| 明清史 |
近代早期英国流民问题及流民政策
尹虹
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年07期
【原文出处】《《历史研究》》(京)2001年02期第111～123页
【作者简介】尹虹，女，1962年生，副教授。华南师范大学历史系 510631
【关 键 词】英国/流民/济贫法
16、17世纪是英国从封建主义向资本主义过渡的时期。英国经历了人类历史上第一次近代意义的失业和贫困的冲击，出现了严重的流民问题。为解决流民问题，英国政府采取了一系列措施。西方学者对此有较多研究，但缺乏对英国政府流民政策的系统研究和评价。国内有关研究尚属空白。笔者据所掌握的资料，对此问题浅陈己见。
一
流民(vagrant)，韦氏大词典的解释是：到处流浪，过着不稳定生活的无所事事的人、乞丐和妓女。一般地说，“流民”泛指丧失生产资料而无所依归的人群，他们没有生活来源，没有住所，四处流浪。历史上，不同时期各国流民的特点各不相同，我们研究的对象是16、17世纪英国的流民。根据资料可将其归纳出如下四个特点：(1)他们是失业者或半失业者，没有固定的生活来源，偶尔有临时的工作，但收入不足以餬口。(2)他们有的身体健康，有劳动能力；有的体弱，无劳动能力。(3)他们有的有住处，但多数没有固定住所，漂泊不定，四处流浪。(4)他们不受约束，被政府视为“传播邪恶”、“犯罪”和从事“破坏活动”的可疑分子、“危险人物”。总之，流民是指那些离开或失去了土地及生活来源，流落它乡，四处乞讨、居无定所，四处飘泊、游荡，或靠流浪卖艺，或靠偶然打工，或靠打家劫舍、行骗偷窃为生之人。
英国有关流民的记载最早可追溯到罗马统治时代。惩治流民罪之立法早在中世纪前期就有。但无论从流民的数量还是从政府的立法数量来看，都铎王朝及此后一段时期的流民问题都是最严重的。马克思和恩格斯认为流浪问题“只是在十五世纪末和十六世纪初才成为普遍而持久的现象。这些流浪者人数非常多，单只英王亨利八世就曾下令绞死了七万二千人。”（注：《马克思恩格斯选集》1卷，人民出版社，1972年，62页。）那么英国流民的人数到底有多少？由于这方面的资料十分匮乏，到目前为止还没有一份资料可以准确地说明当时流民的人数，对总的人数只能做出大致的估计。有一些局部的资料可供参考。首先是档案资料。1517年伦敦市共发乞食徽章1000个，供流浪者乞讨用（注：F.Aydelotte,Elizabethan Rogues and Vagabonds,Oxford,1913,appendix 1,p.140.）。1569-1572年，来自18个郡的报告说，有750多名流民被逮捕。1631-1639年，在37个郡的档案中，被捕者有2.6万人（注：A.L.Beier,TheProblem of the Poor in Tudor and Early Stuart England,London,1983,p.32.）。1596年春，短短的数月里，约克郡北来丁区被捕的流民约达200名（注：D.M.Palliser,The Age of Elizabeth:England underthe Later Tudors 1547-1603,Longman,1983,p.121.）。当时政府的档案资料虽有一定真实性，但残缺不全，不是年年有，郡郡有，而且所提供的数据准确程度也并非毫无疑问，总的情况是数字偏低。值得注意的是，以上提供的仅是被捕的流民人数，绝非流民的实际总人数。这个时期的流民以失业为主要特点，被捕的流民一般是身强体壮者，这就意味着被逮捕的虽然是一个人，但影响的却是一家数口。如果将流民家属计算在内，档案资料提供的被捕流民数字背后，可能隐藏着一个更大的数目。因此，实际应数倍于所记载的被捕人数。当时人们的估计也可证明这一点。1597年，康沃尔的一个地方官说，全国共有20万流民，他所在的郡就有1万人（注：J.Kent,Social Attitudes of Members ofParliament,1590-1624,Univ.of London,Ph.D Thesis,1971,pp.97-98.）。詹姆士一世时期（1603-1625年），一个名叫斯坦莱的作家说，有些官员认为全国至少有8万流民（注：A.L.Beier,Vagrants and the SocialOrder in Elizabethan England,Past & Present,No.65,p.6.）。16、17世纪英国没有人口调查和统计，也没有失业人口登记，而流民又是一个不稳定的群体，由于生命周期和就业机会的变化，他们当中许多人在一生中，都曾经历过流浪或无事可做的时期，但这并不意味着他一生都是流浪汉，其身份和地位可能会发生变化。同时，在特殊情况下，如在农村的夏天，每一次战争之后，经济危机时期等，流民人数都会明显增加。另外，流民流动性很大，在一个地方以流民乞丐的面目出现，而在另一个地方则成为身份不明的人。因此，记载上的重复或遗漏在所难免，所有的估计数字都仅能作为参考。
这一时期英国流民流动的主要特点是自西向东南方向流动，而且有明确的路线（注：C.Read,William Lambarde and Cocal Covernment,Ithaca,1962,p.169.）。伦敦和东南部地区是流民从北向南、从西向东流动的重要交汇点（注：E.A.Wrigley,A Simple Model of London'sImportance in Changing English Society and Economy 1650-1750,Past & Present,No.37,pp.48-50.）。在中部和北部地区，流民也是自西向东、自北向南流动（注：A.D.Dyr,The City of Worcester in the Sixteenth Century,Leicester,1973,pp.170-171.）。这是因为北方一直较为贫穷和荒凉，居民分散，集市和城镇彼此之间距离较远，交通不便。另外，这些地区气候潮湿寒冷，不利于旅行。这些因素可能是流民不愿意到北方流浪的原因。相反，东南部经济繁荣，就业机会多，生存环境相对较好，可以吸纳大量本地及外地流民；因此，大量流民涌入这一地区。根据季节的不同，流民流动会有所增强或减弱。冬季气候湿冷，不利于户外生活。夏季气候温暖，易于旅行，生存机会多。除气候等自然因素影响流民流动外，流民的流动在时间和地点上也受经济因素的影响。秋收时节各地经济状况较好，是需要临时工的高峰期。此时市场货源充足，丰足时人们似乎更慷慨。因此，收获时流民开始向主要产粮区流动。如果农村歉收，他们会涌入城市（注：W.G.Hoskins,HarvestFluctuations and English Economic History,1620-1759,Agric.Hist.Rev.,ⅩⅥ,p.7.）。
流动的职业和人群会给社会稳定带来一定威胁。毛泽东在其早年著作《中国农民各阶级分析及其对革命的态度》中分析五种流民的谋生手段时说：兵为“打”，匪为“抢”，盗为“偷”，丐为“讨”，娼为“媚”。英国流民中常见的违法行为也不外乎以下几种：扒窃、入室偷盗，以赌行骗、拦路抢劫、宗教和政治煽动、伪造通行证等。在恶性案件罪犯中，流民所占的比例不大，但他们的不轨行为却极为普遍。另外，流民的家庭和婚姻不稳定（注：P.Laslett,Family Life and Illicit Love in Earlier Generations,Cambridge,1977,p.13.），对青少年影响极大。这一时期青少年流浪犯罪问题严重，未婚生育、弃婴、拐骗儿童等案件时有发生。流民家庭关系不稳定也带来一系列社会问题（注：P.Clark ed,Country Towns in Pre-Industrial England,Leicester,1981,pp.60-61;L.Stone,The Family,Sex and Marriage in England,1500-1800,London,1977,pp.616-617.）。为了维护社会稳定，政府采取了许多相应的措施，有些流动性的行业被国家明令禁止，如小贩、修补匠、流浪的艺人、节商、游医等。另外一些流动人群也受到政府的特别关注，如流浪的前士兵、水手、学者、牧师、吉普赛人和外国人等。这一时期，英国政府先后制定了大量相关的政策和法令，以解决日益影响经济发展和社会稳定的流民问题。
二
都铎王朝（1485-1603年）统治伊始，流民问题即引起统治者的关注。从1495年到1628年，政府颁布的有关法令多达53个。从立法的内容看，始终是亦张亦弛，亦紧亦松，刑罚和救济兼顾。马克思在《资本论》中指出：“15世纪末叶和整个16世纪西欧各国都制定了惩治浪人的血腥的法律。今日工人阶级的祖宗，当初因迫不得已变为浪人和需要救济的贫民，而蒙受惩罚。”（注：马克思：《资本论》，人民出版社，1963年，810页。）17世纪以后，无论救济方式、救济手段、救济范围等，均较前期有所发展。都铎王朝统治初期即颁布了有关流民的法令（1495年）。从内容来看，法令以惩罚为主。1503-1504年颁布的法令在对流民处罚的量刑上比1495年明显有所减轻，而对不称职执法者的处罚加重。例如：被捕流民的关押时间为一天一夜（1495年为三天三夜）；如果在同一座城市再次被捕，将被关押三天三夜（1495年关押六天六夜）。对玩忽职守的官员罚款由1495年的20便士，改为3先令3便士（注：R.C.J.Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars andBegging,London,1887,pp.67-69.）。法令变化的主要原因是，都铎王朝统治初期，由于长期战乱刚刚结束，人们开始休养生息；封建家臣团被解散，贵族的势力被削弱，国王地位得到加强，国家政局相对稳定。流民作为社会问题，这时刚刚显露，所以政府基本延用此前有关惩治流民的法令，量刑上相对缓和。另外，这可能与亨利七世（1485-1509年）本人的性格也有一定的关系。
亨利八世（1509-1547年）统治期间，关于流民的法令主要有两个：1531年和1536年法令。1531年法令在前言中即指出，“长期以来全国流民人数与日剧增，危及臣民安全。尽管先王制定了许多有效的法令、法规，流民和乞丐人数仍不见减少，反而日渐增多。”（注：R.C.J.Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars andBegging,p.73.）因此该法令比此前的法令在措施上又增加了新的内容。如：实施乞食许可证制度，规定乞食范围，违者关押二天二夜；对无证乞食者或实施当众处罚以示警戒，或关押三天三夜等。在对流民处罚的量刑上较1503年明显加重。其目的是想通过镇压性的手段来限制流民的数量，减轻流民问题给社会带来的压力。但1531年法令并未实现其目的。1536年，根据前一个法令5年来的执行情况，亨利八世主持起草并颁布了另一个关于流民的法令。该法令在前言中明确指出前一个法令“未规定健康及无劳动能力者抵达百户区后该怎么做，亦未规定居民应该怎样救济和安排健康人工作”。现规定市郡当局要“慈善地接待”乞丐，用“自愿捐献和慈善救济金救济他们，以防其被迫乞食和流浪。”官员要强迫“邪恶的”乞丐劳动，使他们自食其力。法令还规定：有许可证的乞丐以每天10英里的速度返回家园可得到救济；服役期满的仆人有证明的可以在一个月内不受法律的限制。此外，要为所有没有工作和财产的人安排工作或施以救济；强制5-14岁的流浪儿童做学徒。此时救济金的来源仍以募集和自愿捐赠为主。救济金集中管理，统一分发。原则上每个教区负责本区的贫民，必要时富裕的教区要帮助贫困的教区。为了避免滥施舍助长好逸恶劳的思想，政府禁止随意施舍。该法令第一次对本教区贫民的救济作出规定，开始采取一些非惩罚性的积极措施。国家开始承担组织救济和募集资金的责任，这不仅意味着政府行为和措施的改变，也标志着近代意义的政府职能逐渐形成。
爱德华六世（1547-1553年）即位后马上通过了一项新的更严厉的法令，规定所有能劳动而不劳动者皆为流浪汉。如果健康流浪汉被捕，罚做两年奴隶，在胸上烙个"V"记号。如果逃跑将判终生为奴，胸上烙个"S"记号。再次逃跑将被判处死刑。该法令在量刑上较此前的法令严厉，原因之一是此时流民问题更为严重，由此而引发的不安定和社会动乱使政府紧张。大批破产流浪的农民毫无出路，他们愿意同任何反抗统治阶级的力量联合起来随时准备起义。1547年的重典并没有使反抗减弱。压迫越深反抗越烈。1549年爆发大规模农民起义，证明严刑峻法并不能解决流民问题（注：托马斯·莫尔：《乌托邦》，三联书店，1956年，40页。）。这个被认为是最残酷的法令难以实施，两年后被废除，恢复了亨利八世1531年关于对健康乞丐施以鞭刑的法令，并一直执行到1572年。
救济贫民和减少流民一方面是思想观念问题，另一方面则是资金的问题。为了更好地解决日益严重的流民问题，1551-1552年通过的法令提出了如何募集济贫资金的问题。政府把工作的重点转移到加强行政管理，加强资金募集的力度上。但是，行政规定是一回事，执行起来却是另一回事。玛丽统治时期（1553-1558年）又恢复了许可证制度，其他内容和以往法令基本一致（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,Frank Cass Co.Ltd.1965,p.57.）。伊丽莎白统治（1558-1603年）初期，对募集济贫资金做了进一步规定。1562年法令规定：人们自愿交纳济贫税，经多次劝说无效后将采取强制手段；交纳的税额仍以自愿为主。从1536年到1569年，各法令在具体规定上有一些区别。例如，在济贫资金的募集上，亨利八世的法令以自愿为主，爱德华六世和玛丽的法令以劝说为主，伊丽莎白统治初期的法令则以强制为主。这说明16世纪中叶以后通过教会和个人努力很难达到限制流民流浪和救济无助贫民的目的，自愿捐献的办法已不足以救济越来越多的贫民。因此，实施强制性征税势在必行。这一时期任命征税员是一项艰巨的任务。不仅任命时间一再改变，对拒绝任职者的罚款也逐年增加，如在爱德华六世1552-1553年的法令中规定罚款是20先令，两年后玛丽女王1555-1556年的法令中罚款数额增加了1倍，在不到10年的时间（伊丽莎白1562年的法令中）又增加到10镑，但仍然有人宁愿挨罚也不愿当征税员。这也从一个侧面反映了该项工作的艰巨性。以上法令基本反映了16世纪中叶以前政府对流民惩罚为主、救济为辅的态度，同时包含济贫的思想原则。这些法令的社会效果可以用莫尔在《乌托邦》中的一段话来概括：“送上绞刑台的人有时达二十名之多。为什么仍然盗窃横行呢？”因为“这样的刑罚超出用法的限度，并且对国家不利。用这种惩罚对付盗窃行为是够残酷的了，但又并不能禁绝盗窃行为。本来，仅仅犯了盗窃不是大不了的罪，不应处以死刑。何况，当一个人走投无路，忍饥挨饿，随你用什么样的重刑，也阻止不了他去盗窃。现在对盗窃犯的用刑是这样的严厉，其实还不如给他们以谋生之道，使其不至于铤而走险，干了一下盗窃，随后就送掉老命。”（注：托马斯·莫尔：《乌托邦》，34页。）
伊丽莎白统治中后期和斯图亚特王朝前期立法的发展，主要体现在伊丽莎白济贫法的制定与实施上。伊丽莎白济贫法是前期法令的总结和议会激烈斗争的产物，是政府长期思考和实践的结果。从议会辩论的档案资料来看，辩论的焦点是惩罚还是救济，这反映了当时人们对济贫问题存在着较大的分歧。前期的争论主要围绕1572年和1576年法令，后期主要针对1597年法令。经过充分的辩论和酝酿，法令最终出台。在这个时期里，法令在内容上有一些变化和补充，反映了人们认识上和观念上的一些变化。1572年法令恢复了严刑峻法，规定凡年龄在14岁以上的流民均要施以鞭刑，并用圆周1英寸的灼铁烙穿耳朵的软骨，永远打上流民的烙印。有主人者须为主人服劳役一年。第二次被捕的流浪、游荡或乞食者将判死刑，除非有人愿意收留其为奴两年。第三次被捕者将无可赦免地被判死刑。法令提到对贫穷的移民也按流民处罚，运送他们来的人要被罚款，一个移民罚款20先令。法令要求对每个居民进行财产评估，确定每周应交之税款，由市长和治安法官任命征税员和管理员负责执行。凡拒绝担任该职者不再罚款，而改为监禁，直至服从为止。该条款说明此时罚款和行政手段已经不起作用，只有通过司法途径来解决济贫官的任命问题。这再一次证明了济贫工作的艰巨性，以及官员们思想上的分歧。1572年法令与以往不同的是实施强制征收济贫税。由原来自愿的慈善行为，改为按财产比例交纳，交济贫税成为人们必须履行的法律义务，济贫资金开始实现由“募”向“征”的转变。用法律代替劝说，用强制代替自愿，用征税代替募集。至此初步形成济贫税制度，使济贫税纳入了法制的轨道，更有效地保障了济贫资金的来源，通过法律手段解决了慈善和道德所不能解决的问题。1572年的法令未提出解决健康流民问题的有效办法。这个方面的不足在4年后通过的法令中得到解决。1576年法令中最重要的规定是，要求每个城市、自治镇和集镇治安法官应为流民提供生产资料，“让有希望的年轻人习惯劳动，并在劳动中成长，而不是游手好闲……并使其他愿意或需要工作的人也有工可做”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief.p.72.）。法令还要求每个郡都要建感化院，将那些有工作机会而不去工作的人送进感化院，实行强制劳动。可以说，1572年和1576年法令奠定了英国济贫法的基础，到1593年时，政府颁布法令废除对流民施以死刑、监禁、烙耳等血腥条款，但并未取消体罚，愀复了有关鞭刑的规定。从此英国立法基本走上了以救济为主，惩罚为辅，政府管理济贫的轨道。
1597年法令是一部十分重要的法令，它为近代济贫思想奠定了基础。传统认为“旧济贫法”是1601年法令，但事实上1601年法令只是对1597年法令的补充和修订。虽然1597年法令最初只是作为临时措施通过的，但对流民问题的全面讨论是在1597年而不是1601年。1597年法令是经过充分酝酿而产生的一部有关流民的法令（注：T.H.Tawney,The AgrarianProblem in the Sixteenth Century,Longman,1912,p.270.）。法令对救济方式及官员的责权做了详细规定。整个16世纪，议会在流民问题上的观念和态度前后发生了显著变化。亨利八世统治时期，议会企图通过严厉的惩罚手段解决流民问题。政策上的变化突出反映在1576年法令中。立法者不再把流民、流浪、乞食完全归于懒惰、厌恶劳动等个人原因，而是认识到有社会经济的原因。因此尽量为失业者提供条件，加以安置。这种观念的变化也体现在对待健康流民的态度上。1597年，随着观念的改变，政策上又进一步发生变化，对流民最严厉的惩罚取消了，立法的主要内容是济贫问题。1597-1644年是英国济贫史上的一个特殊时期，伊丽莎白济贫法就是在这个时期实施的。法令的重点把对健康者的惩罚转移到为失业者提供工作上，对无劳动能力者继续实施救济；当然惩罚依然存在。这个时期救济制度趋于完善，议会在这个问题上的立法阶段基本结束。枢密院的监督执法作用显示出来。都铎时期制定的法令的效果在斯图亚特前期得到充分体现。1601年通过了著名的“伊丽莎白济贫法”，该法令只是对1597-1598年法令的修订，改动并不大，这就是习惯上所称的“旧济贫法”。它为英国济贫制度的建立奠定了基础，以后10年又做了若干补充规定。1601年济贫法的基本思想一直执行到1834年济贫法修正案颁布。济贫法修正案习惯上被称为“新济贫法”。新济贫法吸收了1601年旧济贫法的基本原则，保留了它的重要条款，使修正后的立法更趋完善，为当代福利国家的形成奠定了基础。
三
枢密院是16世纪20-30年代逐渐形成的中央政府机构，以国务大臣为首，代表国王与各地、各部门联系，负责上传下达，监督国王的旨意及王国有关法令在全国各地的贯彻执行。都铎王朝统治时期，流民问题已经成为当时英国普遍而又日益严重的社会问题，对统治秩序构成了极大的威胁。政府颁令宣布流浪为非法，企图通过高压手段解决流民问题，消灭流浪现象。因此，处理这类问题成了枢密院行政事务中的一个重点。枢密院主要通过诰令、书信和通知等手段对流民问题进行干预。枢密院干预流民问题的行动可以分为三个阶段。
第一个阶段：16世纪中叶以前。都铎王室针对流民问题制定的诰令始自1487年，这时的诰令是国王在枢密院的前身国王会议（或称谘议院）的建议下，运用其特权颁布的。亨利八世统治时期，1517、1526、1527、1528、1530年和1531年都发布过有关流民问题的诰令。流民问题与粮价上涨关系密切，枢密院首先采取措施平抑粮价。国王在1527年11月12日颁布了“禁止谷物垄断；反对流浪汉和非法竞技”的诰令（注：P.L.Hughes and J.F.Larkin,Tudor Royal Prclamations,London,Vol.Ⅲ,1969,pp.17,23,127,172-174,177-181,191-193,198-199.）。鉴于粮价上涨也与粮商的奸诈有关，枢密院采取了一些限制性措施。如禁止用不公正的手段抬高粮价，以免加重粮荒；保障贫民有饭吃，不致于闹事。流民与失业关系亦十分密切，因此，在第一个阶段枢密院为解决失业问题进行了一些尝试。1528年英国的海外贸易出现危机，一些地区大量呢绒工人失业，不满和骚乱随之爆发（注：A.Fletcher,Tudor Rebellions,Longman,1979,pp.15-20,117.）。诺福克公爵被派往萨福克解决问题。他在给国务大臣、红衣主教沃尔塞的信中称：“如果我不辟谣，就会有200-300名妇女请求我给她们的丈夫和孩子找工作。”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.48-49.）其他地方也有类似的情况发生。当枢密院听到这些困难时，沃尔塞派人请来了大批商人，劝说他们像往常那样购买呢绒，并进一步威胁说，如果英国商人继续拒绝交易，英国将取消对外国人从事呢绒贸易的限制。这种强硬态度说明新兴的资产阶级此时还受制于封建政府，在贸易保护伞下有利可图。但是商人不可能为保护伞而使自身的利益长期受损。整个都铎时期，枢密院只是针对出现的问题随时采取行动，通过发布命令或以书信的形式给各地下达指示。随着经验不断丰富，逐渐把给贫民提供粮食的措施和济贫法联系在一起（注：P.L.Hughes and J.F.Larkin,Tudor Royal Prclamations,pp.464-468.）。枢密院通过督促地方官恪尽职守，开始参与大地区或全国的济贫管理监督工作。
第二个阶段：1569-1597年。枢密院在流民问题上的主要行动是搜捕流民、监督粮价和防止粮价波动。枢密院有代表国王负责监督地方治安法官和市镇当局执法工作的职能。《国务文书》保存了19个郡治安法官1569-1571年向枢密院报告法令执行情况的档案资料，其中涉及格罗斯特郡和北安普敦郡的资料较多。各地逮捕流民的情况差别很大。有的地区“没有发现违反秩序的人”，在剑桥郡，有的报告称“无一人流浪”，有的报告称“逮捕447人”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,p.82,note 4.）。枢密院采取的另一项重要的措施是继续稳定粮价。粮食问题是维护社会稳定的重要前提，因此它始终为政府所关注。英国平均每4年就闹一次饥荒，每当饥荒来临时枢密院都发布命令，干预粮价，解决粮食问题。同时，针对一些地区，尤其是纺织区失业工人的情况，政府设法提供就业机会，使失业者能够再就业，以减少流民的数量。在解决粮食问题和再就业问题的过程中，济贫的管理制度应运而生。
第三个阶段：16世纪末至17世纪前期。1597-1644年是英国济贫思想基本定型和实施的重要时期，其核心内容是创造就业机会，为失业者提供工作，对无劳动能力者实施救济。首先，继续为一般贫民解决粮食问题。枢密院继续通过书信和命令的形式解决贫民的粮食问题。1622年，枢密院发布过两个诰令，要求绅士返回家乡。因为他们是政府依靠的地方力量，绅士们不仅有钱也有地位，是地方秩序的维护者；同时也希望他们慷慨解囊救助贫民。有人说：“一个乡村绅士在城里就像大海中的一叶扁舟，在农村，就像河中的一条大船。”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,p.146.）1629年和1644年，枢密院不仅在饥荒时干预粮食问题，而且加强了平时的预防措施。具体措施主要有：禁止粮食出口（注：J.F.Larkin ed.,Stuart RoyalProclamations,Vol.Ⅱ,Oxford,1983,pp.230,271.），禁止啤酒出口，尽可能多栽种大麦，有一个时期用许可证规范粮食供应。这些措施和16世纪相比，命令内容制定得更详细，执行得也更有力。通过治安法官的报告我们可以看到，这些措施取得了良好的效果，市场供应得到改善。
其次，向老人提供救济。主要有：1.建立济贫院，实施院内救济。1550-1650年间许多旧的救济机构仍然存在，新的机构也纷纷建立，这是建立救济院的高峰期。几乎所有城市，不论规模大小，在这期间都建立了救济院，一般由公共机构或一些负责济贫的官吏管理。这些救济院通常收养贫困阶层中的老人和病人，有时也收留有产者中的破落户。当时的救济院是济贫体系的重要组成部分。2.实施院外救济。除了救济院外，还有其他捐赠帮助贫穷老人。如：A.私人直接捐款。捐赠金额一般不大，由公共机构发放。B.教区的日常捐赠。一些城镇和教区在礼拜日、节日、弥撒后有小额捐赠，还常常发面包和衣服，有时还发燃料、木头。这类捐赠很多，是集体性分发。C.发放院外救济金。院外救济的资金通常由教区提供。救济金从一周3便士到2先令不等，一般是1先令（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.212,214.）。另外还为贫民建屋造房，提供遮风避雨之所。有些教区不是每周向贫民发放救济金，而是让他们住在富人家中。有些教区只采用一种方法，有的教区两种方法兼用。教区制度主要是院外救济，有时给老人提供免费住宿。
再次，救济贫困儿童。1.安排他们做学徒。查理一世时规定，贫困儿童要学会劳动或掌握一门手艺，父母有义务将达到一定年龄的子女送去做学徒。这是解决贫困问题的有效途径，许多有钱人乐于为此捐赠，枢密院也特别关注对这部分人的救济。一般情况下，学徒和师傅住在一起，而不是靠慈善院供养。学费由慈善管理机构和教区基金支付。2.建感化院收容流浪少年。伦敦的感化院有两种功能，即感化改造和学艺。通常是接收伦敦街头的流浪少年。1631年的一份报告中说，有100名少年在感化院里学习制钉、织带、纺亚麻，做木工等。很多感化院都有这类训练贫困儿童学手艺的部门。3.修建孤儿院供养幼童。伊丽莎白时期，诺里奇每个教区都选一名妇女作教师。甚至在小村庄，穷孩子长到一定年龄也要学一门手艺。孤儿院里也不例外。孤儿院一般建在大城市里。克利斯特慈善院最初就是为伦敦街头的流浪儿而建的，布里斯托尔也有两个类似的孤儿院。对儿童和青少年的职业训练是这个时期英国普遍关注的事情。不管其属于哪个阶层，父母都要送孩子去学习，贫困流浪者的子女也不例外。普及大众教育早在17世纪的英国就开始出现，它也许可以说明近代工业革命为什么最早出现在英国。十年树木，百年树人，英国在17世纪资本主义兴起时就重视普及教育和职业教育，为英国300年间称霸世界奠定了基础。职业教育同时也是解决贫困问题的重要途径，这一时期英国已经开始为此采取积极的行为。
另外，为失业者安置工作，创造就业机会，是17世纪英国政府济贫工作中最有特点的部分。1597年，政府虽然制定了为流民提供工作的规定，但没有具体措施，难以执行。到斯图亚特时期贫困流民问题的关键是就业问题，枢密院的一系列措施都是围绕就业问题来进行的。安置就业的首要问题是资金，如前所述，枢密院授权地方官征税，另外还通过其他途径，主要是通过来自教区的部分税收和个人捐赠，解决资金来源问题。为了拓宽就业渠道，改变以往单一的雇主雇佣制，枢密院采用多种形式开拓就业门路。1629年5月17日的诰令明确指出：要加大对贫困地区的关心，尽一切可能“为贫民提供资金和原材料，安置他们就业”。各地采取不同方式安排贫民再就业，具体措施主要有以下几个方面：1.提供原材料让穷人在家生产。产品由雇主拿到市场出售。工人自己的劳动也能得到一定的报酬。2.利用失业雇工的劳动力创建新行业。1620年5月10日《国务文书》中记载：赫特福德郡雇用失业的工人生产粗呢和斜纹哗叽呢，这种产品被称为“新呢绒”。彭布罗克的治安法官也提出了类似的计划，但他们实施得非常谨慎。这种方法只是个别情况。3.为失业者建立集体劳动的工场。雇主和官员们发现，如果让贫民把材料带回家生产，常有人挪用原材料。为了避免这种情况发生，同时为了集中训练工人，针对失业者而建的工场开始出现。当时这种工场为数很多，它们并不是现代意义上的工厂，而是人们能劳动并接受训练和雇用的地方，是都市或教区的机构，是现代工厂的前身。4.建立感化院。16世纪的感化院和工场区别不大，也为失业者提供劳动的机会。但17世纪新的感化院更像监狱，劳动也多是强制性的。尤其是由公共基金建立起来的感化院，这种特点更为明显。由私人捐赠建的感化院仍保留旧的慈善救济的特点。17世纪初几乎每个郡都建立了感化院。这时的感化院成为济贫体制的必要组成部分，和以往一样，为外来流民提供临时住处，它是流浪汉和轻罪犯劳动改造的监狱。5.移民海外（注：W.A.Bewes,ChurchReliefs,1617,p.96;E.M.Leonard,The Early History of English PoorRelief,p.229.）。17世纪是英国海外扩张和殖民征服的重要时期，英国的海外扩张是和国内的社会经济问题密切相连的。解决国内日益严峻的贫困和流民问题的手段之一是转移矛盾。最早的流民被送到英国在北美洲的第一块殖民地——弗吉尼亚。海外移民是英国解决国内人口和就业压力最重要、最有效的途径之一。美利坚合众国的创建，就是这种政策的间接结果。著名的《人权论》的作者潘恩就是白奴移民。不同地区、不同时期救济方法不同。总之，这些方法有些证明有效，有些效果不明显，有些甚至没有效果。而提供原材料让失业者工作是最常用的方法，在17世纪取得了一定的成效，暂时缓解了国内尖锐的社会矛盾。6.枢密院也通过干预工资达到救济失业贫民的目的。枢密院通过干预工资救济贫民的例子很多。1629年，呢绒业萧条，枢密院的大臣在给失业的工人提供工作和救济的同时，也为在岗工人积极争取改善待遇，以减少失业和骚动发生的可能，平息贫民的不满。1637年呢绒贸易危机时，有一个雇主用产品代替工资，引起不满，枢密院把这个雇主送进监狱，直到他加倍赔偿。这说明枢密院对贫困问题十分关注。不管是为了权力斗争还是为了社会稳定，客观上对工人是有利的。枢密院的另一项重要举措是1631年发布的《命令集》。它将以往的《命令集》做了补充，重新颁布（原来的《命令集》是为了防止粮食短缺而发布的，仅适用于危机时，现在适用于任何时候）。为了保障所有法令都能有效地贯彻执行，新《命令集》陈述了已有的许多济贫法，规定了如何执法等问题，其中特别强调要态度积极。其中有8项命令最重要，重点讲述管理方法，使枢密院真正起到监督执法的作用。各地方官的积极性被充分调动起来，形成了一整套制度，保证了法令真正切实有效地贯彻执行。命令要求每个郡的治安法官分别负责本区的济贫事务，每月定期开会，接见巡警、教堂执事和管理员，了解他们在各教区采取了哪些措施，倾听他们的意见及执法情况。治安法官要惩罚渎职者，每三个月要向郡长报告。郡长将报告送交巡回法庭法官，由他们送交专门负责该地区的委员会大臣。巡回法官主要负责调查治安法官渎职行为，并向国王报告。《命令集》颁布一年后（1632年4月），有报告说它取得了良好的效果，松懈涣散的现象没有了，所有治安法官都向巡回法官证明他们努力工作。当然这只是部分报告，官员渎职的现象仍然存在。《命令集》的重要性不在于它所取得的效果，而是为以后的济贫奠定了基础，形成了一个较为完整的体系。人们把社会秩序好转、犯罪率下降，归功于《命令集》的颁布。这似乎有些夸大，但来自各地的治安法官的报告，充分说明枢密院的济贫措施加速了这种良好秩序的形成。
以枢密院为代表的王权对贫困阶层如此“关怀”，绝非仅仅出于“家长”的仁慈，其中更多是出于政治目的和自身利益的考虑。议会中的下院代表了新兴的资产阶级，他们为了进行资本原始积累不择手段，以牺牲劳动阶级的利益为代价发财致富。因此，让一个资产阶级代表占多数的议会通过一个损害他们自身利益的法令是很困难的。此时英国的政治制度是君主专制，王权与新兴的资产阶级有经济利益一致的地方，在政治上双方虽有矛盾，但此时还没有真正交锋，正面的、公开的冲突始于17世纪中期。此时的王权在新兴资产阶级和贫民之间扮演了一个“家长式”的调解人的角色，具体表现在枢密院的措施和活动上。代表王权的枢密院对贫民给予“家长式”的慈善关怀，帮助和关心贫民饥苦，有时甚至站在贫民一边限制资产阶级过度敛财聚富的行为，希望通过这种手段获得底层民众的支持。一方面，督促地方官加大镇压流民的力度，防止流民四处流浪，传播煽动性“谣言”，“蛊惑”人心，煽动叛乱，达到稳定统治的目的；另一方面，希望通过法令、法规加强政府公众化的一面，通过这种手段提高对政府的信任，让治安法官为他们服务，使大众不再认为他们是专制的工具。在对待流民和贫民的态度上，在济贫措施和手段上充分反映了封建主义和新兴资本主义之间的矛盾与冲突。这种矛盾也反映在枢密院对贫民的“慈善关怀”上。贫民暴动威胁到王朝的统治和稳定是这种“慈善关怀”的内在原因，打击和遏制新兴资产阶级的嚣张气焰是其真正目的，聚敛财富、增收新税是其现实动力。不管其目的和动机如何，1629-1640年枢密院的济贫政策和措施具有一定的连续性，客观上部分缓解了贫民的生活困难问题。这是欧洲大陆国家所没有做到的。
四
这一时期英国市镇在解决流民问题上也发挥了重要作用。地方政府一方面贯彻执行中央有关解决流民问题的政策，同时也根据各地的实际情况，制定了一些地方性的法律、法规，管理和控制流民，有些实践经验为中央制定政策、法令提供了依据。由于伦敦流民问题最严重，解决流民问题和济贫行动最积极，其经验和措施最为典型，具有示范作用。
伦敦的示范作用首先表现在解决粮食问题上。早在1391年理查二世统治时就有关于为贫民提供粮食的规定。到了都铎时代，当伦敦人口越来越多，粮食供需紧张时，市参议会决定以贷款方式向各行业师傅和市民征收1000镑，每个行业根据财产按比例交纳，用这些钱为城市购买粮食，作为公共储备，存放于公共粮仓。一旦粮食短缺，粮价上涨时，将储备粮投放市场，平抑粮价，让低收入的家庭也能买得起。1520年后，粮食一般由行会储备。在伊丽莎白统治时期，由行会储备粮食制度化（注：J.Pound,Poverty and Vagrancy in Tudor England,Longman,1980,p.59.）。为了镇压健康流民，伦敦首先采取了禁止健康流民乞讨；禁止向无许可证的乞丐施舍；要求流民带"V"字徽章；任命专门的机构和官吏负责流民事务；1524年还率先采取搜捕流民的行动。为了救济无劳动能力的流民，市政当局派官员为其募集资金。最初，市政当局不负责征收救济金，只负责鉴别真假残疾，给真残疾人发一个纯白铅制的乞食徽章，对没有徽章者严厉惩处。1533年市政当局要求市参议员每周派人去为贫民征集捐赠物，在教堂门前分发给穷人。伦敦市政府在严厉镇压流民的同时，要求世俗官员积极参与救济行动。为了解决救济所需的资金问题，伦敦率先实行强制征税。起初市民自愿捐赠的数量很少，所得钱款甚至不敷一个慈善院的贫民所用。1547年，市议会决定停止礼拜日募捐，代之以由市民交纳相当于1/15税的一半的救济金用于救济贫民（注：Stow Thomas,ed,London Survey,1876,pp.183-184;E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.27-28.）。据所掌握的资料，这是全英国第一次强制征收济贫税。伦敦市示范作用的突出表现是通过财产评估征收济贫税，此举比国家议会的规定早25年，率先实现了由“募”向“征”的转变。此后也用其他办法征集资金，市政当局的部分收入也用于救济贫民。另外，由市议会许诺捐赠给慈善院的500马克（注：当时的钱币，1马克相当于13先令4便士。），向行会征收。有些大行会自愿捐赠，有些较小的行会则抵制。市政当局便采取行政及司法手段，命行会会长带其应交款项到市参议员法庭去交纳，并接受审判；在这种情况下，小行会只能做出让步。
伦敦的示范作用也表现在重建慈善救济机构上。解散修道院使恢复和建立济贫机构成为一个迫切需要解决的问题。1536年，伦敦城内有原属修道院的15个慈善院和4个麻疯病院，其中8个被解散，包括最大和最富的、用捐款建立的圣玛丽·斯庇托慈善院，它可为贫民提供180张床。圣托马斯和圣巴多罗缪也均可收容40个病人。1538年，市政当局努力争取保留这些慈善院。市长、参议员和伦敦市民向亨利八世提出申请，要求把这三个机构和塔山上的新修道院保留下来。1544年6月23日，国王对他们的要求做了让步，同意重建圣巴多罗缪慈善院，并许诺每年捐赠500马克，条件是市议会也要捐赠同样数目的款项。伦敦当局同意为圣巴多罗缪提供100张床。1547年，国王用专利证书核准以上条款（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.32-33.）。国王还把布莱德威尔宫也赐给伦敦市政府（布莱德威尔后来成为感化院的代名词），用于救济、雇用、约束和改造健康的乞丐。伦敦的慈善机构在救济贫民方面发挥了重要作用。市政府接管圣巴多罗缪慈善院时，该院非常破败，但到1552年，100张床都得到利用，治愈了800人，172人死亡。一年的费用大约800镑，国王和城市赞助达666镑13先令4便士，不足部分由一些慈善捐赠补足，慈善院官吏负责监督。被治愈的人如果还在城里乞讨，将被关押起来。因此，1552年，市民对圣巴多罗缪慈善院的工作比较满意（注：T.Bowen,Extracts from the Records and Court Books of Bridewell,Appendix,Ⅱ,p.8;E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,p.36.）。他们说：“建立慈善院的政策取得很大成功，没有一个贫民为面包乞食。”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.37-38.）实际情况显然没有报告中所描述得那么好。
伦敦示范作用的另一个突出表现是建立布莱德威尔感化院，这个感化院后来成为各地感化院之样板。其管理原则是：只要有两名管理者认定，他们就有权将“邪恶懒散的人”送进感化院，有权搜查任何可疑之处，有权惩罚收留他们的地主或佃户。管理员们职责分明，各司其责，或监督生产或负责做饭，每周小结，每月总结，定期开会，每14天一次，把“最坏的”流民送进磨房和烤房。感化院是为失业者而建的。16世纪后期，每年约有2000人进过感化院（注：J.Pound,Poverty andVagrancy in Tudor England,p.59.）。伦敦的示范作用也反映在一改过去教会慈善机构只是随意施舍的传统，更新了救济方式。伦敦解决流民问题从惩治健康流民入手，进而发许可证，允许部分人流浪乞食、申请救济，用来自强制征收的税款向所有贫民提供救济，并建立慈善机构。圣托马斯、圣巴多罗缪和伯利恒慈善院均为存在了几个世纪的慈善院，改进后扩大了救济功能，改变了管理者（由教会管理改为政府管理）。更重要的是对慈善院的管理在市政府的事务中占有重要地位。被送进感化院的流民如果有病，将被送往圣巴多罗缪或圣托马斯治病。在治好病后再施行鞭刑。圣巴多罗缪的小官吏有权禁止乞讨行为。这些规定表明慈善院不仅是慈善机构，也具有行政机构的职能，是一种新的救济体制。感化院是新体制中最具特色的发明。贫民救济组织的出现，是由于大量流民对社会构成了潜在的威胁。感化院就是为解决流民中最难对付的那部分人，给他们训练和改造的机会。随着济贫成为公共责任，培训年轻人的机构越来越普遍，17世纪多数大市镇都建立了慈善院和感化院。16世纪下半叶，中央通过的几乎所有立法，都是依照伦敦和其他大城市，尤其是东部城市的经验制定的。如果中央政府的立法适合地方的特殊情况，市镇会不遗余力地追随，如果必要，它也会毫不犹豫地超过它，有所创新，有所发明。
从以上事实可以看到，1531年法令的主要内容在此之前已在伦敦实施。1533年，伦敦又先于全国率先设立济贫感化院，恢复和重建慈善救济院。圣巴多罗缪和圣托马斯慈善院主要收容病人及残疾病人，克利斯特慈善院主要是为儿童建立的，伯利恒是为精神病患者而设，布莱德威尔专收容健康乞丐。于是伦敦有了一个比较完善的救济与惩罚相结合的体系。1547年，伦敦率先实行强制征收济贫税，比中央的规定早16年，比把这种政策作为法律确定下来早25年。首都的试验十分重要，它可以供中央借鉴，也为其他地方起到示范作用。例如，继伦敦实行谷物储备之后，各地普遍效仿。布里斯托尔和坎特伯雷分别于1522年和1552年制定了有关粮食储备的规定，不久诺里奇也建立了长期的粮食储备制度。16世纪前期，林肯、伊普斯威斯治、格鲁斯特、剑桥、诺里奇和约克都相继使用了乞丐许可证制度（注：J.F.Pound,"An Elizabethan Census of the Poor",in Birmingham University Historical Journal,viii,1962,p.）这充分说明伦敦的影响是巨大的。
伦敦的济贫组织较为完善，但也有其不足之处。如资金管理不善；没有全面禁止乞食；通过救济院的方式救济，效果并不好。伦敦的措施不但没有解决流民问题，流民乞丐反而增加了，不是因为它使更多的人成为乞丐，而是它从全国各地吸引了大量的流民进入。尽管如此，它为全国的济贫工作提供了经验，奠定了基础。
市镇济贫工作中，在一个时期里解决城市流民问题效果最好的当属诺里奇，尤其是诺里奇1570-1580年间采取的措施，成效显著，引起各地的普遍关注。诺里奇首先对全市贫民进行全面的人口调查，记录每个贫民的姓名、年龄、职业和居住情况。这是迄今保存较完整的一份关于那个时期的贫民人口调查档案，调查的全部数字非常有价值，是我们了解当时贫民生活状况难得的资料（注：J.Poud,Poverty and Vagrancy in Tudor England,p.61;J.F.Pound,The Norwich Census of the Poor 1570,pp.93-106;J.F.Pound,An Elizabethan Census of the Poor,pp.144,146.）。
诺里奇的济贫措施概括如下：1.诺里奇是第一个完全禁止乞讨的城镇，防止了滥用许可证现象。2.在全国议会召开之前即实行了强征济贫税，保证济贫计划的顺利实施。3.设立了一个全面负责处理各种济贫事务的机构，实行专项事务专人管理。4.诺里奇计划最有意义的是它的连续性，该计划在1570-1580年间推行，以后至少是间或实行。正是这种连续性使它有别于其他城镇的计划而闻名全国。5.最重要的是，它是一个全民参予的计划，号召每一个有能力的人都参加济贫行动，影响范围较大。6.私人慈善救济是政府救济的有效补充。但诺里奇当局从未完全依赖这种帮助，相反其他城镇在正常情况下基本依赖商人阶级，只有在绝对紧急的情况下才依赖各种法令法规。7.诺里奇政府非常重视流民问题。市长直接负责，其流民问题虽不十分严重，但贫困现象严重，政府为此制定的规章制度从上至下能够严格贯彻执行。8.诺里奇进行了深入具体的贫困人口调查。在调查基础上制定了完善的计划、措施。这些措施实施一年后效果良好。约有900名儿童每周挣6便士；64名男人过去每天流浪乞讨，现在被强制劳动，平均每周挣1先令；180名妇女每人每周挣20便士。陌生的乞丐被送出城，贫民得到照顾，不再为治病四处募集钱款。这些人的年收入加上以前花在他们身上的救济款，即治疗费和一般生活费，使该城一年节省支出超过3000镑（注：J.Pound,Poverty and Vagrancy in Tudor England,p.68.）。诺里奇的档案资料截止到1580年，从资料看，这个计划坚持了10年。这似乎是市镇济贫计划中惟一成功的例子。1579和1580年，诺里奇遭遇瘟疫袭击，以后几年官方关于济贫法管理的记录中断。教区档案和感化院的记录略有保存，表明计划断断续续执行到17世纪。
伦敦及其他地方的实践为中央制定法令提供了参考和依据。伊丽莎白时期的济贫法并不是首创，而是地方实践经验的总结。地方政府一方面执行中央的政策，同时也有一些地方性的法规管理和控制流民。这个时期，中央和地方政府从不同角度发挥着不同作用。政府的对策以立法为主，辅之以枢密院的监督及市镇的部分法规，三个方面相互促进、补充以保持社会稳定，维护统治者利益为最终目的，客观上实施了救济贫民的慈善举措。这三方面的作用并非泾渭分明、截然分开，而是贯穿始终，从未间断，只是各阶段、各方面措施的重要性不同而已。
17世纪初，英国在欧洲经济体中的核心和强国地位基本确立，这是16世纪国内经济迅速发展和农业变革的结果。经济的发展与繁荣带来的并不是普遍的富裕。自耕农中的一部分人上升为农村的“中产阶级”；另一方面，穷人的人数相对增加，其实际收入下降。穷人中的一些人甚至遭到了剥夺，被从正常的生活轨道上抛出，加上其他政治、经济、社会和自然的种种因素的冲击，被剥夺者人数不断扩大。这时的流民实际上是英国社会经济转型时期的牺牲品，流民问题成了新时期产生的一个新的社会问题。流民的出路或者是流浪乞食，或者是造反，大量流民的存在引发了社会危机，不仅威胁政府的统治，也极大地威胁到有产者的利益，引起上层社会的普遍不满。都铎政府试图用高压手段解决贫困和流浪问题，制定了“血腥法令”，收效甚微。与此同时，政府又制定了“社会福利”立法对部分流民予以救济。“慈善院”、“感化院”、“救济院”、“集中的劳动工场”等，纷纷建立。由于当时按新方式经营的工农业企业发展有限，不能将游离出来的失业待雇者全部吸收。于是，政府用强制捐助的办法为失业者创造就业机会。但是，在各种救济机构中，不但迫害并未完全消失，而且在经济上对他们又施以残酷剥削，迫使被剥夺了生产资料的流民接受工资劳动所需要的训练。于是在这里可以看到，封建社会下的农民在彻底摆脱了人身依附关系之后，又陷入了另一种贫困之中，又被新的“资本”束缚。无论是“血腥立法”还是“社会福利”立法，其根本目的都是解决社会危机，避免发生政治叛乱，稳固统治。立法完全符合各有产阶层的利益，所以自始至终均得到他们直接、间接的支持。于是，都铎政府和斯图亚特前期政府，最终成功地把不幸的人民大众置于自己统治之下。但是，从维持社会发展的角度来看，英国政府的做法不乏进步意义。它以法律的形式确认了国家和政府对贫民和流民应负的责任，部分地实现了封建政府向近代政府职能的过渡，反映了客观历史的要求，使“值得救济”的人得到了一定程度的救济，维护了社会安定，促进了经济发展，推动了职业技能培训和普及教育的发展，进一步巩固了统治，无疑为英国未来的繁荣和强大奠定了坚实的社会政策基础，并提供了法律保障。^
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年07期
【原文出处】《《历史研究》》(京)2001年02期第111～123页
【作者简介】尹虹，女，1962年生，副教授。华南师范大学历史系 510631
| 【内容提要】 | 16、17世纪前期，英国出现了严重的流民问题。为解决长期困扰政府的这一问题，英国颁布了一系列法令、法规。流民问题不仅是社会问题，也是经济问题和政治问题。在100年的时间里，英国政府处理这个问题的态度发生了一些变化。在“家长”式管理思想的指导下，枢密院发挥了特殊作用。地方政府在解决流民问题上亦发挥了重要的“实验”作用。 |
一
流民(vagrant)，韦氏大词典的解释是：到处流浪，过着不稳定生活的无所事事的人、乞丐和妓女。一般地说，“流民”泛指丧失生产资料而无所依归的人群，他们没有生活来源，没有住所，四处流浪。历史上，不同时期各国流民的特点各不相同，我们研究的对象是16、17世纪英国的流民。根据资料可将其归纳出如下四个特点：(1)他们是失业者或半失业者，没有固定的生活来源，偶尔有临时的工作，但收入不足以餬口。(2)他们有的身体健康，有劳动能力；有的体弱，无劳动能力。(3)他们有的有住处，但多数没有固定住所，漂泊不定，四处流浪。(4)他们不受约束，被政府视为“传播邪恶”、“犯罪”和从事“破坏活动”的可疑分子、“危险人物”。总之，流民是指那些离开或失去了土地及生活来源，流落它乡，四处乞讨、居无定所，四处飘泊、游荡，或靠流浪卖艺，或靠偶然打工，或靠打家劫舍、行骗偷窃为生之人。
英国有关流民的记载最早可追溯到罗马统治时代。惩治流民罪之立法早在中世纪前期就有。但无论从流民的数量还是从政府的立法数量来看，都铎王朝及此后一段时期的流民问题都是最严重的。马克思和恩格斯认为流浪问题“只是在十五世纪末和十六世纪初才成为普遍而持久的现象。这些流浪者人数非常多，单只英王亨利八世就曾下令绞死了七万二千人。”（注：《马克思恩格斯选集》1卷，人民出版社，1972年，62页。）那么英国流民的人数到底有多少？由于这方面的资料十分匮乏，到目前为止还没有一份资料可以准确地说明当时流民的人数，对总的人数只能做出大致的估计。有一些局部的资料可供参考。首先是档案资料。1517年伦敦市共发乞食徽章1000个，供流浪者乞讨用（注：F.Aydelotte,Elizabethan Rogues and Vagabonds,Oxford,1913,appendix 1,p.140.）。1569-1572年，来自18个郡的报告说，有750多名流民被逮捕。1631-1639年，在37个郡的档案中，被捕者有2.6万人（注：A.L.Beier,TheProblem of the Poor in Tudor and Early Stuart England,London,1983,p.32.）。1596年春，短短的数月里，约克郡北来丁区被捕的流民约达200名（注：D.M.Palliser,The Age of Elizabeth:England underthe Later Tudors 1547-1603,Longman,1983,p.121.）。当时政府的档案资料虽有一定真实性，但残缺不全，不是年年有，郡郡有，而且所提供的数据准确程度也并非毫无疑问，总的情况是数字偏低。值得注意的是，以上提供的仅是被捕的流民人数，绝非流民的实际总人数。这个时期的流民以失业为主要特点，被捕的流民一般是身强体壮者，这就意味着被逮捕的虽然是一个人，但影响的却是一家数口。如果将流民家属计算在内，档案资料提供的被捕流民数字背后，可能隐藏着一个更大的数目。因此，实际应数倍于所记载的被捕人数。当时人们的估计也可证明这一点。1597年，康沃尔的一个地方官说，全国共有20万流民，他所在的郡就有1万人（注：J.Kent,Social Attitudes of Members ofParliament,1590-1624,Univ.of London,Ph.D Thesis,1971,pp.97-98.）。詹姆士一世时期（1603-1625年），一个名叫斯坦莱的作家说，有些官员认为全国至少有8万流民（注：A.L.Beier,Vagrants and the SocialOrder in Elizabethan England,Past & Present,No.65,p.6.）。16、17世纪英国没有人口调查和统计，也没有失业人口登记，而流民又是一个不稳定的群体，由于生命周期和就业机会的变化，他们当中许多人在一生中，都曾经历过流浪或无事可做的时期，但这并不意味着他一生都是流浪汉，其身份和地位可能会发生变化。同时，在特殊情况下，如在农村的夏天，每一次战争之后，经济危机时期等，流民人数都会明显增加。另外，流民流动性很大，在一个地方以流民乞丐的面目出现，而在另一个地方则成为身份不明的人。因此，记载上的重复或遗漏在所难免，所有的估计数字都仅能作为参考。
这一时期英国流民流动的主要特点是自西向东南方向流动，而且有明确的路线（注：C.Read,William Lambarde and Cocal Covernment,Ithaca,1962,p.169.）。伦敦和东南部地区是流民从北向南、从西向东流动的重要交汇点（注：E.A.Wrigley,A Simple Model of London'sImportance in Changing English Society and Economy 1650-1750,Past & Present,No.37,pp.48-50.）。在中部和北部地区，流民也是自西向东、自北向南流动（注：A.D.Dyr,The City of Worcester in the Sixteenth Century,Leicester,1973,pp.170-171.）。这是因为北方一直较为贫穷和荒凉，居民分散，集市和城镇彼此之间距离较远，交通不便。另外，这些地区气候潮湿寒冷，不利于旅行。这些因素可能是流民不愿意到北方流浪的原因。相反，东南部经济繁荣，就业机会多，生存环境相对较好，可以吸纳大量本地及外地流民；因此，大量流民涌入这一地区。根据季节的不同，流民流动会有所增强或减弱。冬季气候湿冷，不利于户外生活。夏季气候温暖，易于旅行，生存机会多。除气候等自然因素影响流民流动外，流民的流动在时间和地点上也受经济因素的影响。秋收时节各地经济状况较好，是需要临时工的高峰期。此时市场货源充足，丰足时人们似乎更慷慨。因此，收获时流民开始向主要产粮区流动。如果农村歉收，他们会涌入城市（注：W.G.Hoskins,HarvestFluctuations and English Economic History,1620-1759,Agric.Hist.Rev.,ⅩⅥ,p.7.）。
流动的职业和人群会给社会稳定带来一定威胁。毛泽东在其早年著作《中国农民各阶级分析及其对革命的态度》中分析五种流民的谋生手段时说：兵为“打”，匪为“抢”，盗为“偷”，丐为“讨”，娼为“媚”。英国流民中常见的违法行为也不外乎以下几种：扒窃、入室偷盗，以赌行骗、拦路抢劫、宗教和政治煽动、伪造通行证等。在恶性案件罪犯中，流民所占的比例不大，但他们的不轨行为却极为普遍。另外，流民的家庭和婚姻不稳定（注：P.Laslett,Family Life and Illicit Love in Earlier Generations,Cambridge,1977,p.13.），对青少年影响极大。这一时期青少年流浪犯罪问题严重，未婚生育、弃婴、拐骗儿童等案件时有发生。流民家庭关系不稳定也带来一系列社会问题（注：P.Clark ed,Country Towns in Pre-Industrial England,Leicester,1981,pp.60-61;L.Stone,The Family,Sex and Marriage in England,1500-1800,London,1977,pp.616-617.）。为了维护社会稳定，政府采取了许多相应的措施，有些流动性的行业被国家明令禁止，如小贩、修补匠、流浪的艺人、节商、游医等。另外一些流动人群也受到政府的特别关注，如流浪的前士兵、水手、学者、牧师、吉普赛人和外国人等。这一时期，英国政府先后制定了大量相关的政策和法令，以解决日益影响经济发展和社会稳定的流民问题。
二
都铎王朝（1485-1603年）统治伊始，流民问题即引起统治者的关注。从1495年到1628年，政府颁布的有关法令多达53个。从立法的内容看，始终是亦张亦弛，亦紧亦松，刑罚和救济兼顾。马克思在《资本论》中指出：“15世纪末叶和整个16世纪西欧各国都制定了惩治浪人的血腥的法律。今日工人阶级的祖宗，当初因迫不得已变为浪人和需要救济的贫民，而蒙受惩罚。”（注：马克思：《资本论》，人民出版社，1963年，810页。）17世纪以后，无论救济方式、救济手段、救济范围等，均较前期有所发展。都铎王朝统治初期即颁布了有关流民的法令（1495年）。从内容来看，法令以惩罚为主。1503-1504年颁布的法令在对流民处罚的量刑上比1495年明显有所减轻，而对不称职执法者的处罚加重。例如：被捕流民的关押时间为一天一夜（1495年为三天三夜）；如果在同一座城市再次被捕，将被关押三天三夜（1495年关押六天六夜）。对玩忽职守的官员罚款由1495年的20便士，改为3先令3便士（注：R.C.J.Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars andBegging,London,1887,pp.67-69.）。法令变化的主要原因是，都铎王朝统治初期，由于长期战乱刚刚结束，人们开始休养生息；封建家臣团被解散，贵族的势力被削弱，国王地位得到加强，国家政局相对稳定。流民作为社会问题，这时刚刚显露，所以政府基本延用此前有关惩治流民的法令，量刑上相对缓和。另外，这可能与亨利七世（1485-1509年）本人的性格也有一定的关系。
亨利八世（1509-1547年）统治期间，关于流民的法令主要有两个：1531年和1536年法令。1531年法令在前言中即指出，“长期以来全国流民人数与日剧增，危及臣民安全。尽管先王制定了许多有效的法令、法规，流民和乞丐人数仍不见减少，反而日渐增多。”（注：R.C.J.Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars andBegging,p.73.）因此该法令比此前的法令在措施上又增加了新的内容。如：实施乞食许可证制度，规定乞食范围，违者关押二天二夜；对无证乞食者或实施当众处罚以示警戒，或关押三天三夜等。在对流民处罚的量刑上较1503年明显加重。其目的是想通过镇压性的手段来限制流民的数量，减轻流民问题给社会带来的压力。但1531年法令并未实现其目的。1536年，根据前一个法令5年来的执行情况，亨利八世主持起草并颁布了另一个关于流民的法令。该法令在前言中明确指出前一个法令“未规定健康及无劳动能力者抵达百户区后该怎么做，亦未规定居民应该怎样救济和安排健康人工作”。现规定市郡当局要“慈善地接待”乞丐，用“自愿捐献和慈善救济金救济他们，以防其被迫乞食和流浪。”官员要强迫“邪恶的”乞丐劳动，使他们自食其力。法令还规定：有许可证的乞丐以每天10英里的速度返回家园可得到救济；服役期满的仆人有证明的可以在一个月内不受法律的限制。此外，要为所有没有工作和财产的人安排工作或施以救济；强制5-14岁的流浪儿童做学徒。此时救济金的来源仍以募集和自愿捐赠为主。救济金集中管理，统一分发。原则上每个教区负责本区的贫民，必要时富裕的教区要帮助贫困的教区。为了避免滥施舍助长好逸恶劳的思想，政府禁止随意施舍。该法令第一次对本教区贫民的救济作出规定，开始采取一些非惩罚性的积极措施。国家开始承担组织救济和募集资金的责任，这不仅意味着政府行为和措施的改变，也标志着近代意义的政府职能逐渐形成。
爱德华六世（1547-1553年）即位后马上通过了一项新的更严厉的法令，规定所有能劳动而不劳动者皆为流浪汉。如果健康流浪汉被捕，罚做两年奴隶，在胸上烙个"V"记号。如果逃跑将判终生为奴，胸上烙个"S"记号。再次逃跑将被判处死刑。该法令在量刑上较此前的法令严厉，原因之一是此时流民问题更为严重，由此而引发的不安定和社会动乱使政府紧张。大批破产流浪的农民毫无出路，他们愿意同任何反抗统治阶级的力量联合起来随时准备起义。1547年的重典并没有使反抗减弱。压迫越深反抗越烈。1549年爆发大规模农民起义，证明严刑峻法并不能解决流民问题（注：托马斯·莫尔：《乌托邦》，三联书店，1956年，40页。）。这个被认为是最残酷的法令难以实施，两年后被废除，恢复了亨利八世1531年关于对健康乞丐施以鞭刑的法令，并一直执行到1572年。
救济贫民和减少流民一方面是思想观念问题，另一方面则是资金的问题。为了更好地解决日益严重的流民问题，1551-1552年通过的法令提出了如何募集济贫资金的问题。政府把工作的重点转移到加强行政管理，加强资金募集的力度上。但是，行政规定是一回事，执行起来却是另一回事。玛丽统治时期（1553-1558年）又恢复了许可证制度，其他内容和以往法令基本一致（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,Frank Cass Co.Ltd.1965,p.57.）。伊丽莎白统治（1558-1603年）初期，对募集济贫资金做了进一步规定。1562年法令规定：人们自愿交纳济贫税，经多次劝说无效后将采取强制手段；交纳的税额仍以自愿为主。从1536年到1569年，各法令在具体规定上有一些区别。例如，在济贫资金的募集上，亨利八世的法令以自愿为主，爱德华六世和玛丽的法令以劝说为主，伊丽莎白统治初期的法令则以强制为主。这说明16世纪中叶以后通过教会和个人努力很难达到限制流民流浪和救济无助贫民的目的，自愿捐献的办法已不足以救济越来越多的贫民。因此，实施强制性征税势在必行。这一时期任命征税员是一项艰巨的任务。不仅任命时间一再改变，对拒绝任职者的罚款也逐年增加，如在爱德华六世1552-1553年的法令中规定罚款是20先令，两年后玛丽女王1555-1556年的法令中罚款数额增加了1倍，在不到10年的时间（伊丽莎白1562年的法令中）又增加到10镑，但仍然有人宁愿挨罚也不愿当征税员。这也从一个侧面反映了该项工作的艰巨性。以上法令基本反映了16世纪中叶以前政府对流民惩罚为主、救济为辅的态度，同时包含济贫的思想原则。这些法令的社会效果可以用莫尔在《乌托邦》中的一段话来概括：“送上绞刑台的人有时达二十名之多。为什么仍然盗窃横行呢？”因为“这样的刑罚超出用法的限度，并且对国家不利。用这种惩罚对付盗窃行为是够残酷的了，但又并不能禁绝盗窃行为。本来，仅仅犯了盗窃不是大不了的罪，不应处以死刑。何况，当一个人走投无路，忍饥挨饿，随你用什么样的重刑，也阻止不了他去盗窃。现在对盗窃犯的用刑是这样的严厉，其实还不如给他们以谋生之道，使其不至于铤而走险，干了一下盗窃，随后就送掉老命。”（注：托马斯·莫尔：《乌托邦》，34页。）
伊丽莎白统治中后期和斯图亚特王朝前期立法的发展，主要体现在伊丽莎白济贫法的制定与实施上。伊丽莎白济贫法是前期法令的总结和议会激烈斗争的产物，是政府长期思考和实践的结果。从议会辩论的档案资料来看，辩论的焦点是惩罚还是救济，这反映了当时人们对济贫问题存在着较大的分歧。前期的争论主要围绕1572年和1576年法令，后期主要针对1597年法令。经过充分的辩论和酝酿，法令最终出台。在这个时期里，法令在内容上有一些变化和补充，反映了人们认识上和观念上的一些变化。1572年法令恢复了严刑峻法，规定凡年龄在14岁以上的流民均要施以鞭刑，并用圆周1英寸的灼铁烙穿耳朵的软骨，永远打上流民的烙印。有主人者须为主人服劳役一年。第二次被捕的流浪、游荡或乞食者将判死刑，除非有人愿意收留其为奴两年。第三次被捕者将无可赦免地被判死刑。法令提到对贫穷的移民也按流民处罚，运送他们来的人要被罚款，一个移民罚款20先令。法令要求对每个居民进行财产评估，确定每周应交之税款，由市长和治安法官任命征税员和管理员负责执行。凡拒绝担任该职者不再罚款，而改为监禁，直至服从为止。该条款说明此时罚款和行政手段已经不起作用，只有通过司法途径来解决济贫官的任命问题。这再一次证明了济贫工作的艰巨性，以及官员们思想上的分歧。1572年法令与以往不同的是实施强制征收济贫税。由原来自愿的慈善行为，改为按财产比例交纳，交济贫税成为人们必须履行的法律义务，济贫资金开始实现由“募”向“征”的转变。用法律代替劝说，用强制代替自愿，用征税代替募集。至此初步形成济贫税制度，使济贫税纳入了法制的轨道，更有效地保障了济贫资金的来源，通过法律手段解决了慈善和道德所不能解决的问题。1572年的法令未提出解决健康流民问题的有效办法。这个方面的不足在4年后通过的法令中得到解决。1576年法令中最重要的规定是，要求每个城市、自治镇和集镇治安法官应为流民提供生产资料，“让有希望的年轻人习惯劳动，并在劳动中成长，而不是游手好闲……并使其他愿意或需要工作的人也有工可做”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief.p.72.）。法令还要求每个郡都要建感化院，将那些有工作机会而不去工作的人送进感化院，实行强制劳动。可以说，1572年和1576年法令奠定了英国济贫法的基础，到1593年时，政府颁布法令废除对流民施以死刑、监禁、烙耳等血腥条款，但并未取消体罚，愀复了有关鞭刑的规定。从此英国立法基本走上了以救济为主，惩罚为辅，政府管理济贫的轨道。
1597年法令是一部十分重要的法令，它为近代济贫思想奠定了基础。传统认为“旧济贫法”是1601年法令，但事实上1601年法令只是对1597年法令的补充和修订。虽然1597年法令最初只是作为临时措施通过的，但对流民问题的全面讨论是在1597年而不是1601年。1597年法令是经过充分酝酿而产生的一部有关流民的法令（注：T.H.Tawney,The AgrarianProblem in the Sixteenth Century,Longman,1912,p.270.）。法令对救济方式及官员的责权做了详细规定。整个16世纪，议会在流民问题上的观念和态度前后发生了显著变化。亨利八世统治时期，议会企图通过严厉的惩罚手段解决流民问题。政策上的变化突出反映在1576年法令中。立法者不再把流民、流浪、乞食完全归于懒惰、厌恶劳动等个人原因，而是认识到有社会经济的原因。因此尽量为失业者提供条件，加以安置。这种观念的变化也体现在对待健康流民的态度上。1597年，随着观念的改变，政策上又进一步发生变化，对流民最严厉的惩罚取消了，立法的主要内容是济贫问题。1597-1644年是英国济贫史上的一个特殊时期，伊丽莎白济贫法就是在这个时期实施的。法令的重点把对健康者的惩罚转移到为失业者提供工作上，对无劳动能力者继续实施救济；当然惩罚依然存在。这个时期救济制度趋于完善，议会在这个问题上的立法阶段基本结束。枢密院的监督执法作用显示出来。都铎时期制定的法令的效果在斯图亚特前期得到充分体现。1601年通过了著名的“伊丽莎白济贫法”，该法令只是对1597-1598年法令的修订，改动并不大，这就是习惯上所称的“旧济贫法”。它为英国济贫制度的建立奠定了基础，以后10年又做了若干补充规定。1601年济贫法的基本思想一直执行到1834年济贫法修正案颁布。济贫法修正案习惯上被称为“新济贫法”。新济贫法吸收了1601年旧济贫法的基本原则，保留了它的重要条款，使修正后的立法更趋完善，为当代福利国家的形成奠定了基础。
三
枢密院是16世纪20-30年代逐渐形成的中央政府机构，以国务大臣为首，代表国王与各地、各部门联系，负责上传下达，监督国王的旨意及王国有关法令在全国各地的贯彻执行。都铎王朝统治时期，流民问题已经成为当时英国普遍而又日益严重的社会问题，对统治秩序构成了极大的威胁。政府颁令宣布流浪为非法，企图通过高压手段解决流民问题，消灭流浪现象。因此，处理这类问题成了枢密院行政事务中的一个重点。枢密院主要通过诰令、书信和通知等手段对流民问题进行干预。枢密院干预流民问题的行动可以分为三个阶段。
第一个阶段：16世纪中叶以前。都铎王室针对流民问题制定的诰令始自1487年，这时的诰令是国王在枢密院的前身国王会议（或称谘议院）的建议下，运用其特权颁布的。亨利八世统治时期，1517、1526、1527、1528、1530年和1531年都发布过有关流民问题的诰令。流民问题与粮价上涨关系密切，枢密院首先采取措施平抑粮价。国王在1527年11月12日颁布了“禁止谷物垄断；反对流浪汉和非法竞技”的诰令（注：P.L.Hughes and J.F.Larkin,Tudor Royal Prclamations,London,Vol.Ⅲ,1969,pp.17,23,127,172-174,177-181,191-193,198-199.）。鉴于粮价上涨也与粮商的奸诈有关，枢密院采取了一些限制性措施。如禁止用不公正的手段抬高粮价，以免加重粮荒；保障贫民有饭吃，不致于闹事。流民与失业关系亦十分密切，因此，在第一个阶段枢密院为解决失业问题进行了一些尝试。1528年英国的海外贸易出现危机，一些地区大量呢绒工人失业，不满和骚乱随之爆发（注：A.Fletcher,Tudor Rebellions,Longman,1979,pp.15-20,117.）。诺福克公爵被派往萨福克解决问题。他在给国务大臣、红衣主教沃尔塞的信中称：“如果我不辟谣，就会有200-300名妇女请求我给她们的丈夫和孩子找工作。”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.48-49.）其他地方也有类似的情况发生。当枢密院听到这些困难时，沃尔塞派人请来了大批商人，劝说他们像往常那样购买呢绒，并进一步威胁说，如果英国商人继续拒绝交易，英国将取消对外国人从事呢绒贸易的限制。这种强硬态度说明新兴的资产阶级此时还受制于封建政府，在贸易保护伞下有利可图。但是商人不可能为保护伞而使自身的利益长期受损。整个都铎时期，枢密院只是针对出现的问题随时采取行动，通过发布命令或以书信的形式给各地下达指示。随着经验不断丰富，逐渐把给贫民提供粮食的措施和济贫法联系在一起（注：P.L.Hughes and J.F.Larkin,Tudor Royal Prclamations,pp.464-468.）。枢密院通过督促地方官恪尽职守，开始参与大地区或全国的济贫管理监督工作。
第二个阶段：1569-1597年。枢密院在流民问题上的主要行动是搜捕流民、监督粮价和防止粮价波动。枢密院有代表国王负责监督地方治安法官和市镇当局执法工作的职能。《国务文书》保存了19个郡治安法官1569-1571年向枢密院报告法令执行情况的档案资料，其中涉及格罗斯特郡和北安普敦郡的资料较多。各地逮捕流民的情况差别很大。有的地区“没有发现违反秩序的人”，在剑桥郡，有的报告称“无一人流浪”，有的报告称“逮捕447人”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,p.82,note 4.）。枢密院采取的另一项重要的措施是继续稳定粮价。粮食问题是维护社会稳定的重要前提，因此它始终为政府所关注。英国平均每4年就闹一次饥荒，每当饥荒来临时枢密院都发布命令，干预粮价，解决粮食问题。同时，针对一些地区，尤其是纺织区失业工人的情况，政府设法提供就业机会，使失业者能够再就业，以减少流民的数量。在解决粮食问题和再就业问题的过程中，济贫的管理制度应运而生。
第三个阶段：16世纪末至17世纪前期。1597-1644年是英国济贫思想基本定型和实施的重要时期，其核心内容是创造就业机会，为失业者提供工作，对无劳动能力者实施救济。首先，继续为一般贫民解决粮食问题。枢密院继续通过书信和命令的形式解决贫民的粮食问题。1622年，枢密院发布过两个诰令，要求绅士返回家乡。因为他们是政府依靠的地方力量，绅士们不仅有钱也有地位，是地方秩序的维护者；同时也希望他们慷慨解囊救助贫民。有人说：“一个乡村绅士在城里就像大海中的一叶扁舟，在农村，就像河中的一条大船。”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,p.146.）1629年和1644年，枢密院不仅在饥荒时干预粮食问题，而且加强了平时的预防措施。具体措施主要有：禁止粮食出口（注：J.F.Larkin ed.,Stuart RoyalProclamations,Vol.Ⅱ,Oxford,1983,pp.230,271.），禁止啤酒出口，尽可能多栽种大麦，有一个时期用许可证规范粮食供应。这些措施和16世纪相比，命令内容制定得更详细，执行得也更有力。通过治安法官的报告我们可以看到，这些措施取得了良好的效果，市场供应得到改善。
其次，向老人提供救济。主要有：1.建立济贫院，实施院内救济。1550-1650年间许多旧的救济机构仍然存在，新的机构也纷纷建立，这是建立救济院的高峰期。几乎所有城市，不论规模大小，在这期间都建立了救济院，一般由公共机构或一些负责济贫的官吏管理。这些救济院通常收养贫困阶层中的老人和病人，有时也收留有产者中的破落户。当时的救济院是济贫体系的重要组成部分。2.实施院外救济。除了救济院外，还有其他捐赠帮助贫穷老人。如：A.私人直接捐款。捐赠金额一般不大，由公共机构发放。B.教区的日常捐赠。一些城镇和教区在礼拜日、节日、弥撒后有小额捐赠，还常常发面包和衣服，有时还发燃料、木头。这类捐赠很多，是集体性分发。C.发放院外救济金。院外救济的资金通常由教区提供。救济金从一周3便士到2先令不等，一般是1先令（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.212,214.）。另外还为贫民建屋造房，提供遮风避雨之所。有些教区不是每周向贫民发放救济金，而是让他们住在富人家中。有些教区只采用一种方法，有的教区两种方法兼用。教区制度主要是院外救济，有时给老人提供免费住宿。
再次，救济贫困儿童。1.安排他们做学徒。查理一世时规定，贫困儿童要学会劳动或掌握一门手艺，父母有义务将达到一定年龄的子女送去做学徒。这是解决贫困问题的有效途径，许多有钱人乐于为此捐赠，枢密院也特别关注对这部分人的救济。一般情况下，学徒和师傅住在一起，而不是靠慈善院供养。学费由慈善管理机构和教区基金支付。2.建感化院收容流浪少年。伦敦的感化院有两种功能，即感化改造和学艺。通常是接收伦敦街头的流浪少年。1631年的一份报告中说，有100名少年在感化院里学习制钉、织带、纺亚麻，做木工等。很多感化院都有这类训练贫困儿童学手艺的部门。3.修建孤儿院供养幼童。伊丽莎白时期，诺里奇每个教区都选一名妇女作教师。甚至在小村庄，穷孩子长到一定年龄也要学一门手艺。孤儿院里也不例外。孤儿院一般建在大城市里。克利斯特慈善院最初就是为伦敦街头的流浪儿而建的，布里斯托尔也有两个类似的孤儿院。对儿童和青少年的职业训练是这个时期英国普遍关注的事情。不管其属于哪个阶层，父母都要送孩子去学习，贫困流浪者的子女也不例外。普及大众教育早在17世纪的英国就开始出现，它也许可以说明近代工业革命为什么最早出现在英国。十年树木，百年树人，英国在17世纪资本主义兴起时就重视普及教育和职业教育，为英国300年间称霸世界奠定了基础。职业教育同时也是解决贫困问题的重要途径，这一时期英国已经开始为此采取积极的行为。
另外，为失业者安置工作，创造就业机会，是17世纪英国政府济贫工作中最有特点的部分。1597年，政府虽然制定了为流民提供工作的规定，但没有具体措施，难以执行。到斯图亚特时期贫困流民问题的关键是就业问题，枢密院的一系列措施都是围绕就业问题来进行的。安置就业的首要问题是资金，如前所述，枢密院授权地方官征税，另外还通过其他途径，主要是通过来自教区的部分税收和个人捐赠，解决资金来源问题。为了拓宽就业渠道，改变以往单一的雇主雇佣制，枢密院采用多种形式开拓就业门路。1629年5月17日的诰令明确指出：要加大对贫困地区的关心，尽一切可能“为贫民提供资金和原材料，安置他们就业”。各地采取不同方式安排贫民再就业，具体措施主要有以下几个方面：1.提供原材料让穷人在家生产。产品由雇主拿到市场出售。工人自己的劳动也能得到一定的报酬。2.利用失业雇工的劳动力创建新行业。1620年5月10日《国务文书》中记载：赫特福德郡雇用失业的工人生产粗呢和斜纹哗叽呢，这种产品被称为“新呢绒”。彭布罗克的治安法官也提出了类似的计划，但他们实施得非常谨慎。这种方法只是个别情况。3.为失业者建立集体劳动的工场。雇主和官员们发现，如果让贫民把材料带回家生产，常有人挪用原材料。为了避免这种情况发生，同时为了集中训练工人，针对失业者而建的工场开始出现。当时这种工场为数很多，它们并不是现代意义上的工厂，而是人们能劳动并接受训练和雇用的地方，是都市或教区的机构，是现代工厂的前身。4.建立感化院。16世纪的感化院和工场区别不大，也为失业者提供劳动的机会。但17世纪新的感化院更像监狱，劳动也多是强制性的。尤其是由公共基金建立起来的感化院，这种特点更为明显。由私人捐赠建的感化院仍保留旧的慈善救济的特点。17世纪初几乎每个郡都建立了感化院。这时的感化院成为济贫体制的必要组成部分，和以往一样，为外来流民提供临时住处，它是流浪汉和轻罪犯劳动改造的监狱。5.移民海外（注：W.A.Bewes,ChurchReliefs,1617,p.96;E.M.Leonard,The Early History of English PoorRelief,p.229.）。17世纪是英国海外扩张和殖民征服的重要时期，英国的海外扩张是和国内的社会经济问题密切相连的。解决国内日益严峻的贫困和流民问题的手段之一是转移矛盾。最早的流民被送到英国在北美洲的第一块殖民地——弗吉尼亚。海外移民是英国解决国内人口和就业压力最重要、最有效的途径之一。美利坚合众国的创建，就是这种政策的间接结果。著名的《人权论》的作者潘恩就是白奴移民。不同地区、不同时期救济方法不同。总之，这些方法有些证明有效，有些效果不明显，有些甚至没有效果。而提供原材料让失业者工作是最常用的方法，在17世纪取得了一定的成效，暂时缓解了国内尖锐的社会矛盾。6.枢密院也通过干预工资达到救济失业贫民的目的。枢密院通过干预工资救济贫民的例子很多。1629年，呢绒业萧条，枢密院的大臣在给失业的工人提供工作和救济的同时，也为在岗工人积极争取改善待遇，以减少失业和骚动发生的可能，平息贫民的不满。1637年呢绒贸易危机时，有一个雇主用产品代替工资，引起不满，枢密院把这个雇主送进监狱，直到他加倍赔偿。这说明枢密院对贫困问题十分关注。不管是为了权力斗争还是为了社会稳定，客观上对工人是有利的。枢密院的另一项重要举措是1631年发布的《命令集》。它将以往的《命令集》做了补充，重新颁布（原来的《命令集》是为了防止粮食短缺而发布的，仅适用于危机时，现在适用于任何时候）。为了保障所有法令都能有效地贯彻执行，新《命令集》陈述了已有的许多济贫法，规定了如何执法等问题，其中特别强调要态度积极。其中有8项命令最重要，重点讲述管理方法，使枢密院真正起到监督执法的作用。各地方官的积极性被充分调动起来，形成了一整套制度，保证了法令真正切实有效地贯彻执行。命令要求每个郡的治安法官分别负责本区的济贫事务，每月定期开会，接见巡警、教堂执事和管理员，了解他们在各教区采取了哪些措施，倾听他们的意见及执法情况。治安法官要惩罚渎职者，每三个月要向郡长报告。郡长将报告送交巡回法庭法官，由他们送交专门负责该地区的委员会大臣。巡回法官主要负责调查治安法官渎职行为，并向国王报告。《命令集》颁布一年后（1632年4月），有报告说它取得了良好的效果，松懈涣散的现象没有了，所有治安法官都向巡回法官证明他们努力工作。当然这只是部分报告，官员渎职的现象仍然存在。《命令集》的重要性不在于它所取得的效果，而是为以后的济贫奠定了基础，形成了一个较为完整的体系。人们把社会秩序好转、犯罪率下降，归功于《命令集》的颁布。这似乎有些夸大，但来自各地的治安法官的报告，充分说明枢密院的济贫措施加速了这种良好秩序的形成。
以枢密院为代表的王权对贫困阶层如此“关怀”，绝非仅仅出于“家长”的仁慈，其中更多是出于政治目的和自身利益的考虑。议会中的下院代表了新兴的资产阶级，他们为了进行资本原始积累不择手段，以牺牲劳动阶级的利益为代价发财致富。因此，让一个资产阶级代表占多数的议会通过一个损害他们自身利益的法令是很困难的。此时英国的政治制度是君主专制，王权与新兴的资产阶级有经济利益一致的地方，在政治上双方虽有矛盾，但此时还没有真正交锋，正面的、公开的冲突始于17世纪中期。此时的王权在新兴资产阶级和贫民之间扮演了一个“家长式”的调解人的角色，具体表现在枢密院的措施和活动上。代表王权的枢密院对贫民给予“家长式”的慈善关怀，帮助和关心贫民饥苦，有时甚至站在贫民一边限制资产阶级过度敛财聚富的行为，希望通过这种手段获得底层民众的支持。一方面，督促地方官加大镇压流民的力度，防止流民四处流浪，传播煽动性“谣言”，“蛊惑”人心，煽动叛乱，达到稳定统治的目的；另一方面，希望通过法令、法规加强政府公众化的一面，通过这种手段提高对政府的信任，让治安法官为他们服务，使大众不再认为他们是专制的工具。在对待流民和贫民的态度上，在济贫措施和手段上充分反映了封建主义和新兴资本主义之间的矛盾与冲突。这种矛盾也反映在枢密院对贫民的“慈善关怀”上。贫民暴动威胁到王朝的统治和稳定是这种“慈善关怀”的内在原因，打击和遏制新兴资产阶级的嚣张气焰是其真正目的，聚敛财富、增收新税是其现实动力。不管其目的和动机如何，1629-1640年枢密院的济贫政策和措施具有一定的连续性，客观上部分缓解了贫民的生活困难问题。这是欧洲大陆国家所没有做到的。
四
这一时期英国市镇在解决流民问题上也发挥了重要作用。地方政府一方面贯彻执行中央有关解决流民问题的政策，同时也根据各地的实际情况，制定了一些地方性的法律、法规，管理和控制流民，有些实践经验为中央制定政策、法令提供了依据。由于伦敦流民问题最严重，解决流民问题和济贫行动最积极，其经验和措施最为典型，具有示范作用。
伦敦的示范作用首先表现在解决粮食问题上。早在1391年理查二世统治时就有关于为贫民提供粮食的规定。到了都铎时代，当伦敦人口越来越多，粮食供需紧张时，市参议会决定以贷款方式向各行业师傅和市民征收1000镑，每个行业根据财产按比例交纳，用这些钱为城市购买粮食，作为公共储备，存放于公共粮仓。一旦粮食短缺，粮价上涨时，将储备粮投放市场，平抑粮价，让低收入的家庭也能买得起。1520年后，粮食一般由行会储备。在伊丽莎白统治时期，由行会储备粮食制度化（注：J.Pound,Poverty and Vagrancy in Tudor England,Longman,1980,p.59.）。为了镇压健康流民，伦敦首先采取了禁止健康流民乞讨；禁止向无许可证的乞丐施舍；要求流民带"V"字徽章；任命专门的机构和官吏负责流民事务；1524年还率先采取搜捕流民的行动。为了救济无劳动能力的流民，市政当局派官员为其募集资金。最初，市政当局不负责征收救济金，只负责鉴别真假残疾，给真残疾人发一个纯白铅制的乞食徽章，对没有徽章者严厉惩处。1533年市政当局要求市参议员每周派人去为贫民征集捐赠物，在教堂门前分发给穷人。伦敦市政府在严厉镇压流民的同时，要求世俗官员积极参与救济行动。为了解决救济所需的资金问题，伦敦率先实行强制征税。起初市民自愿捐赠的数量很少，所得钱款甚至不敷一个慈善院的贫民所用。1547年，市议会决定停止礼拜日募捐，代之以由市民交纳相当于1/15税的一半的救济金用于救济贫民（注：Stow Thomas,ed,London Survey,1876,pp.183-184;E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.27-28.）。据所掌握的资料，这是全英国第一次强制征收济贫税。伦敦市示范作用的突出表现是通过财产评估征收济贫税，此举比国家议会的规定早25年，率先实现了由“募”向“征”的转变。此后也用其他办法征集资金，市政当局的部分收入也用于救济贫民。另外，由市议会许诺捐赠给慈善院的500马克（注：当时的钱币，1马克相当于13先令4便士。），向行会征收。有些大行会自愿捐赠，有些较小的行会则抵制。市政当局便采取行政及司法手段，命行会会长带其应交款项到市参议员法庭去交纳，并接受审判；在这种情况下，小行会只能做出让步。
伦敦的示范作用也表现在重建慈善救济机构上。解散修道院使恢复和建立济贫机构成为一个迫切需要解决的问题。1536年，伦敦城内有原属修道院的15个慈善院和4个麻疯病院，其中8个被解散，包括最大和最富的、用捐款建立的圣玛丽·斯庇托慈善院，它可为贫民提供180张床。圣托马斯和圣巴多罗缪也均可收容40个病人。1538年，市政当局努力争取保留这些慈善院。市长、参议员和伦敦市民向亨利八世提出申请，要求把这三个机构和塔山上的新修道院保留下来。1544年6月23日，国王对他们的要求做了让步，同意重建圣巴多罗缪慈善院，并许诺每年捐赠500马克，条件是市议会也要捐赠同样数目的款项。伦敦当局同意为圣巴多罗缪提供100张床。1547年，国王用专利证书核准以上条款（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.32-33.）。国王还把布莱德威尔宫也赐给伦敦市政府（布莱德威尔后来成为感化院的代名词），用于救济、雇用、约束和改造健康的乞丐。伦敦的慈善机构在救济贫民方面发挥了重要作用。市政府接管圣巴多罗缪慈善院时，该院非常破败，但到1552年，100张床都得到利用，治愈了800人，172人死亡。一年的费用大约800镑，国王和城市赞助达666镑13先令4便士，不足部分由一些慈善捐赠补足，慈善院官吏负责监督。被治愈的人如果还在城里乞讨，将被关押起来。因此，1552年，市民对圣巴多罗缪慈善院的工作比较满意（注：T.Bowen,Extracts from the Records and Court Books of Bridewell,Appendix,Ⅱ,p.8;E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,p.36.）。他们说：“建立慈善院的政策取得很大成功，没有一个贫民为面包乞食。”（注：E.M.Leonard,The Early History of English Poor Relief,pp.37-38.）实际情况显然没有报告中所描述得那么好。
伦敦示范作用的另一个突出表现是建立布莱德威尔感化院，这个感化院后来成为各地感化院之样板。其管理原则是：只要有两名管理者认定，他们就有权将“邪恶懒散的人”送进感化院，有权搜查任何可疑之处，有权惩罚收留他们的地主或佃户。管理员们职责分明，各司其责，或监督生产或负责做饭，每周小结，每月总结，定期开会，每14天一次，把“最坏的”流民送进磨房和烤房。感化院是为失业者而建的。16世纪后期，每年约有2000人进过感化院（注：J.Pound,Poverty andVagrancy in Tudor England,p.59.）。伦敦的示范作用也反映在一改过去教会慈善机构只是随意施舍的传统，更新了救济方式。伦敦解决流民问题从惩治健康流民入手，进而发许可证，允许部分人流浪乞食、申请救济，用来自强制征收的税款向所有贫民提供救济，并建立慈善机构。圣托马斯、圣巴多罗缪和伯利恒慈善院均为存在了几个世纪的慈善院，改进后扩大了救济功能，改变了管理者（由教会管理改为政府管理）。更重要的是对慈善院的管理在市政府的事务中占有重要地位。被送进感化院的流民如果有病，将被送往圣巴多罗缪或圣托马斯治病。在治好病后再施行鞭刑。圣巴多罗缪的小官吏有权禁止乞讨行为。这些规定表明慈善院不仅是慈善机构，也具有行政机构的职能，是一种新的救济体制。感化院是新体制中最具特色的发明。贫民救济组织的出现，是由于大量流民对社会构成了潜在的威胁。感化院就是为解决流民中最难对付的那部分人，给他们训练和改造的机会。随着济贫成为公共责任，培训年轻人的机构越来越普遍，17世纪多数大市镇都建立了慈善院和感化院。16世纪下半叶，中央通过的几乎所有立法，都是依照伦敦和其他大城市，尤其是东部城市的经验制定的。如果中央政府的立法适合地方的特殊情况，市镇会不遗余力地追随，如果必要，它也会毫不犹豫地超过它，有所创新，有所发明。
从以上事实可以看到，1531年法令的主要内容在此之前已在伦敦实施。1533年，伦敦又先于全国率先设立济贫感化院，恢复和重建慈善救济院。圣巴多罗缪和圣托马斯慈善院主要收容病人及残疾病人，克利斯特慈善院主要是为儿童建立的，伯利恒是为精神病患者而设，布莱德威尔专收容健康乞丐。于是伦敦有了一个比较完善的救济与惩罚相结合的体系。1547年，伦敦率先实行强制征收济贫税，比中央的规定早16年，比把这种政策作为法律确定下来早25年。首都的试验十分重要，它可以供中央借鉴，也为其他地方起到示范作用。例如，继伦敦实行谷物储备之后，各地普遍效仿。布里斯托尔和坎特伯雷分别于1522年和1552年制定了有关粮食储备的规定，不久诺里奇也建立了长期的粮食储备制度。16世纪前期，林肯、伊普斯威斯治、格鲁斯特、剑桥、诺里奇和约克都相继使用了乞丐许可证制度（注：J.F.Pound,"An Elizabethan Census of the Poor",in Birmingham University Historical Journal,viii,1962,p.）这充分说明伦敦的影响是巨大的。
伦敦的济贫组织较为完善，但也有其不足之处。如资金管理不善；没有全面禁止乞食；通过救济院的方式救济，效果并不好。伦敦的措施不但没有解决流民问题，流民乞丐反而增加了，不是因为它使更多的人成为乞丐，而是它从全国各地吸引了大量的流民进入。尽管如此，它为全国的济贫工作提供了经验，奠定了基础。
市镇济贫工作中，在一个时期里解决城市流民问题效果最好的当属诺里奇，尤其是诺里奇1570-1580年间采取的措施，成效显著，引起各地的普遍关注。诺里奇首先对全市贫民进行全面的人口调查，记录每个贫民的姓名、年龄、职业和居住情况。这是迄今保存较完整的一份关于那个时期的贫民人口调查档案，调查的全部数字非常有价值，是我们了解当时贫民生活状况难得的资料（注：J.Poud,Poverty and Vagrancy in Tudor England,p.61;J.F.Pound,The Norwich Census of the Poor 1570,pp.93-106;J.F.Pound,An Elizabethan Census of the Poor,pp.144,146.）。
诺里奇的济贫措施概括如下：1.诺里奇是第一个完全禁止乞讨的城镇，防止了滥用许可证现象。2.在全国议会召开之前即实行了强征济贫税，保证济贫计划的顺利实施。3.设立了一个全面负责处理各种济贫事务的机构，实行专项事务专人管理。4.诺里奇计划最有意义的是它的连续性，该计划在1570-1580年间推行，以后至少是间或实行。正是这种连续性使它有别于其他城镇的计划而闻名全国。5.最重要的是，它是一个全民参予的计划，号召每一个有能力的人都参加济贫行动，影响范围较大。6.私人慈善救济是政府救济的有效补充。但诺里奇当局从未完全依赖这种帮助，相反其他城镇在正常情况下基本依赖商人阶级，只有在绝对紧急的情况下才依赖各种法令法规。7.诺里奇政府非常重视流民问题。市长直接负责，其流民问题虽不十分严重，但贫困现象严重，政府为此制定的规章制度从上至下能够严格贯彻执行。8.诺里奇进行了深入具体的贫困人口调查。在调查基础上制定了完善的计划、措施。这些措施实施一年后效果良好。约有900名儿童每周挣6便士；64名男人过去每天流浪乞讨，现在被强制劳动，平均每周挣1先令；180名妇女每人每周挣20便士。陌生的乞丐被送出城，贫民得到照顾，不再为治病四处募集钱款。这些人的年收入加上以前花在他们身上的救济款，即治疗费和一般生活费，使该城一年节省支出超过3000镑（注：J.Pound,Poverty and Vagrancy in Tudor England,p.68.）。诺里奇的档案资料截止到1580年，从资料看，这个计划坚持了10年。这似乎是市镇济贫计划中惟一成功的例子。1579和1580年，诺里奇遭遇瘟疫袭击，以后几年官方关于济贫法管理的记录中断。教区档案和感化院的记录略有保存，表明计划断断续续执行到17世纪。
伦敦及其他地方的实践为中央制定法令提供了参考和依据。伊丽莎白时期的济贫法并不是首创，而是地方实践经验的总结。地方政府一方面执行中央的政策，同时也有一些地方性的法规管理和控制流民。这个时期，中央和地方政府从不同角度发挥着不同作用。政府的对策以立法为主，辅之以枢密院的监督及市镇的部分法规，三个方面相互促进、补充以保持社会稳定，维护统治者利益为最终目的，客观上实施了救济贫民的慈善举措。这三方面的作用并非泾渭分明、截然分开，而是贯穿始终，从未间断，只是各阶段、各方面措施的重要性不同而已。
17世纪初，英国在欧洲经济体中的核心和强国地位基本确立，这是16世纪国内经济迅速发展和农业变革的结果。经济的发展与繁荣带来的并不是普遍的富裕。自耕农中的一部分人上升为农村的“中产阶级”；另一方面，穷人的人数相对增加，其实际收入下降。穷人中的一些人甚至遭到了剥夺，被从正常的生活轨道上抛出，加上其他政治、经济、社会和自然的种种因素的冲击，被剥夺者人数不断扩大。这时的流民实际上是英国社会经济转型时期的牺牲品，流民问题成了新时期产生的一个新的社会问题。流民的出路或者是流浪乞食，或者是造反，大量流民的存在引发了社会危机，不仅威胁政府的统治，也极大地威胁到有产者的利益，引起上层社会的普遍不满。都铎政府试图用高压手段解决贫困和流浪问题，制定了“血腥法令”，收效甚微。与此同时，政府又制定了“社会福利”立法对部分流民予以救济。“慈善院”、“感化院”、“救济院”、“集中的劳动工场”等，纷纷建立。由于当时按新方式经营的工农业企业发展有限，不能将游离出来的失业待雇者全部吸收。于是，政府用强制捐助的办法为失业者创造就业机会。但是，在各种救济机构中，不但迫害并未完全消失，而且在经济上对他们又施以残酷剥削，迫使被剥夺了生产资料的流民接受工资劳动所需要的训练。于是在这里可以看到，封建社会下的农民在彻底摆脱了人身依附关系之后，又陷入了另一种贫困之中，又被新的“资本”束缚。无论是“血腥立法”还是“社会福利”立法，其根本目的都是解决社会危机，避免发生政治叛乱，稳固统治。立法完全符合各有产阶层的利益，所以自始至终均得到他们直接、间接的支持。于是，都铎政府和斯图亚特前期政府，最终成功地把不幸的人民大众置于自己统治之下。但是，从维持社会发展的角度来看，英国政府的做法不乏进步意义。它以法律的形式确认了国家和政府对贫民和流民应负的责任，部分地实现了封建政府向近代政府职能的过渡，反映了客观历史的要求，使“值得救济”的人得到了一定程度的救济，维护了社会安定，促进了经济发展，推动了职业技能培训和普及教育的发展，进一步巩固了统治，无疑为英国未来的繁荣和强大奠定了坚实的社会政策基础，并提供了法律保障。^