| 明清史 |
朝鲜半岛南北关系五十年（上）
张琏瑰
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年07期
【原文出处】《《百年潮》》(京)2001年01期第64～71页
二次大战后朝鲜分裂的出现
朝鲜是一个拥有5000年历史的东方文明古国。自从公元7世纪新罗王国联合唐朝军队克灭高句丽、百济，结束朝鲜半岛三国时代统一半岛以后，朝鲜便成为一个统一的国家。
1840年鸦片战争以后中国衰落，西方势力开始侵蚀朝鲜。特别是日本1868年明治维新后走上对外侵略道路，矛头直指朝鲜。但是，由于当时中朝之间仍保持宗藩关系，中国负有保护朝鲜之责，故日本侵朝活动在此后20多年里遭到以袁世凯为代表的中国驻朝力量的有力遏制。然而，已趋没落的清帝国终究不敌正在膨胀的日本。因此，1894年日本决定用军事手段结束中日两国在朝鲜的对峙而挑起甲午战争时，中国军队便遭惨败。战后日本迫使清政府与之签订《马关条约》，主要内容便是宣布结束中朝宗藩关系，承认朝鲜“自主独立”，实际上是为日本进一步剥夺朝鲜国权铺平道路。
早在甲午战争爆发前夕，日本便用武力强迫朝鲜政府按日本意图进行“政治改革”。战争爆发后日本强迫朝鲜“逐华兵、废华约”，把朝鲜绑在其战车上。战后日本更是全面控制了朝鲜。
此时，在克里木战争中失利的俄国转头向东扩张，乘中国退出朝鲜之机把其势力渗进朝鲜半岛。此后日本又同俄国在朝鲜角逐10年。日本为了在整体实力不敌俄国的情况下保住它的侵朝成果，便于1896年5月俄皇尼古拉二世加冕之机派重臣山县有朋赴俄密谈，提出以北纬38°线为界，日俄瓜分朝鲜。但俄国此时已有了在朝鲜半岛建立“黄色俄罗斯”的计划，故拒绝日本提议。数年后日本军力膨胀，在朝鲜已能与俄比肩，俄国遂在1903年提出以北纬39°线为界瓜分朝鲜建议，这次是日本拒绝了，因为日本已有独霸朝鲜的野心和能力。双方各不相让，终于在1904年火并，这便是日俄战争。日本获胜后再无顾忌，于1905年强迫朝鲜与之签订《乙巳保护条约》，公然把朝鲜变为其保护国。1910年，日本认为条件成熟，把一纸《日韩合并条约》强加于朝鲜，径直吞并之。从此以后朝鲜人民不得不经受36年亡国奴生活，直到二战结束时日本战败投降，朝鲜方获得光复。
第二次世界大战进入1943年以后，德、意、日法西斯败相初露，美、苏、英、中等主要盟国首脑频繁接触，就战后世界安排进行讨论。关于朝鲜问题，至1945年8月盟国首脑之间达成的共识主要有两项：
1.战后朝鲜应予独立。这一主张最初是由蒋介石提出的，获美、英支持，写进了1943年11月发表的《开罗宣言》，苏联在德黑兰会议上对此表示“完全赞同”。但至于战后朝鲜何时独立，《宣言》中却使用了“在相当期间内”这样含混的字眼，这表明大国各有想法。
2.对朝鲜实行“四国托管”。这是由美国总统罗斯福提出来的。他主张由美、中、苏三国对朝鲜实行为期30年的托管，以培养朝鲜自主能力。苏联主张托管国为四国，加上英国，但托管年限要缩短。对此盟国在雅尔塔会议期间达成协议。但此后大国间未对托管具体实施办法进行协商。
1945年7月波茨坦会议期间，美苏军事首脑就苏联对日宣战后双方海、空军活动范围达成协议，但双方陆军间并未划出明确界线。因此，1945年8月8日苏联对日宣战后，苏军立即在朝鲜北部登陆向南推进，大有占领整个半岛之势，而美军这时仍在太平洋与日军激战，远离半岛。在这种情况下，美国国务院提出美军应立即在半岛南部登陆北上，以免朝鲜全境被苏占领，而美陆军则认为无法办到。为寻求解决办法，他们在8月10日夜举行紧急会议。于是当时任作战参谋的腊斯克（后来曾任美国国务卿）和他的一个同事便提出了以朝鲜中部38°线为界作为美苏地面部队作战和受降分界线的方案。13日此主张被杜鲁门批准，15日送交苏、英政府。苏联表示同意，因为斯大林打算以在朝鲜的让步换取美国同意苏军占领日本北海道（实际上美国坚持独占日本，未作让步）。8月15日日本投降，9月2日太平洋盟军总司令麦克阿瑟在一项命令中将美苏间关于38°线的决定公布于世，已进入38°线以南的苏军即后撤回到此线以北。9月7日美军才在半岛南端登陆。自8月下旬起，三八线两侧便已禁止人员物资交流，铁路被切断，9月上旬通讯联系也被中止，朝鲜南北之间已处于被分割状态。
关于为什么偏偏选了38°线，现有几种说法。一种说法认为它是纯粹军事性质，而且其出现是一个偶然的就便措施。美国总统杜鲁门等当权人物即持此说。另一种说法是三八线直接炮制者腊斯克等人的主张，说它是对当时美苏力量对比作了权衡后确定的，因为38°线大体上把朝鲜分成相等的两半，而当时朝鲜政治、经济中心汉城又在此线以南，这样既增加苏联接受它的可能性，又使美国在朝鲜的影响略占上风。而韩国一些学者则怀疑三八线背后可能存在着美苏之间秘密交易，但他们至今尚未发现有关于此的档案依据。
苏美军队分别对三八线两侧实行军事占领后，各自按照自己的模式对占领区进行统治。朝鲜实际上已处于分裂状态。
分别宣布建国，南北关系产生
1945年8月24日苏联军队进入平壤时，发现那里已经有了一个朝鲜人自己建立的临时政府机构，这便是以基督教民主党党首曹晚植为委员长、由18名右翼人士和2名共产党员组成的“建国准备委员会平安南道支部”。8月26日，苏军对这个组织进行改造，将共产党员委员的数额大幅增加，与右翼等额，然后改名为“人民政治委员会”，使之成为执行苏军意图的临时行政机构。此后在三八线以北各道成立起同样组织。10月28日，三八线以北5个道的“人民政治委员会”合成一个机构，改称为“北朝鲜五道行政局”。
1945年10月14日平壤召开欢迎金日成归国大会，金日成第一次在群众大会上露面。此前的10月10日宣布成立朝鲜共产党北朝鲜分局，11月18日又将之改称为北朝鲜共产党，金日成当选为第一书记。
在南朝鲜，美国占领军司令霍奇迟至9月8日方率部在仁川登陆，次日进入汉城。当日下午举行日军及日本的朝鲜总督向美军投降签字仪式，总督府上的日本太阳旗降下，美国星条旗升起。与此同时，美军发布公告，宣布美国军队“对北纬38度线以南的朝鲜领土和人民实行统治权”，随后一批美国军官出任美军政厅官员，开始对南朝鲜实行直接统治。由左翼人士吕运亨等人组织的南朝鲜自治组织被宣布为非法，长期在中国流亡的大韩民国临时政府被宣布禁止入境，其官员只能以个人身份回国。
随着美苏军队的进驻，朝鲜三八线两边的交通联系即被切断。8月24日，苏军切断汉城至元山的铁路，25日又切断汉城至新义州的铁路交通。8月25日，苏军下令禁止人员物资穿越三八线，如因公务去汉城，必须从苏军那里领取通行证。9月6日，南北间的电话联系也全部中断。
按照传统，朝鲜北部是工业和能源区，南部是农业区，三八线的出现给南北两方经济发展和人民生活造成极大困难，使美苏占领军当局十分头痛。经过协商，美苏决定1945年12月16～20日在莫斯科召开美、英、苏三国外长会议，以便安排早先议定的对朝鲜实行四国托管，成立朝鲜临时统一政府。三国外长会议最后达成了一个决议，即成立一个只有美苏两国占领军当局参加的“联合委员会”，负责同朝鲜各民主政党“咨商”，然后组织托管下的朝鲜临时统一政府。
莫斯科三国外长会议决议被透露出来以后，在三八线两侧都引起巨大政治震荡。当时一般朝鲜人都认为，经过36年亡国生活之后，国家光复，本应自主建国，哪能重新接受外国托管？因此许多人走上街头示威反对托管决议。但由于这一决议草案是由苏联提供的，所以左翼势力处于支持与反对皆不能的尴尬境地。
在北方，曹晚植因反对托管决议而于1946年1月从政坛上消失，2月8日，成立了以金日成为委员长的“北朝鲜临时人民委员会”行使北朝鲜临时政府职能。在南方，左右两翼在支持还是反对莫斯科三国外长会议决议上陷入尖锐的对立，甚至发展到流血冲突的地步。这样，左右合作共同建国的可能性彻底消失了。
1946年3月，“苏美联合委员会”成立并在汉城开会，但不久即陷入僵局。因为在究竟哪些朝鲜政党有资格被“咨商”方面美苏双方产生了尖锐对立。苏联主张，凡反对莫斯科三国外长会议决议者一律无权参与咨询（反对者大都是右翼政党和社会团体），自然也不能参加将来的临时统一政府，而美国主张“保护言论自由”，拒绝苏联主张。这样，苏美联合委员会无法工作，于1946年5月8日宣布无限期休会，在朝鲜成立临时统一政府的计划自然化为泡影。
一年以后，经苏美外长信函交涉，双方同意苏美联合委员会复会。但是，复会后的“联委会”工作更为艰难。因为自1946年起，美苏之间已开始冷战关系，1947年3月美国宣布“杜鲁门主义”出笼，美国放弃了过去罗斯福与苏协商安排世界事务的作法，转而对苏采取“遏制政策”，朝鲜已成为这种新政策的试验场。这样，双方在“联委会”工作中更加对立，使复会仅两个月的“联委会”在相互谴责声中永远地散会了。
在此期间，美国进一步按照“杜鲁门主义”调整对朝政策，改变了过去企图通过建立一个托管下的临时统一政府解决朝鲜问题的想法，而是采取维护和巩固半岛分裂状态、加固南朝鲜桥头堡以收“遏制”功效的政策。这种政策改变在南朝鲜的具体体现是，美国军政厅改变了对金奎植、吕运亨等中左人士倡导的左右合作路线的赞许态度，重新支持右翼势力李承晚集团，同时加强对南朝鲜左翼力量的镇压；对外体现便是抛弃“苏美联合委员会”，放弃苏美协商，把朝鲜问题提交联合国。
作为第一步，美国于1947年8月26日照会有关国家，建议召开美、苏、中、英四国会议讨论朝鲜问题，苏联以这种作法违背莫斯科三国外长会议决议而予以拒绝。这样，同年9月17日美国将朝鲜问题正式提交第二届联合国大会。
1947年11月14日，联合国大会就美国提交的关于朝鲜问题决议草案进行表决，结果以43对9票、6票弃权获得通过。这个决议的主要内容是：成立一个以澳大利亚、中国、萨尔瓦多、法国、印度、菲律宾、叙利亚、乌克兰的代表组成的“联合国朝鲜临时委员会”，在该委员会监督下以秘密投票方式在全朝鲜进行普选，成立朝鲜统一政府，代表名额按地区人口比例分配，朝鲜政府成立后美苏同时撤军。这个决议强调以人口比例决定各地区代表名额，是因为美军控制的南朝鲜人口远远多于苏军控制的北朝鲜人口。
联大决议通过后，苏联代表立即声明它将不参加不支持“联合国朝鲜临时委员会”的工作。这样，1948年1月印度的梅农率该委员会到达汉城后，无法进入三八线以北活动。不久后，梅农向联合国提交一份招致严重后果的“单独选举”方案，表示即使是只能在三八线以南地区实施，也要进行选举，成立政府。2月26日，联合国通过了梅农方案。3月1日，美国军政厅发布了在南朝鲜实行单独选举的决定。
三八线两侧的朝鲜人都意识到在南朝鲜单独选举、单独成立政府，那将导致国家分裂的固定化，因此纷纷反对之。在南朝鲜，1948年2月7日大约有20万人上街示威反对“单选单政”。4月3日，济州岛发生反对单选的武装斗争，全岛15个警察署中有14个遭到袭击。4月5日，汉城的4个选举登记事务所被捣毁。当时的南朝鲜警务部长赵炳玉称，自2月7日至5月25日这段时间里，共发生反对单选单政事件8292起。
在北方，人们一致反对“单选单政”。
联合国的决议也激化了南朝鲜各派政治势力的分化和对立。右翼的李承晚坚决支持“单选单政”，原在中国活动的大韩民国临时政府人士在这个问题上分化了，李始荣、申翼熙、李青天、李范奭等人声明支持单选，并参加了组织单独政府的活动，而金九、金奎植、赵素昂等人则反对单选，宣布不参加单选活动。
这样，1948年3月15日，金日成写信给金九等人，同意南方人士建议的举行南北民主政党社会团体联席会议，以阻止南方单选。4月21日，这个大会在平壤举行，与会的有南北56个政党团体代表，会议形成了一系列文件，但是它无法阻止南方的单选单政进程。
在这一过程中，南北双方都在不断改组和强化其政权组织。
1946年11月3日，北方各道市举行地方人民委员会代议员选举，1947年2月17日成立了北朝鲜最高权力机关“北朝鲜最高人民委员会”和最高行政机关中央人民委员会，并开始在全域进行土地改革等。
在南方，为了平息人民对外国统治的不满，1946年2月美军政厅成立了一个咨询顾问机构“朝鲜民主议院”，1946年12月又将之改编为“南朝鲜过渡立法议院”，但规定美军政厅长官对该议院的建议有否定权。1947年2月美方推出朝鲜人安在鸿出任军政厅民政长官，同年6月又将军政厅改称为南朝鲜过渡政府。
1948年5月10日，在“联合国朝鲜临时委员会”监督下，三八线以南地区实行了选举。据说，选举日原本定在5月15日，后来发现这天恰逢日食，让成千上万的民众在昏天黑地中去投票决定国家大事，似乎有些不祥，因此改变了选举日期。这个小插曲使本来就有激烈争议的“单选单政”更显得有些戏剧性。但不管怎样，据说这天南朝鲜有75%的选民参加了投票，选出了198位国会议员，成立了制宪国会。7月17日，制宪国会公布新宪法，根据宪法，李承晚被选为首任总统，组织起政府，1948年8月15日正式宣布成立大韩民国。
在这种情况下，北方的“北朝鲜最高人民会议”于1948年4月29日通过了宪法草案，8月25日举行普选，产生最高人民会议议员，9月9日宣布成立朝鲜民主主义人民共和国政府，金日成出任首相。
这样，在朝鲜半岛三八线两侧，便出现了两个相互对峙的国家和两个对立的政府。它们都宣布自己是全体朝鲜人民的惟一合法代表，是朝鲜法统的继承者。
三八线两侧分别宣布建国后，苏联军队在1948年12月撤出了朝鲜北半部，翌年6月，美军也撤出了南朝鲜。
1948年8月以前，朝鲜半岛南北间的矛盾和斗争实际上是美苏之间的矛盾和斗争。三八线两侧的朝鲜人尽管各有自己的意识形态归属和政治主张，但其作用基本上是配合美苏间的斗争。美苏间的矛盾发展最终导致了某种意义上的摊牌，于是才出现了三八线两侧各自建立国家的结果。南北分别建国后，特别是在苏美军队先后撤出朝鲜半岛以后，半岛南北两个政府便完全继承了占领军当局留下的政治遗产，成为南北对峙的主角，这才产生了真正意义上的朝鲜半岛南北关系。
50年来朝鲜政府的对南政策
自从南北分别建国以后，南北关系对双方来说都是一个极为重要、极为复杂的问题。我们说它重要，是因为南北关系的实质是对国家继承权的争夺，其基本特征是具有零和性质，这种关系的发展对双方来说都涉及胜负存亡的根本问题。我们说它复杂，是因为它不仅反映了冷战时期东西两个集团的矛盾和斗争，而且从性质上看，这种关系既不是完全对立的两个主权国家间的关系——南北双方都认为朝鲜半岛是一个国家、一个民族，它们目前的交往和斗争是国家由分裂走向统一这个进程中的过渡，但它又不是一个国家中两个地方政府间的关系，因为它们都是有独立行为能力的国际法主体，后来双方都成为联合国会员国，它们之间的关系带有许多特殊的性质。因此，50多年来，南北关系始终是南北两个政府要认真对待的头等大事，它全面而深刻地影响着双方政治、经济、社会乃至民众心理的发展变化。
朝鲜政府第一次正式阐述其对南政策是在宣布建国后的第二天。1948年9月10日，金日成首相在最高人民会议第一次会议上作关于内阁施政纲领的说明，提出美苏军队撤出半岛，朝鲜实现统一。他说：他的中央政府是根据南北朝鲜人民的意愿建立起来的，因此政府要极尽全力把全体朝鲜人民紧紧地团结在自己的周围，迅速建立统一、民主、自由独立的国家。他说，实现国土安全和民族统一的最紧迫的条件是实施苏联政府提出的美苏同时从朝鲜撤军的建议。
1949年6月28日，朝鲜成立一个专门以推动国家统一为宗旨的组织“祖国统一民主主义战线”，成立大会通过了一项国家统一方案，其主要内容是：统一要由朝鲜人自己实现之；美军和联合国朝鲜委员会立即撤出半岛；实行南北普选产生立法机构；南北各政党团体组成选举委员会；选举委员会授权南北现政府负责组织普选，直接管理南北警察机关；经普选产生的立法机关制定朝鲜共和国宪法，组织政府；南北军队置于该政府统辖之下。
1949年9月10日，当时的朝鲜外务相朴宪永向联合国秘书长提交一封抗议信，重申联合国不得插手朝鲜的统一事业，朝鲜统一必须按照祖国统一民主主义战线的统一方案实现。
1950年6月7日，祖国统一民主主义战线扩大中央委员会通过一项《和平统一呼吁书》，提出召开南北政党团体代表协议会议，以为南北普选作准备。2天后，即6月9日，朝鲜最高人民委员会向韩国政府提出一项建议，称为了实现国家统一，北方的最高人民会议同南方的国会合起来，共同组织单一立法机构。
不久后朝鲜战争爆发，金日成在6月25日当天通过广播宣布，一定要在共和国的旗帜下实现国家统一，我们进行的这次战争是为实现祖国统一、独立、自由和民主的正义之战。
停战后召开日内瓦会议，以求政治解决朝鲜统一问题，但由于当时朝鲜南北双方意见对立，未取得实际成果。不过在1954年4月27日北方外长南日在会上提出了如下主张：为实现国家复兴、独立和统一，南北间应：1.实施南北普选；2.组织一个全朝鲜委员会以促成普选和实现南北经济文化交流，该委员会由双方国会代表和重要政党社会团体代表组成；3.该委员会制定选举法草案和促进南北交流。
进入60年代，朝鲜关于南北关系和实现国家统一的主张有些新的变化。1960年8月15日，金日成在庆祝解放15周年大会上提出，如果不能实现南北普选，作为过渡，建议实行南北联邦制，即暂时保存南北两种制度、两个政府，但由两个政府的代表组成一个最高民族委员会，负责南北经济和文化的发展和协调。他还提出，为此可先成立一个由南北实业界人士组成的经济委员会，推动南北经济文化等交流，人民自由往来，令美军撤离，南北双方裁军至10万以下。同年11月22日，朝方又补充说，最高民族委员会由南北政府等额代表组成，双方代表拥有同等权限。
整个60年代，朝鲜基本上坚持上述主张。概括地说，这个时期朝鲜主张是：美国撤军、自主普选、实行联邦制。
70年代世界出现缓和潮流，朝鲜半岛南北间也出现接触，在这种情况下，1971年4月12日朝鲜外长许锬在最高人民会议四届五次会议上提出统一方案8条：1.美军撤出半岛；2.尔后南北裁军至10万以下；3.废除韩美、韩日等“有背民族利益”的条约；4.南北自主普选产生统一政府；5.南北全地区自由从事政治活动，释放政治犯；6.作为过渡实行南北联邦制；7.实现南北多方面交流合作、通邮和自由往来；8.为此举行南北各政党团体及个人参加的南北政治协商会议。
1972年《七·四联合声明》发表以后，金日成根据南北对话现状于1973年6月23日发表《防止民族分裂，实现祖国统一》的讲话，提出“统一祖国五大纲领”，即：1.缓和军事对峙和紧张状态；2.南北进行多方面交流合作；3.召开大民族会议；4.实行以“高丽联邦共和国”为国号的联邦制；5.以单一国号加入联合国。1980年10月10日，针对南方朴正熙突搞“十月维新”，金日成在党代会上重新阐述了其“联邦国家方案”。其新发展有二，1.在国号中加上“民主”二字，称“高丽民主联邦共和国”，2.详细地叙述了未来的联邦国家施政方针10条，即：自主、民主、经济自主、南北合作交流、南北通讯通邮、福利、统一军队、护侨、统一外交、执行和平外交政策。
进入90年代，朝鲜半岛内外局势发生重大变化。1991年金日成发表元旦祝辞，对“联邦国家方案”作了新的说明。他说：“我国目前实际情况是存在着北南两个不同的制度，因此，我们应该以谁也不吃掉谁、谁也不被谁吃掉为原则，以一个民族、一个国家、两种制度、两个政府为基础，用联邦制方式实现国家统一。”与过去相比，其变化在于不再强调南北制度统一，这个艰巨的任务留给未来去解决。出于这种考虑，1993年4月姜成山总理在最高人民会议九届五次会议上提出了“民族大团结10大纲领”，即：1.建立自主、和平、中立的统一国家；2.在民族友爱和自主精神基础上实现民族大团结；3.谋求共存、共荣、共利；4.停止政争；5.抛弃胜负主张相互信任整合；6.尊重民主包容异己；7.尊重个人财产促进团结；8.通过接触往来增进理解和信任；9.全民族相互支援；10.褒奖有功于民族大团结和国家统一者。
韩国历届政府对北政策
第一共和国时期
1948年8月15日，即在大韩民国政府成立的那天，韩国首任总统李承晚在谈到其对北政策时便提出了如下主张：大韩民国政府是对整个半岛拥有主权的惟一合法政府，企望北方通过普选选出代表参加南方国会，南方已为之留下100个议席；韩国政府拥有用武力“恢复”对北方行使主权的权力。这就是说，李承晚主张南方“吸收”北方，北方不从，他将通过战争实现之。
这年12月12日联合国大会通过决议，承认大韩民国政府是朝鲜半岛“惟一合法政府”，这使李承晚更加坚定了自己的主张。
1949年2月18日，李承晚发表一项声明，进一步强化了他的这一对北政策。他说：谋求国家统一的任何探索，都必须旨在于维护大韩民国的存在，任何同北方的协商都意味着对北方政权的默认，是应该坚决拒绝的。他讲话不久，主张南北协商实现国家统一的著名政治家金九便遭到暗杀（1949年6月26日）。
1950年战争爆发以后，李承晚在落荒而逃的困境中仍在坚持南方统一北方的主张。这年10月，他多次发表讲话，要求北方实行“让民众按照自己的良心不受威胁地”进行投票选举，参加南方国会。1953年7月停战协议达成以后，他认为尚未达到其武力统一北方的目标，因此反对停战，拒不在停战协定上签字。这年11月23日他发表“关于实施南北普选问题的声明”，观点依旧。
根据停战协定第60条的规定，1954年有关国家在日内瓦举行谈判，讨论朝鲜问题。当时韩国外务部长官卞荣泰在5月22日代表韩国政府向会议提出了“统一方案十四条”，核心内容仍是“按照大韩民国宪法在联合国监督下实行南北普选”。
在当时的国际环境下，特别是在当时半岛双方处于尖锐对立和冷战的情况下，李承晚的这一主张是极不现实的，对此，李本人也心知肚明。因此，不久后他便对自己的主张进行了修正。不过，这种修正主张更加不现实。
1954年8月15日，他在光复纪念日集会上发表演说，提出：“现在，我们惟一的希望就是齐心合力打到鸭绿江边去，把共产军赶出国土。这用不着付出太大的牺牲。为此我们已制定出一个特别的计划。”他说，只要将这一计划告诉美国，美国人就会给以援助。这就是李承晚的“北进统一”。
其实李承晚自己也明白，刚刚在停战协定上签过字的美国人是不会支持他发动一场新的战争的。因此他此时的“北进统一”与其说是一个认真的主张，不如说是他要挟美国的伎俩。
韩国国会也没给他以支持。1954年10月2日韩国第三届国会通过的关于国家统一问题的决议和1957年9月10日通过的“统一方案”，都坚持“在联合国监督下实行普选”的吸收统一政策。
第二共和国时期
1960年4月19日韩国爆发民众起义，李承晚自由党政权垮台，民主党在7月29日大选中获胜上台。8月17日，韩国新外务部长官郑一亨宣布了民主党关于国家统一的主张是：在联合国监督下实行南北普选。与李承晚政权不同的是，他不再坚持吸收统一，而是主张南北同时在联合国监督下实行普选，共同组成国会。8月24日，他又发表“外交政策七点声明”，宣布：“过去自由党曾主张通过武力实现韩国统一，现在正式宣布废除这一愚蠢政策。”8月27日出任韩国总理的张勉发表施政演说，正式肯定了其外长阐述的统一主张，并表示将采取实际行动推动南北普选。
1960年11月20日，韩国国会通过了这项国家统一新方案，并进一步明确实行普选时将实行各地区按人口比例产生议员的原则。后来韩国又将这一方案通知联合国。但是，历史没有给张勉集团实现其主张的时间。民主党政权寿命只有一年。
第三共和国时期
1961年5月16日朴正熙少壮军人集团发动政变夺取了政权。政变当天，他们发表有6项内容的“革命公约”，涉及南北关系的是第一和第五项。第一项称新政权将以反共为第一国事；第五项称，国家统一是民族夙愿，为实现之，新政权将倾注全力增强实力以备“同共产主义决战”。质言之，其对北政策基点是：强化反共体制，实现“胜共统一”。
不过，在此后正式阐述时，韩国军政府仍沿用了第二共和国的说法。如1961年6月24日外务部长官金弘壹在一项声明中称：“我们并不希望依靠武力统一国家，我们将争取用和平方法实现之。我们仍强调坚持在联合国监督下实行南北普选的方案”。11月朴正熙访问美国时同肯尼迪发表的联合声明中也作了类似表述。
1964年1月10日，业已“还政于民”的朴正熙（脱下军装，换上便装）总统正式阐述其国家统一的主张是：通过联合国，以自由民主为原则，收复“失地”，实现国家统一。同年11月21日韩国第六届国会通过实现国家统一决议，除重申在联合国监督下实施南北普选外，还强调“要永远保障大韩民国作为一个自由、和平和民主独立国家之存在与安全”。
1965年韩国经济发展业已开始步入高增长阶段。这时，朴正熙提出了一个新主张，叫作“先建设，后统一”。他在1966年1月18日向国会提交的年初咨文中对此解释说：“我们所向往的国家现代化是南北统一的大前提和中间目标。统一植根于国家现代化，现代化的实现途径在于经济自立。由此可以说，自立是统一的第一步”。他主张国民的热情和注意力不要放在短期内难以实现的国家统一方面，而应放在如何加速国家建设方面。
1969年3月1日韩国成立了一个专门负责研究推进国家统一事业的机构国土统一院。
1970年8月15日，朴正熙发表一份宣言，系统地阐述了他关于国家统一的新构想。他主张分阶段消除南北间人为阻隔，不反对北方出席联合国关于半岛问题的讨论。
1971年11月20日，半岛南北代表开始进行破天荒的秘密接触，双方代表互访对方首都，1972年7月4日终于发表《七·四联合声明》，双方首次就实现国家统一的原则达成协议，即：自主、和平、民族大团结。这三条实际上对韩国方面的历来主张的在联合国监督下实行南北普选的主张作了否定，因为对半岛来说，联合国也算是“外来势力”。这是韩国方面的重大政策转变。
第四共和国时期
1972年朴正熙发动“十月维新”，诞生第四共和国。其实，除去进一步强化独裁体制以外，其他各方面政策没有太大变化。
不过值得注意的是，1973年6月23日朴正熙发表“关于和平统一外交政策宣言”，第一次提出了南北共同加入联合国的问题。他主张：半岛和平必须维护，南北之间互不干涉内政，互不侵略；将以诚挚和耐心谋求南北对话之具体成果；不反对北方同南方一起加入联合国和其他国际机构。在这个声明中，他首次阐明了其“北方政策”，即愿同社会主义国家发展关系。
1973年8月发生韩国特工绑架金大中事件，半岛南北关系骤然变冷。1974年1月18日朴正熙建议南北间缔结“互不侵犯协定”，遭北方拒绝。
1974年8月15日朴正熙提出“和平统一原则”，即：南北缔结互不侵犯协定；南北真诚对话；按人口比例实行南北普选。
第五共和国时期
1979年10月朴正熙被杀，全斗焕控制政局，1981年3月全就任韩国总统，第五共和国登台。
全斗焕在正式上台前2个月，即1981年1月12日在一次记者招待会上提出一个大胆建议，即举行南北最高领导人互访。他说：“让我们抛开过去的是是非非，创造机会，恢复南北间民族信赖，防止再次发生同族相残的战争，无条件重开中断的南北对话，探索和平统一道路，为此，南北最高当局应该实现互访。因此，我邀请金日成主席在没有任何负担和条件的前提下访问汉城。”同年6月5日，他又提出南北最高领导人进行直接会晤坦诚交换意见的建议，他说会晤可选在任何地方。但此时南北关系已陷入低谷，他的这些提议没有实现的条件。
1982年1月22日，全斗焕在一项施政演说中提出一项被称作“民族和睦、民主统一方案”，内容有：成立南北代表组成的民族统一咨询会议，起草统一宪法，实行南北公民投票和自由选举，建立统一国会和政府。这一方案还主张，在统一前，南北间签订《南北基本关系临时协定》，内容为南北平等，和平解决纠纷，互相承认和互不干涉内政，停止军备竞赛，相互交流，互设联络处等。
质言之，全斗焕对北政策和国家统一方案就是“通过南北公民投票实现统一，不再主张联合国介入，也不主张“南北按人口比例普选”，这同其前任主张已出现差别。
第六共和国时期
1988年2月，在总统竞选中获胜的军人卢泰愚上台就任第13届韩国总统，第六共和国起航。
在就职演说中，卢泰愚表示：为了半岛和平和民族统一，他愿在任何地方、同任何人对话，并称“南北对话和合作的时代”即将开始。
1988年7月7日，卢泰愚发表一项有6条内容的“特别宣言”，称其旨趣在于“民族自尊和统一繁荣”，内容是：南北间门户开放，自由往来；离散家属通邮互访；相互贸易；南方不反对其友邦同北方进行除军事物资以外的贸易；外交合作；相互支持并协助其友邦发展同对方的关系。同年9月11日，卢泰愚在国会发表特别演说，提出“韩民族共同体统一方案”，主张把南北统一看作是一个过程，作为这个过程中的一个阶段，南北间要结成一个“联合体”，“在这个联合体内，南北间要形成一个民族共同生活圈，以求共同繁荣，恢复民族同质性，加速民族共同体的发展”。他说，在这个共同体中要设最高决策机构“南北最高会议”，其次是由南北政府代表组成的“南北评议会”，他还对这两个机构的组成和职能作了说明。
卢泰愚的统一方案实质是主张渐进统一，最终还是要通过南北普选组成统一政府。
金泳三政府时期
在1992年12月18日举行的总统选举中金泳三获胜，宣告统治韩国32年的军事权威主义体制终结，韩国进入非军人执政的“文明时代”。
1993年7月6日，金泳三提出他的“三阶段、三基调统一政策”。内容是：要把国家统一视为一个历史过程，该过程可分为三个阶段，即和解、合作阶段、南北联合阶段、统一国家阶段，每个阶段都有特定内容和任务。所谓“三基调”是指推进国家统一的三条宗旨，即国民民主协商、共存共荣、民族福祉。金泳三解释说，同以往历届政府相比，他的政府对北政策将更注重同国民协商，对北方将不采取孤立封锁政策，将把民族福祉放在首位而不是以某一特定理念和制度作为立足点。
金泳三政府对北政策一度取得较大进展，但在1994年7月金日成去世后金泳三举措失当，失去北方信任，南北关系陷入僵局。
金大中政府时期
1998年2月25日金大中就任韩国第15届总统。老资格政治家金大中一向以对北方持宽容态度著称，因此被视为“容共分子”屡遭迫害。德国统一后，他曾专门赴德考察统一经验，形成其“三阶段统一论”思想。他自称“献给全民族的三阶段统一论是过去25年中我用笔描绘的统一画卷的主要成果。”他认为，南北统一要坚持自主、和平、民主三原则，统要分三个阶段走。第一阶段是组成南北联合体，一个民族、两个国家，两种制度，两个政府，和平共存，和平交流。第二阶段是实现联邦制，第三个阶段是完全统一。他主张统一要和平方式实现，排除“吸收统一”、“武力统一”以及人为的“工作统一”。
在就职演说中，金大中根据其三阶段统一设想提出其对北策略，即：南北间互不搞武力挑衅，不搞吸收统一，对北采取支援、交流、合作、诱导开放的政策。后来这一政策被称作“阳光政策”（后又称作“包容政策”）。在这一政策指导下，金大中政府取消了对北方投资限制，放宽民间人士访北条件，促进南北对话交流。金大中政府是韩国历届政府中对北政策最为和缓的一个，因此在南北间改善关系方面取得的成果也最大。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年07期
【原文出处】《《百年潮》》(京)2001年01期第64～71页
朝鲜是一个拥有5000年历史的东方文明古国。自从公元7世纪新罗王国联合唐朝军队克灭高句丽、百济，结束朝鲜半岛三国时代统一半岛以后，朝鲜便成为一个统一的国家。
1840年鸦片战争以后中国衰落，西方势力开始侵蚀朝鲜。特别是日本1868年明治维新后走上对外侵略道路，矛头直指朝鲜。但是，由于当时中朝之间仍保持宗藩关系，中国负有保护朝鲜之责，故日本侵朝活动在此后20多年里遭到以袁世凯为代表的中国驻朝力量的有力遏制。然而，已趋没落的清帝国终究不敌正在膨胀的日本。因此，1894年日本决定用军事手段结束中日两国在朝鲜的对峙而挑起甲午战争时，中国军队便遭惨败。战后日本迫使清政府与之签订《马关条约》，主要内容便是宣布结束中朝宗藩关系，承认朝鲜“自主独立”，实际上是为日本进一步剥夺朝鲜国权铺平道路。
早在甲午战争爆发前夕，日本便用武力强迫朝鲜政府按日本意图进行“政治改革”。战争爆发后日本强迫朝鲜“逐华兵、废华约”，把朝鲜绑在其战车上。战后日本更是全面控制了朝鲜。
此时，在克里木战争中失利的俄国转头向东扩张，乘中国退出朝鲜之机把其势力渗进朝鲜半岛。此后日本又同俄国在朝鲜角逐10年。日本为了在整体实力不敌俄国的情况下保住它的侵朝成果，便于1896年5月俄皇尼古拉二世加冕之机派重臣山县有朋赴俄密谈，提出以北纬38°线为界，日俄瓜分朝鲜。但俄国此时已有了在朝鲜半岛建立“黄色俄罗斯”的计划，故拒绝日本提议。数年后日本军力膨胀，在朝鲜已能与俄比肩，俄国遂在1903年提出以北纬39°线为界瓜分朝鲜建议，这次是日本拒绝了，因为日本已有独霸朝鲜的野心和能力。双方各不相让，终于在1904年火并，这便是日俄战争。日本获胜后再无顾忌，于1905年强迫朝鲜与之签订《乙巳保护条约》，公然把朝鲜变为其保护国。1910年，日本认为条件成熟，把一纸《日韩合并条约》强加于朝鲜，径直吞并之。从此以后朝鲜人民不得不经受36年亡国奴生活，直到二战结束时日本战败投降，朝鲜方获得光复。
第二次世界大战进入1943年以后，德、意、日法西斯败相初露，美、苏、英、中等主要盟国首脑频繁接触，就战后世界安排进行讨论。关于朝鲜问题，至1945年8月盟国首脑之间达成的共识主要有两项：
1.战后朝鲜应予独立。这一主张最初是由蒋介石提出的，获美、英支持，写进了1943年11月发表的《开罗宣言》，苏联在德黑兰会议上对此表示“完全赞同”。但至于战后朝鲜何时独立，《宣言》中却使用了“在相当期间内”这样含混的字眼，这表明大国各有想法。
2.对朝鲜实行“四国托管”。这是由美国总统罗斯福提出来的。他主张由美、中、苏三国对朝鲜实行为期30年的托管，以培养朝鲜自主能力。苏联主张托管国为四国，加上英国，但托管年限要缩短。对此盟国在雅尔塔会议期间达成协议。但此后大国间未对托管具体实施办法进行协商。
1945年7月波茨坦会议期间，美苏军事首脑就苏联对日宣战后双方海、空军活动范围达成协议，但双方陆军间并未划出明确界线。因此，1945年8月8日苏联对日宣战后，苏军立即在朝鲜北部登陆向南推进，大有占领整个半岛之势，而美军这时仍在太平洋与日军激战，远离半岛。在这种情况下，美国国务院提出美军应立即在半岛南部登陆北上，以免朝鲜全境被苏占领，而美陆军则认为无法办到。为寻求解决办法，他们在8月10日夜举行紧急会议。于是当时任作战参谋的腊斯克（后来曾任美国国务卿）和他的一个同事便提出了以朝鲜中部38°线为界作为美苏地面部队作战和受降分界线的方案。13日此主张被杜鲁门批准，15日送交苏、英政府。苏联表示同意，因为斯大林打算以在朝鲜的让步换取美国同意苏军占领日本北海道（实际上美国坚持独占日本，未作让步）。8月15日日本投降，9月2日太平洋盟军总司令麦克阿瑟在一项命令中将美苏间关于38°线的决定公布于世，已进入38°线以南的苏军即后撤回到此线以北。9月7日美军才在半岛南端登陆。自8月下旬起，三八线两侧便已禁止人员物资交流，铁路被切断，9月上旬通讯联系也被中止，朝鲜南北之间已处于被分割状态。
关于为什么偏偏选了38°线，现有几种说法。一种说法认为它是纯粹军事性质，而且其出现是一个偶然的就便措施。美国总统杜鲁门等当权人物即持此说。另一种说法是三八线直接炮制者腊斯克等人的主张，说它是对当时美苏力量对比作了权衡后确定的，因为38°线大体上把朝鲜分成相等的两半，而当时朝鲜政治、经济中心汉城又在此线以南，这样既增加苏联接受它的可能性，又使美国在朝鲜的影响略占上风。而韩国一些学者则怀疑三八线背后可能存在着美苏之间秘密交易，但他们至今尚未发现有关于此的档案依据。
苏美军队分别对三八线两侧实行军事占领后，各自按照自己的模式对占领区进行统治。朝鲜实际上已处于分裂状态。
分别宣布建国，南北关系产生
1945年8月24日苏联军队进入平壤时，发现那里已经有了一个朝鲜人自己建立的临时政府机构，这便是以基督教民主党党首曹晚植为委员长、由18名右翼人士和2名共产党员组成的“建国准备委员会平安南道支部”。8月26日，苏军对这个组织进行改造，将共产党员委员的数额大幅增加，与右翼等额，然后改名为“人民政治委员会”，使之成为执行苏军意图的临时行政机构。此后在三八线以北各道成立起同样组织。10月28日，三八线以北5个道的“人民政治委员会”合成一个机构，改称为“北朝鲜五道行政局”。
1945年10月14日平壤召开欢迎金日成归国大会，金日成第一次在群众大会上露面。此前的10月10日宣布成立朝鲜共产党北朝鲜分局，11月18日又将之改称为北朝鲜共产党，金日成当选为第一书记。
在南朝鲜，美国占领军司令霍奇迟至9月8日方率部在仁川登陆，次日进入汉城。当日下午举行日军及日本的朝鲜总督向美军投降签字仪式，总督府上的日本太阳旗降下，美国星条旗升起。与此同时，美军发布公告，宣布美国军队“对北纬38度线以南的朝鲜领土和人民实行统治权”，随后一批美国军官出任美军政厅官员，开始对南朝鲜实行直接统治。由左翼人士吕运亨等人组织的南朝鲜自治组织被宣布为非法，长期在中国流亡的大韩民国临时政府被宣布禁止入境，其官员只能以个人身份回国。
随着美苏军队的进驻，朝鲜三八线两边的交通联系即被切断。8月24日，苏军切断汉城至元山的铁路，25日又切断汉城至新义州的铁路交通。8月25日，苏军下令禁止人员物资穿越三八线，如因公务去汉城，必须从苏军那里领取通行证。9月6日，南北间的电话联系也全部中断。
按照传统，朝鲜北部是工业和能源区，南部是农业区，三八线的出现给南北两方经济发展和人民生活造成极大困难，使美苏占领军当局十分头痛。经过协商，美苏决定1945年12月16～20日在莫斯科召开美、英、苏三国外长会议，以便安排早先议定的对朝鲜实行四国托管，成立朝鲜临时统一政府。三国外长会议最后达成了一个决议，即成立一个只有美苏两国占领军当局参加的“联合委员会”，负责同朝鲜各民主政党“咨商”，然后组织托管下的朝鲜临时统一政府。
莫斯科三国外长会议决议被透露出来以后，在三八线两侧都引起巨大政治震荡。当时一般朝鲜人都认为，经过36年亡国生活之后，国家光复，本应自主建国，哪能重新接受外国托管？因此许多人走上街头示威反对托管决议。但由于这一决议草案是由苏联提供的，所以左翼势力处于支持与反对皆不能的尴尬境地。
在北方，曹晚植因反对托管决议而于1946年1月从政坛上消失，2月8日，成立了以金日成为委员长的“北朝鲜临时人民委员会”行使北朝鲜临时政府职能。在南方，左右两翼在支持还是反对莫斯科三国外长会议决议上陷入尖锐的对立，甚至发展到流血冲突的地步。这样，左右合作共同建国的可能性彻底消失了。
1946年3月，“苏美联合委员会”成立并在汉城开会，但不久即陷入僵局。因为在究竟哪些朝鲜政党有资格被“咨商”方面美苏双方产生了尖锐对立。苏联主张，凡反对莫斯科三国外长会议决议者一律无权参与咨询（反对者大都是右翼政党和社会团体），自然也不能参加将来的临时统一政府，而美国主张“保护言论自由”，拒绝苏联主张。这样，苏美联合委员会无法工作，于1946年5月8日宣布无限期休会，在朝鲜成立临时统一政府的计划自然化为泡影。
一年以后，经苏美外长信函交涉，双方同意苏美联合委员会复会。但是，复会后的“联委会”工作更为艰难。因为自1946年起，美苏之间已开始冷战关系，1947年3月美国宣布“杜鲁门主义”出笼，美国放弃了过去罗斯福与苏协商安排世界事务的作法，转而对苏采取“遏制政策”，朝鲜已成为这种新政策的试验场。这样，双方在“联委会”工作中更加对立，使复会仅两个月的“联委会”在相互谴责声中永远地散会了。
在此期间，美国进一步按照“杜鲁门主义”调整对朝政策，改变了过去企图通过建立一个托管下的临时统一政府解决朝鲜问题的想法，而是采取维护和巩固半岛分裂状态、加固南朝鲜桥头堡以收“遏制”功效的政策。这种政策改变在南朝鲜的具体体现是，美国军政厅改变了对金奎植、吕运亨等中左人士倡导的左右合作路线的赞许态度，重新支持右翼势力李承晚集团，同时加强对南朝鲜左翼力量的镇压；对外体现便是抛弃“苏美联合委员会”，放弃苏美协商，把朝鲜问题提交联合国。
作为第一步，美国于1947年8月26日照会有关国家，建议召开美、苏、中、英四国会议讨论朝鲜问题，苏联以这种作法违背莫斯科三国外长会议决议而予以拒绝。这样，同年9月17日美国将朝鲜问题正式提交第二届联合国大会。
1947年11月14日，联合国大会就美国提交的关于朝鲜问题决议草案进行表决，结果以43对9票、6票弃权获得通过。这个决议的主要内容是：成立一个以澳大利亚、中国、萨尔瓦多、法国、印度、菲律宾、叙利亚、乌克兰的代表组成的“联合国朝鲜临时委员会”，在该委员会监督下以秘密投票方式在全朝鲜进行普选，成立朝鲜统一政府，代表名额按地区人口比例分配，朝鲜政府成立后美苏同时撤军。这个决议强调以人口比例决定各地区代表名额，是因为美军控制的南朝鲜人口远远多于苏军控制的北朝鲜人口。
联大决议通过后，苏联代表立即声明它将不参加不支持“联合国朝鲜临时委员会”的工作。这样，1948年1月印度的梅农率该委员会到达汉城后，无法进入三八线以北活动。不久后，梅农向联合国提交一份招致严重后果的“单独选举”方案，表示即使是只能在三八线以南地区实施，也要进行选举，成立政府。2月26日，联合国通过了梅农方案。3月1日，美国军政厅发布了在南朝鲜实行单独选举的决定。
三八线两侧的朝鲜人都意识到在南朝鲜单独选举、单独成立政府，那将导致国家分裂的固定化，因此纷纷反对之。在南朝鲜，1948年2月7日大约有20万人上街示威反对“单选单政”。4月3日，济州岛发生反对单选的武装斗争，全岛15个警察署中有14个遭到袭击。4月5日，汉城的4个选举登记事务所被捣毁。当时的南朝鲜警务部长赵炳玉称，自2月7日至5月25日这段时间里，共发生反对单选单政事件8292起。
在北方，人们一致反对“单选单政”。
联合国的决议也激化了南朝鲜各派政治势力的分化和对立。右翼的李承晚坚决支持“单选单政”，原在中国活动的大韩民国临时政府人士在这个问题上分化了，李始荣、申翼熙、李青天、李范奭等人声明支持单选，并参加了组织单独政府的活动，而金九、金奎植、赵素昂等人则反对单选，宣布不参加单选活动。
这样，1948年3月15日，金日成写信给金九等人，同意南方人士建议的举行南北民主政党社会团体联席会议，以阻止南方单选。4月21日，这个大会在平壤举行，与会的有南北56个政党团体代表，会议形成了一系列文件，但是它无法阻止南方的单选单政进程。
在这一过程中，南北双方都在不断改组和强化其政权组织。
1946年11月3日，北方各道市举行地方人民委员会代议员选举，1947年2月17日成立了北朝鲜最高权力机关“北朝鲜最高人民委员会”和最高行政机关中央人民委员会，并开始在全域进行土地改革等。
在南方，为了平息人民对外国统治的不满，1946年2月美军政厅成立了一个咨询顾问机构“朝鲜民主议院”，1946年12月又将之改编为“南朝鲜过渡立法议院”，但规定美军政厅长官对该议院的建议有否定权。1947年2月美方推出朝鲜人安在鸿出任军政厅民政长官，同年6月又将军政厅改称为南朝鲜过渡政府。
1948年5月10日，在“联合国朝鲜临时委员会”监督下，三八线以南地区实行了选举。据说，选举日原本定在5月15日，后来发现这天恰逢日食，让成千上万的民众在昏天黑地中去投票决定国家大事，似乎有些不祥，因此改变了选举日期。这个小插曲使本来就有激烈争议的“单选单政”更显得有些戏剧性。但不管怎样，据说这天南朝鲜有75%的选民参加了投票，选出了198位国会议员，成立了制宪国会。7月17日，制宪国会公布新宪法，根据宪法，李承晚被选为首任总统，组织起政府，1948年8月15日正式宣布成立大韩民国。
在这种情况下，北方的“北朝鲜最高人民会议”于1948年4月29日通过了宪法草案，8月25日举行普选，产生最高人民会议议员，9月9日宣布成立朝鲜民主主义人民共和国政府，金日成出任首相。
这样，在朝鲜半岛三八线两侧，便出现了两个相互对峙的国家和两个对立的政府。它们都宣布自己是全体朝鲜人民的惟一合法代表，是朝鲜法统的继承者。
三八线两侧分别宣布建国后，苏联军队在1948年12月撤出了朝鲜北半部，翌年6月，美军也撤出了南朝鲜。
1948年8月以前，朝鲜半岛南北间的矛盾和斗争实际上是美苏之间的矛盾和斗争。三八线两侧的朝鲜人尽管各有自己的意识形态归属和政治主张，但其作用基本上是配合美苏间的斗争。美苏间的矛盾发展最终导致了某种意义上的摊牌，于是才出现了三八线两侧各自建立国家的结果。南北分别建国后，特别是在苏美军队先后撤出朝鲜半岛以后，半岛南北两个政府便完全继承了占领军当局留下的政治遗产，成为南北对峙的主角，这才产生了真正意义上的朝鲜半岛南北关系。
50年来朝鲜政府的对南政策
自从南北分别建国以后，南北关系对双方来说都是一个极为重要、极为复杂的问题。我们说它重要，是因为南北关系的实质是对国家继承权的争夺，其基本特征是具有零和性质，这种关系的发展对双方来说都涉及胜负存亡的根本问题。我们说它复杂，是因为它不仅反映了冷战时期东西两个集团的矛盾和斗争，而且从性质上看，这种关系既不是完全对立的两个主权国家间的关系——南北双方都认为朝鲜半岛是一个国家、一个民族，它们目前的交往和斗争是国家由分裂走向统一这个进程中的过渡，但它又不是一个国家中两个地方政府间的关系，因为它们都是有独立行为能力的国际法主体，后来双方都成为联合国会员国，它们之间的关系带有许多特殊的性质。因此，50多年来，南北关系始终是南北两个政府要认真对待的头等大事，它全面而深刻地影响着双方政治、经济、社会乃至民众心理的发展变化。
朝鲜政府第一次正式阐述其对南政策是在宣布建国后的第二天。1948年9月10日，金日成首相在最高人民会议第一次会议上作关于内阁施政纲领的说明，提出美苏军队撤出半岛，朝鲜实现统一。他说：他的中央政府是根据南北朝鲜人民的意愿建立起来的，因此政府要极尽全力把全体朝鲜人民紧紧地团结在自己的周围，迅速建立统一、民主、自由独立的国家。他说，实现国土安全和民族统一的最紧迫的条件是实施苏联政府提出的美苏同时从朝鲜撤军的建议。
1949年6月28日，朝鲜成立一个专门以推动国家统一为宗旨的组织“祖国统一民主主义战线”，成立大会通过了一项国家统一方案，其主要内容是：统一要由朝鲜人自己实现之；美军和联合国朝鲜委员会立即撤出半岛；实行南北普选产生立法机构；南北各政党团体组成选举委员会；选举委员会授权南北现政府负责组织普选，直接管理南北警察机关；经普选产生的立法机关制定朝鲜共和国宪法，组织政府；南北军队置于该政府统辖之下。
1949年9月10日，当时的朝鲜外务相朴宪永向联合国秘书长提交一封抗议信，重申联合国不得插手朝鲜的统一事业，朝鲜统一必须按照祖国统一民主主义战线的统一方案实现。
1950年6月7日，祖国统一民主主义战线扩大中央委员会通过一项《和平统一呼吁书》，提出召开南北政党团体代表协议会议，以为南北普选作准备。2天后，即6月9日，朝鲜最高人民委员会向韩国政府提出一项建议，称为了实现国家统一，北方的最高人民会议同南方的国会合起来，共同组织单一立法机构。
不久后朝鲜战争爆发，金日成在6月25日当天通过广播宣布，一定要在共和国的旗帜下实现国家统一，我们进行的这次战争是为实现祖国统一、独立、自由和民主的正义之战。
停战后召开日内瓦会议，以求政治解决朝鲜统一问题，但由于当时朝鲜南北双方意见对立，未取得实际成果。不过在1954年4月27日北方外长南日在会上提出了如下主张：为实现国家复兴、独立和统一，南北间应：1.实施南北普选；2.组织一个全朝鲜委员会以促成普选和实现南北经济文化交流，该委员会由双方国会代表和重要政党社会团体代表组成；3.该委员会制定选举法草案和促进南北交流。
进入60年代，朝鲜关于南北关系和实现国家统一的主张有些新的变化。1960年8月15日，金日成在庆祝解放15周年大会上提出，如果不能实现南北普选，作为过渡，建议实行南北联邦制，即暂时保存南北两种制度、两个政府，但由两个政府的代表组成一个最高民族委员会，负责南北经济和文化的发展和协调。他还提出，为此可先成立一个由南北实业界人士组成的经济委员会，推动南北经济文化等交流，人民自由往来，令美军撤离，南北双方裁军至10万以下。同年11月22日，朝方又补充说，最高民族委员会由南北政府等额代表组成，双方代表拥有同等权限。
整个60年代，朝鲜基本上坚持上述主张。概括地说，这个时期朝鲜主张是：美国撤军、自主普选、实行联邦制。
70年代世界出现缓和潮流，朝鲜半岛南北间也出现接触，在这种情况下，1971年4月12日朝鲜外长许锬在最高人民会议四届五次会议上提出统一方案8条：1.美军撤出半岛；2.尔后南北裁军至10万以下；3.废除韩美、韩日等“有背民族利益”的条约；4.南北自主普选产生统一政府；5.南北全地区自由从事政治活动，释放政治犯；6.作为过渡实行南北联邦制；7.实现南北多方面交流合作、通邮和自由往来；8.为此举行南北各政党团体及个人参加的南北政治协商会议。
1972年《七·四联合声明》发表以后，金日成根据南北对话现状于1973年6月23日发表《防止民族分裂，实现祖国统一》的讲话，提出“统一祖国五大纲领”，即：1.缓和军事对峙和紧张状态；2.南北进行多方面交流合作；3.召开大民族会议；4.实行以“高丽联邦共和国”为国号的联邦制；5.以单一国号加入联合国。1980年10月10日，针对南方朴正熙突搞“十月维新”，金日成在党代会上重新阐述了其“联邦国家方案”。其新发展有二，1.在国号中加上“民主”二字，称“高丽民主联邦共和国”，2.详细地叙述了未来的联邦国家施政方针10条，即：自主、民主、经济自主、南北合作交流、南北通讯通邮、福利、统一军队、护侨、统一外交、执行和平外交政策。
进入90年代，朝鲜半岛内外局势发生重大变化。1991年金日成发表元旦祝辞，对“联邦国家方案”作了新的说明。他说：“我国目前实际情况是存在着北南两个不同的制度，因此，我们应该以谁也不吃掉谁、谁也不被谁吃掉为原则，以一个民族、一个国家、两种制度、两个政府为基础，用联邦制方式实现国家统一。”与过去相比，其变化在于不再强调南北制度统一，这个艰巨的任务留给未来去解决。出于这种考虑，1993年4月姜成山总理在最高人民会议九届五次会议上提出了“民族大团结10大纲领”，即：1.建立自主、和平、中立的统一国家；2.在民族友爱和自主精神基础上实现民族大团结；3.谋求共存、共荣、共利；4.停止政争；5.抛弃胜负主张相互信任整合；6.尊重民主包容异己；7.尊重个人财产促进团结；8.通过接触往来增进理解和信任；9.全民族相互支援；10.褒奖有功于民族大团结和国家统一者。
韩国历届政府对北政策
第一共和国时期
1948年8月15日，即在大韩民国政府成立的那天，韩国首任总统李承晚在谈到其对北政策时便提出了如下主张：大韩民国政府是对整个半岛拥有主权的惟一合法政府，企望北方通过普选选出代表参加南方国会，南方已为之留下100个议席；韩国政府拥有用武力“恢复”对北方行使主权的权力。这就是说，李承晚主张南方“吸收”北方，北方不从，他将通过战争实现之。
这年12月12日联合国大会通过决议，承认大韩民国政府是朝鲜半岛“惟一合法政府”，这使李承晚更加坚定了自己的主张。
1949年2月18日，李承晚发表一项声明，进一步强化了他的这一对北政策。他说：谋求国家统一的任何探索，都必须旨在于维护大韩民国的存在，任何同北方的协商都意味着对北方政权的默认，是应该坚决拒绝的。他讲话不久，主张南北协商实现国家统一的著名政治家金九便遭到暗杀（1949年6月26日）。
1950年战争爆发以后，李承晚在落荒而逃的困境中仍在坚持南方统一北方的主张。这年10月，他多次发表讲话，要求北方实行“让民众按照自己的良心不受威胁地”进行投票选举，参加南方国会。1953年7月停战协议达成以后，他认为尚未达到其武力统一北方的目标，因此反对停战，拒不在停战协定上签字。这年11月23日他发表“关于实施南北普选问题的声明”，观点依旧。
根据停战协定第60条的规定，1954年有关国家在日内瓦举行谈判，讨论朝鲜问题。当时韩国外务部长官卞荣泰在5月22日代表韩国政府向会议提出了“统一方案十四条”，核心内容仍是“按照大韩民国宪法在联合国监督下实行南北普选”。
在当时的国际环境下，特别是在当时半岛双方处于尖锐对立和冷战的情况下，李承晚的这一主张是极不现实的，对此，李本人也心知肚明。因此，不久后他便对自己的主张进行了修正。不过，这种修正主张更加不现实。
1954年8月15日，他在光复纪念日集会上发表演说，提出：“现在，我们惟一的希望就是齐心合力打到鸭绿江边去，把共产军赶出国土。这用不着付出太大的牺牲。为此我们已制定出一个特别的计划。”他说，只要将这一计划告诉美国，美国人就会给以援助。这就是李承晚的“北进统一”。
其实李承晚自己也明白，刚刚在停战协定上签过字的美国人是不会支持他发动一场新的战争的。因此他此时的“北进统一”与其说是一个认真的主张，不如说是他要挟美国的伎俩。
韩国国会也没给他以支持。1954年10月2日韩国第三届国会通过的关于国家统一问题的决议和1957年9月10日通过的“统一方案”，都坚持“在联合国监督下实行普选”的吸收统一政策。
第二共和国时期
1960年4月19日韩国爆发民众起义，李承晚自由党政权垮台，民主党在7月29日大选中获胜上台。8月17日，韩国新外务部长官郑一亨宣布了民主党关于国家统一的主张是：在联合国监督下实行南北普选。与李承晚政权不同的是，他不再坚持吸收统一，而是主张南北同时在联合国监督下实行普选，共同组成国会。8月24日，他又发表“外交政策七点声明”，宣布：“过去自由党曾主张通过武力实现韩国统一，现在正式宣布废除这一愚蠢政策。”8月27日出任韩国总理的张勉发表施政演说，正式肯定了其外长阐述的统一主张，并表示将采取实际行动推动南北普选。
1960年11月20日，韩国国会通过了这项国家统一新方案，并进一步明确实行普选时将实行各地区按人口比例产生议员的原则。后来韩国又将这一方案通知联合国。但是，历史没有给张勉集团实现其主张的时间。民主党政权寿命只有一年。
第三共和国时期
1961年5月16日朴正熙少壮军人集团发动政变夺取了政权。政变当天，他们发表有6项内容的“革命公约”，涉及南北关系的是第一和第五项。第一项称新政权将以反共为第一国事；第五项称，国家统一是民族夙愿，为实现之，新政权将倾注全力增强实力以备“同共产主义决战”。质言之，其对北政策基点是：强化反共体制，实现“胜共统一”。
不过，在此后正式阐述时，韩国军政府仍沿用了第二共和国的说法。如1961年6月24日外务部长官金弘壹在一项声明中称：“我们并不希望依靠武力统一国家，我们将争取用和平方法实现之。我们仍强调坚持在联合国监督下实行南北普选的方案”。11月朴正熙访问美国时同肯尼迪发表的联合声明中也作了类似表述。
1964年1月10日，业已“还政于民”的朴正熙（脱下军装，换上便装）总统正式阐述其国家统一的主张是：通过联合国，以自由民主为原则，收复“失地”，实现国家统一。同年11月21日韩国第六届国会通过实现国家统一决议，除重申在联合国监督下实施南北普选外，还强调“要永远保障大韩民国作为一个自由、和平和民主独立国家之存在与安全”。
1965年韩国经济发展业已开始步入高增长阶段。这时，朴正熙提出了一个新主张，叫作“先建设，后统一”。他在1966年1月18日向国会提交的年初咨文中对此解释说：“我们所向往的国家现代化是南北统一的大前提和中间目标。统一植根于国家现代化，现代化的实现途径在于经济自立。由此可以说，自立是统一的第一步”。他主张国民的热情和注意力不要放在短期内难以实现的国家统一方面，而应放在如何加速国家建设方面。
1969年3月1日韩国成立了一个专门负责研究推进国家统一事业的机构国土统一院。
1970年8月15日，朴正熙发表一份宣言，系统地阐述了他关于国家统一的新构想。他主张分阶段消除南北间人为阻隔，不反对北方出席联合国关于半岛问题的讨论。
1971年11月20日，半岛南北代表开始进行破天荒的秘密接触，双方代表互访对方首都，1972年7月4日终于发表《七·四联合声明》，双方首次就实现国家统一的原则达成协议，即：自主、和平、民族大团结。这三条实际上对韩国方面的历来主张的在联合国监督下实行南北普选的主张作了否定，因为对半岛来说，联合国也算是“外来势力”。这是韩国方面的重大政策转变。
第四共和国时期
1972年朴正熙发动“十月维新”，诞生第四共和国。其实，除去进一步强化独裁体制以外，其他各方面政策没有太大变化。
不过值得注意的是，1973年6月23日朴正熙发表“关于和平统一外交政策宣言”，第一次提出了南北共同加入联合国的问题。他主张：半岛和平必须维护，南北之间互不干涉内政，互不侵略；将以诚挚和耐心谋求南北对话之具体成果；不反对北方同南方一起加入联合国和其他国际机构。在这个声明中，他首次阐明了其“北方政策”，即愿同社会主义国家发展关系。
1973年8月发生韩国特工绑架金大中事件，半岛南北关系骤然变冷。1974年1月18日朴正熙建议南北间缔结“互不侵犯协定”，遭北方拒绝。
1974年8月15日朴正熙提出“和平统一原则”，即：南北缔结互不侵犯协定；南北真诚对话；按人口比例实行南北普选。
第五共和国时期
1979年10月朴正熙被杀，全斗焕控制政局，1981年3月全就任韩国总统，第五共和国登台。
全斗焕在正式上台前2个月，即1981年1月12日在一次记者招待会上提出一个大胆建议，即举行南北最高领导人互访。他说：“让我们抛开过去的是是非非，创造机会，恢复南北间民族信赖，防止再次发生同族相残的战争，无条件重开中断的南北对话，探索和平统一道路，为此，南北最高当局应该实现互访。因此，我邀请金日成主席在没有任何负担和条件的前提下访问汉城。”同年6月5日，他又提出南北最高领导人进行直接会晤坦诚交换意见的建议，他说会晤可选在任何地方。但此时南北关系已陷入低谷，他的这些提议没有实现的条件。
1982年1月22日，全斗焕在一项施政演说中提出一项被称作“民族和睦、民主统一方案”，内容有：成立南北代表组成的民族统一咨询会议，起草统一宪法，实行南北公民投票和自由选举，建立统一国会和政府。这一方案还主张，在统一前，南北间签订《南北基本关系临时协定》，内容为南北平等，和平解决纠纷，互相承认和互不干涉内政，停止军备竞赛，相互交流，互设联络处等。
质言之，全斗焕对北政策和国家统一方案就是“通过南北公民投票实现统一，不再主张联合国介入，也不主张“南北按人口比例普选”，这同其前任主张已出现差别。
第六共和国时期
1988年2月，在总统竞选中获胜的军人卢泰愚上台就任第13届韩国总统，第六共和国起航。
在就职演说中，卢泰愚表示：为了半岛和平和民族统一，他愿在任何地方、同任何人对话，并称“南北对话和合作的时代”即将开始。
1988年7月7日，卢泰愚发表一项有6条内容的“特别宣言”，称其旨趣在于“民族自尊和统一繁荣”，内容是：南北间门户开放，自由往来；离散家属通邮互访；相互贸易；南方不反对其友邦同北方进行除军事物资以外的贸易；外交合作；相互支持并协助其友邦发展同对方的关系。同年9月11日，卢泰愚在国会发表特别演说，提出“韩民族共同体统一方案”，主张把南北统一看作是一个过程，作为这个过程中的一个阶段，南北间要结成一个“联合体”，“在这个联合体内，南北间要形成一个民族共同生活圈，以求共同繁荣，恢复民族同质性，加速民族共同体的发展”。他说，在这个共同体中要设最高决策机构“南北最高会议”，其次是由南北政府代表组成的“南北评议会”，他还对这两个机构的组成和职能作了说明。
卢泰愚的统一方案实质是主张渐进统一，最终还是要通过南北普选组成统一政府。
金泳三政府时期
在1992年12月18日举行的总统选举中金泳三获胜，宣告统治韩国32年的军事权威主义体制终结，韩国进入非军人执政的“文明时代”。
1993年7月6日，金泳三提出他的“三阶段、三基调统一政策”。内容是：要把国家统一视为一个历史过程，该过程可分为三个阶段，即和解、合作阶段、南北联合阶段、统一国家阶段，每个阶段都有特定内容和任务。所谓“三基调”是指推进国家统一的三条宗旨，即国民民主协商、共存共荣、民族福祉。金泳三解释说，同以往历届政府相比，他的政府对北政策将更注重同国民协商，对北方将不采取孤立封锁政策，将把民族福祉放在首位而不是以某一特定理念和制度作为立足点。
金泳三政府对北政策一度取得较大进展，但在1994年7月金日成去世后金泳三举措失当，失去北方信任，南北关系陷入僵局。
金大中政府时期
1998年2月25日金大中就任韩国第15届总统。老资格政治家金大中一向以对北方持宽容态度著称，因此被视为“容共分子”屡遭迫害。德国统一后，他曾专门赴德考察统一经验，形成其“三阶段统一论”思想。他自称“献给全民族的三阶段统一论是过去25年中我用笔描绘的统一画卷的主要成果。”他认为，南北统一要坚持自主、和平、民主三原则，统要分三个阶段走。第一阶段是组成南北联合体，一个民族、两个国家，两种制度，两个政府，和平共存，和平交流。第二阶段是实现联邦制，第三个阶段是完全统一。他主张统一要和平方式实现，排除“吸收统一”、“武力统一”以及人为的“工作统一”。
在就职演说中，金大中根据其三阶段统一设想提出其对北策略，即：南北间互不搞武力挑衅，不搞吸收统一，对北采取支援、交流、合作、诱导开放的政策。后来这一政策被称作“阳光政策”（后又称作“包容政策”）。在这一政策指导下，金大中政府取消了对北方投资限制，放宽民间人士访北条件，促进南北对话交流。金大中政府是韩国历届政府中对北政策最为和缓的一个，因此在南北间改善关系方面取得的成果也最大。^