| 明清史 |
艾森豪威尔政府的外层空间政策及其影响
何世华
【专题名称】世界史
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年06期
【原文出处】《《东北师大学报》：哲社版》(长春)2001年02期第47～53页
【英文标题】Eisenhower Administration's Policy on Outer Space and its Effects
HE Shi-hua
(Department of History,Northeast Normal University,Changchun 130024,China)
【作者简介】何世华(1971-)，女，吉林德惠人，东北师范大学历史系硕士研究生。东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
【关 键 词】艾森豪威尔政府/国家安全委员会/外层空间/空间技术Eisenhower Administration/National Security Council/outer space/space technology
[中图分类号]K712.54 [文献标识码]A [文章编号]1001-6201(2001)02-0047-07
1957年10月4日，苏联成功地发射了世界上第一颗人造地球卫星“斯普特尼克”(Sputniks)，这使美国受到极大的震动。威廉·曼彻斯特指出：“这件事引起的震惊之强烈，竟不亚于当年的股票市场大崩溃。”[1](P1105)美国陆军将军詹姆斯·加文则称之为“技术上的珍珠港事件”[2](P23-24)，是对美国自信心的巨大打击。美国人“开始清醒地意识到，在导弹发射方面，苏联已超过他们。”[3](P676)当时，全国上下一片沸腾，纷纷指责政府在空间技术上的失策和无能，并迫使国会和总统立即采取行动，于是外层空间政策应运而生。
美国政府目前已解密的关于艾森豪威尔政府的外层空间政策的文件有三个，即美国国家安全委员会第5814号文件（简称NSC5814）、第5814/1号文件（简称NSC5814/1）、第5918号文件（简称NSC5918）。
最早涉及艾森豪威尔政府的外层空间政策的文件是NSC5814号文件，共31页，解密日期是1981年12月9日，属“部分解密”类文件。NSC5814号文件的前身是美国国家安全委员会下设的计划委员会依据特委会对外层空间的调查，提出的名为“美国外层空间政策”的政策草案，计划委员会于1958年6月20日把这项政策草案交给国家安全委员会，国家安全委员会把它作为5814号文件，于1958年7月3日在国家安全委员会的会议上进行了讨论，以后计划委员会又根据讨论进行了修正。1958年8月14日，国家安全委员会召开第376次会议，采纳了NSC5814号文件的修正版，并把它重新编号为NSC5814/1号文件，在经由艾森豪威尔总统批准后，成为美国外层空间政策的第一个正式文件。
NSC5814/1号文件的全称是“美国关于外层空间的初步政策”(Preliminary U.S.Policy On Outer Space)，分为“前言”(Introductory Note)、“总体考虑”(General Consideration)、“目标”(Object)、和“政策指导”(Policy Guide)四部分。共30页，解密日期是1981年12月10日，亦属“部分解密”类文件。何为“外层空间”？文件对此并没有完全解密。据已解密的部分看，空间被分成两部分，即大气层(Air Space)和外层空间(Outer Space)。大气层指的是环绕地球的那层气体，军用的、民用的着陆工具就是在这里运行的。大气层和外层空间是相毗连的，外层空间的下限(the lower limit)是大气层的上限(the upper limit)。文件强调指出，尽管在一些国家的政策和国际协议中已广泛地涉及到大气层，并且明确地宣称每个国家对它的大气层的主权，但是大气层的上限还没有被确定下来。就外层空间政策的适用范围，文件认为这项政策主要涉及人造地球卫星（包括侦察卫星）、月球和行星际的着陆工具以及其他的着陆工具和物体，尽管这样的空间着陆工具和弹道导弹之间的技术联系已被承认，但是美国的外层空间政策不涉及弹道导弹政策以及反导弹的导弹防御武器系统。
在“总体考虑”中，文件以大量的篇幅强调了外层空间对美国国家安全的重要性，以此来论证美国制订外层空间政策的重要意义。文件肯定了外层空间所具有的科学、军事和政治价值，并强调说“苏联在发射人造地球卫星方面的最初的以及随后的成功，不仅影响了国内外美国人民的信念，而且影响了美国在科学、军事能力方面的领导地位，……影响到美国同其盟国的关系，同共产党国家集团、中立国和非共产党国家的关系”[4]（NSC5814/1号文件，P2）“……削弱了美国对自己的全面领导地位的信心。”[4]（NSC5814/1号文件，P3）“如果苏联保持它现在的利用外层空间的优势，那么苏联就会把这种优势作为毁坏美国的声望和领导地位、威胁美国安全的手段。”[4]（NSC5814/1号文件，P1）不仅如此，苏联在外层空间的优势能力，亦给美国人造成巨大的心理压力。“从第二次世界大战胜利以来的十二年中，美国想当然地认为，他们的国家不仅在世界上是最富有、最自由和最强大的，而且也是受教育最好、技术最先进的。”[5](P440)但是“苏联人造地球卫星将美国人的自负情绪一扫而光，并造成一种自信心的危机。”[5](P440)所以，“拥有强大而显著的空间技术，会提高美国在全世界人民中的威望，增加美国对自己在科学技术、工业和军事力量方面的信心。”[4]（NSC5814/1号文件，P3）
文件不仅认为苏联的成就对美国的国家安全构成威胁，而且还强调了共产党中国，认为在不久的将来，共产党中国也会发射自己的人造地球卫星，并断定这无疑是苏联援助的结果。中国的这种做法会提高自己在亚洲和欠发达国家(the less-developed countries)的声望，除非自由世界的盟国也取得同样的成就，否则会进一步削弱西方的技术领先地位。
如果说“斯普特尼克震动”推动了艾森豪威尔政府的外层空间政策的出台，那只是看到了问题的表面。艾森豪威尔政府制订外层空间政策的真正意图在于，缩短美苏两国在空间技术方面的差距，争取美国的军事优势，以确保美国的国家安全及其对全世界的领导地位。因此，外层空间政策的出台深深植根于冷战这个大背景中。在美苏竞争中，美国从一开始就非常关心自己的军事技术优势，美国统治集团宣称：“这个领域是美国同苏联进行战略对抗的最重要方面，……这个方面的斗争（被）看作是一种特殊类型的战争。”[6](P10)因此，只要苏联（或苏联集团的其他国家）在军事技术领域有什么“风吹草动”，美国就会认为这是对自己国家安全的严重威胁，那么美国做出“积极”的反应就是其必然的逻辑结果。也正因如此，比较美苏两国在外层空间活动中的能力，就显得非常必要。
在美国看来，苏联把外层空间计划列入优先发展的地位，虽然这个计划和许多别的计划尤其是导弹计划构成竞争，只能完成其中的一部分，但美国确信如果苏联的优先发展的外层空间计划持续下去，苏联将至少在以后的十年里保持它在这一领域的领导地位。而对于美国来说，优先发展外层空间计划则尚有一些知识、资金以及科学研究等方面的困难，把资源投入到有关外层空间活动的研究与发展中要冒很大风险，而且成功与否很难预见。有鉴于此，为了减少苏联的威胁，确保自己的国家安全，美国可谓是想方设法。一方面，美国主张“和平使用”外层空间，并在外层空间活动中实行国际合作，国际合作的主要目的就是加强美国在这一领域的领导者的地位，同时要瓦解苏联集团；另一方面，美国还想利用联合国来达到自己的目的。文件指出，为了保持美国在和平使用外层空间活动中的领导者的姿态，需要美国把联合国理解为会采取积极态度的组织。
基于以上的分析和考虑，艾森豪威尔政府提出的外层空间政策的“目标”主要有四点，1.为完成美国的科学、军事和政治目标，取得美国在这个领域的公认的领导地位，发展和利用美国的外层空间能力；2.在使用外层空间和在关于外层空间的活动中的国际合作的实现，不论是为了和平目的合作，还是为了军事目的和有选择的盟国进行合作，都要同美国的国家安全利益相一致；3.为和平目的使用外层空间达成国际协议，以保证国家的和国际的外层空间活动计划得到有序的开发和管理；4.在对外层空间的潜能的利用中，通过可利用的科学合作的计划，起到援助“瓦解苏联集团”的作用。
为了实现上述目标，艾森豪威尔政府提出的“政策指导”的主要内容概括如下：1.为了在最早的、可能的时间内完成自己的科学、军事和政治目标，美国要发展和扩大关于外层空间的活动，不仅要从事短期性的活动，而且还要发展长期性的计划；2.考虑到苏联在外层空间的优势能力对美国产生的心理压力，在不久的将来要制订一些既有科技、军事价值，又有世界性的心理形响的方案和计划。并且持续发展能充分利用美国外层空间活动的计划，尤其是当苏联在所有的外层空间能力中有优势的时候，发展能够回击苏联外层空间活动的心理冲击，展现美国在外层空间的进步的计划；3.建议美国和包括苏联在内的其他国家进行合作，以保持美国在倡导和平利用外层空间中的领导地位。
NSC5814/1号文件被称为“美国关于外层空间的初步政策”，其最大的特点在于文件对某些问题没有进行深入地探讨。一些关于外层空间活动的问题只是在文件中被提出来，而并没有提出合适的解决办法。如关于大气层和外层空间的法律上的问题，这方面的问题包括：在国际地球物理年发射地球卫星引起的问题、地球以外的天体是否受国家控制和主权影响的司法方面的问题、由宇宙空间中的活动和再进入宇宙空间中的活动引起的损坏和伤害问题、国家或国际对宇宙的管理问题等。另外，对于外层空间的用途文件也认识得不够深入，而且由于对美国自己的外层空间的实力估计不足，政策的“目标”在某些方面亦有悖于美国的现有的外层空间能力的实际，具体的“政策指导”亦需要完善。
而此时，苏联的外层空间技术又有了进一步的增长。1959年1月2日，苏联发射了世界上第一颗绕太阳飞行的人造地球卫星“梦想1号”。同年9月12日，苏联又发射了“梦想2号”，成为第一个在月球上硬着陆的物体。这以后，苏联又在第一颗人造卫星上天三周年纪念日发射了“梦想3号”，并成为第一个绕月球运行的飞行器。这些都标志着苏联的卫星技术进入到一个新阶段，从而形成了对美国的巨大压力和挑战。因此，随着形势的发展，尤其是随着苏联的外层空间活动能力的增长和总统选举年的到来，制订一份更完善的外层空间政策以指导美国的外层空间活动就显得尤为重要。
继NSC5814/1号文件后，由美国国家宇航局主办，又拟定了一份名为“美国外层空间政策”的政策草案，并于1959年12月17日交给国家安全委员会。1959年12月29日，国家安全委员会与国家宇航局召开联席会议，讨论并通过了这个草案。1960年1月12日，艾森豪威尔总统批准了这个文件，国家安全委员会以NSC5918号文件的形式下发，同时取代了NSC5814/1号文件，成为美国外层空间政策的正式文件。
NSC5918号文件的全称是“美国的外层空间政策”(U.S.Policy On Outer Space)，分为“总体考虑”、“目标”和“政策指导”三部分。共22页，解密日期是1981年12月10日，亦属“部分解密”类文件。
在“总体考虑”中，NSC5918号文件的基调依然是，美国要在空间技术方面赶超苏联，以维护美国的国家安全及其对全世界的领导，但是文件对苏联威胁的估计却大大加强了。
NSC5918号文件明确指出：“外层空间一般被看作美苏两国激烈竞争的地区，这个竞争带有比较两国空间活动能力的特征。”[4]（NSC5818号文件，P1）苏联已经在外层空间领域取得了令世人瞩目的成就，它可以用这些成就证明苏维埃制度的优越性，证明世界的平衡已向共产主义倾斜，证明共产主义是将来的历史潮流。同时这些成就亦为苏联树立了一个科学技术强国的形象，为昔日武器落后的共产党国家树立了一个新的军事形象。尤为重要的是，苏联还会在外层空间领域获得进一步的成功，尤其是通过每一个主要的“第一”。而且文件打着“世人”的招牌来掩盖美国制订此项政策的动机和企图。文件强调说，世人希望美国在科技方面赶上苏联，并用和苏联同等的或超过苏联的成就证明美国的能力，如果美国不能满足世人的愿望，美国就会被认为是“第二好”的，世人会失去对美国的信任，转而相信苏联，从而影响美国的国际地位和声望。
NSC5918号文件对苏联威胁的这种考虑是建立在对苏联的外层空间能力的更加确切地估计的基础上的，艾森豪威尔政府认为苏联在外层空间活动中的整体实力远远超过美国，“尽管多数观点认为美国可能在一般的科学技术成就方面居于领先地位，而大多数人则认为苏联在空间科学技术方面居于领先地位。”[4]（NSC5818号文件，P2）以载人的宇宙飞行为例，NSC5814/1号文件认为，苏联有倾向发展把人类送入到太空的计划，但是这个计划是否享有更高的优先性，文件认为还尚不能确定。而在NSC5918号文件的附录部分，文件确认“苏联已宣布它的空间计划的目标是实现载人的星际旅行”[4]（NSC5818号文件，P15），并认为这是苏联外层空间计划的最主要目标之一。基于这一点，NSC5918号文件对载人的空间飞行和探险给予了高度的重视，认为它是外层空间活动的最终目标，并且指出要在最早的可实践的时间内进行载人的空间飞行和探险活动。
基于对苏联外层空间能力的估计和苏联在外层空间不断取得巨大成就的现实，NSC5918号文件扩大了美国外层空间政策的适用范围，文件认为，如果空间着陆工具同反导弹防御系统同时使用，美国的外层空间政策就必将扩展到反导弹防御系统。这说明，在苏联咄咄逼人的空间技术优势面前，美国对自己的外层空间活动能力有了更深入的认识和思考，面对不容置疑的现实，艾森豪威尔政府在NSC5814/1号文件中美国所表现的进攻态势有所收敛，在NSC5918号文件转而更加强调自己的防御能力，以确保在苏联空间技术占优势的情况下，美国的国家安全得到切实的保证。因此文件提到了美国正在研究的、在将来可能被用于军事的项目，它们包括用来侦察和捣毁敌人导弹或空间着陆工具的主动或被动的防御体系。
如果说NSC5814/1号文件体现了艾森豪威尔政府在制订外层空间政策的过程中首要考虑的是政治因素，那么在NSC5918号文件中则有了某些变化。至NSC5918号文件制订时，美国的高层决策者们已经从“卫星恐慌”中冷静下来，以更宽泛的视野加深了对外层空间的认识，这从文件中提到的外层空间的用途可以看出。NSC5814/1号文件强调了外层空间对美国的国家安全所具有的科学、军事和政治价值，NSC5918号文件则在此基础上又强调了外层空间的民用价值及其对国民幸福的重要性，而对外层空间的军事用途的论述则有所减少。如谈到地球卫星，文件明确指出：“在可以预见的地球卫星的一些民事应用中，目前对国民经济比较重要而且有前途的两个领域就是通讯和气象。”[4]（NSC5818号文件，P3）这些都反应了美国对外层空间的用途的认识的深入。
“总体考虑”的这种变化也使艾森豪威尔政府调整了自己的外层空间政策的“目标”，NSC5918号文件不再采取NSC5814/1号文件的观点，而是采取了比较谨慎的态度，提出更加符合美国外层空间能力的比较现实的说法：第一，通过对外层空间技术的有利应用和在相关方面的国际合作，增加美国的科学知识、提高美国的军事力量、经济能力和政治地位；第二，不需要美国在空间活动的每一个阶段的优势，而能证明美国在外层空间活动中的总体优势。
与这个目标相适应，艾森豪威尔政府提出的“政策指导”在NSC5814/1号文件的基础上又主要突出了以下几个问题：
NSC5918号文件指出，要把用在外层空间活动中的资源、努力和用在别的计划（这些计划在人力、设备、资金以及其他资源方面和外层空间活动构成竞争）中的资源、努力联系起来，以保证从外层空间活动中的“得”与从别的计划中的“得”保持适当的关系。而且，NSC5918号文件在附录中，对于美国在外层空间活动中的努力做了量化的估计，国家宇航局、原子能委员会以及国防部都对本部门在1960-1964的财政年度完成外层空间活动所需要的资金做了初步的预算。同时文件亦强调，要定期估价和比较美苏的空间活动，以便在可能的情况下决定每个计划的目标和进步速度。这些都体现了美国开展外层空间活动中的计划性大大增强。
考虑到美国现有的外层空间能力和将来的美国安全地位之间的关系，文件不再重点强调在外层空间中的实践活动，而是把强调的重点转向了研究领域。对于将要从事的研究，文件列出了两种意见：一种是国务院、预算委员会和总统科学技术特别助理提出的，他们认为，1.为保证外层空间只为和平目的使用而设计的国际体系，对它的控制范围和防御特征要进行研究；2.保证外层空间为和平目的使用的国际协议和关于裁减、管理武装力量及军备的其它方面的关系进行研究。另一种是国防部和参谋长联席会议提出的，他们认为，对前者所提的第一项研究只有在保证限制外层空间为军事目的而使用的国际协议和一些积极的可行的保证措施相一致的情况下才能进行。对前者所提的第二项的研究要在保证没有达成对美国安全不利的国际协议的条件下才能进行。
NSC5918号文件和NSC5814/1号文件相比，其“政策指导”部分更为详细和完善。如关于外层空间活动的国际原则、程序和协议，NSC5918号文件进行了更为详细的规定：文件除强调了对外层空间要进行和平的开发和利用外，还强调了对外层空间的自由使用原则，而且认为，为了国家的安全，要对“和平使用”外层空间的含义进行研究，对它的定义要最大程度地服务于美国的利益。文件亦具体指出由空间着陆工具的运行引起的所有国家感兴趣的其他问题，并主张为了建立一个保证空间飞行运作得以有序进行的国际基础，要在这些问题上达成国际协议，等等。
总的来说，与NSC5814/1号文件相比，NSC5918号文件体系更加完备，内容更加丰富和深刻，尤其是突出了详细的政策指导，从而使文件的可操作性大大增强。因此NSC5918号文件具有长期性和稳定性的特点，从而使它取代了NSC5814/1号文件，成为指导美国外层空间活动的纲领性文件。
外层空间政策的制订，不仅在艾森豪威尔政府执政时期，而且在以后的历届政府执政时期，都产生了重大而深远的影响。这主要表现在：
外层空间政策的出台，极大地促进了美国空间技术的发展，推动了美国空间活动的迅速展开。战后的美国为确保自己的战略优势地位，从杜鲁门政府开始，就把苏联作为主要的遏制对象。艾森豪威尔总统亦继承了这一政策。1953年10月出台的NSC162/2号文件确立的长期目标就是“应付苏联对美国的威胁……”[7](P590)。1960年7月，美国研制成功并发射了“侦察兵”四级固体火箭，后来增加到五级，第一级火箭推动力达到45.4吨。1960年底美国又研制成功了“雷神－德尔他”三级火箭，第一级火箭推动力达到246.2吨。但是仍然只有苏联“东方号”火箭第一级推动力的一半（“东方号”火箭的第一级推动力为517.1吨）。这以后，美国又研制成功土星火箭，这是美国火箭技术赶上苏联并超过苏联的转折点，其第一级推动力达725.6吨。1961年10月27日，土星火箭发射成功，标志着美国火箭技术已赶上了苏联，这在外层空间活动中的重要意义不以言表。随着空间技术的发展和空间活动的展开，空间科学作为一个具有独特性的科学领域在美国发展起来。
外层空间政策的出台，丰富了美国国家安全观的内涵，外层空间政策在美国国家安全政策中占有日益重要的地位。冷战兴起后，美国的国家安全政策主要是以发展原子能为核心来维护美国的国家安全。那时，联邦政府把发展原子能、维护美国核优势，看作是击败苏联、制约欧洲的唯一威慑力量。但是，1957年发生的事情却改变了一切。这一年不仅苏联发射的第一颗人造卫星本身具有重大的意义，而且“比卫星本身更有意义的是那个……强大火箭，因为它表明苏联有能力把一种强大的武器以很高的速度发射到四千英里范围内的目标。”[8](P211)而且苏联卫星上天“……不仅表明苏联技术上的新突破，从军事和战略上讲还表明苏联第一次有了直接攻击美国本土的可能。”[9](P98)“卫星恐慌”之余，美国的决策者们对国家的安全观重新进行了审查，开始注意到外层空间对美国国家安全的重要性，并将外层空间政策纳入到国家安全政策范围内，美国的国家安全的范围扩大了。艾森豪威尔政府的外层空间政策的制订，就是这种变化的具体体现。从此，外层空间政策成为空间时代指导美国国家安全活动的重要政策，并成为国家安全政策的重要组成部分。同时，外层空间政策的出台亦影响着美国政府的其他政策。
外层空间政策的出台，亦使得美苏间的空间竞争尤其是空间技术竞争更加激烈，美苏竞争开始进入新阶段。从竞争区域看，空间时代到来前，美苏只是在欧洲、第三世界地区进行争夺，1957年后，情况则发生了变化。苏联人造地球卫星的发射，“……前所未有地刺激了美国政府和整个美国社会。自此之后，美国与苏联的争霸从地球开始发展到太空”[10](P256)，尤其在空间技术方面的竞争更为激烈。由于空间技术的军事性和政治性很强，因此受到两国的特别重视。从此，空间技术竞争成为两国争夺全球霸主地位的竞争的重要内容。
[收稿日期]2000-11-20
【专 题 号】K5
【复印期号】2001年06期
【原文出处】《《东北师大学报》：哲社版》(长春)2001年02期第47～53页
【英文标题】Eisenhower Administration's Policy on Outer Space and its Effects
HE Shi-hua
(Department of History,Northeast Normal University,Changchun 130024,China)
【作者简介】何世华(1971-)，女，吉林德惠人，东北师范大学历史系硕士研究生。东北师范大学 历史系，吉林 长春 130024
| 【内容提要】 | 美国政府目前已解密的关于艾森豪威尔政府的外层空间政策的文件有三个，即美国国家安全委员会第5814号文件（简称NSC5814）、第5814/1号文件（简称NSC5814/1）、第5918号文件（简称NSC5918）。艾森豪威尔政府的外层空间政策的核心内容是：为了美国的国家安全，缩短美苏两国在空间技术方面的差距，争取军事优势，继续保持美国在政治、经济、军事尤其是在科学技术方面的世界领导地位，以服务于美国的全球战略。艾森豪威尔政府的外层空间政策是美苏冷战的产物，此政策的出台产生了重大而深远的影响。 Three files declassified at present,which was about Eisenhower Administration's policy on outer space,were used in the article.They were NSC5814、NSC5814/1、NSC5918.The main objects of Eisenhower Administration's policy on outer space was to narrow the gap in sapce technology between the United States and the Soviet Union,to strive for military superiority,and to defend America's national security,to maintain its leading position in the areas of politics,economy,military affairs and finally to serve its global strategy.The policy was the result of Cold War and as a result,it had great and far-reaching effects. |
1957年10月4日，苏联成功地发射了世界上第一颗人造地球卫星“斯普特尼克”(Sputniks)，这使美国受到极大的震动。威廉·曼彻斯特指出：“这件事引起的震惊之强烈，竟不亚于当年的股票市场大崩溃。”[1](P1105)美国陆军将军詹姆斯·加文则称之为“技术上的珍珠港事件”[2](P23-24)，是对美国自信心的巨大打击。美国人“开始清醒地意识到，在导弹发射方面，苏联已超过他们。”[3](P676)当时，全国上下一片沸腾，纷纷指责政府在空间技术上的失策和无能，并迫使国会和总统立即采取行动，于是外层空间政策应运而生。
美国政府目前已解密的关于艾森豪威尔政府的外层空间政策的文件有三个，即美国国家安全委员会第5814号文件（简称NSC5814）、第5814/1号文件（简称NSC5814/1）、第5918号文件（简称NSC5918）。
最早涉及艾森豪威尔政府的外层空间政策的文件是NSC5814号文件，共31页，解密日期是1981年12月9日，属“部分解密”类文件。NSC5814号文件的前身是美国国家安全委员会下设的计划委员会依据特委会对外层空间的调查，提出的名为“美国外层空间政策”的政策草案，计划委员会于1958年6月20日把这项政策草案交给国家安全委员会，国家安全委员会把它作为5814号文件，于1958年7月3日在国家安全委员会的会议上进行了讨论，以后计划委员会又根据讨论进行了修正。1958年8月14日，国家安全委员会召开第376次会议，采纳了NSC5814号文件的修正版，并把它重新编号为NSC5814/1号文件，在经由艾森豪威尔总统批准后，成为美国外层空间政策的第一个正式文件。
NSC5814/1号文件的全称是“美国关于外层空间的初步政策”(Preliminary U.S.Policy On Outer Space)，分为“前言”(Introductory Note)、“总体考虑”(General Consideration)、“目标”(Object)、和“政策指导”(Policy Guide)四部分。共30页，解密日期是1981年12月10日，亦属“部分解密”类文件。何为“外层空间”？文件对此并没有完全解密。据已解密的部分看，空间被分成两部分，即大气层(Air Space)和外层空间(Outer Space)。大气层指的是环绕地球的那层气体，军用的、民用的着陆工具就是在这里运行的。大气层和外层空间是相毗连的，外层空间的下限(the lower limit)是大气层的上限(the upper limit)。文件强调指出，尽管在一些国家的政策和国际协议中已广泛地涉及到大气层，并且明确地宣称每个国家对它的大气层的主权，但是大气层的上限还没有被确定下来。就外层空间政策的适用范围，文件认为这项政策主要涉及人造地球卫星（包括侦察卫星）、月球和行星际的着陆工具以及其他的着陆工具和物体，尽管这样的空间着陆工具和弹道导弹之间的技术联系已被承认，但是美国的外层空间政策不涉及弹道导弹政策以及反导弹的导弹防御武器系统。
在“总体考虑”中，文件以大量的篇幅强调了外层空间对美国国家安全的重要性，以此来论证美国制订外层空间政策的重要意义。文件肯定了外层空间所具有的科学、军事和政治价值，并强调说“苏联在发射人造地球卫星方面的最初的以及随后的成功，不仅影响了国内外美国人民的信念，而且影响了美国在科学、军事能力方面的领导地位，……影响到美国同其盟国的关系，同共产党国家集团、中立国和非共产党国家的关系”[4]（NSC5814/1号文件，P2）“……削弱了美国对自己的全面领导地位的信心。”[4]（NSC5814/1号文件，P3）“如果苏联保持它现在的利用外层空间的优势，那么苏联就会把这种优势作为毁坏美国的声望和领导地位、威胁美国安全的手段。”[4]（NSC5814/1号文件，P1）不仅如此，苏联在外层空间的优势能力，亦给美国人造成巨大的心理压力。“从第二次世界大战胜利以来的十二年中，美国想当然地认为，他们的国家不仅在世界上是最富有、最自由和最强大的，而且也是受教育最好、技术最先进的。”[5](P440)但是“苏联人造地球卫星将美国人的自负情绪一扫而光，并造成一种自信心的危机。”[5](P440)所以，“拥有强大而显著的空间技术，会提高美国在全世界人民中的威望，增加美国对自己在科学技术、工业和军事力量方面的信心。”[4]（NSC5814/1号文件，P3）
文件不仅认为苏联的成就对美国的国家安全构成威胁，而且还强调了共产党中国，认为在不久的将来，共产党中国也会发射自己的人造地球卫星，并断定这无疑是苏联援助的结果。中国的这种做法会提高自己在亚洲和欠发达国家(the less-developed countries)的声望，除非自由世界的盟国也取得同样的成就，否则会进一步削弱西方的技术领先地位。
如果说“斯普特尼克震动”推动了艾森豪威尔政府的外层空间政策的出台，那只是看到了问题的表面。艾森豪威尔政府制订外层空间政策的真正意图在于，缩短美苏两国在空间技术方面的差距，争取美国的军事优势，以确保美国的国家安全及其对全世界的领导地位。因此，外层空间政策的出台深深植根于冷战这个大背景中。在美苏竞争中，美国从一开始就非常关心自己的军事技术优势，美国统治集团宣称：“这个领域是美国同苏联进行战略对抗的最重要方面，……这个方面的斗争（被）看作是一种特殊类型的战争。”[6](P10)因此，只要苏联（或苏联集团的其他国家）在军事技术领域有什么“风吹草动”，美国就会认为这是对自己国家安全的严重威胁，那么美国做出“积极”的反应就是其必然的逻辑结果。也正因如此，比较美苏两国在外层空间活动中的能力，就显得非常必要。
在美国看来，苏联把外层空间计划列入优先发展的地位，虽然这个计划和许多别的计划尤其是导弹计划构成竞争，只能完成其中的一部分，但美国确信如果苏联的优先发展的外层空间计划持续下去，苏联将至少在以后的十年里保持它在这一领域的领导地位。而对于美国来说，优先发展外层空间计划则尚有一些知识、资金以及科学研究等方面的困难，把资源投入到有关外层空间活动的研究与发展中要冒很大风险，而且成功与否很难预见。有鉴于此，为了减少苏联的威胁，确保自己的国家安全，美国可谓是想方设法。一方面，美国主张“和平使用”外层空间，并在外层空间活动中实行国际合作，国际合作的主要目的就是加强美国在这一领域的领导者的地位，同时要瓦解苏联集团；另一方面，美国还想利用联合国来达到自己的目的。文件指出，为了保持美国在和平使用外层空间活动中的领导者的姿态，需要美国把联合国理解为会采取积极态度的组织。
基于以上的分析和考虑，艾森豪威尔政府提出的外层空间政策的“目标”主要有四点，1.为完成美国的科学、军事和政治目标，取得美国在这个领域的公认的领导地位，发展和利用美国的外层空间能力；2.在使用外层空间和在关于外层空间的活动中的国际合作的实现，不论是为了和平目的合作，还是为了军事目的和有选择的盟国进行合作，都要同美国的国家安全利益相一致；3.为和平目的使用外层空间达成国际协议，以保证国家的和国际的外层空间活动计划得到有序的开发和管理；4.在对外层空间的潜能的利用中，通过可利用的科学合作的计划，起到援助“瓦解苏联集团”的作用。
为了实现上述目标，艾森豪威尔政府提出的“政策指导”的主要内容概括如下：1.为了在最早的、可能的时间内完成自己的科学、军事和政治目标，美国要发展和扩大关于外层空间的活动，不仅要从事短期性的活动，而且还要发展长期性的计划；2.考虑到苏联在外层空间的优势能力对美国产生的心理压力，在不久的将来要制订一些既有科技、军事价值，又有世界性的心理形响的方案和计划。并且持续发展能充分利用美国外层空间活动的计划，尤其是当苏联在所有的外层空间能力中有优势的时候，发展能够回击苏联外层空间活动的心理冲击，展现美国在外层空间的进步的计划；3.建议美国和包括苏联在内的其他国家进行合作，以保持美国在倡导和平利用外层空间中的领导地位。
NSC5814/1号文件被称为“美国关于外层空间的初步政策”，其最大的特点在于文件对某些问题没有进行深入地探讨。一些关于外层空间活动的问题只是在文件中被提出来，而并没有提出合适的解决办法。如关于大气层和外层空间的法律上的问题，这方面的问题包括：在国际地球物理年发射地球卫星引起的问题、地球以外的天体是否受国家控制和主权影响的司法方面的问题、由宇宙空间中的活动和再进入宇宙空间中的活动引起的损坏和伤害问题、国家或国际对宇宙的管理问题等。另外，对于外层空间的用途文件也认识得不够深入，而且由于对美国自己的外层空间的实力估计不足，政策的“目标”在某些方面亦有悖于美国的现有的外层空间能力的实际，具体的“政策指导”亦需要完善。
而此时，苏联的外层空间技术又有了进一步的增长。1959年1月2日，苏联发射了世界上第一颗绕太阳飞行的人造地球卫星“梦想1号”。同年9月12日，苏联又发射了“梦想2号”，成为第一个在月球上硬着陆的物体。这以后，苏联又在第一颗人造卫星上天三周年纪念日发射了“梦想3号”，并成为第一个绕月球运行的飞行器。这些都标志着苏联的卫星技术进入到一个新阶段，从而形成了对美国的巨大压力和挑战。因此，随着形势的发展，尤其是随着苏联的外层空间活动能力的增长和总统选举年的到来，制订一份更完善的外层空间政策以指导美国的外层空间活动就显得尤为重要。
继NSC5814/1号文件后，由美国国家宇航局主办，又拟定了一份名为“美国外层空间政策”的政策草案，并于1959年12月17日交给国家安全委员会。1959年12月29日，国家安全委员会与国家宇航局召开联席会议，讨论并通过了这个草案。1960年1月12日，艾森豪威尔总统批准了这个文件，国家安全委员会以NSC5918号文件的形式下发，同时取代了NSC5814/1号文件，成为美国外层空间政策的正式文件。
NSC5918号文件的全称是“美国的外层空间政策”(U.S.Policy On Outer Space)，分为“总体考虑”、“目标”和“政策指导”三部分。共22页，解密日期是1981年12月10日，亦属“部分解密”类文件。
在“总体考虑”中，NSC5918号文件的基调依然是，美国要在空间技术方面赶超苏联，以维护美国的国家安全及其对全世界的领导，但是文件对苏联威胁的估计却大大加强了。
NSC5918号文件明确指出：“外层空间一般被看作美苏两国激烈竞争的地区，这个竞争带有比较两国空间活动能力的特征。”[4]（NSC5818号文件，P1）苏联已经在外层空间领域取得了令世人瞩目的成就，它可以用这些成就证明苏维埃制度的优越性，证明世界的平衡已向共产主义倾斜，证明共产主义是将来的历史潮流。同时这些成就亦为苏联树立了一个科学技术强国的形象，为昔日武器落后的共产党国家树立了一个新的军事形象。尤为重要的是，苏联还会在外层空间领域获得进一步的成功，尤其是通过每一个主要的“第一”。而且文件打着“世人”的招牌来掩盖美国制订此项政策的动机和企图。文件强调说，世人希望美国在科技方面赶上苏联，并用和苏联同等的或超过苏联的成就证明美国的能力，如果美国不能满足世人的愿望，美国就会被认为是“第二好”的，世人会失去对美国的信任，转而相信苏联，从而影响美国的国际地位和声望。
NSC5918号文件对苏联威胁的这种考虑是建立在对苏联的外层空间能力的更加确切地估计的基础上的，艾森豪威尔政府认为苏联在外层空间活动中的整体实力远远超过美国，“尽管多数观点认为美国可能在一般的科学技术成就方面居于领先地位，而大多数人则认为苏联在空间科学技术方面居于领先地位。”[4]（NSC5818号文件，P2）以载人的宇宙飞行为例，NSC5814/1号文件认为，苏联有倾向发展把人类送入到太空的计划，但是这个计划是否享有更高的优先性，文件认为还尚不能确定。而在NSC5918号文件的附录部分，文件确认“苏联已宣布它的空间计划的目标是实现载人的星际旅行”[4]（NSC5818号文件，P15），并认为这是苏联外层空间计划的最主要目标之一。基于这一点，NSC5918号文件对载人的空间飞行和探险给予了高度的重视，认为它是外层空间活动的最终目标，并且指出要在最早的可实践的时间内进行载人的空间飞行和探险活动。
基于对苏联外层空间能力的估计和苏联在外层空间不断取得巨大成就的现实，NSC5918号文件扩大了美国外层空间政策的适用范围，文件认为，如果空间着陆工具同反导弹防御系统同时使用，美国的外层空间政策就必将扩展到反导弹防御系统。这说明，在苏联咄咄逼人的空间技术优势面前，美国对自己的外层空间活动能力有了更深入的认识和思考，面对不容置疑的现实，艾森豪威尔政府在NSC5814/1号文件中美国所表现的进攻态势有所收敛，在NSC5918号文件转而更加强调自己的防御能力，以确保在苏联空间技术占优势的情况下，美国的国家安全得到切实的保证。因此文件提到了美国正在研究的、在将来可能被用于军事的项目，它们包括用来侦察和捣毁敌人导弹或空间着陆工具的主动或被动的防御体系。
如果说NSC5814/1号文件体现了艾森豪威尔政府在制订外层空间政策的过程中首要考虑的是政治因素，那么在NSC5918号文件中则有了某些变化。至NSC5918号文件制订时，美国的高层决策者们已经从“卫星恐慌”中冷静下来，以更宽泛的视野加深了对外层空间的认识，这从文件中提到的外层空间的用途可以看出。NSC5814/1号文件强调了外层空间对美国的国家安全所具有的科学、军事和政治价值，NSC5918号文件则在此基础上又强调了外层空间的民用价值及其对国民幸福的重要性，而对外层空间的军事用途的论述则有所减少。如谈到地球卫星，文件明确指出：“在可以预见的地球卫星的一些民事应用中，目前对国民经济比较重要而且有前途的两个领域就是通讯和气象。”[4]（NSC5818号文件，P3）这些都反应了美国对外层空间的用途的认识的深入。
“总体考虑”的这种变化也使艾森豪威尔政府调整了自己的外层空间政策的“目标”，NSC5918号文件不再采取NSC5814/1号文件的观点，而是采取了比较谨慎的态度，提出更加符合美国外层空间能力的比较现实的说法：第一，通过对外层空间技术的有利应用和在相关方面的国际合作，增加美国的科学知识、提高美国的军事力量、经济能力和政治地位；第二，不需要美国在空间活动的每一个阶段的优势，而能证明美国在外层空间活动中的总体优势。
与这个目标相适应，艾森豪威尔政府提出的“政策指导”在NSC5814/1号文件的基础上又主要突出了以下几个问题：
NSC5918号文件指出，要把用在外层空间活动中的资源、努力和用在别的计划（这些计划在人力、设备、资金以及其他资源方面和外层空间活动构成竞争）中的资源、努力联系起来，以保证从外层空间活动中的“得”与从别的计划中的“得”保持适当的关系。而且，NSC5918号文件在附录中，对于美国在外层空间活动中的努力做了量化的估计，国家宇航局、原子能委员会以及国防部都对本部门在1960-1964的财政年度完成外层空间活动所需要的资金做了初步的预算。同时文件亦强调，要定期估价和比较美苏的空间活动，以便在可能的情况下决定每个计划的目标和进步速度。这些都体现了美国开展外层空间活动中的计划性大大增强。
考虑到美国现有的外层空间能力和将来的美国安全地位之间的关系，文件不再重点强调在外层空间中的实践活动，而是把强调的重点转向了研究领域。对于将要从事的研究，文件列出了两种意见：一种是国务院、预算委员会和总统科学技术特别助理提出的，他们认为，1.为保证外层空间只为和平目的使用而设计的国际体系，对它的控制范围和防御特征要进行研究；2.保证外层空间为和平目的使用的国际协议和关于裁减、管理武装力量及军备的其它方面的关系进行研究。另一种是国防部和参谋长联席会议提出的，他们认为，对前者所提的第一项研究只有在保证限制外层空间为军事目的而使用的国际协议和一些积极的可行的保证措施相一致的情况下才能进行。对前者所提的第二项的研究要在保证没有达成对美国安全不利的国际协议的条件下才能进行。
NSC5918号文件和NSC5814/1号文件相比，其“政策指导”部分更为详细和完善。如关于外层空间活动的国际原则、程序和协议，NSC5918号文件进行了更为详细的规定：文件除强调了对外层空间要进行和平的开发和利用外，还强调了对外层空间的自由使用原则，而且认为，为了国家的安全，要对“和平使用”外层空间的含义进行研究，对它的定义要最大程度地服务于美国的利益。文件亦具体指出由空间着陆工具的运行引起的所有国家感兴趣的其他问题，并主张为了建立一个保证空间飞行运作得以有序进行的国际基础，要在这些问题上达成国际协议，等等。
总的来说，与NSC5814/1号文件相比，NSC5918号文件体系更加完备，内容更加丰富和深刻，尤其是突出了详细的政策指导，从而使文件的可操作性大大增强。因此NSC5918号文件具有长期性和稳定性的特点，从而使它取代了NSC5814/1号文件，成为指导美国外层空间活动的纲领性文件。
外层空间政策的制订，不仅在艾森豪威尔政府执政时期，而且在以后的历届政府执政时期，都产生了重大而深远的影响。这主要表现在：
外层空间政策的出台，极大地促进了美国空间技术的发展，推动了美国空间活动的迅速展开。战后的美国为确保自己的战略优势地位，从杜鲁门政府开始，就把苏联作为主要的遏制对象。艾森豪威尔总统亦继承了这一政策。1953年10月出台的NSC162/2号文件确立的长期目标就是“应付苏联对美国的威胁……”[7](P590)。1960年7月，美国研制成功并发射了“侦察兵”四级固体火箭，后来增加到五级，第一级火箭推动力达到45.4吨。1960年底美国又研制成功了“雷神－德尔他”三级火箭，第一级火箭推动力达到246.2吨。但是仍然只有苏联“东方号”火箭第一级推动力的一半（“东方号”火箭的第一级推动力为517.1吨）。这以后，美国又研制成功土星火箭，这是美国火箭技术赶上苏联并超过苏联的转折点，其第一级推动力达725.6吨。1961年10月27日，土星火箭发射成功，标志着美国火箭技术已赶上了苏联，这在外层空间活动中的重要意义不以言表。随着空间技术的发展和空间活动的展开，空间科学作为一个具有独特性的科学领域在美国发展起来。
外层空间政策的出台，丰富了美国国家安全观的内涵，外层空间政策在美国国家安全政策中占有日益重要的地位。冷战兴起后，美国的国家安全政策主要是以发展原子能为核心来维护美国的国家安全。那时，联邦政府把发展原子能、维护美国核优势，看作是击败苏联、制约欧洲的唯一威慑力量。但是，1957年发生的事情却改变了一切。这一年不仅苏联发射的第一颗人造卫星本身具有重大的意义，而且“比卫星本身更有意义的是那个……强大火箭，因为它表明苏联有能力把一种强大的武器以很高的速度发射到四千英里范围内的目标。”[8](P211)而且苏联卫星上天“……不仅表明苏联技术上的新突破，从军事和战略上讲还表明苏联第一次有了直接攻击美国本土的可能。”[9](P98)“卫星恐慌”之余，美国的决策者们对国家的安全观重新进行了审查，开始注意到外层空间对美国国家安全的重要性，并将外层空间政策纳入到国家安全政策范围内，美国的国家安全的范围扩大了。艾森豪威尔政府的外层空间政策的制订，就是这种变化的具体体现。从此，外层空间政策成为空间时代指导美国国家安全活动的重要政策，并成为国家安全政策的重要组成部分。同时，外层空间政策的出台亦影响着美国政府的其他政策。
外层空间政策的出台，亦使得美苏间的空间竞争尤其是空间技术竞争更加激烈，美苏竞争开始进入新阶段。从竞争区域看，空间时代到来前，美苏只是在欧洲、第三世界地区进行争夺，1957年后，情况则发生了变化。苏联人造地球卫星的发射，“……前所未有地刺激了美国政府和整个美国社会。自此之后，美国与苏联的争霸从地球开始发展到太空”[10](P256)，尤其在空间技术方面的竞争更为激烈。由于空间技术的军事性和政治性很强，因此受到两国的特别重视。从此，空间技术竞争成为两国争夺全球霸主地位的竞争的重要内容。
[收稿日期]2000-11-20
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