林登·约翰逊入主白宫。1964年春，新总统开始认真考虑如何对付中国原子弹研制项目的问题。由于对外交所知有限，这大大提高了他的主要顾问们参与决策的程度。4月中旬，国务院罗伯特·约翰逊领导的小组完成了题为“探索对付中共核设施行动的可能基础”的报告。虽然这份绝密级文件至今仍未解密，但其他几份由约翰逊起草的相关文件已经解密，从中可以看到约翰逊小组的一些主要观点。
有关报告提出，美国在打击的方式上有四种选择。即：（一）由美国直接发起公开的、常规的空中打击；（二）由台湾国民党发起的空中打击；（三）由在中国部署的特务进行的秘密的破坏；（四）空投国民党突击队进行的地面打击（注：美国外交关系文件集，FRUS,1964-1968,vol.30,pp.39-40.）。分析结果表明，直接由美国进行空中打击问题很大，因为需要多次飞行才能摧毁目标；由潜伏特务进行地面破坏也不现实，因为没有这种资源；由国民党进行空中打击更不可行，因为台湾根本不具备这种能力，而美军又无法成功地掩饰对国民党提供的任何军事支持；只有最后一种办法“目前在政治上是最可行的”，但美国一定要与此脱离干系。如果国民党能够空投100人左右的突击队，虽无法彻底摧毁这些设施，却可能对这些设施造成严重的破坏。不过，这一突击行动必须在几处同时进行，否则虽可能摧毁某一地的设施，但其他地区的设施会立刻受到严密保护。这其实是说这个办法也难以奏效。
研究小组认为，从维护美国战略利益的角度来看，即使这些预防性的军事行动能够成功，它也利弊参半，甚至弊大于利。第一，由于缺乏关于中国原子弹研制项目的情报，华盛顿可能无法识别和选择出重要目标进行打击；第二，这种打击只能“争得一些时间”，也许只能4到5年，考虑到北京获得核武器的决心，中国肯定会重新开始原子弹计划，而且会建造地下设施并加强空防，防止美国的下一次打击；第三，不能排除中国可能对台湾和美国采取报复行动；第四，美国先发制人的挑衅式打击一定会惹起世界舆论的不满，从而付出外交上的代价。（注：伯尔和理奇逊前引文，第80～81页。）
根据研究小组的预测和分析，如果美国采取这样的行动，国内外舆论将认为美国“不愿接受中共作为世界大国的存在”，有人会提出这是种族主义行径，还有人会担心这甚至将导致长期战争的严重后果。此类行动如果要得到国际社会的接受，必须基于世界范围的武器控制协议，包括核不扩散协议。如果有类似协议，而中国公然藐视，国际舆论可能会容忍美国单方面的打击行动。但就目前情况看，当为此类协议举行谈判时，中国的核试验可能已成功，像法国一样成为“已经存在的核大国”。而除非有条约约束，苏联也不会支持美国“单挑”中国动手，其默许美国对中国采取行动的可能性非常小。据研究小组分析，只有针对中国的“侵略”行动，即当中国军队公开介入老挝和越南的战争时，世界舆论才比较容易接受美国的打击行动，但随之而来的问题将更为复杂。要摧毁已知的核设施，需要动用相当数量的轰炸机深入中国腹地，而北京和莫斯科可能将此“误解”成“有限战争行为”，是大举入侵中国大陆的开始，因此不能排除中国采取报复行动的可能性。如果中国对台湾采取报复行动，美国将被置于非常困难的境地。由于美台防务条约的存在，如果美国决定介入，那肯定会导致美中全面战争。
总之，约翰逊小组的报告动摇了采取打击行动的种种政策主张的基础。它再次指出中国的核威胁并不大，进一步说明了如果美国对此采取预防性军事行动，不仅要冒相当大的军事风险，成功的希望很小，而且将导致严重的政治后果。美国的形象会受到损伤，威信将遭到削弱。研究报告仅建议将秘密破坏行动作为一种政策选择，供在中国公开介入印度支那战争时考虑使用。
约翰逊小组的报告在决策层中影响很大。尽管国家安全事务助理邦迪等一些热衷于军事打击的人对这份报告不满，但国务卿却非常欣赏。4月底，腊斯克向总统呈交了一份报告梗概，说明预防性军事行动在目前并不可取，但可以继续研究采取秘密行动的办法，以作为针对“中共侵略”时美国反应的一部分。国务卿的做法实际是对政策计划部报告的高层认可。
从4月起，美国情报机构夜以继日地搜集中国原子弹研制方面的情报。8月25日，U-2侦察机在中国新疆的罗布泊发现一座试验塔架。情报分析人员得出结论，这是中国的核试验基地，而且两个月后就可以使用。中国即将进行核试验使得是否采取预防性军事打击的问题提上了总统的决策日程。
9月15日，在与腊斯克、麦克纳马拉、邦迪和麦可恩的午餐会上，约翰逊总统决定，与其发动美国先发制人的单方面军事行动，不如让中国的核试验先发生。对中国核设施的打击只能在两国发生军事敌对时进行。但总统的助手们仍建议考虑与苏联联手采取行动的可能性，如联合对中国的核试验发出警告，或达成联合采取预防性军事行动的协议。此后，腊斯克和邦迪先后同苏联大使多勃雷宁接触，但苏联大使对此没有表现出兴趣。多勃雷宁虽然承认中苏分歧越来越严重，但他认为中国的原子弹不会对美苏军力有任何影响，中国的核试验只在亚洲有些“心理作用”，而对苏联没有什么实质意义。苏联的消极反应也在相当程度上影响了白宫的最终决策。
1964年10月16日，中国成功地爆炸了第一颗原子弹。令美国军情系统惊诧的是，中国的原子弹使用的是铀而不是钚。虽然美国情报界在判断中国核试验的时间上比较接近，但在核武器的质量和技术水平上则大大低估了中国。美国政府的反应是尽量贬低中国原子弹的影响。约翰逊在当天发表的讲话中称，中国的核试验“不出所料”，美国的盟国不必担心“立刻会发生战争的危险”。尽管华盛顿做出一副若无其事的样子，中国原子弹的爆炸成功在国际社会产生了极其深远的影响，极大地提高了中国的国际地位，使得中国的朋友和敌人都开始对中国另眼相看。^